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Teoría democrática y política comparada

Author(s): Guillermo O'Donnell and Leandro Wolfson


Source: Desarrollo Económico, Vol. 39, No. 156 (Jan. - Mar., 2000), pp. 519-570
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
Stable URL: https://www.jstor.org/stable/3455832
Accessed: 24-10-2018 01:22 UTC

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DESARROLLO ECONOMICO, vol. 39, N2 156 (enero-marzo de 2000)
519

TEORIA DEMOCRATICA
Y POLITICA COMPARADA*

GUILLERMO O'DONNELL**

1. Una nota personal

Dedique buena parte de mi vida acad6mica al estudio de un tema que detesto


regimenes autoritarios- y mas tarde a otro que me produjo gran alegria -la termin
de esos regimenes-. Durante esos a-fos lei bastante acerca de la teoria democr
de las democracias que existlan a la saz6n, pero lo hice, por decirlo asi, desde afue
o sea, como un tema importante pero que no estaba directamente conectado con m
principales inquietudes. Basado en esas lecturas y tambien en las grandes espe
que suscit6 la terminaci6n de varios tipos de dominaci6n autoritaria, emprendi, c
muchos otros, el estudio de los nuevos regimenes que habian surgido. Me cen
America Latina, sobre todo en su region meridional, aunque sin dejar de p
estrecha atencion al sur de Europa; ademas, pese a graves limitaciones en materia
lenguaje, me mantuve razonablemente informado sobre los paises del este y centr

Europa y algunos del este asi.tico.


Al comienzo de estas actividades, tal como hizo la mayor parte de la bibliogr
correspondiente, parti de dos premisas. La primera es que existe un corpus sufici
temente claro y consistente de teoria democratica; la segunda, que este corpu
exige modificaciones menores para servir como adecuada herramienta concept
el estudio de las nuevas democracias. Estas son premisas convenientes,
permiten a uno "viajar" en estudios comparativos sin mucha preparaci6n pers
preocupaci6n te6rica. Ellas se reflejan en gran parte de la bibliografia que estudia
condiciones en que las nuevas democracias pueden "consolidarse" o no, las rela

* Entre abril y setiembre de 1999 present6 versiones de este texto en la reuni6n anual de la Asoc
Norteamericana de Ciencia Politica, y en seminarios realizados en la Universidad de Carolina del N
Universidad de Cornell, el Wissenschatszentrum de Berlin y el Instituto Kellogg de la Universidad de Notr
Agradezco los valiosos comentarios que recibi en esas oportunidades. Agradezco tambibn la gran ayuda q
implicado los comentarios de Juan Manuel Abal Medina (h.), Michael Brie, Jorgen Elklit, Robert Fishman,
Garz6n Valdes, Jonathan Hartlyn, Osvaldo lazzetta, Gabriela Ippolito-O'Donnell, Ivan Jaksic, Oscar Land
Joachim Lauth, Steven Levitsky, Juan Linz, Scott Mainwaring, Martha Merritt, Peter Moody, Gerardo Munck
P~sara, Adam Przeworski, H6ctor Schamis, Sidney Tarrow, Charles Tilly, Ashutosh Varshney y Ruth Zimmerl
** Kellogg Institute for International Studies, Universidad de Notre Dame. [ IC 219 Hesburgh Center /
Dame, IN 46556 / USA / E-mail: <odonnell. 1@nd.edu>.]

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de los nuevos gobiernos con las politic


de esos regimenes (parlamento, poder
analisis institucionales estan dando
limitarse estrechamente a las caracter
En cuanto a los estudios sobre la "co
escepticismo frente a la vaguedad y
que no es necesario que me repita a
econ6mico, en su mayoria se han cent
que favorecen o entorpecen dicho
politicos, incluido el regimen, pasan a
el pasado habria sido rotulado como un
foco de estos estudios ha sido tan li
sociales y aun economicas relevantes
tambien del propio desarrollo2.
Lo mismo que estas corrientes, mi t
bas6 en las dos premisas ya mencion
democratica y con el es posible "viajar
problema- es que me persuadi de que l
que la segunda carece de sentido. Esta
lente con cuyo auxilio pense que po
democracias. Me vi entonces precisad
transcurso "internalice" mis lectura
claras abajo, retome antiguas inquietud
derecho.

Otra parte de ese rodeo fue que, gracias a la cobertura institucional y el apoyo del
Instituto Kellogg de Estudios Internacionales de la Universidad de Notre Dame, em-
prendi una serie de estudios en colaboraci6n. Estos estudios abordaron temas que me
parecieron importantes para aclarar algunas peculiaridades de las nuevas democracias,
y de algunas no tan nuevas, en especial aunque no exclusivamente de America Latina.
En uno de esos proyectos recapitulamos la situaci6n general de la democracia a
comienzos de la decada del noventa tanto en America del Norte como en America del
Sur4. Otro proyecto examin6 la generalizada pobreza y profunda desigualdad existentes
en America Latina5, y en un tercero analizamos el funcionamiento de los sistemas
legales de esta region; sobre las conclusiones de este Oltimo, baste decir que decidimos
modificar el titulo del volumen a que dio lugar6: de The Rule of Law in Latin America [El

1 O'Donnell, 1996a y 1996b.


2 Formulo estas criticas en O'Donnell, 1994 y 1995.
3 O'Donnell, 1992b. En este texto, inicialmente publicado en Brasil en 1988, hago mias muchas ideas sobre la
"consolidaci6n democr~tica" que, segOn adverti mas tarde, eran equivocadas.
4 Fui coordinador de este proyecto junto con Abraham Lowenthal. Su principal resultado son documentos de
trabajo publicados en 1994, en una serie especial publicada por el Instituto Kellogg, (sus autores son Jorge
Castaieda, Catherine Conaghan, Robert Dahl, Terry L. Karl y Scott Mainwaring).
5 Este proyecto, coordinado por Victor Tokman y por mi, dio origen al libro de Tokman y O'Donnell, eds., 1998.
6 M6ndez, O'Donnell y Pinheiro, 1999. El proyecto fue coordinado por los coeditores de este volumen. Otros
proyectos del Instituto Kellogg en los que tuve participaci6n menos directa pero de los que me benefici6 mucho
fueron el que estudi6 el estado de bienestar y la politicas sociales en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay luego de la
democratizaci6n, asi como el que estudi6 la actual situaci6n de los nifios, en particular de los nihos pobres, en

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estado de derecho en America Latina] pas6 a ser The (Un)Rule of L


del estado de derecho...).
Este rodeo me Ilevo a extraer algunas conclusiones, que resumo
cargo de explicarlas a lo largo del presente texto:
A. Una teoria adecuada de la democracia debe especificar las co
de surgimiento de los distintos tipos de casos, o, lo que es lo m
una sociologia politica hist6ricamente orientada7.
B. Ninguna teoria referida a un objeto social debe omitir el e
lingOisticos de dicho objeto. Desde tiempos inmemoriales s
t6rmino "democracia" fuertes connotaciones morales, fundadas
los ciudadanos como agentes. Esto determina que la teoria d
la de orientaci6n empirica, debe abordar complicadas pero inel
de filosofia politica y de teoria moral.
C. Una teoria de la democracia (de la democracia a secas) debe incl
un lugar muy central, diversos aspectos de teoria del derecho,
que el sistema legal promulga y sustenta fundamentales ca
democracia y, como veremos abajo, de la ciudadania como a
D. Esto entraha que la democracia no s61lo debe ser analizad
regimen, sino tambien en el piano del estado -sobre todo del e
legal- y de ciertos aspectos del contexto social general.

Estas conclusiones subyacen en textos que escribi en los Oltimo


cados a describir y analizar ciertas caracteristicas de algunas nueva
estas caracteristicas dificilmente se las puede considerar transitori
diferentes de lo que podria esperarse segOn las actuales teorias de
democratizaci6n. En esos textos cuestiono las premisas e infere
que "exportan" acriticamente esas teorias al estudio de nuevas d
mismos, sin embargo, ofrezco un panorama muy parcial: abordo u
vez y luego retomo problemas generales de la teoria democra
reconstruir esta teoria como tal. Ahora creo que debo emprender es
cual el presente articulo es una primera etapa. Es un texto sobre t
secas, cuyo modesto pero indispensable objetivo es aclarar terr
trabajos futuros. Sin embargo, los origenes intelectuales de este arti
las nuevas democracias se haran evidentes en algunas digresion
ire presentando.

Am6rica Latina. Estos proyectos tambi6n dieron origen a libros, que se hallan actualm
respectivamente, Ippolito-O'Donnell, y Bartell y A. O'Donnell.

* El autor emplea este tbrmino en su sentido originario, etimol6gico-del latin agere: "
implicaci6n volitiva, no puramente mecnica o automtica. Mas abajo, O'Donnell define el
[N. de la R.I.
7 Entre las obras situadas en esta perspectiva que se centran total o parcialmente en Am6rica Latina se
destacan Collier y Collier, 1991, y Rueschemeyer, Huber Stephens y Stephens, 1992. Pero a6n resta mucho por
hacer, tanto en relaci6n con America Latina como en su comparaci6n con otras regiones del mundo.
8 O'Donnell, 1992a, 1993, 1996; estos textos fueron reunidos en O'Donnell, 1997b.
9 Tambi6n Sartori (1995) ha criticado este procedimiento, aunque discordamos respecto de c6mo abordar los
problemas resultantes.

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2. Introducci6n

El surgimiento en los tltimos tiempos de paises que son o pretenden ser


democrAticos ha planteado grandes desaflos al estudio comparativo de los regimenes
politicosio y tambien, aunque rara vez se Io advierta, a la propia teoria democratica.
Calificar un caso como "democratico" o no, no es s61lo un ejercicio academico: tiene
consecuencias morales, en la medida que en la mayor parte del mundo contempora-
neo hay consenso en cuanto a que la democracia, no importa lo que este concepto
signifique para cada uno, es la forma de gobierno normativamente preferible. Esa
calificaci6n tiene tambien consecuencias practicas, pues en la actualidad el sistema
internacional hace que el disfrute de beneficios bastante significativos dependa de que
un pais sea considerado democrAtico.
Hay gran confusi6n y discrepancias, empero, sobre la definiciOn de democracia.
Como veremos, algunas de estas discrepancias son ineludibles; pero la confusi6n no lo
es. La necesidad de esclarecimiento conceptual se pone de manifiesto en la notable
proliferaci6n de adjetivos y calificativos adosados al t6rmino "democracia", documentada
y fructiferamente analizada por David Collier y Steven Levitsky11. En su mayoria, estos
calificativos se refieren a las democracias nuevas y sugieren las vacilaciones en que
incurren los estudios comparativos, asi como estudios nacionales y regionales, con
respecto a los criterios segOn los cuales un caso dado puede rotularse como "democracia".
El principal motivo de tales vacilaciones es que muchas democracias nuevas y algunas
antiguas, tanto en el Sur como en el Este, presentan caracteristicas imprevistas o
discordantes con aquellas que "deberia tener" una democracia de acuerdo con las
expectativas de estudiosos que se basan en las corrientes principales de la teoria
democratica contemporanea.
Advirtamos que la 16gica de asignar calificativos al termino "democracia" implica
que se presupone que este termino tiene un significado claro y consistente, que luego
es parcialmente modificado por esos calificativos. Segt'n esto, lo Unico que varia y
puede originar vaguedad o ambig0edades, son las categorias agregadas o sustraidas
de ese significado nuclear'12. No obstante, esta presunci6n es problematica si el
concepto nuclear no es claro. Como ha dicho H. L. Hart, "una definicion que nos dice
que algo forma parte de una familia no nos sirve de mucho si nuestra idea sobre esa
familia es vaga o confusa"'13. Esto sucede con el concepto de democracia: ademas de
la reciente proliferaci6n de casos potencialmente relevantes, otro motivo de la actual
confusi6n reside en que la teoria democratica no es la firme ancla conceptual que
habitualmente se presume. Consiguientemente, abajo argumento que las definiciones
existentes de democracia, aun aquellas con cuya estructura basica coincido, necesitan
ser revisadas y aclaradas.
A este problema se le anade otro de indole hist6rico-contextual. Practicamente
todas las definiciones de la democracia que aparecen en la bibliografia son una
destilaci6n de la trayectoria hist6rica y la situaci6n actual de los paises origina-
10 Para un cuidadoso andlisis de esta cuesti6n ver Munck, 1998.
11 Collier y Levitsky, 1997.
12 Collier y Levitsky, 1997, para una discusi6n de estos procedimientos.
13 H. L. Hart, 1961, pBg. 14; este autor examina definiciones del derecho, pero lo que dice me parece
perfectamente aplicable a las definiciones de la democracia.

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riosl4, pero las trayectorias y la situaci6n de otros casos que hoy


democraticos difieren notablemente de la de aqu6llos. Dado esto,
adecuado deberia examinar cuidadosamente esas diferencias,
como porque pueden generar caracteristicas especificas, y eventu
democracias en el conjunto del universo de casos pertinentes.
En el presente articulo argumento que las actuales teorias de
sitan ser revisadas desde un punto de vista analitico, hist6rico-co
Suponiendo que mi razonamiento no es muy err6neo, se desp
error emprender el estudio comparativo de las democracias (e
exclusivamente, de las surgidas recientemente) como si las teoria
la firme ancla conceptual a que arriba me referi. A su vez, si esta
es tambi6n necesario examinar criticamente la teoria de la democ
esto sin duda implica alargar el camino a recorrer, puede brindar
tuales apropiados para lograr una mejor teoria de la democracia e
naciones en el mundo contemporaneo. El presente articulo tiene
tribuir a dicha tarea, aunque advierto que es s61o un primer paso
terreno conceptual. Por consiguiente, con respecto a varios temas
cular la relaci6n de un r6gimen democratico con ciertas caracter
contexto social general, asi como con diversas cuestiones vinculad
cia), me limito a establecer aqui una primera conexi6n con esos t
sirven como mojones indicadores de temas a ser desarrollados en
En la pr6xima seccion examino algunas influyentes definicion
y extraigo algunas conclusiones que abren camino a las siguien

3. La nota al pie de Schumpeter

Tras enunciar que "La democracia es un metodo politico [.


arreglo institucional para arribar a decisiones politicas -legislativ
Joseph Schumpeter15 ofrece su celebre definici6n del "metodo de
institucional para arribar a decisiones politicas mediante el cual los
el poder de decisi6n mediante la lucha competitiva por sus votos". E
definici6n "minimalista" (o."procesalista") de la democracia. Sin e
se olvidal6 que Schumpeter no se detuvo ahi. En primer lugar
competencia por el liderazgo que define a la democracia [ex
competencia en procura de votos libres"'17. Inmediatamente Schu
advertencia cuando, luego de comentar que "el metodo elector
unico disponible para comunidades de minimo tamaao", agreg
excluye "otras formas [menos competitivas] de asegurarse el lide
las excluyera nos quedariamos con un ideal totalmente care

14 Utilizo esta expresi6n para referirme sint6ticamente a los paises de democratiza


el cuadrante Noroeste del mundo, ms Australia y Nueva Zelanda.
15 Schumpeter, 1975 [1942], pBg. 242.
16 La excepci6n es Nun, 1987, quien despu6s de serialar esta omisi6n en la liter
Held, 1987), critica a Schumpeter por argumentar -inconsistentemente, como v
minimalista.

17 Schumpeter, 1975, pg. 217; ver pag. 285 para una formulaci6n semejante.
18 Schumpeter, 1975, pBg. 271.

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significativo que al final de esta


"Como ocurre en el campo econOm
dad Ilevan implicitas ciertasrestriccio
dio poco antes, el significado de es
que su autor reparo en que esta
"competencia por el liderazgo" se r
una comunidad", su definici6n del
no es tan minimalista como puede
arriba transcripta.
Pero tampoco aqui se detiene Sch
competencia en procura de votosl
proceso electoral mismo. Afirma
competir por el liderazgo politico p
casos (aunque no en todos) esto im
para todos. En particular, esto imp
de prensa"20. En otros terminos, p
ciertas libertades, presumiblement
comunidad" y, en la mayoria de lo
Schumpeter). Por ltimo, cuando
con ella, segun el cual "la funciOn
Schumpeter aclara que "en esta fra
aunque no lo explicita, deja claro q
elecci6n- sino a un procedimiento p
En otras palabras, la definici6n de
(una elecci6n) para en realidad desig
En las paginas que siguen a lo

"Condiciones
amplitud para
de las el exito
decisiones dedel m
polit
"una burocracia bien capacitada, qu
sentido del deber y de un no meno
deben ejercitar un alto grado de "au
haber asimismo "un buen grado
relacion a lo cual, remitiendose a s
que es oportuno contar con "un ca
6) "Todos los intereses que importa
adhesi6n al pals sino tambien a los
Nuevamente, estas afirmaciones
ciOn con las consecuencias prevista
nes por el1 enumeradas. En primer
tico" basta con que prevalezca un
mas razonable, tienen que cumplirs
de exito" implica que se suprimiria
19 Schumpeter, 1975, n. 5; el subrayado es d
2) Schumpeter, 1975, pags. 271-72.
21 Schumpeter, 1975, pg. 272; algo simila
22 Schumpeter, 1975, pbgs. 289-96.

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 525

clase de democracia deficiente o, como dicen Collier y Levitsky,


de que la respuesta correcta fuera lo primero, tendriamos que ar
Schumpeter toda la serie de dimensiones que he transcripto
haria que esa definici6n dejase de ser una definici6n minimalista
respuesta correcta es que existiria cierta clase de democracia dism
no nos habria ofrecido una tipologia que diferenciase las democr
las plenas, a despecho de su afirmacion de haber caracterizado ca
democratico".
Estas aclaraciones, salvedades, enunciaciones de condicio
alusiones a un regimen, aparecen en las paginas inmediatamente
famosa definicion. No hay duda de que Schumpeter tiene una co
democracia: "Los votantes deben respetar la divisi6n del trab
politicos a quienes han elegido [...] deben comprender que, un
alguien, la acci6n politica ya no es cosa de ellos sino de este
definicion elitista de la democracia no es necesariamente minim
salvedades y agregados que Schumpeter introduce en su definici
no es minimalista, ni esta exclusiva o estrechamente centrada en
de las elecciones, como han supuesto este autor y sus comentaris
Argumentare ahora que esto sucede tambien, implicita o exp
definiciones contemporaneas de la democracia que suelen d
"schumpeterianas", o sea minimalistas o procesalistas25. Entre el
contundencia la ofrecida por Adam Przeworski: "La democracia e
los partidos pierden elecciones. Hay partidos, o sea, divisi6n
opiniones; hay competencia regulada. Y hay periodicamente gana
MAs recientemente, el mismo Przeworski y sus colaboradores ofr
semejante, a la que explicitamente Ilaman "minimalista": la demo
en el cual los cargos de gobierno se cubren como consecuen
electorales. Un r6gimen s61o es democratico si se le permite a la
ganar y asumir cargos. En la medida en que esta definici6n se ce
es obviamente minimalista [Io cual], a su vez, implica tres caracte
ex ante, [...] irreversibilidad ex post, y [...] y el hecho de que son
en que, pese a que se limita a las elecciones, la irreversibili
repetibilidad de elecciones en las que "la oposici6n tiene posib
publicos [como consecuencia de las mismas]"28, implican la exist
adicionales, similares alas de Schumpeter, para que tales eleccion
Por Io menos, si la oposicion va a contar con esas posibilidades, d
libertades basicas.
23 Collier y Levitsky, 1997.
24 Schumpeter, 1975, pg. 296.
25 Algunos autores Ilaman "procesalistas" las definiciones que dicen centr
"proceso" de las elecciones. Como el significado es analogo a "minimalistas", en lo
t6rmino para aludir a este tipo de definici6n.
26 Przeworski, 1991, pig. 10.
27 Przeworski et al., 1996, pbgs. 50-51.
28 Przeworski et al., pig. 50. Recientemente, Przeworski (1997) ofreci6 otra caract
en un texto que, pese a su titulo ("Concepci6n minimalista de la democracia: una de
minimalismo de las que he transcripto.

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526 GUILLERMO O'DONNELL

Samuel Huntington, por su par


schumpeteriana", define la demo
medida en que sus lideres mas po
limpias, honestas y peri6dicas en la
votos y virtualmente toda la poblac
Schumpeter explicita y Przeworski
la existencia de libertades civiles y
asociaci6n, indispensables para el de
electorales"29. AnAlogamente, Gius
[...] en el sufragio libre y limpio en
existencia de partidos competitivos,
cargos y en la presencia de instituc
gobierno y de la oposici6n"30. La de
Seymour M. Lipset es mAs extensa
con tres condiciones esenciales: com
grupos organizados (en especial los p
de poder efectivo, en forma period
'altamente inclusivo' de participacid
politicas p'blicas, al menos a trave
excluido ningOn grupo social import
libertades civiles y polfticas -libert
crear organizaciones y para afi
competencia politica y la participac
atenci6n no tanto en las eleccione
limitado por los derechos de las min
es preciso que haya "una opinion p'b
de los medios de comunicaci6n y su
Rueschmeyer, Evelyn Huber Ste
definiciones: la democracia "implica
representantes a trav6s del sufragio
del aparato estatal con respecto al
expresi6n y de asociaci6n, asi como
acci6n arbitraria del estado"34
Claramente, las definiciones que
cierto tipo, agregando, en la mayori
concomitantes, enunciadas como lib
la existencia de ese tipo de elec
minimalistas, al estilo de la de Schum

29 Huntington, 1991, pag. 7.


30 Di Palma, 1990, pag. 16.
31 Diamond, Lipset y Linz, 1990, pcgs. 6-7; el 6nfasis es del original.
32 Sartori, 1987, pag. 24.
33 Sartori, 1987, psgs. 98-110.
34 Rueschmeyer, Huber Stephens y Stephens, 1992, pbg. 43. Con el segundo atributo estos autores
introducen un nuevo elemento, referido al estado y no al r6gimen; pero por el momento no es necesario que nos
detengamos en esto.

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 527

al menos implicitamente, ciertas libertades concomitantes, t


injustificada. Por otro lado, ya sea que pretendan o no ser minimali
tienen la importante ventaja de ser realistas: al menos en lo
elecciones, ellas enuncian atributos cuya presencia o ausenci
empiricamente. Repito: aunque estas definiciones no se super
todas coinciden en incluir dos clases de elementos: elecciones limp
altos cargos gubernamentales (excluyendo a los tribunales su
armadas y, crecientemente, la direcci6n de bancos centrales)
libertades o garantias. AdemAs, estas definiciones se refier
implicitamente) a un regimen que perdura en el tiempo, no s
acontecimientos aislados. Mas adelante retomo estas observaciones.
Hay otras definiciones que tambien pretenden ser realistas pero no califican como
tales porque enuncian caracteristicas que no se encuentran en ninguna democraci
existente o porque proponen atributos excesivamente vagos. Entre las primeras incluyo
las que son tributarias de la "democracia etimol6gica"36 postulando que el que "gobierna",
de alguna manera, es el demos, el pueblo o la mayoria de la poblaci6n37. En cualquier
interpretaci6n del "gobierno" que entraria la actividad deliberada de un agente, no es
esto lo que ocurre en las democracias contemporaneas, si bien pudo haber sucedido en
gran medida (pero no totalmente) en Atenas38. Otras definiciones intentan sortear est
objeci6n conservando la noci6n basica del demos como agente. Por ejemplo, Philipp
Schmitter y Terry Lynn Karl afirman que "la democracia politica moderna es un sistem
de gobierno en el cual los gobernantes son responsabilizados por sus acciones en l
esfera p'blica por los ciudadanos, quienes actOan indirectamente a trav6s de la
competencia y cooperaci6n de sus representantes electos"39. El problema radica en las
dos palabras enfatizadas: no se nos dice que significa "actuar indirectamente", ni creo
que haya modo de saberlo con razonable precisi6n.
Las definiciones realistas de la democracia contrastan con las prescriptivas, las
que nos indican c6mo deberia ser la democracia. Estas definiciones nos dicen poco
sobre dos asuntos importantes: uno, c6mo caracterizar a las democracias realment
existentes -o si, segOn tales teorias, debe o no considerArselas democracias- y, dos
c6mo mediar la brecha (al menos en teoria, si no en la practica) entre las democracias
definidas de manera realista y de manera prescriptiva. Por ejemplo, Sheila Benhabib
sefiala que la democracia es "un modelo para organizar el ejercicio pCblico y colectivo
del poder en las principales instituciones de una sociedad sobre la base del principio de
que las decisiones que afectan el bienestar de la colectividad pueden considerarse e
resultado de un procedimiento de deliberaci6n libre y racional entre individuos

35 MAs adelante (Secci6n 4, pbg. 11) defino lo que entiendo por elecciones "limpias".
36 Sartori, 1987, pg. 21.
37 Ver, por ejemplo, las siguientes definiciones: "Una democracia fuerte y de modali dad participativa resuelve
los conflictos [...] a trav6s de un proceso participativo de legislaci6n continua y directa, y de creaci6n de una
comunidad politica capaz de transformar a los individuos privados en ciudadanos libres, y a los intereses parciale
y privados en bienes ptblicos" (Barber, 1984, pbg. 151); "El significado central de la democracia es el control popular
de la toma colectiva de decisiones por parte de ciudadanos iguales" (Beetham, 1993, pbg. 61); "Los dem6crata
estin comprometidos con la idea de que el gobierno lo ejerce el pueblo... El pueblo es soberano y en todas la
cuestiones vinculadas a la vida colectiva se gobierna a si mismo" (Shapiro, 1996, pBg. 224).
38 Hansen, 1991.
39 Schmitter y Karl, 1993, pag. 40; el 6nfasis es mio.

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528 GUILLERMO O'DONNELL

considerados moral y politicam


palabras subrayadas son las pro
punto y por quienes "puede con
estipulado en la definici6n. Un
enunciado por Jurgen Haberm
democracia y del derecho democr
no impedida, que en la practica es
Invoco ahora otra definici6n
prefiero a otras de la misma indo
"poliarquia" permite diferenciar
democracia. En cuanto a su estru
primer t6rmino, establece cu
(clausulas 1 a 4); luego enumera c
primarios inherentes al proceso d
para que las elecciones posean l
temas, debo estipular que entien

40 Benhabib, 1996, pag. 68; el 6nfasis e


explicitamente a las elecciones. Lo mismo c

la
y elecci6n
las racional,
garantias como
de los la de Weingast
gobernados. Dado (1
elecciones, 6stas claramente forman parte
utilidad de dichas definiciones.

41 Habermas, 1996, pbg. 296: "el elemento central del proceso democratico es el procedimiento de la politica
deliberativa". En otro lugar (p&g. 107), Habermas sostiene que "las Otnicas normas de acci6n v lidas fentre las cuale
se encuentran las que "establecen un procedimiento para la elaboraci6n legitima de las leyes" (pig. 110)]
aquellas con las cuales todas las personas afectadas por ellas podrfan concordar como participantes en discur
racionales" (el 6nfasis es mio). Niklas Luhmann (1998, pbg. 164) plantea una objeci6n, a mi juicio decisiva, a est
semejantes definiciones: "En esta afirmaci6n, todos los conceptos son minuciosamente explicados salvo la pala
'podrian', mediante la cual Habermas enmascara el problema. Se trata de un modalizador condicional y desde K
sabemos que en estos casos el enunciado debe especificarse dando las condiciones de [su] posibilidad. Si
embargo, esto no se nos dice... LQuien determina lo que podria producir un acuerdo razonable, y de qu6 maner
hace?" (el 6nfasis es del original). Recientemente Rawls propuso una definici6n de la ley legitima y, por implicaci6
de la democracia, que tambien tiene el inconveniente de proponer condiciones hipot6ticas sin enunciar
condiciones de posibilidad ni las consecuencias de que tales condiciones est6n ausentes: "Cuando en lo relativ
una cuesti6n constitucional fundamental o a una cuesti6n de justicia bbsica los correspondientes funcionario
gubernamentales actOan obedeciendo la raz6n pdblica, y cuando todos los ciudadanos razonables se autoconci
idealmente como legisladores que se atienen a la raz6n pOblica, la legislaci6n que expresa la opini6n de la may
es una ley legitima" (Rawls, 1997, p~g. 770). Para equilibradas evaluaciones de las teorias "deliberativas" d
democracia, ver Maiz, 1996; Johnson, 1998, y Fearon, 1998. Me apresuro a ahadir que, a mi entender, la deliberaci6
el diclogo y el debate ocupan un lugar muy importante en la politica democrtica, y que en principio cuanto mayor
su presencia, mejor ser& la democracia. No obstante, esto no implica que una esfera idealizada o hipot6tica d
deliberaci6n ptblica deba convertirse en un componente de la definici6n o en un requisito de la democracia.
42 De las diversas definiciones, algo diferentes entre si, que ha dado Dahl, elijo la incluida en 1989, pBg. 120
La poliarquia presenta los siguientes rasgos: "1) Funcionarios eleclos. El control de las decisiones oficiales sobr
politica p6blica es otorgado por la constituci6n a los funcionarios electos. 2) Elecciones libres y limpias. 3) L
funcionarios electos son elegidos [y removidos de sus cargos por medios pacificos, pig. 2331 en eleccion
frecuentes Ilevadas a cabo con ecuanimidad, en las que la coacci6n es comparativamente poco comOn. 4
Practicamente todos los adultos tienen el derecho a presentarse para ocupar cargos pOblicos. 5) Libertad
expresi6n. 6) Informaci6n alternativa, [incluido el hecho de que] existan fuentes alternativas de informaci6n y sea
protegidas por la ley. 7) Autonomia de asociaci6n. A fin de concretar sus diversos derechos, incluidos los de la
anterior, los ciudadanos tienen tambi6n derecho de crear asociaciones u organizaciones relativamente independient
entre ellas partidos politicos independientes y grupos de intereses".
43 Dahl, 1989, pig. 170.
44 Reformulando parcialmente lo expresado por Dahl, Ilamar6 a estas libertades "libertad de (acceso a
informaci6n (alternativa)" , "libertad de asociaci6n" y "libertad de expresi6n".

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 529

4. Elecciones limpias
Llamo elecciones "limpias" las que son competitivas, libres, i
e incluyentes, y en las que pueden votar los mismos que, en prin
de ser elegidos -o sea, los que gozan de ciudadania politica-
competitivas, los votantes tienen ante si por Io menos seis opcion
A; votar por el partido B; no votar; votar en blanco; emitir un vo
procedimiento aleatorio para determinar cual de las opciones
practica. AdemAs, los dos partidos (como minimo) que comp
razonables oportunidades para hacer conocer sus posicione
potenciales y efectivos. El voto tambien debe ser libre, en
ciudadanos no son coaccionados al votar ni al tomar sus decis
votar. Para que la elecci6n sea igualitaria, todos los votos deben
y sin fraude, independientemente de la posici6n social u otr
votante45. Por Oltimo, las elecciones deben ser decisivas, en var
los ganadores puedan ocupar los cargos correspondientes. Do
electos, basandose en la autoridad que normalmente se asign
tomar las correspondientes decisiones de politica publica. Tres,
concluyan sus mandatos en el plazo y/o en las condiciones
correspondiente marco constitucional.
Que las elecciones sean competitivas, libres, igualitarias y de
dice Przeworski46, que los gobernantes pueden perderlas y -
resultado. Esta clase de elecci6n es una caracteristica espec
democratico, 0 poliarquia o democracia politica -usare esto
equivalentes a lo largo del presente texto-. En otros casos tambi
elecciones (como en paises comunistas o en otros paises aut
designaciOn de un Papa, O incluso bajo ciertas juntas milit
poliarquia hay el tipo de eleccion que satisface todos los criterios
Adviertase que los atributos recien especificados nada dicen
del electorado. Ha habido democracias oligarquicas, con un s
satisfacian los atributos arriba enunciados. Sin embargo, co
procesos hist6ricos de democratizaci6n en los paises originarios
paises, la democracia adquiri6 otra caracteristica, la inclusividad
ser elegido fue ganado, con pocas excepciones, por todos los
respectivo pais48. En aras de la brevedad, de ahora en mas Ilama
45 Aqui afirmo simplemente que en el momento del escrutinio cada voto debe con
de sistemas electorales de voto plural, en igual cantidad que todos los dems). Con e
problema -no cuento en este momento ni con espacio ni conocimientos para resolv
para agregar los votos pueden Ilevar a que los emitidos en ciertos distritos pesen m
de otros distritos -con respecto a America Latina y la seria sobrerrepresentaci6n d
paises, ver Mainwaring, 1999, y Samuels y Snyder, 1998-. Como es obvio, en algOn mo
puede ser tan marcada que elimina toda apariencia de igualdad electoral, como ocu
medievales, donde los votos se computaban por estamentos, independientemente d
representados de cada estamento.
46 Przeworski, 1991, pBg. 10.
47 Sartori, 1987; ver tambi6n Riker, 1982, pig. 5.

48 Es necesario estipular algo mas, aunque se trata de una precondici6n estructur


no un atributo de 6stas. Me refiero a la existencia de un dominio territorial indiscutido
electorado. Como recientemente varios autores han analizado suficientemente esta
pggs. 16-37; Offe, 1991, 1993; Przeworski et al., 1996; Schmitter, 1993, entre otros

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530 GUILLERMO O'DONNELL

a las que reOnen las condicione


incluyentes.

5. Digresi6n comparativa (1)

Como el carActer decisivo de las elecciones no aparece en las definiciones


existentes de la democracia y de las elecciones democrAticas49, hace falta aqui una
explicaci6n. En un texto anterior propuse aiadir este atributo, argumentando que su
omisi6n es sintomdtica del grado en que las actuales teorias de la democracia incluyen
supuestos no analizados, que deberian explicitarse a fin de que tales teorias tengan
alcances comparativos adecuados. En la bibliografia existente se presume, simplemente,
que una vez realizadas las elecciones y declarados los ganadores, estos ocupan sus
cargos y gobiernan con la autoridad y durante el periodo que prescribe la constituci6n
del respectivo pals. Sin duda esto refleja la experiencia de las democracias originarias,
pero no siempre sucede asi. En varios paises sucedi6 que, tras haber triunfado en
elecciones que poselan todos los atributos mencionados, a los candidatos se les
impidi6 asumir sus cargos, a menudo mediante un golpe militar. Ocurri6 tambien que
gobernantes elegidos democrAticamente, como Boris Yeltsin y Alberto Fujimori,
suprimieron inconstitucionalmente el parlamento y altos cargos del poder judicial. Por
iltimo, de manera explicita en casos como Chile en nuestra epoca (y con menos
formalidad pero no menos efectividad en otros paises latinoamericanos y asiaticos),
ciertas organizaciones aisladas del proceso electoral, por lo com n las fuerzas armadas,
retienen poder de veto o "Ambitos reservados"50 que limitan severamente la autoridad
de los gobernantes electos. En todos estos casos, las elecciones no son decisivas: no
generan, o dejan de generar, algunas de las consecuencias basicas que se supone
ellas conllevan.

6. Los componentes de un r6gimen democr&tico, o poliarquia


o democracia politica
Recordemos que las definiciones realistas de la democracia contienen dos tipos
de componentes. El primero consiste de enunciaciones de lo que se considera eleccio-
nes limpias. Esta es una definici6n estipulativa 51, equivalente a la de "triangulo es una
figura plana limitada por tres lineas rectas"; ella establece que una eleccion sera
considerada limpia si se cumplen cada uno de los componentes enunciados. El
segundo tipo, en cambio, enumera condiciones -denominadas libertades, o garantias,
o "derechos politicos primarios"- que rodean a las elecciones limpias. Estas libertades
son condiciones de existencia de un objeto -las elecciones limpias- con el cual se

49 Las excepciones son la "irreversibilidad expost" de las elecciones democraticas de Przeworski et al., 1996,
pig. 51, asi como el anclisis de Linz (1998) sobre la democracia como gobierno pro tempore. Sin embargo, estos
autores examinan s6lo algunos aspectos de Io que he denominado el "caracter decisivo" de tales elecciones (ver
O'Donnell, 1996, para un examen mis detallado de este tema). Obviamente, estas posibilidades no son ignoradas
por los estudios regionales o por paises. Pero el hecho de que ellas no han sido recogidas en las formulaciones
generales de la teoria democrAtica es una indicaci6n de la tenacidad con que sobreviven en ella presuposiciones que
pueden haber sido correctas para los paises originarios (y, por cierto, no siempre) pero que evidentemente no valen
para otros casos.
50 Acerca de Chile, ver Garret6n, 1987, 1989, y Valenzuela, 1992.
51 Sobre definiciones en general, ver Copi y Cohen, 1998.

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 531

encuentran en una relacion causal. Las libertades complementan la


con una enunciaci6n del tipo "Para que exista X, deben existir tam
A... N". Lo mismo que vimos en Schumpeter, que yo sepa ninguna
realistas aclara si las condiciones que proponen son necesarias
suficientes, o si simplemente aumentan la probabilidad de que ha
Esta vaguedad nos indica la presencia de algunos problem
adelante, luego de senalar un tercer aspecto de estas definiciones.
Antes dije que un supuesto, a menudo implicito, de esta
democracia es que no se refieren a un acontecimiento aislad
elecciones que se prolonga durante un futuro indeterminado
hablar de una instituci6n. Las elecciones a las que se refieren
institucionalizadas: practicamente todos los actores, politicos o no
se seguirdn realizando elecciones limpias durante un futuro indet
fechas legalmente preestablecidas (en los sistemas presidencialista
circunstancias tambien legalmente preestablecidas (en los sist
Esto implica que los actores dan tambien por sentado que las liber
continuaran en vigor. Si estas expectativas son ampliamente compar
las elecciones limpias se institucionalizan52. Estos casos no s61lo di
autoritarios y de aquellos en que las elecciones no son limpias, sin
en los que, por mas que hubo alguna eleccion limpia, no existe la ex
de que las continuara habiendo en el futuro. S610o en el primer t
agentes relevantes ajustan racionalmente sus estrategias a la
seguirA habiendo elecciones limpias. Normalmente, la confluenci
aumenta la probabilidad de que continuen realizandose dicha
contrario, las elecciones no son "el jnico juego existente"54 y
invierten en recursos no electorales como medio de acceder
gobierno que establece el regimen respectivo55.
Este iltimo t6rmino exige aclaracion. Modificando levemen
propuse con Philippe Schmitter56, entiendo por "regimen" las pautas
explicitas e implicitas, que determinan los canales de acceso a
de gobierno, las caracteristicas de los actores admitidos y excluid
recursos y estrategias que se les permite emplear para lograr el m

52 Para otros argumentos ver O'Donnell, 1996.


53 La probabilidad de esta continuidad no significa que despu6s de "n" elec
democracia est6 "consolidada" (como aduce, por ejemplo, Huntington, 1991), ni que ot
como se los supone existentes en los paises originarios) est6n institucionalizados o en
lisis de estas cuestiones, ver O'Donnell, 1996, asi como la r6plica de Gunther, Puhle
54 Como dicen Przeworski, 1991, peg. 26, y Linz y Stepan, 1996, pbg. 5. En rigor,
a las elecciones como "el inico juego existente" sino a la democracia, pero no puedo ocupa
por esta diferencia.
55 Por mis que los agentes prevean que entre t, y t2 las elecciones seran limpia
alta probabilidad de que no lo sean en t3, ya acudircn a este tipo de recursos extraelecto
anticipatoria que es bien analizada en los estudios del dilema del prisionero con un ni
56 O'Donnell y Schmitter, 1989, peg. 73, n. 1.
57 Advi6rtase que esta definici6n se refiere exclusivamente a los patrones
posiciones de gobierno y nada dice acerca de las modalidades de ejercicio de la
posiciones. Mazzuca (1998) argumenta convincentemente sobre la conveniencia de tr
remonta a Arist6teles; no obstante, en el presente articulo s6lo trato de un modo mu
ejercicio de la autoridad.

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532 GUILLERMO O'DONNELL

elecciones limpias son institucion


ya que son el Unico medio de acceso (con las excepciones ya anotadas) a los
principales puestos de gobierno. Por lo tanto, en la democracia politica las elecciones
no s6lo son limpias; son tambien institucionalizadas. Esta clase de elecci6n, ademas de
las libertades concomitantes que ain debemos analizar, definen un tipo de regimen",
la poliarquia o democracia politica.
Tras estas acotaciones acerca de un regimen que incluye elecciones limpias e
institucionalizadas, pasamos ahora a un asunto mas complicado: el de las libertades
concomitantes.

7. Una primera mirada a las libertades polifticas

Parece obvio que para la institucionalizaciOn de elecciones limpias, sobre tod


dado que ellas implican expectativas de duracion indefinida, esas elecciones no bastan
por si solas. Deben existir ademas ciertas libertades o garantias concomitantes a l
elecciones que, hecho 6ste muy importante, continOan vigentes entre una y otr
eleccidn. De otro modo, el gobierno de turno podria facilmente manipular o incluso
anular las futuras elecciones. Recordemos que para Dahl las libertades relevantes son
de expresi6n, asociacion e informaciOn, y que otros autores postulan, ma~s o menos
expresamente y en mayor o menor detalle, libertades similares. Advirtamos en prime
lugar que el efecto combinado de las libertades enumeradas por Dahl y otros autores n
garantiza plenamente que las elecciones sean limpias. Por ejemplo, el gobierno podria
prohibir que los candidatos de la oposici6n viajen por el palis, o someterlos a
encarcelamientos arbitrarios por razones supuestamente ajenas a su condici6n de
candidatos; en tales casos, aunque rigieran las libertades enumeradas por Dahl,
dificilmente concluiriamos que las elecciones son limpias. Dicho de otro modo, la
condiciones propuestas por Dahl y otros no son suficientes para garantizar este tipo d
eleccion. En realidad ellas son condiciones necesarias que en conjunto sustentan u
juicio probabilistico: si dichas condiciones se cumplen, hay, ceteris paribus, buen
probabilidades de que las elecciones sean limpias.
Los atributos de las elecciones limpias son estipulados por definicion; las libertades
"politicas"59, en cambio, se derivan por induccion: son resultado de una razonad
evaluacion empirica acerca del impacto de diversas libertades en la probabilidad d
que las elecciones sean limpias. Esta evaluacion es regida por el evidente prop6sito de
encontrar un conjunto basico o nuclear de libertades, en el sentido de que su enumeraci6
no se convierta en un intitil inventario de todas las libertades que podrian concebiblemen
influir en la limpieza de las elecciones. El problema reside en que, como los criterios d
inclusi6n de algunas libertades y exclusion de otras estan basados en juicios inductivos
no puede haber una teoria que establezca una clara y s61lida linea demarcatoria entre las
condiciones incluidas (necesarias e, idealmente, en conjunto suficientes), por un lado,
las excluidas, por el otro. Este es uno de los motivos -aunque, como veremos, no e

58 Tal vez un buen simil sea el de una cadena de montaias de distintas alturas en la que hay un 6nico camino
que conduce a la cumbre. El mapa de estas montarias es el de las organizaciones que componen el aparato estatal
cada una de las cuales esti conectada con las demis pero es relativamente independiente de ellas. Lo caracteristic
de la democracia es que, con las excepciones ya comentadas, s6lo funcionarios electos ocupan las cumbres de esa
montaras, desde donde ejercen una autoridad legalmente definida sobre el resto de la configuraci6n.
59 Abajo resultara clara la raz6n por la cual utilizo este tbrmino entre comillas.

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 533

Onico- de que no exista acuerdo general acerca de cuales


"politicas", y de que sea muy improbable que alguna vez
Esta, a su vez, creo que es la principal raz6n de la persistent
definiciones minimalistas de la democracia y de su no menos
de limitarse a las elecciones; la caja de Pandora que Schumpet
pudo sigue con nostros.
Hasta ahora he examinado lo que podriamos Ilamar l
conjunto de libertades o garantias concomitantes de las e
cuestion de que libertades incluir y cuales excluir de dich
problema, que robustece la conclusi6n esceptica a que ante
problema de los limites internos de cada una de estas liberta
una "clAusula de razonabilidad" que, nuevamente, suele qu
democratica, al menos tal como la han producido la ma
soci6logos60. La libertad de asociacicn no incluye crear
terroristas; la libertad de expresi6n esta limitada, entre otra
calumnias o injuria; la libertad de informaciOn no impid
principales medios de comunicacion este oligopolizada,
determinar si estas libertades son o no efectivas? Los casos q
otro extremo no plantean problemas, pero otros caen en
polos. En estos casos, la respuesta depende -nuevamente-
el grado en que la debil, parcial o intermitente existencia de c
no la probabilidad de que haya elecciones limpias61. Una
te6ricas para dar una clara y firme respuesta a esta cuest
internos de las libertades politicas son te6ricamente indecidib
conclusi6n sobre la que volver6 porque, aunque es sorprenden
teoria democratica contemporanea, esta cargada de conse
Otra dificultad deriva de que los limites internos de las lib
Dahl, y de otras libertades potencialmente relevantes para la
sufrido cambios significativos a lo largo del tiempo. Baste sena
de la libertad de expresi6n y de asociaci6n, que en los paises
aceptables hasta no hace mucho, hoy parecerian claram
Teniendo esto presente, Acuan exigentes han de ser los cr
democracias nuevas (y a las viejas democracias que no p
noroccidental del mundo)? ,Debemos aplicar los criterios
60 En contraste, esta cuesti6n ha generado una enorme bibliografia entre los j
a ciertos aspectos de esta bibliografia, asi como a su infortunado apartamient
ciencia politica y de la sociologia politica contemporaneas.
61 Las clasificaciones de paises en funci6n de este tipo de atributos (sobre
muy difundidas, aunque son operacionalizaciones bastante groseras de los c
que estas clasificaciones no escapan a los problemas de limites externos e intern
otros actores aplican criterios muy diferentes. Por ejemplo, los gobiernos de l
criterios muy indulgentes (bbsicamente, que se realicen elecciones nacion
averiguar si son limpias) para otorgar a otros paises el titulo de "democr&ticos
gobiernos relaciones amistosas. En cambio, otros actores exigen el respeto efec
de derechos humanos, sin importar su influencia mbs o menos directa sobre la
los capitulos de Juan M6ndez y Paulo S6rgio Pinheiro en M6ndez, O'Donnell y P
62 Holmes y Sunstein (1999, pbg. 104) sostienen, por ejemplo, que "lo que hoy

para la jurisprudencia norteamericana contemporanea no es lo que significaba


autores agregan que "los derechos se amplian y se restringen permanentement

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534 GUILLERMO O'DONNELL

paises originarios o los emple


nuevamente, una razonada eval
probabilidad de que permitan
parece que la 1ltima posibilidad e
al problema del carActer indecid
su variabilidad hist6rica.
Por estas razones, he Ilegado a la conclusi6n de que hay y seguira habiendo
discrepancias en los circulos acad6micos y, por cierto, en el ambito de la politica
practica, acerca de donde trazar los limites externos e internos de las libertades
concomitantes de las elecciones limpias. Esto no es producto de una falla de las
tentativas de enumeraci6n de esas libertades. Ellas son muy importantes -condiciones
necesarias para la existencia de un regimen centrado en elecciones limpias- y como
tales merecen ser enumeradas. AdemAs, es intuitivamente evidente, y puede ser
verificado empiricamente, que la ausencia de algunas de estas libertades (digamos, de
expresi6n, o de asociaci6n, o de movimiento) suprime la probabilidad de que haya
elecciones limpias. Pero, por otro lado, el caracter inductivo de esas enumeraciones y el
problema conexo de sus limites internos y externos, muestran sus limitaciones como
enunciados te6ricos, per se y en su capacidad de persuasi6n intersubjetiva. Estas
limitaciones implican que esta cuesti6n es rigurosamente indecidible. Consecuentemente,
en vez de ignorarlas o de tratar de fijar artificialmente los limites internos y externos de
esas libertades, un camino mas fructifero consiste en tematizar te6ricamente las razones
e implicaciones de esa indecidibilidad63.
Aunque todavia nos queda mucho terreno por recorrer, con el andlisis precedente
hemos alcanzado un punto importante en si mismo y porque nos ubica, por decirlo asi,
en un promontorio desde el cual se pueden visualizar los caminos que aun debemos
transitar. Un comentario necesario a esta altura de mi analisis es que he coincidido,
aunque con algunas salvedades y agregados, con los autores que proponen definiciones
realistas de la democracia o, mas precisamente, de un regimen democratico, o democracia
politica o poliarquia; en terminos del texto de Collier y Levitsky ya citado he "precisado"
esas definiciones mediante el agregado de algunos elementos que ellas dejan implicitos.
Me parece conveniente incluir de manera expresa en esta definici6n dos clases de
componentes. Uno, un regimen centrado en elecciones limpias e institucionalizadas; y
dos, pese a ser indecidibles, el conjunto basico de libertades que razonablemente
-porque derivadas de una cuidadosa inducci6n- parece necesario para que la proba-
bilidad de tales elecciones sea alta. Otro comentario es que este no es un criterio mini-
malista: no centra la atencion exclusivamente en las elecciones, haciendo caso omiso
de las libertades concomitantes. Sostengo que una definicion apropiada debe centrarse
en un regimen que incluye, pero no se reduce a, un tipo especifico de elecciones. En
otras palabras, el objeto propio de una teoria de la democracia politica no son las
elecciones libres per se sino el r6gimen. Por otro lado, el criterio definicional que propon-
go es restringido, ya que rechaza incluir una enumeracion pormenorizada (en Oltima
instancia inagotable y analiticamente est6ril) de las libertades potencialmente relevantes.
Acabo, por Io tanto, de proponer una definici6n realista y restringida, pero no
minimalista, de la democracia politica. Creo que ella es Otil por varias razones. Una, de
63 Aunque con referencia a otro tema (conceptos de igualdad), Amartya Sen (1993, pags. 33-34) expresa
acertadamente: "Si una idea b~sica posee una ambigOedad esencial, la formulaci6n adecuada de esa idea debe
procurar captar tal ambig0edad en lugar de ocultarla o eliminarla" (el 6nfasis es del original).

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 535

indole conceptual, es que permite generar un conjunto de casos


y variada gama de casos que son no-democracias, ya se trate
regimenes abiertamente autoritarios o de otros en los cuales si bi
estas no son limpias e institucionalizadas64. La segunda raz6
conceptual, es que una vez generado dicho conjunto de casos, que
para el analisis y comparaci6n de similitudes y diferencias e
subconjuntos65. La tercera raz6n es a la vez prActica y normativ
tipo de r6gimen y sus libertades concomitantes, pese a las d
existir en otras esferas de la vida social y politica, implica u
relaci6n con la arbitrariedad de todo tipo de dominaci6n politica a
acceso a esas libertades genera la posibilidad de utilizarlas com
y potenciaci6n para el logro o ampliaci6n de otras libertades. La
largo de la historia muchos se movilizaron y corrieron grandes
este tipo de regimen y sus libertades concomitantes. Parece
esperanzas a veces miticas sobre otros beneficios que conlle
libertades politicas, la demanda por estas libertades fue el
movilizaciones que a menudo precedieron la terminaci6n de regi
En muchas de las nuevas democracias hay datos que muestran qu
de sus poblaciones reconoce y valora positivamente estas lib
olvidaramos que esas mismas libertades importan a muchos seres
imposible entender el alto grado de apoyo a la democracia qu
mundo, a pesar del desempeno con frecuencia deficiente de los g
y iltima raz6n es, lo mismo que las inmediatamente anteriores, p
datos de los estudios ya citados, asi como innumerables obs
nisticas, sugieren que, sean cuales fueren los significados adi
al t6rmino "democracia", la mayor parte de la gente en la mayo
ciertas libertades politicas y elecciones que, a su juicio, son razon
el lenguaje corriente, en el del periodismo y en el de muchos po

64 Algunos casos se sittan, empero, en una zona gris entre estos polos. No
indecidible de las libertades politicas, no veo c6mo puede evitarse este problema, au
la definici6n de la democracia puede minimizarlo o al menos aclarar en cada cas
problemAticos.

65 Por ejemplo, en su definici6n de "democracia liberal", Diamond (1999, pag


atributos habitualmente postulados por las definiciones realistas, otras caracterist
rendici6n de cuentas horizontal, de igualdad ante la ley, y de un poderjudicial independ
dudo de que 6stos son rasgos muy positivos, pero creo tambien que en lugar de con
definici6n de democracia, seria mcs provechoso estudiar el grado en que 6stas
presentes o no en el conjunto de casos generados por la definici6n realista y re
procedimiento facilitaria el estudio, a lo largo del tiempo y de diversos casos, de di
en las caracteristicas que postula Diamond, entre otras.
66 La conclusi6n a que Ilegan Klingeman y Hofferbert (1998, peg. 23) en su est
en paises poscomunistas se aplica tambi6n a otras regiones: "En 1989 y 1991 los ha
central y oriental no ganaron las calles en busca de comida, sino de libertad". Sob
examina un amplio banco de datos de encuestas, Welzel (1999) por su parte afir
libertad" son predominantes en la mayoria de los ciudadanos de las nuevas democr
67 Ver Rose y Mishler, 1996.
68 En Klingeman (1998) se hallan datos de encuestas sobre apoyo de la de
gobierno", recogidos en las democracias originarias y muchas de las nuevas; las med
autor (pbgs. 22-23) son las siguientes: Europa occidental, 90%; Europa oriental,
Am6rica del Norte y Central, 84%; America del Sur, 86%; y Australia/Oceania, 83%.

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536 GUILLERMO O'DONNELL

acuerdo con los criterios prop


este motivo) Ilame "realistas",
"democratico". Este calificat
evidencia que Ilamar "democra
pals, con el atributo positivam
Deseo subrayar los argume
que se presta facilmente a ma
un regimen democrAtico es ex
definici6n adecuada de dicho r
los criterios realistas y restrin
o equivalentemente, poliarq
terminos como sin6nimos. Ad
fuera de los circulos acad6m
democracia, pero en este cas
que el termino tiene una exten
Por otro lado, aunque el niv
tema, este no termina ahi. En e
el concepto de democracia exc
texto emprendo un anAlisis p
con otros temas que, argumen
democracia. Pero antes reca
argumentos que he expuesto h
1. Las elecciones limpias e in
comitantes, conforman una de
(o poliarqufa, o democracia po
2. Las definiciones "minim
limitan a mencionar las elecci
presuponen la concomitante e
para que tales elecciones pued
minimalistas o procesalistas.
3. Las libertades concomit
sd61o pueden derivarse induc
incluidas como a los limites in
imposible Ilegar a un amplio a
4. A pesar del caracter inde
generan una alta probabilida
citarlas, tanto para lograr un

69 Si bien en los Cltimos tiempos el


ha aumentado, sus connotaciones posit
"democracias populares", en el esplend
("democracia autoritaria"), y en las con
autoritarios para Ilevar a cabo alg0n ti
70 Se entiende por "extensi6n", segO
aplicarse correctamente un termino; su
71 Doy una raz6n, de orden epistam
concurrentes que discuto abajo.

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 537

son parte, como porque contribuye a aclarar las discrepancia


plantean en cuanto a los Ifmites externos e internos de esas
5. Una definicidn realista y restringida del regimen demo
empirico y analitico que permite distinguir a este tipo d
importantes consecuencias normativas, practicas y te6ricas.
A continuaci6n, sin dejar de tener presente nuestro o
elucidaci6n de ciertos aspectos de la teoria democratica
comparativas-, cambiamos de perspectiva.

8. Una apuesta institucionalizada

Vimos que en un regimen democratico cada votante cuen


opciones. Recordemos que este no es el Onico derecho rec
a practicamente todos los adultos en el territorio de un e
ademAs el derecho de ser elegido a posiciones gubernam
ejercerlo es irrelevante con relaci6n al hecho de que, al g
adulto porta consigo la autoridad potencial de participar en l
Los votantes no s6lo votan; pueden ademas compartir l
adoptar decisiones vinculantes para toda la sociedad, y
coacci6n estatal. Lo importante del derecho al sufragio y a o
que define un agente. Esta es una definici6n juridica; esos de
el sistema legal a la mayoria de los adultos que habitan en el t
estado, con algunas excepciones que a su vez tambi6n son
asignaci6n es universalista; esos derechos corresponden a todos los adultos
independientemente de su condici6n social y sus caracteristicas adscriptivas, salvo
edad y nacionalidad. En un regimen democratico, el reconocimiento de todo adulto en
tanto agente implica adjudicarle la capacidad de tomar decisiones personales que se
juzgan suficientemente razonables como para tener importantes consecuencias, tanto
en terminos de la agregaci6n de sus votos como de su eventual desempeno en
posiciones gubernamentales. Quiza los individuos no ejerzan tales derechos o las
actividades politicas correspondientes tengan para ellos escaso interes; pero el sistema
legal de la democracia concibe a todos los individuos como igualmente capaces de
ejercitar esos derechos y hacerse cargo de las obligaciones correspondientes (p. ej.,
abstenerse de actos de fraude o de violencia en el momento de votar, o actuar en los
cargos piblicos dentro de los limites que impone la ley).
Esto es agencia, al menos en las relaciones directamente vinculadas con un
regimen que se basa en elecciones limpias: presunci6n de suficiente autonomia y
razonabilidad de cada adulto(a) como para tomar decisiones cuyas consecuencias
entrafan obligaciones de responsabilidad. Tal vez porque esta presunci6n se ha hecho
tan corriente en los paises originarios, solemos olvidar cuan reciente, extraordinario y, en
algunos paises, incompleto es el logro por ella implicado.
Vista desde este angulo, la democracia politica no es el resultado de algOn tipo de
consenso, o decisi6n individual, o contrato social, o proceso deliberativo. Es el resul-
tado de una apuesta institucionalizada. El sistema legal asigna a cada individuo ciertos
derechos y obligaciones. Los individuos no los eligen; desde su nacimiento (y, en varios
sentidos, antes de ello) se hallan inmersos en una densa trama de derechos y obligaciones

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538 GUILLERMO O'DONNELL

que son promulgados y sustentado


Somos seres sociales mucho antes de
las sociedades contemporAneas una
y regulada legalmente. Este hecho t
sin embargo, suele ser ignorado por
La asignaci6n de derechos y obl
uno debe aceptar que, con cierta
cuidadosamente, todos los demAs
Algunos de estos derechos se refier
decisiones colectivamente vincula
limpias e institucionalizadas.
lQue es la apuesta? Es que, en
practicamente todos los otros adu
elegidos(as)- en el acto -elecciones
rante un tiempo. Cada ego debe acep
individuos votar o ser elegidos es u
que correr el riesgo de que sean e
correr este riesgo73 porque es prom
Insisto que bien puede ocurrir q
mismos derechos a votar y ser eleg
la discreci6n de ego. Si bien a lo lar
su ser social, no puede evitar que se
tad, un complejo conjunto de derech
legal que establece esos mismos dere
cerlos, negarlos o violarlos. Por l
sentidos por el solo hecho de residi
obligaciones tanto con respecto a al
opci6n individual: ego es un ser s
obligaciones que el estado promulga
En terminos de las libertades poli
de decir, cuando surge una democra
se crean derechos y obligaciones
convenciones constitucionales limpiam
expresan el acuerdo mayoritario ex
de la apuesta democratica. Pasado
configuradas ab initio en y por u
incluyen la que entraia la apuesta d
de que las elecciones puedan dar r
72 A esto deben ariadirse salvedades en f
beneficiar a sectores desfavorecidos. Volver6 s
73 Sin embargo, mas abajo veremos que en
garantias institucionales.
74 En algunos paises estos egos pueden se
apuesta. En una encuesta que realic6 en la zona m
de 1992, un Ilamativo 79% de los encuestados
porcentaje se elev6 a 84% entre los que tenian un
claro a los encuestados que la pregunta no se ref
de los criterios con que otros votantes deciden

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 539

Este tema es importante porque acabamos de descubrir


elecciones limpias e institucionalizadas, existe otra caracter
democracia politica contemporanea: es el Onico regimen res
institucionalizada, universalista e incluyente. Todos los demas r
elecciones, imponen alguOn tipo de restricci6n a esta apuesta o
Los regimenes democraticos son, mas alla de su momento fun
permanente y cotidiano de esta apuesta. Esto deja en ellos un
Reitero: la apuesta es institucionalizada75: no depende de las pre
duos, ni de la agregaci6n de sus preferencias76, ni de algOn miti

ceso deliberativo.
sustentada, que todosLadeben
apuesta democr.tica
respetar esterritorio
dentro del una instituci6n legalmente
delimitado promulgada
por un estado. Aun- y
que en si misma esta expectativa no entranra la obligaci6n moral de aceptar el regimen
democrAtico y obedecer sus leyes y autoridades77, no deja de ser una exigente expec-
tativa, entramada en el sistema legal y sustentada por el poder coactivo del estado.
Esta apuesta legalmente sancionada establece parametros amplios, pero
operativamente importantes, para la racionalidad individual: por lo comon, el
desconocimiento, negaci6n o violaci6n de los derechos que la apuesta asigna a alter
genera graves consecuencias negativas para quien asi procede. Aunque a ego no le
guste, en sus interacciones con alter (al menos en el Ambito politico delimitado por
elecciones limpias e institucionalizadas) le conviene, por su propio interes, reconocer y
respetar los derechos de este. Este interes puede verse robustecido por motivos
altruistas u orientados al bienestar colectivo, pero en si mismo entraria el reconocimiento
de que los demas son portadores de derechos identicos a los de ego. Este es el germen
de una esfera p'blica, consistente en un sistema de reconocimientos mutuos basados
en la asignaci6n universalista de ciertos derechos y obligaciones.
Recapitulemos: en la presente secci6n vimos que dentro del territorio de un estado
dotado de un r6gimen democratico, la apuesta concede ciertos derechos sobre bases
incluyentes y universalistas. Son derechos positivos, referidos a la participaci6n en
elecciones limpias, incluido votar y ser elegido; a su vez, estos derechos son prote-
gidos por el tipo de libertad (de expresi6n, de asociaci6n, de movimiento, etcetera) que
ya he analizado. De esta manera, hemos Ilegado a dos conclusiones. Una de ellas es
una definici6n de la ciudadania politica: ella consiste en la asignaci6n legal y el efectivo
disfrute de los derechos y libertades que acabo de resumir. La otra conclusi6n es que
esa definici6n nos Ileva mAs alli del regimen y nos coloca en el piano del estado, en dos
sentidos. Uno es el del estado como entidad territorial que encuadra a los titulares de los
derechos y obligaciones correspondientes a la ciudadania politica. El segundo sentido
es el del estado como un sistema legal que promulga y respalda la asignaci6n
universalista e incluyente de esos derechos y obligaciones. Vemos, entonces, que la

75 Ernesto Garz6n Vald6s (conversaci6n, Bonn, mayo de 1999) me advirti6 que aqui estoy invocando dos
tipos de institucionalizaci6n que no coinciden exactamente. Uno de ellos, el de elecciones limpias, si bien est&
respaldado por reglas juridicas (incluso constitucionales), depende para su efectividad de las expectativas de los
actores relevantes. En cambio, como pone de manifiesto el ejemplo brasilefio mencionado en la nota anterior, la
institucionalizaci6n de la apuesta democrtica depende directamente de esas reglas yes relativamente independiente
de opiniones y expectativas individuales.
76 Aunque la aceptaci6n general de estos derechos contribuye a su perduraci6n y, presumiblemente, a su
expansi6n; pero en este punto de mi razonamiento esto es irrelevante.
77 Aunque es un s6lido punto de partida; dejo para posteriores trabajos la justificaci6n normativa de la
democracia.

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540 GUILLERMO O'DONNELL

apuesta democratica y la ciud


presuponen al estado como delim
El andlisis precedente ha intr
cuidado. Recordemos que la P
consiste de elecciones limpias e
concomitantes. Ahora, con lo
encontrado dimensiones que no
definido). En realidad, esos as
estan implicados por el regimen
y una legalidad que sostiene a
ese regimen) son condiciones
discuto mas abajo, esos aspect
dimensiones del estado, no s61o
Antes de internarnos en este t
mediante las siguientes proposi
6. La ciudadania politica consi
derechos y obligaciones impl
elecciones limpias y libertades
7. Un regimen democraltico (
estado que delimita dentro d
polfticos, y b) un sistema legal
sobre una base universalista e i

9. Agencia y derechos
Dado que la adopci6n de la a
universalistas es reciente, tenem
permitira rastrear los origenes
democracia contemporanea.
En los paises originarios div
largo tiempo del sufragio, ni qu
obreros, empleadas domesticas
que tenian un bajo nivel de inst
pals y otros, y, por cierto, mu
incluyentes s61lo en el siglo
despues de M la Segunda Guerra
Este adoptaron en distintos m
abrupta y en algunos casos an
multiples variantes de democra
supuesto los regimenes abiertam
limpias, asi como del universali
esos paises la apuesta no fue ins
78 Pese a frecuentes aseveraciones en co
Estados Unidos una excepci6n a esto. La t
nominal a rafz de las numerosas y severas
ahi que algunos autores, a mi juicio convin
sesenta (como consecuencia de los movim
este pais; ver Hill, 1994, Bensel, 1990, y G

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 541

En todas partes, la historia de la democracia es la historia


de la apuesta. La historia de los paises originarios estuvo sign
tastr6ficas79 y a veces por la resistencia violenta8s, de sec
oponian a la extensi6n de los derechos politicos a otros en los
eran "indignos" de esos derechos. En otras latitudes, por medi
violentos y excluyentes, esa misma extensi6n fue resistida en
LCuales eran los fundamentos de esta negaci6n? Tipica
que esos sectores carecian de autonomia y de responsabili
les negaba la condici6n de agentes. Se suponia que s61lo alg
instruidos y/o acaudalados, o una vanguardia politica capaz d
historia, o una junta militar que comprendia las exigencia
nacional, etcetera) contaban con la capacidad moral e in
participar en la vida politica. S61o a ellos se los consideraba s
(en materia de educaci6n, propiedad, trabajo revolucionar
como para tener la motivacion necesaria para tomar responsa
la formulaci6n de, decisiones colectivas. Por supuesto, van
juntas militares, etcetera, generaron regimenes autoritarios,
originarios los privilegiados generaron, en la mayoria d
oligarquicas (es decir, no incluyentes) para ellos y exclusi6n p
En la secci6n anterior atisbamos cudl es la idea central su
agencia. Esta idea involucra complicadas cuestiones filos6ficas
Sin embargo, a los fines del presente texto basta decir que u
de raz6n prActica, o sea que cuenta con suficiente capacidad
para tomar decisiones que son razonables en funcibn de su si
cuales, salvo prueba concluyente en contrario, se entiende qu
capacidad hace del sujeto un agente moral, en el sentido
considera (y es considerado por otros) responsable de sus opc
consecuencias directas que emanan de estas. Por cierto, las
moral y psicologia que abordan este tema introducen diversa

79 Acerca de estas resistencias ver Hirschman, 1991, Hermet, 1993, y Rosanva


que se oponia a la Ley de Reforma de 1867 lo expres6 asi: "Como soy liberal [...
destinada a transferir el poder que est& en manos de la propiedad y la inteligencia
cuya vida esta dedicada necesariamente a la lucha cotidiana por la subsistencia
(Robert Lowe, citado en Hirschman, 1991, pig. 94).
80 Ver especialmente Goldstein, 1983.
81 Me han resultado particularmente Otiles algunas obras que prestan expre
cuestiones morales y filos6ficas que plantea la idea de agencia, por un lado, y la te
ver Raz, 1986, 1994, Gewirth, 1978, 1996, y Dagger, 1997. Pero en los amplios t6rm
desde diversos enfoques te6ricos muchos autores comparten esta visi6n de la ag
Benn, 1975; Crittenden, 1992; Dahl, 1989; Dworkin, 1988; Fitzmaurice, 1993; Gar
Held, 1987; Kuflik, 1994; Rawls, 1971; Taylor, 1985; Touraine, 1994; Waldron, 1993
interesante serialar que coinciden con esta visi6n, desde su propia perspectiva,
(1932, 1965) (ver tambi6n Gruber y Von6che, 1977, y Reis, 1984) y Kohlberg (1981
el interesante anclisis sobre este autor y otros psic6logos evolutivos en Habermas,
mis allc de las diferencias entre ellas y de sus variadas terminologias, no son p
que tambi6n destacan el concepto y el desarrollo de la agencia como fundament
(Hall, Lindzey y Campbell, 1998).

82 Como dice Dahl (1989, pag. 108): "El peso de la prueba [sobre la falta de
el reclamo de una excepci6n, y ninguna excepci6n seria moral o juridicamente
contundentes".

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542 GUILLERMO O'DONNELL

lo que acabo de enunciar; pero en


esto no nos impide seguir avan

democr.tica contemporanea.
10. La construcci6n legal y prepolitica de la agencia

La presunci6n de agencia83 es otro hecho institucionalizado, que en los paises

originarios es
democrAtica aunelecciones
y las m.s antiguo y estA
limpias. mas s61lidamente
Esta presunci6n establecido
no es meramente que la apuesta
una formulaci6n
moral, filos6fica o psicol6gica; es un concepto promulgado y sustentado por el sistema
legal. La presunci6n de agencia constituye a cada individuo como un sujeto juridico, un
portador de derechos subjetivos. El sujeto juridico decide entre opciones por las cuales
es responsable porque el sistema legal lo presupone un ser aut6nomo, responsable y
razonable: un agente, no un aut6mata o algOn otro tipo de ser heter6nomo.
Esta concepci6n de agencia como portaci6n de derechos subjetivos se convirti6
en el n'cleo central del sistema legal de los paises originarios mucho antes de la
democracia politica. El reconocimiento institucionalizado (vale decir, legalmente
promulgado y sustentado, y generalizadamente presupuesto por mulItiples egos) de un
agente portador de derechos subjetivos fue producto de un largo y complicado proceso,
que tuvo sus antecesores en algunos sofistas, en Cicer6n y en los estoicos84. MAs tarde
recibi6 aportes decisivos mediante la detallada elaboraci6n juridica emprendida por la
Iglesia Cat61lica y las universidades medievales. Esta trayectoria encontr6 importante
expresi6n en el nominalismo de Guillermo de Ockam85, y despu6s recibi6 influyente
formulaci6n en los escoldsticos espaioles del siglo XVI y, sobre todo, en Grocio (1583-
1645), Pufendorf (1632-1694) y otros te6ricos del derecho natural86. En esta 6poca esa
visi6n encontro madura expresi6n en la "teoria consensual del contrato"; segOn dice
James Gordley: "Los escolasticos tardios y los juristas del derecho natural admitieron el
principio fundamental de que en un contrato las partes actOan Ilevadas por su voluntad
o consentimiento... [en contraste con las concepciones de Arist6teles y de Santo Tomas
de Aquino] aquellos entendieron que un contrato era simplemente el resultado de un
acto de voluntad, no del ejercicio de una virtud moral. Las partes s6lo estaban obligadas
a lo que habian acordado voluntariamente, no a obligaciones derivadas de la esencia o
indole del contrato"7.
Por su lado, Hobbes formul6 una teoria muy elaborada de la agencia fundada en
derechos subjetivos y la transpuso especificamente al ambito politico. Esta misma
83 A partir de aqui usar6 el t'rmino "agencia" para indicar la presunci6n y/o atribuci6n (segin el contexto) de
autonomia, responsabilidad y razonabilidad del individuo.
84 Sobre este periodo, ver Villey, 1968.
85 Sobre este periodo, ver Berman, 1993 y Villey, 1968.
86 Sobre este periodo, ver Van Caenegem, 1992, Gordley, 1991, y Berman, 1993.
87 Gordley, 1991, pig. 7; ver tambien Lieberman, 1998. Los historiadores del derecho concuerdan en que en
los paises en que rige el derecho civil la teoria del contrato basada en la voluntad cobr6 decisiva influencia en los
siglos XVI y XVII, pero hay discrepancia en cuanto a lo sucedido en los paises donde rige el derecho consuetudinario
(common law), especialmente Gran Bretafia y Estados Unidos. Hamburger (1989), quien en una amplia reseria de
este tema sostiene que en estos 6ltimos dicha influencia ya se hizo sentir fuertemente en el siglo XVII, transcribe un
pasaje que sintetiza muy bien esta teoria, tomado de un libro escrito en 1603 por el jurista ingl6s William Fulbecke: "La
base principal de los contratos es el consentimiento, de modo que las personas que lo celebran deben ser capaces
de otorgar dicho consentimiento; [...] el consentimiento deriva del conocimiento y la libre voluntad de un individuo,
directamente de su suficiente entendimiento..." (pag. 257); en el mismo sentido ver tambi6n Lieberman, 1998.

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 543

concepci6n de agencia impregn6 la visi6n de la Ilustraci6n8


reelaborada por Locke, Rousseau, Kant, Mill y otros, a
diferencias entre estos autores acerca de otras cuestione
centralmente para mi analisis-, esta concepci6n de agencia f
de la teoria del derecho por juristas como Jean Domat (1
(1699-1772), cuya obra influy6 grandemente en Blackstone, B
la tradici6n del derecho consuetudinario, asi como en las
alemanas de la primera mitad del siglo XIX89.
Esta concepci6n de la agencia individual y su corolario,
contrato, contradice otra concepci6n del derecho que se rem
Tombs de Aquino y que en su visi6n organicista de la socied
en varias culturas que no pertenecen al cuadrante norocciden
la ley estf referida al justo ordenamiento de la polis, que s
cada parte su lugar y proporci6n adecuados. El axioma s
expresa esta concepci6n arquitect6nica de la justicia y de la
no existen en ella propiamente derechos individuales, si
que, en aras de un ordenamiento justo de la totalidad, se
estamento integrante de una sociedad concebida organ
tranjeros y esclavos, o, en otros contextos, reyes, nobles, b
La emergencia de la idea de agencia y sus derechos subje
luci6n copernicana: la misi6n de la ley dej6 de ser con
adecuada de las partes de una totalidad social organicame
como ya se inferia del nominalismo de Ockam y mas tarde d
las Onicas entidades verdaderamente existentes, los ind
visi6n, el sentido de la ley es promulgar y proteger la potes
su capacidad de ejercer su voluntad en todos los ambitos no p
El objeto y la finalidad de la ley es el individuo, concebido co
subjetivos que sustentan su potestas91; de acuerdo con esta c
se obtiene como resultado un buen orden social, esto es un
afirmara mas tarde respecto del mercado, en consonancia c
agregaci6n de las consecuencias de la vigencia de los derech

88 La profunda influencia ejercida sobre estas concepciones durante este


Bacon, Galileo, Descartes y sobre todo Newton, merecen mucho mis que la p
aqui. Tras sefialar la revoluci6n contra el aristotelismo que implicaron los nuevos
rimentales, Von Wright (1993, pbg. 177) comenta que en consecuencia "la Nat
y agente" (6nfasis del original); sobre estos temas siguen siendo fuentes indispen
89 Sobre estas influencias ver Gordley, 1991, y Lieberman, 1998.
90 Como Santo TomBs de Aquino dijo: "Dado que toda parte guarda con la
imperfecto con to perfecto, y dado que cada hombre es parte de esa totalidad
que la ley debe tener como objeto apropiado el bienestar del conjunto de la comu
la ley tiene como objeto primero y principal el ordenamiento del bien comnn" (
91 Refiri6ndose a la concepci6n de Hobbes (y Spinoza) sobre los derecho
38-39) expresa acertadamente: "Dicha definici6n, que vincula los derechos con los
manera decisiva con el aristotelismo y el antiguo derecho natural, que concebia l
de equidad dentro de una sociedad politica natural, o como expresi6n legaliza
el orden de las cosas. Hobbes, en cambio, concibe los derechos como atributos
de sus potencialidades en el estado de naturaleza. En lugar de una teoria realis
aqui ante una concepci6n subjetivista y naturalista" (el subrayado es del origin
cuesti6n ver Habermas, 1996.

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544 GUILLERMO O'DONNELL

Por supuesto, lo que acabo de


liberalismo. Muchos autores han s
destil6 las crueles lecciones que deja
pero debe aiadirse que buena par
describieron Hobbes, Locke, Kan
filos6ficas y, especialmente, juridic
derechos subjetivos ya estaba pr
grandes autores del liberalismo lo tr
Aunque estas reflexiones pueden
contempornea, no es asi. Para mos
colosal esfuerzo por explicar el su
Noroeste. Sabemos que Weber no at
las dimensiones que utiliz6. Sus idea
mi presente andlisis porque, en
contempordnea, prest6 gran atencio
contrapuntalmente con la formac
tipos de autoridad politica. En este
que Ilam6 el "derecho racional-form
me apresuro a aradir) no puede atri
de la burguesia, ya que en el com
plenamente capitalista92. Dicha ap
previa de elaboraci6n juridica que ac
los profesionales que la Ilevaron
principales empleadores de esos p
formaci6n de estados y por ende in
tributaria, asi como en someter a su
pretendian gobernar. Para ello era
organicisticamente (sobre todo los f
con ellos, las concepciones aristot6l
en el caracter universalista de los d
dominaci6n sobre todos los individuo
mucha violencia, a la postre qued
mapa politico de esa parte del mund
El proceso de construccion juri
pacifico.
Se despleg6 en una relaci6n
surgimiento y desarrollo del capit
tambien Marx, el refuerzo mutuo de
del capitalismo y de expansi6n d
consecuencias, la abolici6n de la ser
92Weber, 1968, p. 847 y passim.
93 Dice Weber (1968, pg. 852): "El interns pol
predominante [en la adopci6n y expansi6n del
Spruyt, 1994, y Tilly, 1975, 1985 y 1990.
94 En esos tiempos, el principio cuius regio ei
el principio "un solo estado y un solo c6digo l
95 Pero esto es s6lo cierto en los paises del c
excepci6n de la subsistencia de la esclavitud en E
de estados y la expansi6n del capitalismo tuvie

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 545

libertad consiste en el derecho subjetivo de celebrar contra


carentes de medios de producci6n venden su fuerza de
relaciones capitalistas es un precoz sujeto juridico, portado
al principio) y de las obligaciones acordadas "librement
cuadra a un individuo juridicamente concebido como agent
para las responsabilidades criminales, que dejaron de ser at
la aldea y fueron imputadas a los respectivos individuos, n
su condici6n de agentes96.
Subrayo que la temprana construcci6n de los derechos s
la ley de contratos de intercambio de bienes y servicios, e
de la formaci6n del estado, no del liberalismo o ia democra
esa construcci6n ya estaba muy difundida en los paises ori
doctrinas juridicas sumamente elaboradas97. Lo mismo c
construcci6n de la propiedad como un derecho individual,
observamos esta historia desde un Angulo convergente
estados y el capitalismo generaron mercados territorialme
tambien asi contribuyeron a generar una densa trama de d
redes de tribunales que aplicaban esos derechos bastante an
la democracia entraran en escena99.
Por otra parte, como muchos autores han sefialado, la
agente portador de derechos subjetivos, al omitir las
ejercicio y excluir otros derechos, aval6 y contribuy6 a repr
desiguales entre los capitalistas y los trabajadoreso00. Pero
ciertos corolarios explosivos. En primer lugar, si se le atrib
promulgada en ciertas actividades que son extremadamente
conjunto para toda la sociedad, una pregunta que se plantea
negar dicha atribuci6n en otras esferas, y en todo caso, qu
para decidirlo? Un segundo corolario es no menos explosiv
irresuelto que el anterior: si la agencia implica opci6n,
considerarse razonablemente consistentes con el caracte

96 Este es otro importante tema de la Ilustraci6n, que fue volcado a la


Bentham, Montesquieu, Voltaire y, sobre todo, Beccaria.
97 Tilly (1997, p. 87) comenta que ya durante este periodo moderno tem
los sistemas de servidumbre, aprendizaje, esclavitud y trabajo domiciliario
habian trabajado". Concurrentemente, ver Habermas, 1996, Rosanvallon, 1992, S
1993.

98 Janowski (1998, p. 200) anota que en los siglos XVII y XVIII "los derechos universalistas sobre la propiedad
eran protegidos por los tribunales bien antes que lo hicieran con los derechos politicos y sociales".
99 Friedland y Alford (1988, p. 240) agregan que "La emergencia del estado constituy6 progresivamente a
individuo como un sujeto legal abstracto portador de derechos especificados independientemente de su posici6n e
la estructura social, y responsable por sus accciones" (por mi parte agrego que esto fue producto no s6lo de la
expansi6n del estado sino tambi6n del capitalismo). Rosanvallon (1992) concuerda: "La historia de la aparici6n d
individuo debe entenderse como parte de la historia de los derechos civiles (p. 107)... [ya antes de la Revoluci6n
Francesal la noci6n de la autonomia individual habia sido formulada en el derecho civil" (p. 111).
100 "Por lo tanto, el resultado de la libertad contractual es en primer lugar la oportunidad de usar esos recursos,
mediante la astuta utilizaci6n de los derechos de propiedad en el mercado, para ejercer poder sobre otros [...] l
coerci6n es usada principalmente por los propietarios privados de los medios de producci6n y adquisici6n, a quiene
la ley garantiza su propiedad [...] En el mercado de trabajo, se deja a la 'libre' discreci6n de las partes aceptar la
condiciones impuestas por los que son econ6micamente mis poderosos gracias a la garantia legal que ampara su
propiedad." Tal vez interese sehalar que el autor de estas lineas es Weber (1968, p. 730/1), no Marx.

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546 GUILLERMO O'DONNELL

La respuesta a la primera pr
derechos subjetivos, incluido el d
historia fue escrita por mOltiple
masivamente en la guerra en def
por el estado de bienestar102, la
participes de la apuesta democra
esto sucedia, otros procesos segu
apuntado, fue que como resultado
el mapa de Europa occidenta
firmemente'04. Otro proceso f
algunos teoricos alemanes han Il
derechos y deberes ya reconoc
les agregaron otros'5.
Al interactuar con la ulterior
significaron que, cuando en algO
Noroeste adoptaron democraci
proporci6n de su poblaci6n ma
femenina) una serie de derechos
eran 6stos -todavia- los derech
civiles, correspondientes a activi
los sintetiz6 en el concepto de "c
"derechos burgueses"107. En un
algunas reservas sobre las tipo
Aqui quiero destacar que, cuando
paises originarios ya existia un r

101 Ver especialmente Levi, 1997, y Skoc


102 Esta generalizaci6n pasa por alto varia
Entre la vasta bibliografia que existe sobre e
1985, Przeworski, y Sprague, 1988, Rothstei
103 A ello se agregaron vigorosas camp
cipantes en la apuesta democrctica fueran "c
consecuencias democratizantes, pero para s
este sentido de los otros paises originarios
atenci6n que Condorcet, Locke, Rousseau,
educaci6n como medio para habilitar gene
104 Ver Tilly, 1985 y 1990.
105 En este sentido Marshall (1950, p. 1
formaci6n es la de una progresiva agregaci6
los miembros adultos de la comunidad". S
para la libertad individual -libertad de la pe
y a celebrar contratos vlidos, y el derecho
106 Tal como Tilly (1994, p. 7) dice acerca
lograron acceso a los tribunales. Durante
asistir a la escuela, servir en las fuerzas a
entonces ya comunes a todos los ciudadan
los otros paises originarios. Vale la pena com
y North y Weingast, 1989- prestan mucha a

107 Refiriendose a estos derechos, Ha


generico de la ley han sido las reglas del d
adquirir propiedad".
108 O'Donnell, 1999b.

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 547

elaborados sobre la asignaci6n de agencia a gran nOmero de i


de acuerdo con nuestros patrones contemporaneos el al
"privados" era bastante limitado. Pero tambien es cierto que,
expansi6n de la asignaci6n de derechos subjetivos, se prep
extensivos a la ciudadania politica los conceptos, leyes, ju
originados en la ciudadania civil109
A esta altura de la historia que estoy resumiendo seria artif
como doctrina politica de las teorias juridicas que he esbozad
que el liberalismo protege son los mismos derechos subjetivo
detallada elaboraci6n y vasta implantaci6n legal. Claro que co
los ampli6, pero cada vez que lo hizo los defini6 como der
cordancia con sus propias premisas. Fue en su caracter de de
derechos, asimismo, que los liberales lograron la aprobaci6n
importa qu6 otras cosas contienen110, promulgan y protegen
fueron las constituciones que institucionalizaron por primera
aunque sobre la base -oligarquica, como la he Ilamado- de un
En los paises originarios, estos procesos implicaron
acept6 la apuesta incluyente, muchos (aunque por cierto n
decisi6n no era un salto en el vacio. Por entonces los gobiern
por derechos subjetivos muy elaborados y difundidos, alg
como reglas constitucionales111. Ademas, ya se trataba de
cuyo funcionamiento atenuaba los temores a la democracia d
masas", provocados por experiencias que comenzaban en
Revoluci6n Francesa. Tambien ya se habian adoptado o estaba
medidas de salvaguardia con hondas raices en el pasado (si bie
la que narre aqui), en particular la fijacion de plazos a los ma
electos y la divisi6n de poderes dentro del regimen112. Estos
confluyeron para configurar el principio central del liberalism
un gobierno limitado, puesto que estA referido a agente
promulgados y sustentados por el mismo sistema legal que e
y del cual deriva su autoridad. Insisto en que esta idea fu
portaci6n de derechos subjetivos que generan una potestas de

o09 Regh (1996, pp. xxi/xxii) comenta: "En la tradici6n del contrato social qu
constituci6n juridica de la sociedad sobre la base de los derechos individu
verosimil de las relaciones contractuales que regian la economia burguesa.
contrato y la propiedad ya implicaban una visi6n de la persona legal como libre e
derechos iguales". Comentando a Weber, Kronman (1983, p. 144) agrega: "Tanto
la idea del contrato consensual y voluntario se basan en la misma concepci6n de la
dotado de la capacidad de crear derechos [por medio de los contratos]
concepciones] dependen enteramente de la posesi6n de una facultad que puede
la capacidad de acci6n de acuerdo a fines, para la autorregulaci6n voluntaria, o
110 En el presente texto no puedo discutir otro aspecto fundamental de las c
y potenciaci6n de la autoridad que ellas consagran. Sobre el tema ver Hardin, 1
Habermas, 1996, y Preuss, 1996.
1" Una vez mas, estoy exponiendo de manera muy sumaria (aunque esper
complicada historia. Los libros de pr6xima publicaci6n de Alexander y de Gou
detalle de las diversas secuencias y ritmos que siguieron estos procesos en var
112 Para un excelente andlisis de estos procesos institucionales ver Manin,

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548 GUILLERMO O'DONNELL

ser negada o violada salvo razo


raices muy desarrolladas en teo
desarrollaron contrapuntalme
liberalismo, bien antes de la a
resultado de esta larga y complic
y su apuesta incluyente se ba
respaldada. El gobierno, regim
individuos que son portadores d
Esta es, en sintesis, la arquite
contemporaneo. El hecho de que
y garantlas ya estuviera bAsicam
mitig Ilos riesgos percibidos de
casual que la democracia volvier
de haber sido condenada durante
en el mismo sentido, John Dun
acab6 siendo "amigable" al estad
Vemos, pues, que la apuesta
salista, es una apuesta atemper
incorporacion de muchos de ello
mandatos de muchos de los alto
de las elecciones limpias ate
democracia politica contempor
mayoritarias pero, mediante su

11. Digresi6n comparativa (

He expuesto en forma muy


palses originarios, hasta Ilegar
universalista. Como Weber nunc
singulares del Noroeste marcaro
los estados y los regimenes de e
nuevas y viejas, del Este y del S
secuencias diferentes (o simplem
neizaci6n social y juridica estuv
las que hay abundantes pruebas e
temente en las caracteristicas
presumirlo, tambi6n sus regime
rico y la focalizacion estrecha en
de las teorias actuales sobre la d
historico-estructurales. Sin emb

113 Jones (1994, pig. 88) lo dice bien:


humanos con derechos".

114 Sartori, 1987, pbg. 389.


115 Dunn, 1992, psg. 248.
116 Ya he serialado con respecto a Am6rica Latina algunas excepciones a esta afirmaci6n.

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 549

en las caracteristicas de muchas democracias contemporan

rio impedimento para que la teoria democr.tica adquiera apropiado alcance comparativo.
Hasta que se Ileven a cabo las investigaciones que remediaran esta omisi6n, s61o
puedo presentar algunos comentarios preliminares, que proseguire mas abajo en otra
digresi6n comparativa. Aunque en muchas nuevas democracias politicas, por la definici6n
misma de tales democracias, se Ilevan a cabo elecciones limpias y tanto las elecciones
como la apuesta universalista estan institucionalizadas, en ellas existe escasa efectividad
de los derechos civiles, a lo largo de su territorio y a traves de sus clases y sectores
sociales. Ademas, cuando se adopt6 la apuesta incluyente en no pocos de estos
paises, ain no se habian implantado las salvaguardias liberales. Consecuentemente,
los privilegiados vieron en la extensi6n de la apuesta una seria amenaza, con Io que a
menudo desencadenaron una dinamica de represi6n y exclusi6n a la que se contrapuso
una profunda alienaci6n popular y, a veces, una radicalizaci6n que obstaculiz6 aun mas
la extensi6n de los derechos civiles y de las salvaguardias liberales. Hasta hace poco,
esta dinAmica aliment6 la aparici6n de diversos tipos de regimen autoritario, tanto en
America Latina como en otras regiones117

12. La ciudadanfa politica y sus correlatos

El analisis realizado en la Secci6n 8 me permitio establecer que la ciudadania


politica es una condici6n legalmente definida, asignada por un estado dentro de su
territorio, como parte y consecuencia de la apuesta institucionalizada, a individuos
concebidos como portadores de derechos referidos a un regimen que se basa en
elecciones limpias e institucionalizadas y en ciertas libertades concomitantes. Esta
condici6n es compleja. Es adscriptiva"8, por cuanto (salvo el caso de naturalizaci6n)
corresponde por el mero hecho de haber nacido en un territorio (ius solis) o familia (ius
sanguinis). Es universalista, en el sentido de que dentro de la jurisdicci6n del estado se
asigna en iguales terminos a todos los adultos que cumplen con el criterio de la
nacionalidad. Es tambien una condici6n formal, pues es establecida por normas legales
que en su contenido, promulgacion y aplicaci6n deben satisfacer criterios estipulados,
a su vez, por otras normas legales. Por Ultimo, la ciudadania politica es pOblica. Con esto
quiero decir, primero, que es resultado de leyes que deben cumplir exigencias
cuidadosamente explicitadas en cuanto a su publicidad y, segundo, que los derechos y
obligaciones que se asignan a cada ego implican (y demandan legalmente) un sistema
de reconocimiento mutuo de todos los individuos, independientemente de su posici6n
social, como portadores de iguales derechos y obligaciones.
Recalco ahora que estas caracteristicas de la ciudadania politica son homologas
a los derechos subjetivos civiles "privados" cuya elaboracion original esboce arriba. Mas
precisamente, esas caracteristicas son parte de estos derechos. Es importante com-
prender esto. En sus origenes, en su concepci6n de la agencia y en su definici6n legal,
las libertades politicas que mencione al examinar diversas definiciones de la democracia
son parte de los derechos civiles. Si es correcto decir que estos definen en conjunto la
ciudadania civil, entonces hay entre la ciudadania civil y la politica una conexi6n mucho

117 He discutido esta cuesti6n en varios textos, sobre todo O'Donnell, 1972 y 1988.
118 Para argumentos coincidentes ver Brubaker, 1992, y Preuss, 1996.

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550 GUILLERMO O'DONNELL

mas intima, tanto hist6rica c


actuales de la democracia, realis
empiricas. Algunas democraci
politicos rodeados, apuntalados
otras democracias, en cambio, a
la trama circundante de derech
entre distintas categorias de in
tema; por el momento quiero d
diversos casos y en cada caso a l
sobre lo que podriamos Ilama
democratizaci6n civil y juridica
En este punto recordemos q
agencia se refiere a las opciones
su capacidad de optar librem
disponibles120. En los paises ori
direcciones. Por un lado, se cen
(aunque no exclusivamente) en e
Surgi6 entonces una serie de cr
enmendar o impedir situacio
desproporcionada"121 entre las
estas ha prestado consentimiento
mental, fraude, coacci6n, etc6te
bAsico de equidad, que a su ve
que los agentes se relacionan en
por alguna raz6n, alguna aguda
de una gama razonable de opcion
construcciones juridicas, se inco
cuesti6n de la equidad de aseg
agentes123. Por ende, a la impr

119 Una excepci6n es Habermas, 1988


deliberativo. Otros trabajos importantes
juridicos y politicos son Bobbio, 1989 y 1
No es casual que tanto estos autores como e
europea, donde no existi6 la profunda divis
en Estados Unidos, en la "revoluci6n con
120 De aqui en adelante, cuando hablo
efectivamente realizar opciones que son r
dispone cada individuo. En el presente tex
suficiente para destacar la parte de la h
opciones y su conexi6n necesaria con la
pissim.
121 Tal como enuncia la Secci6n 138 del C6digo Civil aleman.
122 Esta fue otra larga y complicada evoluci6n, que tuvo en los paises originarios variaciones bastante
significativas, en especial en lo tocante al timing de las respectivas decisiones; ver especialmente Atiya, 1979; Van
Caenegem, 1992, yTrelbicock, 1993; el anlisis pionero de este tema se encuentra, nuevamente, en Weber (1968). Va-
le la pena serialar que, acompafiando y apoyando esta evoluci6n, la concepci6n estrictamente individualista de la
teoria consensual del contrato (y de los derechos en general) fue revisada en el sentido de adoptar una concepci6n
mcs relacional de los derechos; ver sobre todo Dagger, 1997, pgs. 21 y passim.
123 Asi como en los sistemas juridicos de otros paises; no obstante, para amplios sectores de las respectivas
poblaciones esta trama es en gran medida s6lo nominal (ver mbs adelante).

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 551

concepciones universalistas de la agencia se agregaron d


sustantivas basadas en dicha consideraci6n de equidad. Esto
las anteriores construcciones de la agencia, ya que introdujero
para la asignaci6n de derechos en diversos tipos de situac
agregados fueron congruentes con las construcciones jurid
en el sentido de que reflejaron el reconocimiento que esta no
sino que debe examinarse en su efectividad, al menos cua
sido violada o seriamente transgredida. Esta ambivalencia -en
las premisas universalistas, en parte congruencia con la co
agencia- ha contribuido grandemente a conferir a los sist
originarios, y de otros inspirados en ellos, su enorme comple
La segunda direcci6n en que se ramific6 la cuesti6n de
con las opciones es mejor conocida por los polit6logos y s
surgimiento y desarrollo de la legislaci6n social. Tambien aqu
equidad debida a la agencia, aunque enfocado en categorias so
como en el derecho privado. Merced a un largo y complicado
detallar aqui124, los nuevos participes de la apuesta democrat
a la democracia -incluido el atemperamiento de la apuesta po
mencion&- por su participaci6n en los beneficios del es
beneficios no son s61lo materiales; a trav6s de la represe
mecanismos, esos actores redujeron la aguda desigualdad
relaci6n con los capitalistas y el estado, tal como Marx y otr

atr.s del formalismo y universalismo de los sistemas legales entonces vigentes. Mediante
las leyes sociales del estado de bienestar, y con vaivenes en Io tocante a las respectivas
relaciones de poder125, se fueron incorporando al sistema legal algunas concepciones
de equidad construidas sobre la base de, y en parte transformando, las concepciones
previas de la agencia individual. Tal como ocurri6 en el derecho privado, aunque por Io
comtin con referencia a categorias de agentes colectivamente definidos, las leyes
sociales expresaron la idea de que, si se va a presumir razonablemente que los agentes
son realmente tales, la sociedad, especialmente el estado y su sistema legal, no pueden
ser indiferentes ante la gama de opciones que cada uno enfrenta. En consecuencia,
esas leyes crearon politicas preventivas y correctivas, que fueron desde apoyar niveles
basicos de bienestar material hasta autorizar diversos mecanismos de representaci6n
colectiva para los que de otra manera serian demasiado d6biles como para presumir
que tienen voluntad aut6noma y opciones adecuadas.
124 Ver en particular las obras mencionadas en la nota 102. Tal vez deba aclarar que de esta bibliografia surge
que la motivaci6n principal de algunas de estas politicas sociales fue prevenir cuestionamientos populares o lograr
beneficios sectorial/corporativos estrechamente definidos. Sin embargo, esas iniciativas no habrian existido si no
hubiesen respondido a sentimientos intensos, bien documentados y muy difundidos sobre la inequidad propia de las
agudas desigualdades y de los riesgos que corrian muchos individuos a lo largo de su vida laboral. Refiri6ndose al
caso paradigmitico de la sanci6n de leyes sociales desde arriba, en Alemania, dijo Bismarck: "Si no hubiese existido
la social democracia y si muchas personas no la temiesen, no se habria logrado siquiera el modesto progreso que
hemos alcanzado en el campo de la reforma social" (citado por Goldstein, 1983, pag. 346).
125 Por ejemplo, la actual ofensiva neoconservadora pretende, precisamente, anular estas politicas parcialmente
igualizantes. En Am6rica Latina contemporinea, sacudida por graves crisis econ6micas y dotada de d6biles
sistemas legales y de bienestar social, las consecuencias de esta ofensiva han sido particularmente devastadoras.
La desigualdad no s6lo aument6 agudamente en t6rminos socioecon6micos sino tambien en relaci6n con los recur-
sos de acci6n y representaci6n colectivos, incluidos los legales, al alcance de las clases y sectores subordinados. Con
respecto a Brasil y el Cono Sur, puede hallarse un examen de esta cuesti6n y conexas en Ippolito-O'Donnell (en prensa).

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552 GUILLERMO O'DONNELL

Si bien estos cambios, incor


aspectos negativos126, en gene
mayor densidad a la textura le
democracia presupone. Vemos
complejo proceso que, principalm
la economla y el estado con una
fue parcialmente transforma
concepci6n. Mcs adelante me o
ahora quiero recalcar que, al men
la agencia y las opciones en la
cuesti6n cuando se la plantea en
Dicho de otro modo, plantear est
-aunque no negar- la concepci6
que examinamos en seccione
condiciones que permiten o no e
Vimos que, con respecto a lo
opciones de la agencia no pudo se
bienestar. No es en absoluto clar
ser ignorada en lo que se refiere
Dado que existe, como'he mostra
derechos civiles y politicos (y
sociales), me parece inconsisten
implicada por la ciudadania polit
de numerosos derechos civiles
desprovistos de opciones mini
democrdtico a estos individuos s
hemos examinado. Tambien es ci
avance respecto de los regimen
moneda implica suprimir de la te
sus opciones que, como hemos
pudieron ignorar. Esta me parece
En lugar de ello, la teoria democ
1) desde Atenas, aunque limitada
premisa basica de la democraci
mucho antes de la democracia co
tanto en sus aspectos universal
equidad debida a agentes; 3) lo
estrictamente homOlogos; y 4) el
politicos se encuentra en los der
del ser humano como un agente.
126 Weber (1968) llam6 a estos procesos d
racional-formal normas y criterios no univer
jurldica" (Teubner, 1988, y Preuss, 1988)
la derecha como la izquierda, aunque con
continente europeo. Dado que se trata de u
examino aqui. Sehialo empero que estas cri
esos procesos. El argumento contraf&ctico
procesos no tuvieron lugar o s61o fueron i

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 553

en la esfera politica la cuesti6n de las opciones realmente d


esa esfera-los(as) ciudadanos(as) politicos-. Esto a su vez exp
tanto en la teoria como en la practica, de la cuestiOn de las
de la ciudadania politica como aguda preocupaci6n prActica
Vemos ahora la raz6n de fondo del problema de ia indec
los derechos politicos. La idea de agencia tiene implicacione
en la esfera civil y en la politica porque es el aspecto leg
concepci6n moral del ser humano como un individu
responsable127. Esta concepci6n, o presunci6n, no pued
-16gica, moral o legalmente- del tema de las opciones con q
en terminos de su capacidad subjetiva como de su gama efe
que no veo modo de exorcizar de la teoria y la practica de l
relacionados con la efectividad de la ciudadania politica. La
aun mayor de Io que temib Schumpeter, aunque no por ello
de manera intelectualmente disciplinada.
Conviene a esta altura agregar algunas proposiciones:

8. Un regimen democratico, o una democracia polf


resultado de una apuesta universalista e incluyente, au
atemperada por diversas garantfas institucionales.
9. En los palses originarios, la ciudadanfa polftica tuvo
conceptos y prdacticas muy desarrollados y difundidos) en
construcci/n de la idea de agencia, concebida como un
derechos civiles subjetivos. Esta concepcidn de agencia
promulgado de una visidn moral del individuo como un
responsable.
10. Las reglas que promulgan la ciudadania polftica son
basado en la concepcidn de agencia de un sujeto juridico
sustenta yjustifica 16gicamente la apuesta democradtica.
11. Ciertas filosoffas y teorfas morales cuestionan la v
concepcidn de agencia, en tanto que otras que la acept
fundamentos o implicaciones. Esto es interesante e importa
que en los palses originarios esta concepcidn qued6 profund
en sus sistemas legales y, en consecuencia, en el conjunto d
12. Fue en y a traves de esos sistemas legales que, co
orientaci/n universalista, se reconocid la cuesti6n rela
agente. Como resultado de ello se adoptaron diversas politic
en el ambito del derecho civil y el social. Estas polfticas, in
de equidad debida a una adecuada consideraci/n de
impulsaron, en los palses originarios, aunque con algun
una mayor democratizaci/n.
En la seccion siguiente me ocupo de algunas cuestion

127 A partir de la Declaraci6n de los Derechos Humanos por las Naciones


convenciones y declaraciones internacionales que la siguieron, esta conce
inscripta en el derecho internacional, generando un derecho internacion
concepciones de agencia, que la mayoria de los gobiernos se ha comprometid

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554 GUILLERMO O'DONNELL

13. Digresi6n comparativa (3)

Cuando los paises originarios im


parafernalia institucional de un r
parlamento, partidos), hicieron algo
les fundados en concepciones univer
tes derechos subjetivos. Sin embar
una extensa y elaborada impleme
prevalecer en ellos concepciones o
justicia y el derecho128. Si tal es el
des politicas concomitantes tiende
tades y la trama general de la so
concretan los derechos y las obligac
la ciudadania politica puede impla
hablar, en estos casos, de los ad
intermitente o sesgada.
Aunque estos paises contengan
funcionamiento de esos regimenes,
sea significativamente diferente
menos, que la eficacia general de
sociales, influye fuertemente sobre l
politica. En el estado actual de nu
deberan ser exploradas empiricam
cuenta ciertos aspectos hist6ric
democratica ignora.

14. iLibertades "politicas"?


Aun no hemos concluido el ana
algunos derechos correspondiente
como, en general, participar en a
limpias. Estos son derechos pos
concomitantes que ya examine y a l
libertades propuestas por Dahl, n
existencia de informacion libre y p
independiente de las decisiones d
libertades, de expresi6n y de asocia

128 Ver O'Donnell, 1994, para las innumerab


el pays I6gal, tanto en el Este como en el Sur. Es
alusi6n. En algunos palses coloniales o semicolo
fascinantes ambig0edades derivadas de la ad
preexistentes (sobre Egipto, por ejemplo, ver
importante tema. Un libro de JAksic (en prep
adopci6n y adaptaci6n de diversas corrientes
tambien relevante.

129 Para argumentos en este sentido ver DaMatta, 1987; Fox, 1994a, 1994b; Neves, 1994, 1997; Schaffer,
1998, y O'Donnell, 1993, 1996 y 1999b.

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 555

la potestad de ego: su derecho a no ser obstaculizado en su


acciones de expresarse o de asociarse con otros.
Una vez mAs nos encontramos ante un problema d
determinar cuales actos de expresi6n o de asociaci6n son
razon, que a esta altura de mi analisis seguramente no sorp
estas libertades son en realidad parte de los derechos civ
sociales en los cuales tienen relevancia y protecci6n legal lo
asociaci6n son mucho mas amplios que la esfera politica, no
En este sentido, las definiciones realistas de la democrac
realizan, aparentemente sin conciencia de ello, una doble op
algunas de esas libertades, en el sentido de que las entiende
un regimen democratico130; segundo, "promueven" esas m
condiciones necesarias de dicho regimen. No obstante,
limites internos que he comentado, esta adopci6n y promoc
arbitraria: es dificil imaginar, por ejemplo, que las libertad
puedan estar vigentes en el ambito de la politica pero sean
otras esferas de la vida social. Las libertades politicas se dil
amplio de libertades civiles porque la mayor parte de su pr
hist6ricos y sus formulaciones juridicas primarias corre
libertad de expresarse y la de asociarse son tipicas libertade
legalmente promulgados mucho antes de ser reconocido
"politicos" relevantes. Por consiguiente, no hay ni puede ha
demarcatoria entre el aspecto civil y el aspecto politico de
en comin la concepci6n de la agencia y de sus derechos
insisto, de que los derechos politicos son una extensi6n
derechos civiles. De esta manera, a partir de un angul
reencontramos con los problemas de limites apuntados en l

15. Sobre el estado y su dimensi6n legal

Hay otra conclusion, hasta ahora implicita, que surge de


quiero explicitar. Ella deriva de que todos estos derechos -c
son promulgados y sustentados por un sistema legal qu
aspecto fundamental del estado. Normalmente, el estado
generalmente expresada en la gramatica de las leyes, so
abarca. Si afirmamos, como parece obvio, que para las elecc
reglas juridico-constitucionales que las promulgan y alg
hemos desplazado el analisis de la democracia del reg
trabajos132 sostengo que es err6neo concebir al estado s
burocracias: el estado incluye tambien el sistema legal, que

130 Para un argumento coincidente ver Flathman, 1972.


131 A esta altura no debe sorprendernos que, en su minuciosa rese
democracia, Collier y Levitsky (1997, pag. 433) Ileguen a la conclusi6n de qu
atributos necesarios para que la definici6n [de la democracia] sea aceptable".
132 Examino esta cuesti6n en O'Donnell, 1993 y 1999b.

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556 GUILLERMO O'DONNELL

respalda con su supremacia de


legal circunda juridicamente y c
encuentran en el territorio sobr
que, en la medida en que el siste
regimen basado en elecciones
juridico y el estado del cual es
mocraticidad es un atributo del

democr.tico,
reglas de un estado
legales relativas dem
a la exist
Pero debemos continuar esta,
diferencia entre el derecho a un
como los de expresion y asoc
distinci6n entre derechos posi
criticada por varios autores'35. P
para advertir que, al contrar
politicas son negativas. Hay al m
de acceso expeditivo y ecudn
positivo, pues entrahra la expec
en caso de ser legalmente apr
mencionadas libertades136. La n
corren serio riesgo de volverse p
hemos vuelto a encontrarnos co
ciertas libertades que -a pesar
basicos de un r6gimen democ
comentadas, tambien hemos ide
tribunales de justicia, como elem
de un regimen democratico.
Podemos ahora completar el
agregado de normas sino pro
entrelazamiento de redes de reg
A su vez, una especie de este ge
sustenta, como ya indique, los d
democratico, sino que ademas es
el estado, el regimen ni el gobie
solutus, o sea que puede declarar
ciones que este determina. En u
un Rechtsstaat democratico o
escapa de estar sometido a la au

133 Un autor que tiene conciencia de que


dice adecuadamente: "El estado es tambidn,
disocibrselo de la sociedad ni de las relac
134 Para un examen mis detallado ver
135 Ver en especial las criticas de Shue,
1984, y Taylor, 1993.
136 Sobre este punto ver F~bre, 1998.
'37 Algunos te6ricos alemanes (especial
"indisponibilidad" del sistema legal para

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 557

este tipo "cierra", en el sentido de que nadie, por mAs encum


esta por encima o mas alla de sus reglas'38
Hemos Ilegado a otra conclusi6n. Antes indiqu6 que la dem
dos caracteristicas especificas, no compartidas por ningusn o
limpias e institucionalizadas, y una apuesta incluyente y uni
que a esto hay que agregar otras dos caracteristicas especific
16gica de la definici6n de un regimen democr~itico, un siste
respalda la vigencia efectiva de los derechos y libertades nec
y perduraci6n de ese regimen; y otra, el "cierre" de ese sistem
es de legibus solutus 139. La diferencia reside en que las dos
corresponden al nivel del regimen, en tanto que las dos
corresponden al nivel del estado, sobre todo de su sistema
claro, espero, que centrarse de modo exclusivo en el regi
caracterizar adecuadamente a la democracia, aun si queremos l
de la misma al piano, a su vez restrictivamente definido, de
conclusiones en la siguiente proposici6n:
13. La democracia polftica tiene cuatro caracteristicas espe
de todos los demrs tipos polfticos: 1) elecciones limpias e
apuesta incluyente y universalista; 3) un sistema legal qu
menos- los derechos y libertades incluidos en la definicidn de
y 4) un sistema legal que excluye la posibilidad de de legibus
caracteristicas corresponden al regimen, la tercera y la cuar
sistema legal que es parte del mismo.
Otro aspecto de un sistema legal es su efectividad (o,
empleada por algunos autores, su validez), vale decir el gr
ordena las relaciones sociales. La efectividad de un sistem
entrelazamiento. En un nivel que podriamos Ilamar vertical, e
que debe resolver un asunto criminal, su autoridad seria nula
diversas etapas del proceso por la policia, los fiscales, defe
eventualmente por tribunales superiores y el sistema carcelar
he apuntado que, en lo que respecta a las relaciones internas
sistema legal democratico implica que ningtn funcionario

Preuss, 1998. En O'Donnell, 1999a, examinoesta cuesti6n bajo el rubro de horizonta


esta intimamente ligada a la vigencia de los derechos y libertades de un regim
existirian poderes Oltimamente incontrolables que podrian cancelar discreciona
Este tema se abre en interesantes ramificaciones que no puedo seguir aqui; por otr
no directamente relevante para mi presente andlisis, de que en ciertos paises
alcanz6 en democracias no incluyentes.
'38 Ver sobre este tema los siguientes autores, cuyas perspectivas son div
aspecto: Alchourron y Bulygin, 1971; Fuller, 1981; Habermas, 1996; Hart, 1961;
una elaboraci6n de mis propios puntos de vista, ver O'Donnell, 1999b.
139 En todos los demis tipos politicos, siempre hay alguien (un dictador, un re
junta militar, una teocracia, etcetera) que puede anular o suspender las reglas l
regulan su propia autoridad.
140 Volviendo a una comparaci6n contrastante, los capitulos de Chevigny
sistema carcelario) y Garro y Correa Sutil (ambos sobre el acceso a los tribunal
Pinheiro, 1999, demuestran concluyentemente que en Am6rica Latina este en
reiteradas ocasiones y, en consecuencia, con igual reiteraci6n la ley se torna in

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558 GUILLERMO O'DONNELL

control de la legalidad de sus a


por otras instituciones pOblica
controles. En ambas dimension
regimen democrdtico presupone
efectivo"; en mis t6rminos, no e
que haya una vasta y compleja re
con vistas a asegurar la efectiv
sentido ya definido. Veremos
rasgos mas desconcertantes y p

16. Una mirada al contexto

Una vez examinado el sistema


que este no es un derecho positiv
general del contexto social indep
de informaci6n es un rasgo ge
como tal es indivisible y no exclu
Como muestra la enorme ate
juridicas, la libertad de informac

de pero
a, expresi6n)
mucho son
mAs relevantes
alla de, el en
r6
tanto un contexto social que sea r
legal que la respalde. Si coincid
libertades concomitantes necesar
ido mAs allA del nivel del regim
legal,
sino tambi6n en ciertos
tema de
la democracia, aun el de
tambien a -al menos- algunas c
Debido a estas conexiones, no
indecidible d6nde, y sobre la bas
linea demarcatoria entre ciertos
la democracia politica y otros qu
activo debate
acerca de cuestion
estrechamente definidas. Si se ce
o de diversidad sexual, o si se
grupos que promueven la refor
dicha libertad existe en grado
regimen respectivo. Por otro lad
eran consideradas problematica
los problemas de limites relativo

141 Linz y Stepan, 1996, pig. 37.


142 Ver Raz, 1986 y 1994, para un exce
contexto social general. Para la definici6n
143 En realidad la definici6n de Dahl (ver
exista esta libertad de acceso, la informaci6n
pig. 221), debe haber "fuentes alternativas

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 559

cuestion comparativa: ,seria te6rica y normativamente justo


democracias los criterios que hoy los paises originarios se ap
tendriamos que aceptar criterios mas restrictivos, como los emple
decadas atras, o acaso habria aun otros criterios? No puedo resolve
presente texto; s6lo serialo que al plantearla estamos aludiend
condici6n de democraticidad del contexto social general, no s6l
estado. Me parece, al menos, vAlido afirmar que los paises en
movimientos como los que acabo de mencionar pueden librem
opiniones y acceder a los medios de comunicaci6n son mas de
paises en los que esto no sucede. Esto, insisto, se refiere fundamen
social general, no al regimen ni al estado.
Incluyo ahora algunas proposiciones:
14. En las definiciones realistas de la democracia, las libertades
las elecciones limpias se consideran "politicas" en virtud de una op
y promocibn de libertades que originariamente son clasicos der
esto es Otil para caracterizar a un regimen democrdatico, complica
de /Imites de estas libertades politicas y su consecuente caracter i
15. Cuando se examinan las libertades enumeradas por Dah
menor detalle por otros autores, ellas resultan ser de diferente na
derechos positivos de participaci6n en elecciones limpias. Otras
expresi6n y de asociaci6n, son consideradas comonmente como
aunque su efectividad implica al menos un derecho positivo: e
ecuanime a los tribunales de justicia. Por Oltimo, la libertad de
implicaci6n de esta libertad, un contexto social razonablemente plur
es un derecho positivo ni negativo, sino un bien pOblico que ca
social general.

17. Digresi6n comparativa (4)

He analizado las libertades enumeradas por diversas definiciones de la democracia


y seialado los problemas de limites que ellas presentan. Esto requiere un examen mas
detallado, que comienzo trayendo a colaci6n situaciones que hoy dia son raras en los
paises originarios, pero frecuentes y difundidas en muchas democracias nuevas. En
estas, por definici6n, existen elecciones limpias e institucionalizadas asi como ciertas
libertades politicas. Sin embargo, no rigen otras importantes libertades y garantias,
incluidas las que forman parte del repertorio clasico de los derechos civiles. Me refiero a
situaciones en las que las mujeres o diversos grupos minoritarios son discriminados
aunque el texto de la ley lo prohiba; en que se niega, de jure o de facto, el derecho de
sindicalizaci6n a trabajadores o campesinos; en que la policia y varios grupos mafiosos
violan recurrentemente derechos de los pobres o de grupos discriminados; en que el
acceso a la justicia es muy sesgado, etc6teral45. Estos grupos gozan -si es que el caso
en cuesti6n califica verdaderamente como un regimen democratico- de los derechos
politicos que corresponden a ese regimen, pero sus derechos civiles estan severamente

144 Recordemos empero que esto no desmerece la utilidad de enumerar esas libertades politicas.
145 Ver Mendez, O'Donnell y Pinheiro, 1999, para un inventario y analisis minucioso (y desolador) de estos y
otros problemas afines en la Am6rica Latina contempor&nea.

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560 GUILLERMO O'DONNELL

menoscabados. Los miembros d


en el mejor de los casos, una c
descarnado, suficientemente im
observaci6n ajena a la teoria, es q
del Este, los individuos que pade
una gran proporci6n de la poblac
Esta es una diferencia fundam
como vimos, en la mayor parte
extensa y elaborada implantaci
donde mas tarde se extendieron
vos derechos sociales. Esta difere
en los paises originarios el proces
ya habia sido emprendido con 6x
empalidece si se la compara con
la adopci6n de la apuesta dem
formaci6n del estado y de la exp
todo el territorio de cada estad
Unidos) rigiera un sistema lega
cambio, en muchos paises del E
econ6mica y legal ocurrieron e
incluye agudas desigualdades s
promulgado por el estado tiene
zonas rurales; tambi6n existe en
sectores discriminados, en tod
estatal146. Estas "zonas marrones"
ahos, a menudo cuando ya se hab
Otra manera de mirar el mismo
que se expandi6 el capitalismo en
relaciones capital-trabajo, en par
no s6lo son el lugar de una pr
protocapitalistas, y aun servile

146 Hablo de una "legalidad efectiva de


1993) son sistemas de dominaci6n de base
mafioso, que se entrelazan complejamente
hasta 70.000 kil6metros cuadrados, como suc
de una zona del estado de Pernambuco con
hallarse eximenes de estas cuestiones en Ho
en varias de sus obras (especialmente 1988
147 Se ha estimado que a comienzos de la
activa de America Latina pertenecia al merc
(1993, pbg. 121) afirma que el sector in
industrializaci6n, sino que se mantuvo consta
de to ocurrido en los paises avanzados, el e
permaneci6 esencialmente constante duran
Portes y Schauffler, 1993; Rakowski, 1994
d6cada de 1990, el 46% de la poblaci6n lati
y aproximadamente la mitad de ellos en la in
minima necesaria; adembs, en 1990 la can
(datos extraidos de O'Donnell, 1998; para m

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 561

esta gente vive en tal pobreza que su preocupaciOn ex


supervivencia; no tienen la oportunidad, los recursos ma
o la energia para hacer mucho mas. Estas carencias habla
tanto que las antes enumeradas se refieren a una pobreza
legal es la condici6n real de buena parte de la poblaci6
nuevas, del Este y del Sur.
Hay que preguntarse si estos hechos son o no pertine
democracia, al menos para una que pretende incluir caso
como las que acabo de esbozar. Algunos observadores,
sufren esta clase de problema, sostienen que ellos demue
una mera fachada para enmascarar enormes desigualdade
las razones de la proliferaci6n de adjetivos y calificativo
Levitsky148. Para alguien como yo, que cree que, pese a
politica es un valioso logro, estas opiniones son preocupa
comprobar que en muchos paises, gobiernos democr
incapaces de mejorar esta situaci6n moralmente repugnan
Por otro lado, ante la pregunta sobre la relevancia de est
responden con un "no" tajante: la teoria de la democracia
y el regimen consiste de instituciones que el analisis deb
variables legales, sociales y econ6micas. En todo caso
ocupen de esas condiciones los especialistas respectivo
toda laya.
El intimo nexo que he trazado entre los derechos pol
como su comOn sustento en las concepciones de agencia
que 6sta demanda, muestran que esta posici6n es inso
hay al menos dos problemas que la teoria democratica de
es, simple pero tragicamente, el de los centenares de
desarrollo fisico e intelectual es cruelmente atrofia
enfermedades tipicas de la extrema pobreza149. El otro
bajo el temor constante a la violencia, sobre el cual t
Shklar150, que en estos paises atormenta a muchos, en e
marrones y/o miembros de grupos discriminados.
realmente excepcionales, ambos problemas, el de la mise
impiden la existencia o ejercicio de aspectos bAsi
disponibilidad de una gama de opciones minimamente
vida de opciones forzadas" que Raz considera intrinse
148 Collier y Levitsky, 1997.
149 Entre otras fuentes, ver los abundantes datos y excelente andli
"Suele decirse que aun cuando una persona carezca de bienes material
fuerza de trabajo. He demostrado que esto es falso. [...] La conversi6n de l
efectivo puede hacerse si la persona tiene los medios para ello, no de otro
estAn la nutrici6n y el cuidado de la salud" (el subrayado es del original)
merecidamente influyentes, de Sen, en especial 1992 y 1993. Para datos y
Bor6n, 1995 y, desde un punto de vista m6dico-biol6gico, A. O'Donnell (en
rico, la Argentina, que sin embargo sufre estos males, ver Stillwagon, 1998.
estudio antropol6gico que describe en detalle las devastadoras consecu
provocadas por la pobreza extrema en una ciudad brasilefia.
150 Shklar, 1989.

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562 GUILLERMO O'DONNELL

Estas cuestiones son soslayadas p


en la medida en que democraci
sentido sin un grado minimo raz
cuestiones pueden ser ignoradas
propio de la teoria democrAtic
juridicas o hist6ricas para despre
la agencia en lo civil y lo social. Q
no sean problemas que afectan
para soslayarlos en las nuevas
decisivo, tal vez el mas impor
medida y en que condiciones
politicas de un regimen democrA
para luchar exitosamente por la

18. Algunas proposiciones f

Aunque preliminar, hemos rea


de la teoria democrAtica. Como
discusi6n, puede ser conveniente
hemos recorrido.

16. Aceptando el uso corriente


bastar (metonfmicamente) par
mismo existan serias deficiencias
civiles y sociales.
17 Un regimen democrdatico p
que son ciudadanos politicos,
incluidos en ese r6gimen. Tam
eventuales deficiencias en otro
derechos positivos de votar y ser
la definici6n de dicho regimen.
18. Sin embargo, el cardacter
que, aun al nivel del r6gimen y
casos claramente colocados en
dichas libertades, surgiran inevi
no de los respectivos casos.
19. Siguiendo al nivel del r6gim
libertades incluidos en el mism
posibilidades de participaci6n de

151 Esto no es valido para todas las corrie


las obras que toman en cuenta la pobreza e
alla de su denuncia, a menudo acompariada
152 Para algunas especulaciones en to
desigual bibliografia sobre los movimient
contiene rica informaci6n sobre este punt
en la cuesti6n que aqui planteo.

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TEORIA DEMOCRATICA Y POLITICA COMPARADA 563

y accountability de los gobernantes, justifican juicios acerca del m


de democratizaci6n politica de cada caso.
20. Mis alli del regimen, diversas caracteristicas del estado
exclusivamente de su sistema legal) y del contexto social gene
acerca del mayor o menor grado de democratizaci6n civil y social
21. La concepci6n del ser humano como agente vincula ind
diversos niveles mencionados en las precedentes proposiciones. La
sustenta la relevancia de todos estos niveles para la teorfa dem
debido a que esa concepci6n es tejida por el sistema legal en to
sociedad, incluido su regimen politico.

19. Hacia futuras indagaciones

Hay un tema al que apenas he aludido, porque es demasiad


complejo como para discutirlo en el presente texto. Quiero, sin em
con otros temas, dejar aqui un moj6n que sefiala futuras indagacio
exactamente tal como vimos con ciertas libertades y derechos

opciones realmente
podriamos habilitan
trazar una firme y claralalinea
agencia es de
a partir indecidible.
la cual seria.,D6nde y en base
posible afirmar que laa que criterios
agencia tiene condiciones reales efectivas de existir para cada uno? Podemos -pero,
nuevamente, s61o inductivamente- establecer condiciones de tal privaci6n que con alta
probabilidad truncan la agencia de los que la sufren. Pero esta determinaci6n es
puramente negativa: no nos dice en que punto las opciones de la agencia han sido
positivamente satisfechas. Ademas, y tal como vimos ocurri6 con diversos derechos y
libertades, los criterios potencialmente relevantes han sufrido importantes cambios a lo
largo del tiempo, tanto en los paises originarios como en los restantes.
En sintesis, todas las dimensiones de la democracia se conectan entre ellas y con
la cuestion de la agencia. Esto puede molestar a una mentalidad geometrica, que
posiblemente tratara de tapar la caja de Pandora mediante la reducci6n del tema de la
democracia al nivel, por lo demas estrechamente definido, del regimen. Por mi parte
creo que esas conexiones dan a la democracia su peculiar dindmica y apertura
hist6rica. La indecidibilidad de las libertades politicas, la siempre posible expansi6n o
retracci6n de 6stas y de los derechos civiles y sociales y, en el fondo, subyaciendo a
todas las anteriores, la cuestion tambien indecidible de las opciones de la agencia,
generan el terreno donde, en democracia, la competici6n politica ocurre y siempre
seguira ocurriendo. Es cierto -e importante- recordar que muchas de las reglas que
regulan esa competicion son provistas por el regimen. Pero es tambien cierto que las
luchas por expandir y limitar derechos, asi como para decidir si va a haber o no, y en qu6
grados y a que costo, politicas apuntadas a habilitar las opciones de agencia, ocurren
tanto dentro como mucho mAs alla del regimen. En este sentido, algo que serale al
pasar al comienzo de este texto adquiere relevancia: la asignaci6n universalista de
libertades politicas y la apuesta incluyente generan al menos el germen de una esfera
pOblica. Esta esfera, basada en los mutuos reconocimientos que el sistema legal
demanda de todos al menos en su condici6n de ciudadanos politicos, y conectada con
diversos pianos de lucha politica y social, puede ser una itil base para luchas por la
expansi6n de la ciudadania civil y social.

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564 GUILLERMO O'DONNELL

20. Coda

En este texto me he ocupado de varios aspectos contenidos en, o implicados p


algunas definiciones de la democracia, en especial las realistas, con las que coi
en t6rminos generales aunque me pareci6 necesario precisar algunos aspectos d
mismas. Al proponer una definici6n realista y restringida de un r6gimen democr
examin6 las implicaciones 16gicas y algunas consecuencias empiricas de sus atribut
y senal6 algunos aspectos que desbordan en cuestiones mas amplias y en rig
indecidibles. Analic6 esos aspectos primero en relaci6n con el regimen, luego
manera muy sumaria, en relaci6n con ciertas cuestiones morales, mAs adelant
referencia al estado (en especial el sistema legal) y finalmente con respecto a ciertas
racteristicas del contexto social general. Durante estas exploraciones descubrimos
nexo comOn y fundante, la concepci6n moral y juridica del ser humano como un ag
En la Introducci6n adverti que en el presente texto estas conexiones son mojo
que sehalan temas a perseguir en el futuro por mi y, espero, por otros. Me gustaria
que, apoyandonos en el terreno conceptual provisto por una definici6n realis
restringida del regimen democrdtico, esos mojones quiza marquen el camino a tra
del cual podria expandirse una teoria de la democracia que, a pesar de las complejid
que esa expansi6n la confronta, sea te6ricamente disciplinada. Creo que esta expans
es indispensable tanto para la teoria democrdtica a secas como para orientar la eno
agenda de investigaciones que aon tiene pendiente el estudio comparativo d
democracia.

Entretanto, tal vez pueda sintetizar buena parte de mi argumentaci6n recordan


que el promontorio al que hemos Ilegado -una definici6n realista y restringida de un
regimen democratico- se aplica metonimicamente a paises enteros. Esto nos sugiere
importancia del regimen y de su definici6n; tambien nos indica que varios importante
senderos quedan por transitar.

Traducci6n de Leandro Wolfson

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RESUMEN

Elpresente texto es, bdsicamente, una revisidncaracteristicas del contexto social en general. El
de la teorfa democr4tica desde la perspectiva de principal factor subyacente a estas exploraciones
su incapacidad de dar cuenta de la situaci6n de resulta ser la concepcidn moral y juridica del ser
muchas de las democracias recientemente humano como un agente, en especial tal como
surgidas, asi como algunas mis antiguas, esta concepci6n fue plasmada en el sistema legal
ubicadas afuera del cuadrante noroccidental del de las democracias originarias -aunque la efec-
mundo. El texto comienza con un examen critico tividad de este sistema y de las concepciones de
de varias definiciones de democracia, es- agencia registra importantes variaciones en
pecialmente las que, argumentando que siguen diversos
a casos-. El texto recalca algunos factores
Schumpeter, dicen ser "minimalistas" o "proce- hist6ricos y legales, al mismo tiempo que traza,
salistas". Sobre esta base, se propone aqui una mediante digresiones comparativas, algunas im-
portantes diferencias entre diversos tipos de de-
definici6n realista y restrictiva, pero no minimalista,
del r6gimen democrdtico. Vinculado con ello, mocracias.
el Las principales conclusiones son resu-
texto explora determinadas conexiones del midas en proposiciones, cuyo sentido principal
rtgimen con varios temas, incluyendo los dere-apunta a lograr una ampliaci6n tedricamente
chos politicos, civiles y sociales; el estado, disciplinada del Ambito analitico y comparativo
especialmente su dimensi6n legal; y algunas de la teoria democrdtica contempordnea.

SUMMARY

and some characteristics of the overall social con-


The present text is, basically, a revision of
democratic theory from the perspective of its text. The main grounding factor that results from
these explorations is the conception of agency,
inadequacies for including into its scope many of
the recently democratized countries, as well especially
as as it is expressed in the legal system of
some older democracies located outside of the existing democracies -although the effectiveness
Northwestern quadrant of the world. The paper of this system and of its underlying conceptions of
agency vary quite widely across cases. The
begins by critically examining various definitions
of democracy, especially those that, claiming approach
to of the text emphasizes legal and histo-
rical" factors, while also tracing, in several compa-
follow Schumpeter, are deemed to be "minimalist,
or "procesualist." On this basis, a realistic and
rative excursi, some important differences among
restricted, but not minimalist, definition of a various kinds of cases. The main conclusions are
democratic regime is proposed. After this step, stated in several propositions, the major thrust of
the connections of this topic with several others which entails an invitation toward a theoretically
are explored, including political, social, and welfare disciplined broadening of the analytical and com-
rights; the state, especially in its legal dimension; parative scope of contemporary democratic theory.

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