XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reform a del Estado y de la Administración Pública, S antiago, Chile, 8 - 11 nov.

2016

Hacia una evaluación participativa de las políticas públicas: estudio del Programa
Barrios y Comunidades de Verdad en La Paz, Bolivia

Carla Helena Cordero Sade

1 MARCO REFERENCIAL
1.1 Marco conceptual
Entre uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, está la reducción en 100 millones de
hogares que viven en tugurios antes del 2020, es así que los programas de mejoramiento de
barrios, se han consolidado en América Latina y el Caribe, como la estrategia de intervención
urbana preferida para focalizar las inversiones públicas y resolver los problemas de
integración física y social de los asentamientos irregulares a la ciudad.

Como lo señala Pisoni1, el modelo de mejoramiento de barrios se basa en principios de

focalización territorial, ejecución descentralizada, participación de los beneficiarios, énfasis
en la medición de impactos y universalismo en la satisfacción de las necesidades de los más
desposeídos, es decir su abordaje integral de las necesidades de la población beneficiaria, a
la que se le entregan no solo bienes materiales y seguridad de tenencia sino asistencia
social.

De acuerdo al Banco Interamericano de Desarrollo2 (BID), los programas de mejoramiento

barrial mejoran la calidad de vida a través de la integración física de los barrios a la ciudad
mediante la provisión de infraestructura y espacios públicos, aumentando los activos físicos
de los habitantes de los asentamientos y les otorgan valor de mercado a través de la
regularización de la tenencia de la tierra. Además que en su componente social contribuyen
al desarrollo del capital humano de los beneficiarios proveyéndoles mayor y mejor acceso a
servicios de salud, educación y recreación, y aumentan su capital social a través del
desarrollo de las organizaciones de la comunidad y el fomento de su participación en las
decisiones de inversión, la supervisión de las obras y la operación y el mantenimiento de
algunos equipamientos y servicios urbanos.

Es así que, para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos la primera condición es
incrementar los ingresos. En este sentido, es que dentro de los proyectos de mejoramiento
barrial se contempla programas de capacitación laboral, contratación de mano de obra de los
barrios para el mantenimiento de equipamiento urbano.

Una segunda condición para mejorar la calidad de vida se convierte la seguridad y

convivencia armoniosa. De esta manera, los programas de mejoramiento barrial buscan
mejorar las condiciones de seguridad y convivencia complementando las inversiones en
infraestructura, servicios sociales y de desarrollo comunitario, con intervenciones preventivas
basadas en un enfoque de ―prevención situacional‖, que busca controlar los factores de
riesgo que favorecen la comisión de delitos.

1
Extracto del discurso inaugural del taller técnico “Programas de mejoramiento de barrios: análisis comparado de lecciones
aprendidas y nuevos enfoques,” Montevideo, Uruguay, 14 de octubre de 2008.
2
El BID ha sido la primera institución multilateral de desarrollo en acompañar a los países de América Latina con asistencia
técnica y financiamiento de proyectos de mejoramiento barrial.
1
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La integración física y social de los barrios a la ciudad convierte a sus ocupantes en

ciudadanos con todos los derechos y obligaciones. Acceden a servicios de agua potable y
saneamiento a cuya provisión tienen que contribuir pagando las tarifas. El mejor acceso
hacia y desde la ciudad a los barrios aumenta las oportunidades de los beneficiarios de
integrarse a los mercados de trabajo y acceder a los bienes públicos en otros barrios de la
ciudad. Los habitantes de los barrios informales pasan a tener mejor acceso a servicios de
salud, educación y recreación, lo que les permite mantener e incrementar su capital humano.

2 EL PROGRAMA BARRIOS DE VERDAD

2.1 Principales características
El año 2000, el Gobierno Municipal de La Paz (GMLP) inició el programa Mejoramiento de
Barrios donde se realizaron proyectos integrales en 5 barrios. A partir del 2002, se añaden 10
barrios al programa, enfocando sus esfuerzos en la gestión de riesgos y en la transformación
de la infraestructura urbana.

Es así que producto de esta experiencia, el año 2005, se crea el Programa Barrios de Verdad
(PBV) destinado a mejorar la calidad de vida de la población que vive en condiciones de
marginalidad urbana mediante intervenciones integrales de desarrollo barrial 3. Para ello se
articuló la metodología de planificación participativa, apuntando a una mayor incorporación
de la población de estos barrios en los procesos de identificación, proyección, gestión,
ejecución, y evaluación del PBV.

Los principios sobre los que se articula el PBV son los siguientes:

- Mejorar las condiciones de vida de las poblaciones de menores ingresos.

- Buscar la integración al desarrollo municipal de los barrios en condiciones de

marginalidad urbana.

- Dar prioridad a los barrios en condiciones de riesgos medioambientales y expuestos a

eventuales emergencias (deslizamientos, inundaciones, etc.).

- Todo proyecto de desarrollo debe buscar un equilibrio entre el ser humano y su

entorno físico y social.

- La gestión de las demandas y necesidades de la comunidad requiere el concurso de

los habitantes y sus organizaciones.

El desarrollo de los proyectos tienen dos ejes principales: (i) componente físico, y (ii)
componente de desarrollo comunitario. La intervención de cada uno de los barrios, se
constituye en intervenciones integrales, es decir que se ejecutan los dos componentes de
forma simultánea y cada uno de dichos componentes van acompañados de todas las
acciones necesarias a fin de recuperar el barrio en cuanto a: (i) mejoramiento urbano,
(ii) mitigación de riesgo, (iii) dotación de infraestructura básica, (iv) fortalecimiento de la
comunidad, (v) saneamiento del derecho propietario, etc.

3
Sobre los fines, objetivos y metodología del Programa Barrios de Verdad, ver: Gobierno Municipal de La Paz, Plan de
Desarrollo Municipal Jayma 2007-2011. La Paz: GMLP, Ejes 1 y 2, 2007, p. 13.
2
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A continuación, en la Tabla Nº 1 se detalla la matriz de intervención del PBV:

Tabla Nº 1. Matriz de intervención del Programa Barrios de Verdad

LÍNEA DE
INTERVENCIONES
ACCIÓN
Calles, avenidas, pasajes, escaleras para mejorar la vinculación interna y
Sistemas viales
externa del barrio.
i) Drenaje pluvial: mejoramiento, sustitución o implementación de
sistemas de recolección y/o conducción de aguas pluviales
Control de riesgos (embovedados, canales hidráulicos, cunetas, control de torrenteras y
cuencas), y ii) obras de estabilización: estabilidad de terraplenes, taludes
o torrenteras, incluidos muros longitudinales, transversales, gaviones.
Equipamientos deportivo, social y cultural: canchas, casas comunales,
Equipamiento
guarderías, plazas, parques, juegos recreativos, miradores, recorridos
comunitario
peatonales, áreas verdes.
Instalación de módulos sanitarios: dotación de artefactos sanitarios y
Servicios básicos accesorios a las viviendas con carencias de servicios básicos y baño
interior.
Provisión de postes de luz y accesorios de electrificación y de alumbrado
Electrificación y
público, así como las obras civiles necesarias para la dotación de este
alumbrado público
servicio.
Actividades orientadas a fortalecer el capital humano y social de los
barrios para que ejerzan el control de la ejecución de las obras y el
Acompañamiento
cumplimiento de los aportes, y para fortalecer los procesos de
social
organización y participación comunitaria de forma tal de garantizar la
apropiación de los procesos comunitarios y de las obras físicas.
Formalizar la situación de los poseedores de predios para mejorar su
Regularización del capital físico y generar sentimientos de pertenencia y arraigo con su
derecho de entorno. Para proteger los derechos de las mujeres, la titulación de las
propiedad viviendas se hace a nombre de la pareja, independientemente del estado
civil.
Sensibilizar a la población sobre la fragilidad del ecosistema y la
necesidad de adquirir un compromiso individual y colectivo en la
Medio ambiente preservación y restauración del medio ambiente. Las acciones incluyen
campañas de limpieza, forestación, cuidado de las áreas verdes y
cuidado de la salud de los vecinos.
Involucrar a la comunidad para promover el buen uso del equipamiento
urbano y social, asumiendo la responsabilidad del mantenimiento de la
Sostenibilidad
infraestructura social y de llevar adelante iniciativas que beneficien a
todo el barrio.
Prevención de Desarrollar en los vecinos de todas las edades competencias que les
emergencias y permitan identificar, reducir y estar preparados ante emergencias o
desastres desastres.
Fuente: GAMLP (2007). Plan de Desarrollo Municipal Jayma 2007-2011.

3
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2.2 Ejecución del Programa Barrios de Verdad

El mecanismo de ejecución de las intervenciones en los barrios es el concurso público, que
se usa para priorizar las obras de acuerdo a la demanda de la comunidad sino también para
motivar la participación de todos los beneficiarios. Además, permite al Gobierno Autónomo
Municipal de La Paz seleccionar los barrios donde las inversiones tengan el mayor impacto
social y económico. La convocatoria al concurso tiene como base la metodología de la
planificación participativa —puesta en práctica a partir de la Ley de Participación Popular— y
pretende incentivar y comprometer la participación de los vecinos mediante un proceso de
movilización, reflexión y concertación para concursar con proyectos priorizados por ellos
mismos. Es el barrio junto a sus dirigentes el que hace las gestiones y recolecta la
información necesaria para cumplir con los requisitos del concurso: características físico-
geográficas, socioeconómicas, culturales, organizativas, ambientales y de acceso a servicios.
Estos datos permiten priorizar los barrios que muestran mayores índices de pobreza y
mejores niveles de organización.

En el proceso de intervención del PBV se impulsa la conformación de un Comité de Obras

encargado de organizar el ―aporte propio‖ vecinal para las obras, de realizar el control social
durante la ejecución de las mismas, y de promover la participación vecinal en la evaluación
de las obras y en el cuidado de las mismas después de su conclusión.

3 EVALUACIÓN DEL PROGRAMA BARRIOS DE VERDAD

3.1 Teoría del cambio del Programa Barrios de Verdad
La teoría del cambio es una descripción de cómo se supone que una intervención conseguirá
los resultados deseados. De esta manera, representa la lógica causal de cómo y por qué un
proyecto, un programa o una política lograrán los resultados deseados o previstos. La Tabla
Nº2 presenta la teoría de cambio específica para el Programa Barrios de Verdad:

Tabla Nº 2. Teoría del cambio del Programa Barrios de Verdad

INSUMOS PRODUCTOS RESULTADOS IMPACTO
Cuantifica los Bienes y servicios Uso de productos Objetivos finales
recursosfísicos, producidos y por parte de la del programa o
humanos y entregados bajo población de metas de largo
financieros utilizados control del interés plazo
en la producción de implementador
bienes y servicios.
Recursos Número de barrios Grado de Mejora de la
humanoscontratados beneficiarios. disponibilidad de calidad de vida.
parafortalecer servicios básicos.
losprocesos Servicios y
operativosdel equipamiento Disponibilidad de
programa y laoferta urbano drenaje conectado
de servicios. construidos. a la red pública

Inversión Número de Viviendas con

programada para la viviendas con acceso a
ejecución del derecho alumbrado público.
Programa Barrios de propietario
Verdad. saneado Viviendas en
4
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calles con
Número de barrios Número de pavimento,
participantes. viviendas con empedrado o
acceso a adoquinado.
alumbrado público.
Disponibilidad de
servicios y
equipamiento
urbano básico.

Viviendas con
acceso al servicio
de recolección de
basura.

Viviendas con
derecho
propietario
saneado
Elaboración propia

3.2 Estrategias empíricas para la estimación de impacto del Programa Barrios de

Verdad
Para evaluar el impacto del Programa Barrios de Verdad se debe partir de la siguiente
pregunta:

¿Cuál es el impacto (o efecto causal) del Programa Barrios de Verdad sobre

mejorade la calidad de vida en la población que vive en condiciones de
marginalidad urbana?

De esta manera, para evaluar la intervención del PBV en la mejora de la calidad de vida se
analizarán los siguientes objetivos:

i. Definir si las intervenciones del PBV tienen un impacto positivo en el acceso y la

disponibilidad de los hogares a servicios básicos, infraestructura y equipamiento
urbano: agua, drenaje, pavimento, alumbrado público, banquetas, electricidad y otros
pertinentes.

ii. Evaluar si las intervenciones en el PBV tuvieron un impacto positivo en el ingreso de

los hogares.

iii. Establecer si las intervenciones del PBV incrementan el valor inmobiliario de los
predios.

5
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iv. Determinar si las intervenciones del PBV incrementan el capital social de los
habitantes.

- Experimento aleatorio: Bajo el supuesto que se asignó el grupo de tratamiento y

control de forma aleatoria el experimento ideal planteadopara evaluar el impacto
del PBV es el siguiente:

Tabla Nº 3. Experimento ideal para la evaluación de impacto del PBV

MÉTODO DE GRUPO DE GRUPO DE NECESIDADES DE
EVALUACIÓN TRATAMIENTO CONTROL DATOS
Hogares de los Hogares de los
Encuestas a hogares
Barrios ganadores Barrios del Municipio
antes del iniciar el
del concurso de de La Paz,
Experimental proyecto y de
Programa Barrios aleatoriamente
aleatorio seguimiento de los
de Verdad, elegidos, que viven
beneficiarios y no
aleatoriamente en condiciones de
beneficiarios.
elegidos. marginalidad urbana.
Elaboración propia

Con este procedimiento se elimina el sesgo de selección, donde las muestras van a ser
perfectamente comparables. Es decir que se crea un grupo idéntico mediante asignación
aleatoria de los barrios que viven en condiciones de marginalidad urbana, donde:

• Se toma una muestra ―representativa‖ como grupo de control.

• Se provee una sub-muestra elegida al ―azar‖.

• Se compara el grupo de tratamiento y control.

La mejor forma de verificar el diseño de la muestra es que los indicadores estadísticos sean
los mismos a nivel de sub-muestra, muestra y población.

En la actualidad, la demanda por servicios públicos es cada vez mayor donde la aplicación
de nuevas herramientas en las administraciones públicas, ha conducido al surgimiento de
iniciativas innovadoras para responder a este escenario y así poder distribuir de manera
eficiente los recursos escasos hacia políticas públicas más inclusivas y asertivas. De esta
manera, el reto se constituye en incrementar el valor público a través de la provisión de
bienes y servicios que respondan a lo que la población necesita. A esto, se añade el desafío
por encontrar métodos de evaluación para conocer y mejorar las acciones públicas.

Sin embargo, en muchas ocasiones, en las administraciones públicas, la utilización de

métodos cuantitativos para la evaluación de impacto, se ve truncada debido a la falta de
información, que permita desarrollar las técnicas econométricas para ver la incidencia de las
políticas públicas y corregirlas.

En este sentido, a continuación se analiza como el PBV incide en la calidad de vida de sus
beneficiarios, a través de las percepciones de los beneficiarios sobre el cambio en el entorno
y en las relaciones de convivencia, así como en la trasformación del capital social. Por una
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parte, este estudio constituye un ejercicio de evaluación del diseño e instrumentación de una
política social, por la otra también tiene un objetivo académico orientado hacia la
comprensión de cómo la modificación del entorno urbano incide en la calidad de vida y de las
formas de organización y participación inciden en el capital social, y por ende en la
generación de un mayor valor público. En este sentido, se analiza la información obtenida
mediante grupos focales y entrevistas a expertos.

3.3 Impacto en la disponibilidad de servicios básicos e infraestructura urbana, en la

calidad de vida y en la satisfacción con las condiciones del entorno urbano
De acuerdo con los resultados del estudio cualitativo, el PBV ha tenido impacto en la
disponibilidad de infraestructura urbana, en la satisfacción con las condiciones físicas del
entorno urbano y en mayores inversiones de los hogares en sus viviendas. Es así que, la
construcción de áreas verdes, parques y campos deportivos es altamente valorada por los
vecinos beneficiarios donde consideran que gracias a este equipamiento urbano su
vecindario se convirtió en un ―lugar para vivir‖ y no solo ―un lugar para dormir‖. Además, la
pavimentación de las calles también contribuyó a aumentar la calidad de vida ha reducido la
cantidad de polvo, y en las calles hay menos barro y charcos. Por otro parte, la
pavimentación de las calles ha contribuido a un mayor acceso del transporte público lo que
ha permitido el ahorro en tiempo y dinero.

Por otro parte, la construcción de pasos peatonales/ graderías y la mayor iluminación han
permitido, a criterio de los entrevistados, mejorar el acceso, además de contribuir a disminuir
la sensación de inseguridad ciudadana de estos barrios.

Sin embargo, pese a estas mejoras, los beneficiarios reconocen que en algunos caso las
obras no tuvieron la calidad esperada, en parte porque existió fallas en la supervisión
realizada por parte de la Alcaldía y los vecinos, además que no se realizó una buena
selección de las empresas quienes construyeron obras defectuosas.

Otra falencia identificada, es la ausencia de mantenimiento de las obras, donde se

identificaron parques y plazas en mal estado, además que éstos lugares se han convertido
en espacios inseguros por las noches, donde algunos jóvenes lo utilizan para cometer actos
fuera de la ley (bebidas alcohólicas, riñas y peleas, y robos).

Finalmente, pese a la mejora en la ―sensación de bienestar‖, el PBV no logró establecer la

corresponsabilidad entre los vecinos para el mantenimiento y cuidado del equipamiento
urbano donde a juicio de estos esta es una tarea del Gobierno Autónomo Municipal de La
Paz, ya que el vecino no cuenta con ―el tiempo suficiente para hacerlo‖.

3.4 Impacto en el valor inmobiliario e ingresos

De acuerdo a las personas entrevistadas, en general, perciben que hubo un incremento en el
valor de sus inmuebles. Además, mencionaron que las obras realizadas benefician al
establecimiento de negocios dentro de sus propiedades, propiciando una mayor actividad
económica en la comunidad.

3.5 Impacto en el capital social

Para el análisis del capital social se consideraráa este como las relaciones de confianza,
reciprocidad y cooperación. Tomando en cuenta que el objetivo del PBV es ―contribuir a la
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superación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de zonas

marginadas, fortaleciendo y mejorando la organización y participación social, así como el
entorno urbano de dichos asentamientos‖.

A criterio de los beneficiarios consideran que hay una mayor interacción social a partir de las
intervenciones del PBV con la construcción de las Sedes Sociales y las casas comunales ya
que estos espacios fomentan la participación y ―ya cuentan con un lugar para reunirse‖.
Además, según los entrevistados, la participación parece condicionada a recibir algo a
cambio, lo cual puede estar relacionado con liderazgos tradicionales de tipo clientelar, donde
la junta de vecinos responde a intereses particulares como por ejemplo, la priorización del
asfaltado de su calle y no de la avenida más importante del barrio. Para muchos de los
entrevistados, el PBV es un ―acuerdo‖ entre los dirigentes y la alcaldía, donde se han
enterado de la ejecución de este programa a través de reuniones de vecinos, ante la
ejecución de las obras, comentarios entre vecinos o propaganda en la televisión. Este hecho,
ocasionó, que algunos vecinos estén decepcionados de las autoridades municipales y su
junta vecinal, generando desconfianza y falta de participación.

Las personas entrevistadas manifestaron tener confianza en los vecinos de su barrio,

especialmente en los que viven más años.

Asimismo, durante las entrevistas se ha encontrado evidencia de que la participación social

depende de factores como el grado de organización y la experiencia de gestión, y los
hallazgos indican que cuando el programa se apoya en la organización comunitaria, se
genera confianza en los ejecutores y se estimula la participación social.

4 Conclusiones y perspectivas
La pertinencia de cualquier política y programa social depende de factores que van desde lo
político hasta lo operativo. Los avances metodológicos y estadísticos en las ciencias sociales
han permitido, adicionalmente al análisis de estos factores, calibrar con mayor precisión los
resultados de estas políticas y programas. Las evaluaciones de impacto contribuyen a que
los tomadores de decisiones cuenten con elementos de juicio más sólidos a partir de
mediciones sobre los impactos del programa.

Por su parte, el estudio cualitativo confirma los resultados positivos respecto a la inversión en
infraestructura, ya que de acuerdo con las percepciones de los beneficiarios entrevistados, la
infraestructura urbana, ha mejorado la calidad de vida de sus habitantes.

Los impactos del PBV son tangibles y positivos. Sin embargo, para que estos sean mayores
es necesario que las propuestas estén mejor articuladas a todos los beneficiarios y no solo a
sus liderazgos sociales, que al parecer no los representan completamente. Sin embargo, ya
hay ejemplos de Barrios de Verdad deteriorados porque las autoridades municipales no
tuvieron el cuidado de cuidar, fortalecer y mantener lo que es la riqueza del trabajo
comunitario.

De esta manera, la evaluación de impacto del Programa Barrios de Verdad que ejecuta
actualmente el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, permite saber si este programa
genera impactos significativos entre su población beneficiaria en diversos aspectos que
aluden a la calidad de vida y a la integración social y urbana de comunidades que tienen alta
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concentración de pobreza. En este sentido, los resultados ofrecen elementos que justifican
su existencia y continuidad, pero también permiten sugerir, recomendaciones de que es lo
que se requiere fortalecer para focalizar de una mejor manera los recursos públicos para
hacer frente a la magnitud de la problemática social que debe atender.

En este sentido, el estudio cualitativo facilita la comprensión de procesos y relaciones

particulares. Además, es necesario complementar con estudios cuantitativos que deberán ser
desarrollados en futuras agendas de investigación.

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Bibliografía
Banco Interamericano de Desarrollo (2008). Taller: Programas de mejoramiento de barrios:
análisis comparado de lecciones aprendidas y nuevos enfoques‖.
Banco Interamericano de Desarrollo (2009). Construir Ciudades.
GAMLP (2007). Plan de Desarrollo Municipal Jayma 2007-2011.
Maestrías para el Desarrollo (2016). Apuntes en clases del Curso de evaluación de impacto.

Reseña Biográfica
Licenciada en Ingeniería Comercial de la Escuela Militar de Ingeniería, tiene una maestría en
Gestión y Políticas Públicas en Maestrías para el Desarrollo (2015). Además de postgrados
como: Economía Cuantitativa Aplicada (EMI, 2006), Educación Superior (UNIVALLE, 2007),
Gestión de programas y proyectos de desarrollo (UPB, 2015), Políticas y Proyectos Urbanos
(IGAC – Colombia – JICA, 2016). Ha sido docente universitaria en la Universidad Técnica
Boliviana (2008 – 2011) en las materias de Proyectos, Macroeconomía y Microeconomía.
Trabajó de 2005 al 2008 en Nueva Economía publicando estudios como los balances
sectoriales, ranking CAMEL, y las guías de negocios para armar tu propio negocio.
Actualmente, trabaja en el GAMLP como Gerente del Programa de Análisis e Investigación
Municipal desarrollando investigaciones para el análisis sectorial.

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