ADMINISTRAŢIA

CA PUTERE PUBLICĂ

Codrin Dumitru MUNTEANU

Abstract

In order to accomplish the state’s political

power, irrespective of its form of organization,
Codrin Dumitru MUNTEANU
a “specialized mechanism” had to be developed
by the state power with the task to execute and
Cadru didactic asociat, Extensia Universitară Sf. Gheorghe
to implement the political decisions. This need Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale
justifies the conclusion according to which the Comunicării, Universitatea Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca
administrative phenomenon was generated by Tel: 0040-267-315270
the occurrence of the state entity. Email: codrin@prefecturacv.ro
Although interconnected, either from a
historical or from a functional point of view,
the notions of state and administration do not
overlap (they are not synonyms). The state is
not an executive power; it does not have a purely
executive function, as the executive power is not
limited to public administration.
However, the public administration is
responsible for the implementation of the state’s
executive function within the framework of the
executive power.
Regardless of whether we consider the
executive power as a primary force, resulting from
the direct application of the principle of separation
of powers in a state, or as a derivative of the
regulatory power, it is essential to establish its
affiliation to the sovereign authority, a constitutive
element of the state, along with the nation and
the territory. The existence of the executive power
within the framework of the sovereign authority
confers not only legitimacy in organization and
action thereon, but also the prerogatives of public
power necessary to exercise its function.
The above mentioned attributes affect directly
the administration, seen as an annex or a form of
manifestation of the executive power, in case of Transylvanian Review
which public administration may be considered a of Administrative Sciences,
derivative power of the state. 20/2007, pp. 85-95

85
 1. Stat, putere executivă şi administraţie publică
O analiză a raporturilor stat – putere executivă – administraţie publică, impune
mai înainte de toate clarificarea unor noţiuni.
Din punct de vedere istoric, naşterea primelor formaţiuni statale apare ca rezultat
al trecerii de la societatea gentilică, constituită pe criteriul legăturii de sânge, la
societatea politică. Pentru respectarea adevărului istoric, desigur, se impune a aminti
faptul că această trecere nu s-a realizat în mod direct, existând etape intermediare de
dezvoltare a ceea ce astăzi numim societatea umană.
Aceste transformări au impus categorii speciale de persoane, plătite de către
membrii societăţii, care să se ocupe de armată şi administrarea treburilor publice,
categorie cunoscută astăzi sub denumirea de funcţionari publici, subiecţi ce acţionează
în numele, pe seama şi în folosul societăţii umane.
Plecând de la aceste realităţi, considerăm că naşterea fenomenului administrativ
este strâns legată de naşterea statului.
Rezultat al procesului de dezvoltare al societăţii, statul apare ca un fenomen social
– economic, politic, juridic şi istoric deopotrivă.
Societatea a fost definită ca „o convieţuire de oameni reglată prin norme exterioare
asociative”1. Simpla acceptare de către membrii societăţii a acestor norme, în scopul
reglementării relaţiilor ce se stabilesc între ei, nu reprezintă o garanţie a respectării lor
în orice moment sau în orice împrejurare şi, ca atare, nici nu garantează funcţionarea
lor armonioasă. Acest aspect justifică ideea de ordine normativă şi de autoritate
conducătoare, elemente ce se alătură în motivarea organizării statale a societăţii.
Aceasta, deoarece, dincolo de acceptarea unor norme, se pune şi problema constrângerii
în vederea respectării lor, ori această constrângere nu poate fi realizată la nevoie decât
printr-un mecanism instituţionalizat al societăţii, care presupune o structură abilitată
şi recunoscută de către membrii societăţii, dar şi procedee legale de constrângere care
să nu reprezinte o atingere adusă libertăţii în general. Nu în ultimul rând, se pune
problema recunoaşterii sau legitimării autorităţii mecanismului de constrângere.
O astfel de autoritate nu trebuie să aibă ca izvor „dreptul celui mai tare” ci trebuie
să izvorască din însăşi legitimitatea statului ca formă modernă de organizare a
societăţii.
Legitimitatea statului a fost diferit justificată atât în istoria sa cât şi în doctrină.
Astfel, în antichitate şi ulterior în evul mediu s-a conturat concepţia teocratică
asupra statului în baza căreia statul era opera divinităţii, suveranii fiind de origine
divină sau reprezentanţi ai puterii divine. Teoria patriarhală a statului s-a impus tot
în antichitate şi pleacă de la premisa că puterea statului provine din puterea familiei
iar puterea monarhului provine din puterea statului.
În epoca modernă, sub influenţa lui J.J. Rousseau şi Montesquieu se fundamentează
teoria contractului social ca fundament al statului.
În alte opinii (E. Duhring şi F Oppenheimer) statul are la bază raportul de forţe
dintre învingători şi învinşi, fiind fundamentat pe violenţă.

1
Stammler, Rudolf, Wirtschaft und Rechr, p.108, în P. Andrei, Sociologie generală, Ediţia a IV,
Ed. Polirom, Iaşi, 1999, p. 287.

86
 Teoria tehnocrată a statului s-a născut la mijlocul secolului XX şi pleacă de la
ideea că statul trebuie condus de tehnocraţi şi nu de către politicieni.
G. Burdeau2, consideră statul ca pe o realitate conceptuală care nu există decât
pentru că este gândită. Este vorba deci de un concept abstract – juridic al statului.
În cadrul aceluiaşi concept, prin raportare la popor, la naţiune, statul a fost văzut
şi legitimat ca persoana politic organizată a unei naţiuni, într-o ţară determinată
(Bluntschi – Théorie générale de l’Etat), gruparea oamenilor supuşi regulilor de drept
(Kant – Metapshysische Anfangsarunde der Rechtshehre), personificarea juridică a
naţiunii (Esmerin – Droit Constitutionnel), organizarea raţională a umanităţii publice
(Hariou – Précis de droit administratif et le droit public général).
În alte concepţii3, statul este văzut ca ansamblu de servicii publice (Duguit) sau
ca organism politic (Oppenheimer).
Indiferent de diversele teorii exprimate în doctrină în timp, important este că
naşterea statului este strâns legată de dezvoltarea societăţii, şi a apărut atunci când
conducătorilor unei populaţii, de pe un teritoriu determinat, li s-a recunoscut de
către ceilalţi membri ai societăţii legitimitatea puterii, puterea politică şi autoritatea
publică a puterii lor.
Subliniem faptul că, în cele de mai sus, nu am dorit o analiză amplă a statului şi
a teoriilor exprimate asupra statului, limitându-ne la acele aspecte care interesează
obiectul studiului nostru.
Pentru realizarea puterii politice a statului, indiferent de forma lui de organizare, a
fost necesară construirea de către puterea de stat a unui „aparat specializat” menit să
organizeze executarea şi să aplice deciziile politice. Această nevoie justifică concluzia
potrivit căruia fenomenul administrativ a fost generat de naşterea statului.
Vom constata deopotrivă faptul că, deşi legate între ele, fie din punct de vedere
istoric, fie din punct de vedere funcţional şi condiţionându-şi reciproc existenţa,
noţiunile de stat şi administraţie nu se suprapun, nu sunt sinonime. Statul nu este o
putere executivă, nu exercită doar o funcţie executivă, după cum, puterea executivă
nu se limitează doar la a fi administraţie publică.
Anterior formulării principiului separaţiei puterilor în stat şi organizării statului
de drept pe baza acestui principiu, actul de guvernământ, concentrat în mâinile
suveranului, includea atât emiterea de norme de conduită şi împărţirea justiţiei,
cât şi administrarea treburilor publice. Chiar în această etapă, încă din antichitate,
întâlnim o formă de organizare a conducerii care aduce aminte de ceea ce numim
astăzi deconcentrare, pentru administrarea problemelor din regat sau imperiu, puterea
centrală, organizându-şi o administraţie teritorială căreia îi deleagă o parte a puterii
şi o împuterniceşte să soluţioneze o serie de sarcini administrative.
Formularea principiului separaţiei puterilor în stat de către Montesquieu, şi
preluarea acestui principiu în organizarea statului, marchează trecerea la statul de
drept. Acesta distinge trei tipuri de putere: legislativă, executivă şi judecătorească,

2
Burdeau, Georges L’ Etat, Ed. Seuil, Paris, 1970, p. 14.
3
Pentru amănunte a se vedea Alexandru, Ioan, Ştiinţa administraţiei, Ed. Economică, Bucureşti,
2001, p. 18 şi urm.

87
puteri interconectate în activitatea lor, dar fiind în acelaşi timp distincte una faţă de
cealaltă.
Montesquieu îşi argumentează demersul prin afirmaţia „totul ar fi pierdut dacă
acelaşi om sau acelaşi corp de fruntaşi, fie ei ai nobililor, fie ei ai poporului, ar exercita
aceste trei puteri: pe cea de a face legi, pe cea de a duce la îndeplinire hotărârile obşteşti
şi pe cea de a judeca infracţiunile sau litigiile dintre particulari”.
Ulterior, doctrina a nuanţat acest principiu considerând că, în fapt, ne aflăm în
faţa unor funcţii ale statului, fiecărei funcţii corespunzându-i câte o putere. Spre
exemplu, puterea executivă se defineşte ca o funcţie distinctă a statului, alături de cea
legislativa şi judecătorească, funcţie încredinţată spre aducere la îndeplinire şefului
statului, Guvernului şi celorlalte organe componente ale puterii executive.
Fie că privim administraţia în accepţiunea sa materială – activitate de organizare a
executării şi organizare, fie că o privim în accepţiunea formală – sistem de organe ce
aduc la îndeplinire actele puterii legislative, administraţia publică este responsabilă
de realizarea funcţiei executive a statului fiind, astfel, cristalizată în interiorul puterii
executive, sau, altfel spus, ca o anexă a puterii executive, dezvoltată pe măsura
extinderii sarcinilor pe care guvernarea şi le-a asumat sau a celor care i-au fost impuse
într-un fel sau altul de societate4.
În cadrul statului de drept a cărui organizare administrativă este realizată ţinând
cont şi de principiul descentralizării trebuie însă subliniat că, deşi administraţia
publică este implicată la toate nivelele în realizarea funcţiei executive a statului,
regăsim în cadrul puterii executive doar autorităţile administraţiei publice de stat,
excluzându-se autorităţile administraţiei publice locale, autorităţi organizate ca urmare
a recunoaşterii dreptului colectivităţilor locale de a-şi înfiinţa, în cadrul constituţional,
propriile autorităţi administrative pentru soluţionarea unei părţi importante a
treburilor publice de interes local. Prin excepţie, autorităţile administraţiei publice
locale îşi dau concursul la realizarea funcţiei executive a statului atunci când, în baza
unor prevederi exprese ale legii, acţionează ca reprezentante ale statului în unitatea
administrativ – teritorială în care au fost alese.
Ca atare, dacă ne referim la noţiunea de executiv, va trebui să remarcăm că aceasta
include două categorii de organe: şeful statului şi Guvernul. În opinia noastră, într-un sens
mai larg, prin executiv putem înţelege şi alţi demnitari din aparatul de stat înfiinţat
şi organizat în subordinea Guvernului, acesta din urmă şi Preşedintele fiind în fapt
şefi ai executivului sau ai puterii executive.
Câteva consideraţii se impun la acest moment. Guvernul, principală componentă
a executivului, responsabil de conducerea administraţiei publice, are o origine
politică fiind de sorginte parlamentară. Acest aspect, precum şi realitatea legislativă
din România5 pun în evidenţă rolul Guvernului de organ prin care se realizează
colaborarea dintre executiv şi legislativ.

4
Bălan, Emil, Drept administrativ şi procedură administrativă, Ed. Universitară, Bucureşti,
2002, p. 14.
5
A se vedea în acest sens Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 164/2001.

88
 Art. 102 al Constituţiei României republicată, reglementând rolul şi structura
Guvernului arată că, pe baza Programului de Guvernare acceptat de Parlament,
Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice.
Acest text constituţional în coroborare cu alte texte constituţionale sau legale,
legate spre exemplu de numirea sau de răspunderea politică a Guvernului în faţa
Parlamentului, ne conduc în continuarea demersului nostru spre două ipoteze.
În primul rând se poate constata că relaţia Guvernului cu Parlamentul include o
componentă politică importantă, ceea ce îi conferă Guvernului în această relaţie un
pronunţat caracter politic. Pe de altă parte, în relaţia cu autorităţile administraţiei
publice, Guvernul este interesat de exercitarea conducerii generale a administraţiei,
de organizarea realizării funcţiei executive a statului, situaţie care evidenţiază
componenta sa tehnică.
În al doilea rând, plasând exercitarea conducerii administraţiei publice în sarcina
Guvernului, textul constituţional face aplicarea concepţiei potrivit căreia administraţia
este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată nici de puterea
judecătorească, nici de cea legislativă în virtutea principiului separaţiei puterilor
în stat, dar, trebuie subliniat în acelaşi timp, administraţia nu este singura sarcină a
executivului6.
Acelaşi text constituţional, pune în evidenţă faptul că, în realitate, nu există un
real echilibru al separaţiei puterilor în stat. Spre exemplu, Programul de guvernare,
ca program de măsuri şi acţiuni al executivului, inclusiv în domeniul administraţiei
publice, este validat de către Parlament ca exponent al puterii legislative.
Am fi deci, mai degrabă, în faţa partajării şi intercondiţionării prerogativelor
autorităţii publice suverane, ca formă superioară de organizare socială decât în faţa
unei separaţii, în echilibru, a puterilor statului. Această ipoteză este susţinută şi de
concluziile exprimate de G. Burdeau7 care consideră că, în fapt, are loc partajare
a puterii de a reglementa, pe de o parte, într-o putere de a reglementa iniţială şi
relativ necondiţionată, în beneficiul legislativului şi o putere derivată, secundară,
condiţionată, în responsabilitatea executivului, cele două puteri astfel rezultate
neaflându-se într-o stare de echilibru.
Indiferent că privim puterea executivă ca pe o putere primară, rezultată din
aplicarea directă a principiului separaţiei puterilor în stat, sau ca pe o putere derivată
din puterea de a reglementa, esenţial este să constatăm apartenenţa sa la autoritatea
suverană, element constitutiv al statului alături de naţiune şi teritoriu, definită ca
drept al statului de a-şi manifesta autoritatea asupra unui teritoriu şi populaţii şi care
se exprimă, în plan intern, prin supremaţie şi, în plan extern, prin independenţă.
Revendicarea puterii executive în cadrul autorităţii suverane îi conferă legitimitate
de organizare şi acţiune, în cadrul statului, precum şi prerogativele de putere publică
necesare realizării funcţiilor sale.

6
Pentru detalii a se vedea Vedel, Georges; Delvolvé, Pierre, Droit Administratif, 10e édition,
P.U.F., Paris, 1988, p. 56 şi urm.
7
Burdeau, Georges, Droit constituionnel, 21e éd., Ed. L.G.D.J., Paris, 1988, p.22.

89
 Aceste atribute se răsfrâng direct asupra administraţiei văzută ca anexă sau ca
formă de manifestare a puterii executive, situaţie în care, administraţia publică poate
fi la rândul său considerată o putere derivată a statului.
Această concluzie este valabilă şi în cazul actelor autorităţilor prin care se
realizează fie funcţia legislativă, fie funcţia executivă. Astfel, în timp ce legea ca act
al Parlamentului se întemeiază pe suveranitatea statului, actul administrativ are o
suveranitate derivată din lege8.
Desigur, concluzia de mai sus suportă o distincţie în ce priveşte administraţia publică
locală. Dacă cele expuse mai sus sunt indubitabil valabile în cazul administraţiei de
stat, în cazul administraţiei publice locale, autoritatea componentelor sale nu se
întemeiază pe autoritatea suverană a statului, organizarea, înfiinţarea şi consacrarea
unor largi prerogative în favoarea acestora fiind rezultatul organizării administraţiei
publice pe baza principiilor descentralizării şi autonomiei locale.
Ca putere derivată, administraţia publică nu se confundă cu puterea executivă,
chiar dacă ambele îndeplinesc funcţii administrative şi chiar dacă executivul asigură
conducerea administraţiei publice, dar sfera administraţiei publice este circumscrisă
exclusiv în sfera executivului.
În concepţia constituţională clasică, administraţia reprezintă acţiunea puterii
executive bazată pe procedee de putere publică.
Această concepţie asupra administraţiei publice este prezentată detaliat de A.
Iorgovan9 prin enumerarea elementelor ce privesc administraţia publică, aşa cum au
fost ele expuse de G. Vedel10, elemente care relevă deopotrivă relaţia putere executivă
– administraţie:
a) în esenţă, administraţia este exercitată de puterea executivă cu excluderea
raporturilor executivului cu alte organe constituţionale ale statului şi a raporturilor
statului cu organismele de drept internaţional.
b) administraţia se realizează sub un regim de putere publică, prin prerogative şi
constrângeri care reprezintă derogări de la dreptul comun.
c) când administraţia se realizează, excepţional, sub un regim de drept comun, ea
nu pune probleme juridice specifice.
d) se poate sintetic defini administraţia ca fiind exerciţiul puterii executive sub un
regim de putere publică.

2. Administraţia publică între activitatea executivă şi activitatea administrativă

Administraţia publică a fost definită ca o activitate care constă, în principal, în
organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor
Constituţiei, ale tuturor actelor normative şi ale celorlalte acte juridice emise de
autorităţile statului de drept, activitate realizată de către autorităţile administraţiei
publice [...]11.

8
A se vedea Bălan, Emil, op.cit., p. 238.
9
Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ. Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p. 15.
10
Vedel, Georges; Delvolvé, Pierre, Droit Administratif, 10e édition, P.U.F., Paris, 1988.
11
A se vedea Negoiţă, Alexandru, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 3 şi urm.

90
 Această definiţie a administraţiei publice ridică, pe de o parte, problema modalităţilor
prin care se realizează activitatea de executare a legii şi, pe de altă parte, a elementelor
componente ale administraţiei publice (autorităţi, organe, instituţii).
În egală măsură, odată ce am convenit asupra distincţiei dintre puterea executivă
sau funcţia executivă a statului şi administraţia publică, se pune în discuţie şi problema
diferenţierii între activitatea executivă şi activitatea administrativă.
Pentru realizarea acestei distincţii, se impune în prealabil prezentarea unor opinii
exprimate în literatura de specialitate, cu atât mai mult cu cât aceasta a acordat o
atenţie cu totul specială modalităţilor de realizare a puterii executive a statului.
Prof. Paul Negulescu porneşte de la premisa că atribuţiile statului modern sunt
împărţite în trei funcţiuni: a legifera, a executa şi a distribui justiţia, toate cele trei funcţii
fiind considerate atribute ale suveranităţii. Legislativul şi executivul sunt considerate
de autor ca având un caracter politic, cu rolul de a veghea la realizarea intereselor
generale şi asigurarea existenţei şi integrităţii statului. În realizarea funcţiei executive a
statului, P. Negulescu distinge două categorii de activităţi: unele de guvernare altele de
administrare, incluzând în activitatea de administrare toate serviciile publice destinate
să satisfacă anumite interese generale, regionale sau comunale12.
În definirea noţiunii de organ executiv, prof. Anibal Teodorescu porneşte de la
ideea de suveranitate a statului, ce presupune puterea de a comanda (funcţia de a voi)
– realizată prin intermediul organului legiuitor – şi puterea de a aduce la îndeplinire
comanda (funcţia de a executa) – realizată prin intermediul organului executiv. În
continuarea acestei linii logice, autorul consideră că prin noţiunea de organ executiv se
exprimă de fapt două organe: autoritatea judecătorească şi autoritatea administrativă
dar, în sfera executivului, aceste două autorităţi au competenţe bine stabilite, ceea ce
împiedică justiţia să facă acte de administraţie şi pe administrator să judece conflicte
între particulari13.
Într-o îmbinare a celor două concepţii prezentate mai sus, prof. Constantin Raricescu,
porneşte tot de la ideea de suveranitate, realizată prin cele trei funcţii: legislativă,
administrativă şi judecătorească. Autorul defineşte activitatea administrativă ca fiind
o „funcţie” administrativă care se realizează atât prin emiterea de acte juridice, cât şi
prin săvârşirea de acte materiale, adică prestări de servicii şi efectuări de lucrări14.
Revenind asupra celor prezentate la începutul acestui subcapitol, vom relua, în cele
ce urmează, discuţia referitoare la trăsăturile specifice ce caracterizează activitatea
executivă şi, respectiv, activitatea administrativă desigur, inclusiv cu sublinierea
elementelor de diferenţiere.
Un prim criteriu de diferenţiere este cel al subiectelor active ale celor două
activităţi. Potrivit acestui criteriu, autorităţile administraţiei publice realizează după

12
Negulescu, Paul, Tratat de drept administrativ, ediţia a IV-a, Ed. Mârvan, Bucureşti, 1934,
p. 72.
13
A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a II-a, Institutul de Arte Grafice
Eminescu S.A., Bucureşti, 1929, p. 148.
14
Rărincescu, Constantin, Contenciosul administrativ român, ed. a II-a, Ed. Universală Alcalay
Co., 1937, p. 22.

91
caz, activităţi executive şi/sau activităţi administrative, în timp ce, alte persoane
(administrative) care acţionează în sfera administraţiei publice, dar fără a întruni
trăsăturile unei autorităţi publice, realizează exclusiv activităţi administrative.
Într-o concepţie mai veche, specifică perioadei comuniste, şi la care în prezent
literatura de specialitate a renunţat, se considerau ca fiind organe executive persoanele
administrative aflate pe treapta cea mai de jos a sistemului.
Această concluzie se fundamenta pe ideea că activitatea executivă conţine ca
elemente constitutive inseparabile, atât dispoziţia cât şi execuţia15.
În această logică, se considera la acel moment că activitatea de dispoziţie, ce constă
în dreptul organului executiv de a organiza aplicarea în concret a legii, forma juridică
de realizare fiind actul administrativ cu caracter normativ, poate fi realizată doar de
organe executive ce au în subordine alte organe. Opinia se justifica pe considerentul
că organele aflate pe o treaptă superioară au şi dreptul de a dispune asupra organelor
ierarhic inferioare.
Aceasta, în timp ce activitatea executivă constând în aplicarea directă a legii la
cazuri determinate, forma juridică de realizare fiind actul administrativ cu caracter
individual, este realizată de organele aflate pe ultima treaptă a sistemului, organe care
nu mai au cui dispune şi a căror activitate este deci limitată exclusiv la execuţie.
Desigur, o asemenea opinie putea fi, eventual valabilă, într-o administraţie
organizată centralizat dar ea nu poate fi primită la acest moment.
Organizarea statului, conform principiului separaţiei puterilor în stat, şi aplicarea
principiilor autonomiei locale şi descentralizării în organizarea administraţiei publice
sunt aspecte esenţiale de care trebuie să se ţină seama în realizarea distincţiei activitate
executivă / activitate administrativă.
În acest context de organizare statală şi administrativă, activitatea executivă
este realizată, cu unele excepţii pe care le vom prezenta mai jos, doar de organele
componente ale subsistemului autorităţilor administraţiei publice de stat, autorităţi
ale puterii executive, fiind excluse din sfera realizării activităţii executive autorităţile
administraţiei publice locale sau alte persoane administrative nestatale.
Aşadar, sunt activităţi executive cele realizate de autorităţile publice executive
sau, altfel spus, realizează o activitatea executivă: Preşedintele României, Guvernul,
ministerele şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate,
autorităţile administrative autonome, instituţia prefectului şi serviciile publice
deconcentrate.
Spre deosebire de activitatea executivă, activitatea administrativă poate fi realizată
de structuri statale, componente ale subsistemului autorităţilor administraţiei
publice de stat, dar şi de persoane administrative nestatale, exterioare sferei puterii
executive.
Astfel, activitatea administrativă se întâlneşte şi se realizează curent la nivelul
subsistemului autorităţilor administraţiei publice locale, deci la autorităţi nestatale,
la unităţi de interes public (servicii publice organizate sub forma regiei autonome

15
Vântu, Ion; Anghene, Mircea; Străoanu, Mircea, Organele administraţiei de stat în Republica
Socialistă România, Bucureşti, Ed. Academiei, 1972, p. 23.

92
sau a instituţiei publice) sau la structuri organizatorice particulare care prestează
în condiţiile legii servicii de utilitate publică (universităţi particulare, societăţi
comerciale, fundaţii).
Ca de la aproape orice regulă şi de la regula de sus există excepţii. O astfel de
excepţie o întâlnim în cazul atribuţiilor exercitate de către primar, în calitate de
reprezentant al statului, excepţie consacrată de art. 64, alin. (1) din Legea nr. 215/2001
a administraţiei publice locale, republicată16. Conform acestui text legal, primarul
acţionează şi ca reprezentant al statului în comuna sau în oraşul în care a fost ales în
exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară şi de ofiţer de stare civilă, a sarcinilor ce
îi revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea şi desfăşurarea
alegerilor, la luarea măsurilor de protecţie civilă, precum şi a altor atribuţii stabilite
prin lege.
Legea cadru nr. 195/200617 privind descentralizarea clasificând competenţele
autorităţilor administraţiei publice distinge între: competenţe exclusive, competenţe
partajate şi competenţe delegate, acestea din urmă constând dintr-un ansamblu de
atribuţii îndeplinite pe baza delegării primite din partea statului.
Apreciem astfel că prin excepţie, dar strict în exercitarea acestor competenţe
delegate şi, respectiv, realizarea de către primar ca reprezentant al statului a unor
atribuţii determinate legal, autorităţile administraţiei publice locale realizează o
activitate executivă.
Aceste împuterniciri primite din partea statului, reprezintă pentru autorităţile ce
le aduc la îndeplinire nu doar drepturi ci şi obligaţii.
Din cele expuse mai sus se poate extrage o altă trăsătură specifică activităţii
executive, în sensul că aceasta ţine de realizarea puterilor statului, activitatea executivă
regăsindu-se în sfera exercitării funcţiilor statului.
Pentru aceste considerente activitatea executivă are o dimensiune politică deoarece
ea este realizată exclusiv de autorităţile statului şi, prin excepţie, pe baza unei
împuterniciri legale exprese de autorităţi ale colectivităţilor locale, în cazul realizării
unor activităţi ce ţin în fapt tot de realizarea puterii de stat.
Spre deosebire de aceasta, activitatea administrativă, regăsită în sfera tuturor celor
trei puteri ale statului, chiar pusă în slujba statului, nu se confundă cu activitatea
executivă, lipsindu-i dimensiunea politică. Aceasta deoarece, activitatea administrativă
este realizată în considerarea personalităţii juridice de drept comun a statului şi nu
în considerarea calităţii de persoană juridică de drept public, spre exemplu activităţi
ce ţin de administrarea patrimoniului.
Sub aspectul formelor de realizare, tot dimensiunea politică a celor două activităţi
face diferenţa.
Activităţile executive se pot manifesta sub forma actelor juridice, operaţiunilor
tehnico-administrative sau a faptelor materiale şi au, cel puţin în sfera legislativului

16
Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 a fost republicată în Monitorul Oficial,
Partea I, nr. 123/20.02.2007.
17
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453/2006. Abrogă legea cadru
privind descentralizarea nr. 339/2004.

93
şi a executivului, o dimensiune politică preluată de la stat, în considerarea aportului
pe care şi-l aduc la realizarea puterilor (funcţiilor) statului, ca instituţie politică a
societăţii.
Îmbrăcând aceeaşi formă a actelor juridice, operaţiunilor tehnico – administrative
sau a faptelor materiale, activităţilor administrative le lipseşte dimensiunea politică.
Ţinând în principal de administrarea patrimoniului, activităţile administrative îmbracă
de regulă forma actelor de gestiune, actele de autoritate reprezentând excepţia.
O analiză interesantă în legătură cu domeniu studiat a fost făcută de prof. A.
Iorgovan18. Autorul realizează o distincţie între activitatea (administraţia) realizată
de organele administrative, pe care o evocă sub denumirea de „fapt administrativ
scop” (fapt administrativ politico-statal) şi activitatea (administraţia) realizată de
alte structuri statale, cum ar fi organele puterii de stat, autorităţile judecătoreşti şi
organele procuraturii, pe care o evocă sub denumirea de „fapt administrativ mijloc
de realizare a competenţei”.
Pe baza celor de mai sus apreciem că, printr-o analiză de detaliu, au fost identificate
în fapt două laturi ale activităţii executive.
În continuare, acelaşi autor reţine în conţinutul faptului administrativ politico
– statal, următoarele trăsături:
• este o specie a fenomenului administrativ;
• este o activitate de conducere a executării şi de executare efectivă a legilor şi a
actelor organelor de stat, executarea concretă a legilor presupunând şi realizarea
diferitelor servicii publice;
• este forma de realizare a puterii de stat.
Oricum, revenind la subiectul prezentului subcapitol, va trebui să remarcăm că
administraţia publică în ansamblul ei îndeplineşte, după caz, atât activităţi executive
cât şi activităţi administrative.
Dacă activităţile executive sunt realizate de regulă exclusiv prin subsitemul
autorităţilor administraţiei publice de stat, activităţile administrative le regăsim în
întregul sistem al administraţiei publice.
Recunoaşterea personalităţii juridice a circumscripţiilor administrativ-teritoriale
şi deci a unui patrimoniu al acestora, distinct de patrimoniul statului, organizarea
administraţiei publice conform principiului descentralizării şi autonomiei locale,
conferă valenţe deosebite, în ce priveşte activitatea administrativă, la nivelul
administraţiei publice locale.
Autonomia locală, administrativă şi financiară, conferă administraţiei publice
locale dreptul de a desfăşura activităţi administrative libere de eventuale imixtiuni
ale statului.
Aceste activităţi, constând în competenţe ce includ atribuţii privind dezvoltarea
economico-socială şi de mediu a comunei, oraşului sau municipiului, administrarea
domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului precum şi gestionarea
serviciilor furnizate către cetăţeni, sunt competenţe exclusive ale autorităţilor

18
Iorgovan, Antonie; Gilescu, Valentina, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, T.U.B.,
1986, p. 20.

94
administraţiei publice locale şi îmbracă, de regulă, forma actelor administrative de
gestiune, dar şi de autoritate (stabilirea impozitelor şi taxelor locale), a contractelor
administrative şi tehnico – administrative sau a faptelor materiale.

Bibliografie
1. Alexandru, I., Ştiinţa administraţiei, Ed. Economică, Bucureşti, 2001.
2. Bălan, E., Drept administrativ şi procedură administrativă, Ed. Universitară, Bucureşti,
2002.
3. Burdeau, G., L’ Etat, Ed. Seuil, Paris, 1970.
4. Burdeau, G., Droit constitutionnel, 21e éd., Ed. L.G.D.J., Paris, 1988.
5. Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001.
6. Iorgovan, A., Gilescu, V., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, T.U.B., 1986.
7. Negoiţă, A., Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996.
8. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, Ed. Mârvan, Bucureşti, 1934.
9. Rărincescu, C., Contenciosul administrativ român, Ed. Universală Alcalay Co., 1937.
10. Stammler, R., Wirtschaft und Rechr, în Petre Andrei, Sociologie generală, Ediţia a IV, Ed.
Polirom, Iaşi, 1999.
11. Teodorescu, A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Institutul de Arte Grafice Eminescu
S.A., Bucureşti, 1929.
12. Vântu, I., Anghene, M., Străoanu, M., Organele administraţiei de stat în Republica Socialistă
România, Bucureşti, Ed. Academiei, 1972.
13. Vedel, G., Delvolvé, P., Droit Administratif, P.U.F., Paris, 1988.
14. Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor,
publicată în Monitorul Oficial, Partea.I, nr. 164/2001.
15. Legea administraţiei publice locale nr. 215/200, republicată în Monitorul Oficial, Partea I,
nr. 123/20.02.2007.
16. Legea cadru privind descentralizarea nr. 195/2006, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 453/2006.

95