ADMINISTRATIVO I DR.

BIGLIERI

Fuentes del Derecho Administrativo

En relación al tema FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, a pesar de que la

doctrina mayoritaria nacional acuerda que sólo pueden ser consideradas aquellas que
gozan de imperatividad, esto es, aquella que obliga a los administrados.-
Esta visión ortodoxa, avalada por la CORTE SUPREMA, ver FALLOS TOMO 135
PAG.303/4, TOMO 172 PAG 429, que ha dicho en relación a la equidad, “EL PODER
JUDICIAL ARGENTINO CARECE DE POTESTAD Y COMPETENCIA EN CASOS
DE PURA EQUIDAD, SALVO LO QUE PUEDA ENTRAR COMO ELEMENTO
INTERPRETATIVO, NO DE CONTRAPOSICIÓN LEGAL, EN SUS
PRONUNCIAMIENTOS” (VER VIEJO ARTÍCULO 100 de la C.N.).-
Ahora bien, a mi juicio a partir del año 1989, con el dictado de la ley 23696 y las leyes
posteriores, que tiene su punto culminante con el mentado CORRALITO, surge una
PROTAGÓNICA Y SUSTANTIVA FUENTE DEL DERECHO ADMINISTRATIVO,
MUY EMPARENTADA CON LA EQUIDAD, Y ELLA ES LA EMERGENCIA.-
Más allá de la doctrina sentada a partir del fallo COMPAÑÍA DE GAS en Francia, la
doctrina sentada por el CHIEF MARSALL de la CORTE SUPREMA DE ESTADOS
UNIDOS y los fallos ERCOLANO y otros en la Nación, el concepto de emergencia
como fuente del derecho administrativo ha sido utilizado diría yo, en forma exacerbada
por el Estado y consolidado por la Corte a partir del fallo PERALTA, cambiando el
criterio –a mi juicio en forma tardía y contradictoria- con el reciente FALLO
SCHMIDT, (un caso de la provincia de Corrientes).-
Si la EMERGENCIA no hubiera sido ponderada como una fuente autónoma y directa
del derecho administrativo, todas las normas dictadas por el Estado en la última década,
hubieran sido tachadas de inconstitucionales.-
Así:
PAGAR CON BONOS EN LUGAR DE MONEDA,
POSTERGAR VENCIMIENTOS
DESCONOCER DERECHOS EN FORMA RETROACTIVA
NULIFICAR DERECHOS ADQUIRIDOS EN SEDE ADMINISTRATIVA, SIN
OCURRIR ANTE LA JUSTICIA
NO PAGAR ÍNTEGRAMENTE LOS SALARIOS
NO PAGAR ÍNTEGRAMENTE LAS JUBILACIONES
TOMAR LOS FONDOS DEPOSITADOS EN LOS BANCOS
ETC.-
Si nos atenemos a los fallos de la CORTE, que explicaban que no existen fuente que
no tenga categoría legislativa, no hubieran tenido andamiento las normas de
emergencia. Porque las propias normas lo impedirían.-
EN LA ÚLTIMA DÉCADA, EL DERECHO ADMINISTRATIVO ARGENTINO, HA
SIDO DESBORDADO POR LA EMERGENCIA.-
INVOCANDO LA EMERGENCIA SE HA AVANZADO SOBRE EL DERECHO DE
LOS PARTICULARES DE UNA FORMA QUE SI ELLA NO FUERA
CONSIDERADA COMO UNA FUENTE DIRECTA, AUTÓNOMA E IMPERATIVA
(DIRÍA YO) EL ESTADO NO HUBIERA PODIDO HACER Y DESHACER LO QUE
HIZO Y DESHIZO.-
ES MÁS:
 MARIENHOFF pondera que la EQUIDAD, para el derecho argentino no es fuente,
pero sí en cambio para el derecho inglés y el derecho estadounidense, que es utilizada
para corregir los defectos de la ley.-
En esa inteligencia, más allá que nuestra CONSTITUCIÓN garantiza derechos como
el de propiedad, etc., LA EMERGENCIA ha permitido considerar constitucional una ley
que se da de bruces con los principios que expresamente garantiza la misma
constitución.-

BOLILLA N° 4

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y SU ESTRUCTURA

La Organización Administrativa es un conjunto de normas jurídicas que regulan la

competencia, relaciones jerárquicas, situaciones jurídicas, formas de actuación y control
de órganos y entes en ejercicio de la función administrativa.

La Organización tiene 4 elementos fundamentales:

• acción común de 2 o + personas
• Vínculo asociativo
• Coordinación
• Finalidad

Tipos de estructura organizativa: según la doctrina, la coordinación es la esencia de toda

organización.

3 sistemas:
- escala, piramidal o lineal pura: se basa en la jerarquía lineal, se parte desde el superior
al inferior
- Funcional: Taylor: división de trabajo
- mixta: lineal – mando. Plana mayor = órgano (staff)

EL ADMINISTRATIVO: integra la estructura del estado, forma parte de él por el

vínculo que se da entre el agente y el ente a través de un título jurídico legal (presidente)
o un título jurídico negocial (designación, elección o contratación).
Dentro de las funciones del Estado tienen la legislativa, judicial y la ejecutiva que la
dividen en función de gobierno y en funciones administrativas.
El porque de las decisiones que toma un individuo representando un cargo, origina
responsabilidades para el Estado, o sea hasta que punto la exteriorización de la voluntad
de ese individuo implica que esa voluntad sea reflejo de los fines del Estado, es que
encontramos 3 teorías:

TEORIA DEL MANDATO:

Emparenta la actividad del funcionario como un mandatario del estado, y dice que el
funcionario se mueve por mandato tácito establecido entre él mismo y el Estado.

TEORIA DE LA REPRESENTACION:
Señala que el funcionario que obra en nombre del Estado lo hace cumpliendo la función
tutelar o de curador del Estado, asimilando de que el Estado no puede expresar su
voluntad por una cuestión de incapacidad.

TEORIA DEL ORGANO:

Establece que la función de la persona que manda en nombre del Estado y que
responsabiliza a éste nace conjuntamente con el estado, y a partir de su constitución, se
establecen regímenes de gobierno, formas de poder, etc.

Nosotros partimos de la Constitución Nacional Arts. 1°,5°,121°,122° y 123° = Forma de

gobierno Representativa – Descentralizada
Relacionándolo con el Art. 3° Ley 19.549 donde según Hutchinson competencia es:

• el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un órgano

• grado de aptitud que la norma confiere a un órgano administrativo para el
ejercicio de sus funciones.

S/ Dromi: administrar = “servir a”

COMPETENCIA EN NACION
Presidente – Jefe de Gabinete (centralizada)
Actos
Administrativos desconcentración (dentro del P.E.)
Hacia afuera la desconcentración (descentralización)
Entes autárquicos con personalidad jurídica.

Está ejercida primeramente por el Presidente de la Nación, antes de la reforma

constitucional del 94 la facultad de la Administración General del País era privativa de
éste, después se delega parte en el Jefe de Gabinete. El Presidente se reserva la
Administración Política del País.

ORGANO PRESIDENTE:

Se encuentra en la cúspide de la estructura piramidal en la organización jerárquica.

Es el titular que ejerce el P.E.- Hay 3 teorías

1) Organo Individual: basándose en la C.N.(cátedra)

2) Es Dual: porque los actos del Presidente no son válidos sin la firma del Ministro.
3) Es Plural: porque algunas de las actuaciones se hacen por acuerdos de Ministros.
Autoridad Suprema de la Nación
Art. 99 C.N.= atribuciones del Presidente.

ORGANO MINISTERIAL:

El Jefe de Gabinete y los Ministros son órganos de colaboración y ejecución que

atienden los negocios de la Nación.
Se intervinculan e interrelacionan: * por vía interadministrativa (personas públicas)
* por vía interorgánica (órganos del estado)
JEFE DE GABINETE:

Titular de la Administración General de País, la administración jerárquica del personal y

de las rentas e inversiones públicas.
Es un 1er. Ministro atenuado, no posee cartera. Nombrado por el Presidente.

Art. 100 C.N. funciones y atribuciones:

• colaborador directo del Presidente
• función de enlace con el Poder Legislativo
• función institucional
• función administrativa

Refrenda: SOLO: INC.8° Y 12° Decretos Reglamentarios, decretos que dispongan

prórrogas de seciones ordinarias, convocatoria a extraordinarias, decretos de facultades
delegadas, etc.
CONJUNTAMENTE: INC. 13° c/MINISTROS: decretos de necesidad y
urgencia y los que promulgan parcialmente leyes.

MINISTROS:

Son colaboradores del presidente en las diferentes materias o ramas que comprende la
actividad administrativa. Actividad colegiada con el Jefe de Gabinete.

Art. 102 al 107 C.N. nombrados por el Presidente.

LEY 22.520 – TEXTO ORDENADO POR DECRETO 438/92

LEY DE MINISTERIOS.

(se reproducen algunos arts.)

TITULO 1: DE LOS MINISTERIOS DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL

ARTICULO 1.- El despacho de los negocios de la Nación estará a cargo de los

siguientes Ministerios:
- Del Interior
- De Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
- De Defensa.
- De Economía.
- De Infraestructura y Vivienda.
- De Justicia y Derechos Humanos.
- De Educación.
- De Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos.
- De Salud.
- De Desarrollo Social y Medio Ambiente.

TITULO 2: DISPOSICIONES COMUNES A TODOS LOS MINISTERIOS

ARTICULO 2.- El Presidente de la Nación será asistido en sus funciones por los
ministros individualmente, en materia de las responsabilidades que esta les asigna
como competencia, y en conjunto, constituyendo el Gabinete Nacional.

ARTICULO 3.- Los Ministros se reunirán en Acuerdo de Gabinete Nacional siempre

que lo requiera el Presidente de la Nación, quien podrá disponer que se levante acta de
lo tratado.

ARTICULO 4.- Las funciones de los Ministros serán:

a) Como integrantes del Gabinete Nacional:

1.- Intervenir en la determinación de los objetivos políticos;
2.- Intervenir en la determinación de las políticas y estrategias nacionales;
3.- Intervenir en la asignación de prioridades y en la aprobación de planes, programas y
proyectos conforme lo determine el Sistema Nacional de Planeamiento;
4.- Intervenir en la preparación del proyecto de Presupuesto Nacional;
5.- Informar sobre actividades propias de su competencia y que el Poder Ejecutivo
Nacional considere de interés para el conocimiento del resto del Gabinete;
6.- Intervenir en todos aquellos asuntos que el Poder Ejecutivo Nacional someta a su
consideración;

b) En materia de su competencia:
1.- Cumplir y hacer cumplir la Constitución Nacional y la legislación vigente;
2. - Orientar, en forma indicativa, las actividades del sector privado vinculadas con los
objetivos de su área;
3.- Promover y fortalecer la iniciativa privada en función del bien común a través de la
coordinación de las funciones y acciones de sus organismos dependientes y las de éstos
con las de los del ámbito privado;
4.- Refrendar y legalizar con su firma los actos de competencia del Presidente de la
Nación;
5.- Elaborar y suscribir los mensajes, proyectos de leyes y decretos originados en el
Poder Ejecutivo, así como los reglamentos que deban dictarse para asegurar el
cumplimiento de las leyes de la Nación;
6.- Representar política y administrativamente a sus respectivos Ministerios;
7.- Entender en la celebración de contratos en representación del Estado y en la defensa
de los derechos de éste conforme a la legislación vigente;
8.- Proponer al Poder Ejecutivo Nacional la estructura orgánica del Ministerio a su
cargo;
9.- Resolver por sí todo asunto concerniente al régimen administrativo de sus
respectivos Ministerios ateniéndose a los criterios de gestión que se dicten y, adoptar las
medidas de coordinación, supervisión y contralor necesarias para asegurar el
cumplimiento de las funciones de su competencia;
10.- Entender en la administración de los fondos especiales correspondientes a los
distintos sectores del área de su competencia;
11.- Nombrar, promover y remover al personal de su jurisdicción en la medida que lo
autorice el régimen de delegaciones en vigencia y proponer al Poder Ejecutivo el
nombramiento en los casos que corresponda;
12 - Coordinar con los demás Ministerios los asuntos de interés compartido. Cuando
sean sometidos al Poder Ejecutivo Nacional asuntos de esta naturaleza deberán haber
sido previamente coordinados con todos los sectores en ellos interesados, de modo que
las propuestas resultantes constituyan soluciones integradas que armonicen con la
política general y sectorial del gobierno;
13.- Intervenir en las actividades de cooperación internacional en los ámbitos educativo,
cultural, económico, social, científico, técnico, tecnológico y laboral;
14.- Entender en la reglamentación y fiscalización del ejercicio de las profesiones
vinculadas a las áreas de su competencia;
15.- Velar por el cumplimiento de las decisiones que emanen del Poder Judicial en uso
de sus atribuciones;
16.- Proponer el presupuesto de su Ministerio conforme las pautas que fije el Poder
Ejecutivo Nacional;
17.- Redactar y elevar a consideración del Poder Ejecutivo Nacional la memoria anual
de la actividad cumplida por su Ministerio;
18.- Realizar, promover y auspiciar las investigaciones científico-tecnológicas así como
el asesoramiento y asistencia técnica en el área de su competencia conforme las pautas
que fije el Poder Ejecutivo Nacional;
19.- Preparar y difundir publicaciones, estudios, informes y estadísticas de temas
relacionados con sus competencias;
20.- Intervenir en el ámbito de su competencia en las acciones tendientes a lograr la
efectiva integración regional del territorio, conforme las pautas que determine la política
nacional de ordenamiento territorial;
21.- Intervenir en el área de su competencia en la ejecución de las acciones tendientes a
lograr la integración del país con los demás países de la región;
22.- Intervenir en las acciones para solucionar situaciones extraordinarias o de
emergencia que requieran el auxilio del Estado en el área de su competencia.

TITULO 4: DE LAS DELEGACIONES DE FACULTADES.

ARTICULO 13.- Facúltase al Poder Ejecutivo Nacional para delegar en los Ministros y
en los Secretarios de la Presidencia de
la Nación facultades relacionadas con las materias que les competen, de acuerdo con lo
que determine expresa y taxativamente
por decreto.

ARTICULO 14.- Los Ministros podrán delegar la resolución de asuntos relativos al

régimen económico y administrativo de sus
respectivos Departamentos en los funcionarios que determinen conforme con la
organización de cada área; sin perjuicio del
derecho de los afectados a deducir los recursos que correspondan.

TITULO 6 - INCOMPATIBILIDADES
ARTICULO 24.- Durante el desempeño de sus cargos los Ministros, Secretarios y
Subsecretarios deberán abstenerse de ejercer, con la sola excepción de la docencia, todo
tipo de actividad comercial, negocio, empresa o profesión que directa o indirectamente
tenga vinculaciones con los poderes, organismos o empresas nacionales, provinciales y
municipales.

ARTICULO 25.- Tampoco podrán intervenir en juicios, litigios o gestiones en los cuales
sean parte la Nación, las provincias o los municipios, ni ejercer profesión liberal o
desempeñar actividades en las cuales, sin estar comprometido el interés del Estado, su
condición de funcionario pueda influir en la decisión de la autoridad competente o
alterar el principio de igualdad ante la ley consagrado por el artículo 16 de la
Constitución Nacional.

Dra. Mariela Montero

Derecho Administrativo I
Cátedra Dr. Alberto Biglieri

UNIDAD 6

PODER DE POLICIA Y POLICIA

Las limitaciones a los derechos individuales, en razón del interés público, se
denominan POLICIA Y PODER DE POLICIA. El estudio de ‚éste tema debe
encuadrarse como “las limitaciones a los derechos” y
a “los límites a las limitaciones”.
Limitaciones administrativas y legislativas.

Existen por un lado limitaciones administrativas con presupuesto legal, que se erigen
dentro de la órbita administrativa y constituiría lo que llamamos POLICIA.
Por otro lado tenemos el poder de limitar mediante la ley los derechos reconocidos
por la Constitución nacional, lo que constituye el PODER DE POLICIA.
Poder de policía. Concepto: Es una potestad del estado, manifestada a trav‚s de
sus ¢rganos legislativos, mediante Leyes Nacionales (Poder de Polic¡a Nacional),
Leyes Provinciales (Poder de Polic¡a Provincial) y Ordenanzas Municipales (Poder
de Polic¡a Municipal). Dentro de la funci¢n legislativa es la que tiene por objeto la
limitaci¢n y regulaci¢n de los derechos individuales reconocidos por la Constituci¢n
Nacional.
Polic¡a. Concepto: Llamamos polic¡a a la parte de la funci¢n administrativa que
tiene por objeto la ejecuci¢n de las Leyes de Polic¡a. Por lo tanto debe quedar claro
que la Polic¡a es una funci¢n, no un ¢rgano de la administraci¢n. Para comprender mas
claramente el concepto de Poder de Polic¡a, transcribimos un tramo del fallo de la
Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires, en el que se planteaba la
inconstitucionalidad de una Ordenanza Municipal, alli vemos claramente la menci¢n
de la existencia de un derecho Constitucional y de una norma legislativa que limita ese
derecho.
La polic¡a de la tranquilidad p£blica trata de evitar la producci¢n de molestias, y se
enfrenta principalmente con los derechos constitucionales de trabajar y ejercer toda
industria l¡cita, de usar y disponer de la propiedad, a los que establece
limitaciones
reglamentando su ejercicio. Si tales molestias son evitables, la administraci¢n debe
ejercer su acci¢n reglamentaria, exigiendo la adopci¢n de los medios necesarios
para evitarlas, o prohibiendo
ciertas manifestaciones de actividades en forma absoluta, o en determinadas horas
o en algunas zonas. (Sancho, Héctor Eduardo c/Municipalidad de Lincoln
s/Inconstitucionalidad Ordenanza Municipal
131/85 S SCBA LP I 001248 15-05-90 SD LABORDE.
En ‚ste fallo vemos claramente por un lado las limitaciones a un derecho constitucional
surgidas de un presupuesto legal (Ordenanza Municipal), y el ejercicio de la polic¡a,
funci¢n administrativa de aplicaci¢n de la misma, en ‚ste caso a cargo del Poder
Ejecutivo Municipal.

CRITERIOS EN CUANTO AL ALCANCE DEL PODER DE POLICIA

Restringido: Entiende que el Poder de Polic¡a consiste s¢lo en la limitaci¢n de los

derechos individuales a fin de proteger exclusivamente la moralidad, seguridad y
salubridad p£blicas.Amplio: Entiende que el Poder de Polic¡a restringe los derechos
individuales, no solo en resguardo de la moralidad, seguridad y salubridad p£blicas,
sino tambi‚n con el objeto de promover el bienestar general, el bien com£n y en
casos de emergencia tambi‚n tutelar los intereses econ¢micos de la comunidad. La
Corte Suprema de Justicia aplic¢ el criterio restringido hasta 1922, cuando en el caso
“ERCOLANO C/LANTIERI DE RENSHAW” admiti¢ la constitucionalidad de la Ley
11.157, que congelaba el precio de los alquileres en el valor fijado al 1 de enero de
1920 y hasta dos a¤os desde la promulgaci¢n de la Ley citada (sancionada el 15 de
setiembre de 1921). Se aplica alli un criterio amplio, fund ndose en los considerandos
del fallo, en la limitaci¢n a la libertad contractual con el objeto de promover el
bienestar general.

CRITERIOS EN CUANTO AL ALCANCE DE LAS MEDIDAS DE POLICIA

Criterio negativo: polic¡a consiste en restricciones, limitaciones, prohibiciones y

represiones.Criterio Positivo: Aqu¡ la polic¡a se manifiesta con ayuda, fomento y
asistencia en la tutela de bienes, como con la salud y
educaci¢n.

COMPETENCIA
Compete a la Naci¢n, a las Provincias y a los gobiernos Municipales. La
competencia puede ser concurrente, pero en ejercicio de un poder de polic¡a Provincial
no puede contradecirse lo dispuesto en una norma Nacional en una materia dada. El
Poder de Polic¡a estar a cargo de los gobiernos locales de manera compartida o
concurrente con el Estado Nacional y siempre y cuando no se produzca una situaci¢n de
incompatibilidad.
El caso “VI¥EDOS Y BODEGAS ARIZU C/PCIA DE MENDOZA” ilustra un caso
de incompatibilidad, en el que la CSJN consagra la tesis de que cuando el Congreso de
la Naci¢n dicta c¢digos, adquiere la facultad para impedir que las provincias puedan
modificar su contenido.
EVOLUCION JURISPRUDENCIAL DEL CONCEPTO DE PODER DE POLICIA
1.- Limitaci¢n de los derechos por razones de seguridad, moralidad y salubridad
p£blicas (1869-1922): La CSJN fijo el objeto de la polic¡a con motivo de haber sido
impugnada una Ley de la pcia. de Bs As que prohibia las corridas de toros. (CSJN
13/4/1869, “BONORINO E. EN REPRESENTACION DE EMPRESA PLAZA DE
TOROS” Se dejo sentado que es un principio de derecho constitucional que la
polic¡a de las provincias est a cargo de sus gobiernos locales, inclu¡do el de
proveer lo conveniente a la SEGURIDAD, SALUBRIDAD Y MORALIDAD DE SUS
VECINOS.
2.-Limitaci¢n a la libertad contractual: Se suma en 1922 el concepto de la extensi¢n
del poder de polic¡a a el logro del bienestar general, ya que en el caso “Ercolano” antes
mencionado se impugnaba la constitucionalidad de la ley 11.157 sobre alquileres, y
aceptando este nuevo concepto de poder de policia la CSJN la declaro constitucional.
Se permiti¢ as¡ por primera vez la restricci¢n de la libertad contractual.
3.-Poder de polic¡a de emergencia: En el caso “AVICO C/DE LA PESA”(1934) se
reconoce la constitucionalidad de la ley 11.741 sobre moratoria hipotecaria y reducci
¢n de las tasas de inter‚s. Se considero esencial salvaguardar el inter‚s p£blico, en
una situaci¢n de emergencia dada la gravedad y extensi¢n de la crisis econ¢mica.
4.-Intervenci¢n en materia econ¢mico-social . Imposici¢n de cargas sociales: A
partir de los casos “CIA. SWIFT DE LA PLATA Y OTRAS C/GOB. DE LA
NACION”(1934) Y “FRIGORIFICO ANGLO SA C/GOB. DE LA NACION”,
quedo definitivamente aceptada la regulaci¢n estatal de la econom¡a. En el primer
caso se admiti¢ la Ley de control de comercio de carnes, y en el segundo se ratific¢
la validez de una ley que impon¡a a los frigorificos la obligaci¢n de clasificar el ganado
antes de la compra y de comunicar las operaciones al Ministerio.
Asimismo en materia laboral y social se ratific¢ la constitucionalidad de la
ley 11.729, donde se impugnaban las obligaciones y cargas sociales que se
impon¡an a la patronal, en el
caso “RUSICH ELVIRA C/CIA. INTRODUCTORA DE BS AS”.
5.-Intervenci¢n en materia econ¢mico-social. Imposici¢n de cargas econ¢micas(1944-
1960): En el a¤o 1944 el fallo del caso “INCHAUSPE HNOS. C/JUNTA
NACIONAL DE CARNES”, sienta el precedente de imposici¢n
o intervenci¢n en materia econ¢mica. Se ratific¢ la constitucionalidad de la ley
11.747 de creaci¢n de la Junta Nacional de carnes, que impon¡a una contribuci¢n de
hasta un 1,5% sobre el precio de venta del ganado. En ‚ste caso se limitaban los
derechos constitucionales de trabajar y ejercer toda industria l¡cita, as¡ como se
violaba la propiedad privada y la asociaci¢n. Se concebia as¡ un concepto amplio de
poder de polic¡a, sumando la defensa y promoci¢n de los intereses econ¢micos de la
colectividad. El mismo criterio se adopt¢ en el caso “CINE CALLAO” (1960).-
6.-Intervenci¢n por razones econ¢micas y de seguridad nacional: El concepto de poder
de polic¡a se fue ampliando cada d¡a mas, limit ndose los derechos tambi‚n por
razones de temporalidad y emergencia, c omo por ejemplo Ley 23256 de ahorro
forzoso entre otras.
7.-Intervenci¢n estatal por razones de emergencia nacional: En algunos casos se
extendi¢ el poder de polic¡a para superar situaciones de peligro colectivo por
circunstancias econ¢micas, sociales y administrativas que padec¡a la naci¢n.
DESREGULACION ECONOMICA: Cabe destacar y dejar bien en claro que dada la
desregulaci¢n econ¢mica que propugna el actual gobierno se trata de restringir
parcialmente el Poder de Polic¡a,en especial en lo
que se refiere a los puntos 6 y 7 antes mencionados.
LIMITES A LAS LIMITACIONES
Dado que la regulaci¢n policial es un limite a las libertades individuales, aquella est
sujeta a ciertos l¡mites, los cuales son los siguientes:
A.-RAZONABILIDAD: es uno de los l¡mites a las limitaciones que constituyen el
poder de polic¡a. En fallos relacionados con el poder de polic¡a se ha declarado que para
que halla razonabilidad tienen que concurrir: 1.-Fin p£blico 2.-Circunstancias
justificantes 3.-Adecuaci¢n del medio elegido al fin propuesto 4.-Ausencia de
iniquidad manifiesta.
B.-INTIMIDAD:La esfera de la libertad y de la intimidad est exenta de toda
reglamentaci¢n legal.
C.-LEGALIDAD:Las limitaciones que no tengan presupuesto legal son
inconstitucionales.
FORMAS JURIDICAS DE LAS LIMITACIONES
Se han institu¡do como FUENTES ESPECIFICAS DE LA ACTIVIDAD
POLICIAL:
1.- Leyes, reglamentos y Ordenanzas de Polic¡a.
Las leyes de polic¡a son leyes que reglamentan derechos, y solo pueden emanar del
legislador. Son inconstitucionales las leyes que delegan al Poder Administrativo la
potestad de decretar las limitaciones mediante reglamentos. El Poder
Administrativo solo puede ejecutar lo dispuesto ya por el legislador. Pero a pesar de
lo que plantea Dromi y que manifiesta la Doctrina dominante, nuestros
Tribunales en algunos casos han amparado los llamados “reglamentos”, como en el
fallo que se transcribe:
El Poder Ejecutivo, en ejercicio de su facultad reglamentaria
est habilitado para establecer condiciones o requisitos, limitaciones o distinciones que,
aun cuando no hayan sido contemplados por el legislador de una manera expresa, se
ajustan al esp¡ritu de la norma
reglamentada. El silencio legislativo no constituye pues, unimpedimento para el
ejercicio de la potestad reglamentaria. (Fiscal de Estado de la Prov. de Bs. As.
s/Inconstitucionalidad decreto n§ 2138/89) S SCBA LP I 001434 30-03-93 SD
RODRIGUEZ VILLAR
Ordenanzas: Las Constituciones Provinciales deben asegurar el R‚gimen Municipal,
y los Municipios Legislan (limitados a la concordancia con leyes nacionales de
Polic¡a) sancionando Ordenanzas por un lado, y ejercen Polic¡a mediante su ¢rgano
administrativo.
2.-Edictos de Polic¡a.
Constituyen manifestaciones de autoridad y sanci¢n a ciertas conductas, emanados
de la administraci¢n, sin la existencia de Ley previa.
Este tipo de manifestaciones fueron aceptados por la CSJN, al aceptarse el art. 7 de
la ley 13.030 que facultaba al jefe de la polic¡a federal a “emitir y aplicar edictos”.
La CSJN vari¢ su concepto, tachandolos de inconstitucionales, por ententer que
violaban el principio de NULLA PENA SINE LEGE, pero solo en caso de no estar
sujetos a un control judicial suficiente.
3.-Orden policial, Advertencia,Requerimiento, Autorizaci¢n y Permiso: Todos estas
situaciones implican actos de la administraci¢n, que deben tener origen legal.-
LEY DE POLICIA Y LEY PENAL
Es importante destacar hasta donde llega la esfera de lo que llamamos leyes de
polic¡a, y su funci¢n limitativa de derechos, que en muchos casos se confunde con la
¢rbita del derecho Penal. Un ejemplo claro es el de las leyes de tr nsito. Estas disponen
prescripciones y prohibiciones, y castigan (amonestaci¢n o multa) solamente
situaciones(una infracci¢n). En caso de que esa infracci¢n provoque un da¤o a personas
o cosas se constituir¡a un delito, por lo que entrariamos en la esfera del derecho
penal. En la practica, pasar un sem foro en rojo es una infracci¢n a una ley de polic¡a.
Si paso en rojo y atropello a una persona pasa a ser un delito.
9 Policía de las actividades económicas. Es el establecimiento del control directo o
indirecto que ejerce el Estado sobre la producción y las demás actividades vinculadas a
la misma que tiene su génesis constitucional en los derechos de “ejercer toda industria
lícita” y “comerciar” (art. 14, CN):
9.1. Policía financiera. Se encuentra regulada en las siguientes normas: leyes 23.928, de
convertibilidad; 24.156, de Administración Financiera y Control de Gestión; 11.672 (t.o.
decr. 1486/97), complementaria del presupuesto; 24.629, de reorganización
administrativa. En el mismo orden debemos citar las leyes que rigen la actividad
financiera: 24.441 de leasing inmobiliario, 24.485 de garantía de depósitos bancarios,
21.526 y modificatorias, de entidades financieras, 19.359 y 24.144, de régimen penal
cambiario.
9.2. Policía laboral. Esta materia tiene su principal normativa en la Constitución (art. 75,
inc. 12), que determina la competencia nacional para dictar la regulación de fondo.
Podemos citar asimismo las siguientes normas que la regulan, leyes 24.671, 24.699 y
24.762, Pacto Federal para el empleo, la producción y el crecimiento; 24.013, ley de
empleo; 24.557, de riesgos del trabajo; mientras que rigen específicamente acerca de la
policía del trabajo los decrs. 717/96, 772/96, 1183/96 y 1309/96, entre muchos otros.
<!-- Generación de la página 18 del documento PM -->
9.3. Policía industrial. Ejemplo de ella, lo constituyen las leyes 14.878 que le asignaba
al Instituto Nacional de Vitivinicultura misiones de promoción y contralor, respecto de
la industria vitivinícola; 19.597, que reguló la producción e industrialización del azúcar
y sus subproductos. Su regulación también es local. Un precedente jurisprudencial en
resguardo de la competencia local es el caso “Bodegas Castro Hnos. y Bodegas
Esmeralda SA c/Prov. de Mendoza” (Suprema Corte de Mendoza, abril de 1969).
En el fallo en cuestión (J.M., t. XXXIV, p. 8 y ss.), la Suprema Corte de Justicia
consideró que “no es inconstitucional la ley provincial que fija el precio mínimo de las
uvas para elaborar vino y reglamenta su forma de pago en caso de emergencia”. En
aquel caso, se trataba de una ley provincial que regulaba “contratos” imponiendo
precios y formas de pagos (cfr. ley 2977 de Mendoza), y con exactitud jurídica, a
nuestro entender, el más alto tribunal local, consideró constitucional dicha norma,
fundada también en razones de “emergencias” no duradera.
9.4. Policía comercial. Se citan en este supuesto los decretos de desregulación
económica (2284/91, 2488/91 y modif.), los que fueron elevados a rango legal al ser
receptados por la ley 24.307, art. 29.
9.5. Policía fiscal y tributaria. Merece citarse la nueva normativa acerca del régimen
penal tributario, ley 24.769.
9.6. Policía del consumo público. Adquiere rango constitucional a partir de su adopción
en el art. 42 de la Constitución. Merecen citarse, en esta materia, las leyes 22.262 de
defensa de la competencia y 24.240 de defensa del consumidor.
9.7. Policía profesional. Dentro de ésta se halla la habilitación para el ejercicio
profesional mediante la inscripción en las matrículas, hoy a cargo de los respectivos
colegios y consejos, que asimismo prevén los tribunales de ética que se desenvolverán
dentro de su órbita, v.gr. ley 23.187 que determina los requisitos para el ejercicio de la
profesión de abogado en la Capital Federal.
9.8. Policía de marcas y patentes. En este caso debemos referirnos a la nueva normativa.
Régimen de patentes de invención y modelos de utilidad: leyes 24.481 y 24.572 (t.o. por
decr. 260/96).
9.9. Policía ambiental. Receptada por el art. 41 de la Constitución, pueden citarse como
referidas al tema las leyes 22.421 y decr. 666/97, de conservación de la fauna y 24.051 y
modificatorias, de residuos peligrosos.
9.10. Policía bancaria. Esta función se encuentra regulada en la ley 24.144 y
modificatoria, de aprobación de la Carta Orgánica del Banco Central.
“Corresponde admitir la delegación en el Banco Central del llamado ‘poder de policía
bancario o financiero’ con las consiguientes atribuciones para aplicar un régimen legal
específico, dictar normas reglamentarias que lo complementen y ejercer las funciones de
fiscalización que resulten necesarias; siempre que tal ejercicio se ajuste a las directivas
generales que en esa materia dicte el Gobierno Nacional, siendo la propia Constitución
la que le confiere base normativa a las razones de bien público que se concretan en la
legislación financiera y cambiaria” (CNFed. <!-- Generación de la página 19 del
documento PM -->ContAdm., Sala I, 22/4/97, “Tecnología Integral Médica SA c/
Ministerio de Economía y otro”, SJDA, Bs. As., La Ley, 16/12/97, p. 38).
9.11. Policía de tránsito. Se refiere a la circulación de personas por medio del transporte
público y al de mercaderías. Cuando se trata del transporte por vía terrestre, su
reglamentación está dada por las leyes 22.934; 24.449 (modificada por ley 24.788, art.
17).
9.12. Policía de servicios públicos privatizados. Es conducida esencialmente en cada
caso particular por los Entes Reguladores. Podemos mencionar: la Comisión Nacional
de Comunicaciones (CNC), constituida por decr. 660/96, art. 31, modificado por los
decrs. 1260/96, art. 1º y 80/97; Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), ley
24.076, cap X, decr. 1738/92; Ente Nacional Regulador de la Energía (ENRE), ley
24.065, cap. XII, decrs. 1398/92; 2393/92; 570/96 y Ente Tripartito de Obras y
Servicios Sanitarios (ETOSS), ley 23.696, Anexo I, decr. 999/92.
10. Policía de las relaciones sociales.
La Policía de las relaciones sociales abarca la normativa necesaria para la mejor
convivencia del hombre, no ya dentro de su actividad profesional y económica, sino
dentro del ámbito de lo puramente social, por ello comprende situaciones tan disímiles
en ámbitos tales como el de la moral y costumbres, del derecho de reunión, del culto,
tránsito, seguridad y normativa sanitaria.
10.1. Policía de moral y costumbres. Con fundamento en el art. 19 de la Constitución
que prescribe que ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda
la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe y a los fines de asegurar la moral pública y la
pureza de las costumbres, tanto la Nación como las provincias y municipios, han
previsto normas específicas en esta materia. Debemos admitir que esta normativa se
adecua a las costumbres imperantes en cada tiempo y lugar, por lo que hoy nos parecen
ridículas las establecidas en otros momentos históricos. Podemos citar a modo de
ejemplo, la exigencia en los lugares públicos de prever sectores separados para
fumadores y no fumadores.
10.2. Policía de reunión. Las reuniones que celebran las personas pueden tener un objeto
privado y por lo tanto no es necesario someterlas a un tratamiento de regulación. Sin
embargo, cuando el objeto de la reunión sea público, y por lo tanto se desarrolle en un
lugar público o abierto al público, este derecho de reunión debe llevarse a cabo de
conformidad a las normas que regulan su ejercicio, sin perder de vista que esta
reglamentación no puede alterar la libertad de reunión (art. 28, CN).
10.3. Policía de culto. Si bien el art. 14 de la Constitución garantiza a todos los
habitantes el derecho a profesar libremente su culto, existe una previsión normativa en
cuanto a cuáles son los cultos que pueden ser inscriptos con carácter de persona jurídica.
Podemos citar la ley 24.483, que reconoce personalidad jurídica civil por la sola
inscripción en un registro que llevará a tales fines el Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto, a los institutos de vida consagrada y
sociedades de vida apostólica que gocen de personalidad jurídica pública en la <!--
Generación de la página 20 del documento PM -->Iglesia católica, admitidos por la
autoridad eclesiástica competente. Debemos citar también el Registro Nacional de
Cultos, establecido por ley 21.745.
10.4. Policía de tránsito. Cuando el traslado de personas se lleva a cabo en forma
particular, y no a través de transporte público, rige también la normativa que en materia
de tránsito y seguridad vial se ha dictado y por ende debe ser respetada para una mayor
seguridad en rutas y caminos. La policía de tránsito es de jurisdicción local. A nivel
nacional rige también en este supuesto la ley de tránsito.
10.5. Policía de seguridad. El objeto de la policía de seguridad es el mantenimiento de la
seguridad individual y de la tranquilidad pública, de modo tal que es un deber del
Estado para con todos los habitantes. Su regulación comprende los ámbitos federal y
local. Se hallan dentro de este tipo las policías federal y provinciales, así como también
la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina, cuyo desenvolvimiento se
desarrolla en sus respectivos ámbitos de competencias.
A nivel penal se ha regulado el régimen penal y contravencional para la prevención y
represión de la violencia en espectáculos deportivos (ley 24.199).
10.6. Policía sanitaria. La finalidad que persigue la policía sanitaria es la de asegurar la
salubridad pública. El área de competencia de esta policía puede ser nacional o local.
Puede citarse a modo de ejemplo la fusión del Servicio Nacional de Sanidad Animal
(SENASA), creado por ley 23.989, con el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad
Vegetal (IASCAV), creado por decr. 2266/91, a través del decr. 660/96, art. 38, en el
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria.
La Corte Suprema ha expresado que “la fiscalización estricta de la experimentación y
subsiguiente comercialización de productos medicinales tiende a evitar que esa
actividad científica y comercial derive en eventuales perjuicios para la salud. El
indelegable control que debe ejercer el Estado en este campo reconoce no sólo razones
estrictamente científicas sino también el imperativo ético de no permitir la utilización
del hombre como un simple medio para otros fines” (CSJN, 27/1/87, C. 201. XXI,
“Cisilotto, María del Carmen, Baricalla de c/ Estado Nacional (Ministerio de Salud y
Acción Social”).

Unidad7
1. Servicio público, concepto. Servicio público propio e impropio. Caracteres del
servicio público. La nacionalización de los servicios públicos. La concesión, concepto,
concedente, concesionario. Extinción de la concesión.

Servicio público: hay tres definiciones importantes,

1. La que considera como servicio público toda la actividad del estado, cuyo
cumplimiento debe ser asegurado, reglado y controlado por los gobernantes.
2. La que considera que toda la actividad de la administración es servicio público.
3. La que considera servicio una parte de la actividad de la administración.

Concepto orgánico y fundamental de los servicios públicos: de acuerdo con el criterio

número uno, corresponde considerar los conceptos orgánico y funcional.
El concepto orgánico atiende, para definir al servicio público, a los órganos o entes que
integran la administración de un estado. Son las instituciones de interés general bajo la
alta dirección de los gobernantes y destinadas a satisfacer las necesidades colectivas del
público.
En cuanto al criterio funcional, se basa en la actividad que desarrolla la administración
y no en los órganos que la componen. El elemento esencial, entonces, es la actividad y
no la organización o la empresa que lo realiza.

Noción de servicio público: es toda la actividad que ejecuta la administración tendiente

a satisfacer necesidades de carácter general de manera directa o indirecta. Posee
titularidad del estado y ejecutoriedad, la cual el estado puede delegar. El usuario del
servicio retribuye al sujeto que se le concedió mediante una tasa. Se presta servicio de
cosas o bienes y no de dinero.
La doctrina ha dividido también los servicios públicos en:
Propios: es aquel que presta el estado directamente o por concesionario (por ejemplo la
educación pública).
Impropios o virtuales: tiene de común con el propio la satisfacción de necesidades
colectivas, pero no es el estado quien lo presta ni lo concede, sino que tan solo lo
reglamenta (por ejemplo un taxi, una farmacia). El estado reglamenta para evitar
abusos.

Caracteres fundamentales del servicio público: la doctrina señala cuatro:

1. Continuidad: la prestación no puede interrumpirse ni paralizarse dado que se
estableció en beneficio de la colectividad.
2. Regularidad: el servicio es regular cuando se presta de forma correcta y de
acuerdo con la reglamentación vigente. La violación de las normas administrativas de
funcionamiento trae aparejada la irregularidad funcional.
3. Igualdad o uniformidad: el servicio debe prestarse en igualdad de condiciones,
pero ello impide que se establezcan diversas categorías de usuarios manteniéndose en
estricta igualdad a todos los que están en la misma situación.
4. Universal: esto quiere decir que el servicio público es para todos y no para
determinadas personas.
5. Obligatoriedad: este es otro carácter, en el sentido de deber que pesa sobre quien
debe prestar el servicio, la falta de prestación debe ser sancionada.

Nacionalización de los servicios públicos: en muchos supuestos el estado organiza

directamente el servicio y lo presta. Se puede decir que la nacionalización,
provincialización y municipalización de los servicios alude a la asunción, por parte de la
administración en cada uno de estos niveles, de la competencia para desplegar una
actividad anteriormente dejada la iniciativa de los particulares. Comporta la
transferencia de la propiedad pública, para ser directamente explotada, de empresas y
propiedades que previamente se encontraban en manos de particulares.

La concesión: es la facultad que da el estado a una empresa o persona determinada para

la gestión de un servicio público a su costo y riesgo, obteniendo el derecho al cobro de
una tarifa predeterminada.
El estado delega un poder jurídico para la realización del servicio. El concesionario no
se transforma en un funcionario público, ni la empresa de concesión queda incorporada
a la administración.

Concedente: el estado actúa como concedente (sujeto activo del contrato) y es el que
impone las condiciones. Esta obligado también a prestar una protección policial al
concesionario con el objeto de asegurar el normal desarrollo del servicio e impedir que
terceros obstaculicen su desenvolvimiento.
Puede modificar la prestación del servicio a los efectos de adaptarlo a las nuevas
exigencias de la comunidad.
Al vencimiento del término de la concesión, el concesionario deberá devolver la
propiedad, las instalaciones, y otros bienes afectados a la explotación del servicio al
concedente.

Concesionario: sus principales derechos son:

Derecho sobre dependencia del dominio público que se utiliza para la prestación del
servicio.
Derecho de aplicar las tarifas aplicadas por la administración concedente.
Derecho a mantener la ecuación financiera, la relación entre los gastos y los ingresos
producidos por la explotación.
Tiene derecho a una remuneración por el servicio que presta.
Tiene derecho a cobrar una indemnización por el capital no amortizado si la concesión
se extinguiera.

Extinción de la concesión: la concesión debe ser por tiempo limitado. Al vencimiento

del tiempo, se produce la extinción de los derechos y las obligaciones del concesionario.
Si se ha establecido la cláusula de reversión, al vencer el termino de la concesión, todos
los bienes pasan al poder del concedente. Si así no se ha establecido, los bienes
continúan siendo del concesionario.
También puede extinguirse por otras causas:
1. Caducidad: el estado puede declarar la caducidad de la concesión, previa
intimación al concesionario.
2. Rescate: es la revocación de una concesión por razones de conveniencia u
oportunidad para la administración, es decir cuando el interés público así lo exige. Trae
aparejada la indemnización a favor del concesionario.
3. Revocación: este supuesto no trae aparejado derecho a indemnización para el
concesionario, ya que el vicio de ilegitimidad presupone violación de una norma legal
por alguna de las partes.
4. Rescisión: pueden ponerse de acuerdo para rescindir la concesión; procede
cuando el cumplimiento de la concesión se ve obstaculizado por causas de fuerza
mayor, que hagan imposible la ejecución del contrato, sin responsabilidad alguna de las
partes.
5. Otras causales: (Quiebra o muerte del concesionario) la quiebra no extingue la
concesión, producida esta situación la administración tiene que intervenir revocando la
concesión.

2. La relación de empleo público: concepto, distintas doctrinas. Carga pública y función

pública: noción de funcionario público. El ingreso a la función pública: requisitos (art. 7
y 8 Ley 22.140). Derechos y deberes de los funcionarios públicos (arts. 15 a 27 Ley
22.140). El deber de obediencia (art. 27 Ley 22. 140). Prohibiciones incompatibilidades
(arts. 28 y 29 Ley 22.140). Régimen disciplinario (art. 30 Ley 22.140). El funcionario
de hecho y el funcionario usurpador.

La relación de empleo público: las personas se hallan al servicio de la administración,

pero no todas bajo el mismo régimen del derecho administrativo; la doctrina ha hecho
una clasificación del personal de servicio en la administración:
1. Personal de carácter político.
2. Funcionarios profesionales.
3. Personas que en virtud de un contrato administrativo realizan servicios
específicos concretos y de carácter extraordinario o de urgencia.
4. Personas que realizan prestaciones personales obligatorias (servicio militar).
5. Colaboradores voluntarios u ocasionales.
6. Los trabajadores ligados a la administración por medio de un contrato laboral.
7. Los contratistas de obras públicas, los suministradores y los concesionarios de
servicios públicos conjuntamente con el personal de ellos dependiente.

Carga pública y función pública: se denomina carga pública a la prestación de actividad

por parte de los administrados. Se trata de una actividad que deben realizar
forzosamente los administrados. Es decir tiene carácter coactivo y por eso se realiza sin
contar con la voluntad del obligado a prestarla.
La carga pública tiene determinados caracteres jurídicos. Ellos son la igualdad, la
legalidad, la temporalidad, la gratuidad, el carácter impermutable, cierto y determinado.
La igualdad: esta establecida en nuestra constitución cuando refiere que la igualdad es
la base del impuesto y de las cargas públicas.
La legalidad: surge de que no se puede obligar sino en virtud de ley formal.
Debe ser siempre temporaria la duración del servicio personal obligatorio debe ser breve
o circunstancial.
No es remunerada, es gratuita a diferencia de la función pública.
Es impermutable no se permite la prestación efectuada por un tercero.
La ley que impone una carga pública personal debe referirse a servicios ciertos y
determinados. Ejemplo fue el servicio militar obligatorio.

Denominamos función pública a aquella que se caracteriza porque las prestaciones que
hacen los funcionarios son voluntarias. Pero son remuneradas.
Se desarrolla una confusión entre cargo y carga pública, quienes tienen una cargan
pública, si bien trabajan para el estado, no ejercen ningún cargo público.
Las cargas públicas, como sabemos no son remuneradas, deben ser a corto plazo, por
tiempo determinado y de carácter obligatorio. En cambio, el cargo público, es de tiempo
indeterminado, en principio es remunerado (salvo que trabaje ad - honorem), y es de
carácter optativo.
Noción de funcionario público: entienden por funcionario público a aquellos que tienen
derecho de mando, iniciativa y de decisión y que ocupan en consecuencia, los grados
mas elevado de jerarquía, el empleado público es aquel que atiende a la preparación y
ejecución de las decisiones emanadas de una autoridad superior y por ello se encuentran
en los grados más bajos de la escala jerárquica.
Son necesarias tres condiciones básicas para ser funcionario público:
1. Actividad remunerada.
2. Realizar una actividad en un organismo del estado.
3. Haber sido nombrados por autoridad competente.

El ingreso a la función pública:

La designación de los funcionarios puede realizarse por medio de: concursos, sorteo, o a
través de designación. Si ocurre por nombramiento, el ingreso del personal se hace por
medio de concurso, en el que la persona deberá acreditar la idoneidad (art. 16 de la
C.N.).

Requisitos: deben ir de acuerdo a las exigencias que marca el cargo y se deben reunir al
momento de la presentación.
Ley 22.140:
Artículo 7: (Ingreso) – El ingreso a la administración pública nacional se hará previa
acreditación de las siguientes condiciones en la forma que determine la reglamentación:
1. Idoneidad para la función o cargo mediante los regímenes de selección que se
establezcan.
2. Condiciones morales y de conducta.
3. Aptitud psico-física para la función o cargo.
4. Ser argentino, debiendo los naturalizados tener más de 4 años de ejercicio de la
ciudadanía. Las excepciones a cualquiera de estos dos requisitos deberán ser dispuestas
por el Poder Ejecutivo Nacional en cada caso.

Ley 22.140:
Artículo 8: sin perjuicio de lo establecido en el artículo 7, no podrá ingresar:
a) El que haya sido condenado por delito doloso.
b) El condenado por delito cometido contra la administración.
c) El fallido o concursado civilmente, hasta que obtengan su rehabilitación.
d) El que tenga proceso penal pendiente.
e) El inhabilitado para el ejercicio de cargos públicos.
f) El sancionado con exoneración en cualquier ámbito.
g) El que integre o haya integrado grupos o entidades de mala reputación.
h) El que se encuentre en infracción a las leyes electorales o del servicio militar.
i) El deudor moroso del fisco.
j) El que tenga mas de 60 años de edad, salvo las personas de reconocida
capacidad, solo podrán incorporarse como personal no permanente.

Derechos y deberes de los funcionarios públicos: tales derechos pueden tener sus
fuentes en la constitución nacional, ley o reglamentos. Según su origen tendrán diferente
estabilidad. Se dividen en deberes generales y especiales. Los generales son los que
obligan al funcionario como tal, sin tomar en cuenta su función especifica. Los
especiales o particulares son aquellos que están en la razón del cargo que se ha
encomendado.
Ley 22.140:
Artículo 15: (Derechos) – El personal tiene derecho a:
a) Estabilidad.
b) Retribución por sus servicios.
c) Igualdad de oportunidades en la carrera.
d) Licencias, justificaciones y franquicias.
e) Compensaciones, indemnizaciones y subsidios.
f) Asistencia social para sí y su familia.
g) Interposición de recursos.
h) Jubilación o retiro.
i) Renuncia.
Solo alcanzaran al personal no permanente los incisos b, d, e, f, g, h, i, con las
salvedades que en cada caso correspondan. El personal contratado se regirá por lo que
establezca el contrato.

Ley 22.140:
Artículo 16: La estabilidad es el derecho a conservar el empleo y el nivel escalafonario
alcanzado, así como también la permanencia en la zona donde desempeñare sus
funciones siempre que las necesidades del servicio lo permitan. La estabilidad solo se
perderá por los causales establecidos en el presente régimen.

Ley 22.140:
Artículo 17: El personal tiene derecho a la retribución de sus servicios.

Ley 22.140:
Artículo 18: El personal permanente tiene derecho a igualdad de oportunidades para
cubrir cada uno de los niveles y jerarquías previstos en los respectivos escalafones.

Ley 22.140:
Artículo 19: El personal tiene derecho al goce de licencias.

Ley 22.140:
Artículo 20: El personal tiene derecho a compensaciones, reintegros e indemnizaciones.
Ley 22.140:
Artículo 21: El agente que considere vulnerados sus derechos podrá recurrir ante la
autoridad administrativa pertinente.

Ley 22.140:
Artículo 22: El personal podrá ser intimado a iniciar los trámites jubilatorios, cuando
reúna los requisitos correspondientes.

Ley 22.140:
Artículo 23: El personal que fuere intimado a jubilarse y el que solicitare
voluntariamente su jubilación o retiro, podrá continuar en la prestación de sus servicios
hasta que se le acuerde el respectivo beneficio, por un lapso no mayor a seis meses, a
cuyo termino el agente será dado de baja.

Ley 22.140:
Artículo 24: La aceptación de la renuncia podrá ser dejada en suspenso por un término
no mayor de 180 días corridos, en los casos, condiciones y efectos que determine la
reglamentación. La renuncia se considera aceptada, si la autoridad competente no se
pronunciare dentro de los 30 días corridos a partir de su presentación.

Ley 22.140:
Artículo 25: El personal será calificado por lo menos una vez al año.

Ley 22.140:
Artículo 26: La administración llevará el legajo de cada uno de sus agentes.

El deber de obediencia:
Ley 22.140:
Artículo 27: El personal tiene los siguientes deberes:
a) Prestar personal y eficientemente el servicio.
b) Observar una conducta correcta, digna y decorosa.
c) Obedecer toda orden emanada de un superior jerárquico.
d) Guardar la discreción correspondiente, con respecto a todos los hechos e
informaciones de los cuales tenga conocimiento.
e) Promover las acciones judiciales que correspondan cuando públicamente fuera
objeto de imputación delictuosa.
f) Declarar bajo juramento su situación patrimonial y modificaciones ulteriores.
g) Llevar a conocimiento de la superioridad todo acto que configure delito contra el
estado.
h) Concurrir a la citación por la instrucción de un sumario.
i) Someterse a examen psico-físico.
j) Permanecer en el cargo en caso de renuncia por el término de 30 días corridos, si
antes no fuere reemplazado.
k) Excusarse de intervenir en todo aquello en que su situación pueda originar
interpretaciones de parcialidad.
l) Encuadrarse en las disposiciones legales.
m) Capacitarse en el servicio.
Prohibiciones incompatibilidades:

Ley 22.140:
Artículo 28: (Prohibiciones) – El personal queda sujeto a las siguientes prohibiciones:
a) Efectuar o patrocinar a terceros, trámites o gestiones.
b) Dirigir, administrar, asesorar, patrocinar, representar o prestar servicios
remunerados o no, a personas de existencia visible o jurídica, que gestionen o exploten
concesiones o privilegios de la administración.
c) Recibir directa o indirectamente beneficios originados en contratos de la
administración.
d) Mantener vinculaciones que le signifiquen beneficios.
e) Realizar con motivo o en ocasión del ejercicio de sus actividades, propaganda o
proselitismo.
f) Recibir dádivas, obsequios u otras ventajas.

Ley 22.140:
Artículo 29: (Incompatibilidades) – El desempeño de un cargo en la administración
Pública Nacional será incompatible con el ejercicio de otro en el orden nacional,
provincial o municipal, salvo en los casos que el Poder Ejecutivo Nacional así lo
autorice.

Régimen disciplinario:

Ley 22.140:
Artículo 30: (Régimen disciplinario) – El personal podrá ser objeto de las siguientes
medidas disciplinarias:
a) Apercibimiento.
b) Suspención de hasta 30 días.
c) Cesantía.
d) Exoneración.
Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que
fijen las leyes vigentes.

El funcionario de hecho (jure) y el funcionario usurpador (facto): la diferencia

fundamental entre el funcionario de facto y el funcionario de jure radica en el título
originario. Mientras que el de jure, de derecho, lo tiene de la Constitución Nacional,
tiene investidura regular; el de facto, usurpador, surge de haberse prescindido o violado
el procedimiento legal previsto para el acceso al cargo o de existir una irregularidad de
investidura.
En cuanto al funcionario de facto es aquel que no siendo de jure está en posesión y
ejercicio de una función pública. De hecho ocupa la función, ejerce la competencia y
realiza el acto como consecuencia de una investidura irregular. Su autoridad esta
protegida hasta cierto punto por la ley. Cualquier funcionario puede ser de facto, cuando
no haya cumplido lo establecido por ley para acceder a ese cargo, sea a través de un
gobierno constitucional o de facto.
El usurpador es aquella persona que ejerce funciones de un cargo público sin ningún
título para ello ni regular ni irregular.
El código Penal comprende tres figuras distintas: usurpación de función propiamente
dicha, continuación arbitraria en la función, ejercicio de la función sin competencia.

3. El dominio del estado. Bienes de dominio público y de dominio privado. La

clasificación del Código Civil. Afectación y desafectación.

El dominio del estado: el estado posee bienes materiales, sean inmobiliarios o

mobiliarios, y también bienes inmateriales, es decir, derechos que constituyen su
dominio.

Bienes de dominio público y de dominio privado: los bienes del Estado se dividen en
dos: de dominio público, son aquellos que están sometidos a una reglamentación
pública especial (Código Civil), y sirven para la satisfacción de fines públicos; los
bienes de dominio privado son aquellos sobre los que el estado puede actuar como un
particular: los vende, los embarga, los pierde, etc., y están regidos fundamentalmente
por las normas del derecho privado.

La clasificación del Código Civil: los bienes de dominio público del estado están
enumerados en el artículo 2340 del Código Civil. Estos bienes parecerían no ser del
estado, ya que este actúa mas como tenedor que como propietario de los mismos. Estos
bienes son de toda la población y el estado puede hacer uso de ellos.
El estado no puede actuar como un verdadero propietario porque:
No puede venderlos.
No puede donarlos.
No puede canjearlos.
Estos son típicos actos de propiedad prohibidos para el estado.
Según él articulo 2340 del Código Civil quedan comprendidos entre los bienes de
dominio público:
 Mares territoriales.
 Mares interiores.
 Ríos, sus cauces y las demás aguas que corren por cauces naturales.
 Playas de mar y riveras internas de los ríos.
 Largos navegables y sus trechos.
 Islas formadas o que se formen en el mar territorial.
 Calles, plazas, caminos, canales, puentes y toda otra obra pública.
 Ruinas y yacimientos de interés científicos.
 Documentos oficiales de los poderes del estado.

Según el artículo 2342 del Código Civil: “son bienes privados del estado general y de
los estados particulares.”
 Todas las tierras situadas dentro de los límites del territorio y que carecen de
dueño.
 Las minas de oro, plata, cobre, etc.
 Los de las personas que mueren sin tener herederos.
 Las plazas, puentes, ferrocarriles construidas o adquiridas por el estado.
 Las embarcaciones que llegan a la costa del país siendo de enemigos.

Afectación y desafectación: la creación del dominio público se hace a través de la

afectación, que se define como el hecho o la declaración de voluntad de órganos del
estado en cuyo mérito un bien queda incorporado al uso directo o indirecto de la
colectividad.
La naturaleza jurídica de la afectación, se da a través de una ley nacional, una ley
provincial, un acto administrativo o un hecho de administración provincial.
La afectación debe ser actual. El bien debe estar real y efectivamente afectado al uso o
servicio público. El bien debe estar en situación de que los habitantes puedan usarlo ya
mismo. Ello no quiere decir que su uso efectivo sea de carácter interrumpido,
continuando (ejemplo: si se tratara de un camino, para que la afectación quede
perfeccionada, aquel debe ser abierto a la circulación o tránsito público).
La extinción del dominio público se produce por medio de la desafectación. Produce
efectos jurídicos contrarios a la afectación. Consiste en una declaración de voluntad de
un órgano del Estado, o un hecho que trae como consecuencia hacer salir un bien del
dominio público del Estado para ingresar en el dominio privado del mismo o de los
administrados. La potestad para desafectar los bienes le corresponde a la Nación, a las
provincias o a los municipios, según cual fuere el titular de esos bienes.

4. Limitaciones al dominio privado en el interés público (art. 2611 C. Civil).

Restricciones, servidumbres administrativas, expropiación.

Limitaciones al dominio privado en el interés público (art. 2611 C. Civil): la propiedad

comprende los intereses que un hombre puede poseer y todo derecho que tenga un valor
reconocido como tal por ley; dicho derecho no es absoluto. Las limitaciones al interés
privado son propias del derecho civil.

Código Civil:
Artículo 2611: las restricciones impuestas al dominio privado solo en el interés público,
son regidas por el derecho administrativo.

Restricciones administrativas: son las condiciones legales del ejercicio normal u

ordinario del derecho de propiedad que implica la reducción del carácter absoluto del
derecho de propiedad. Se clasifican en públicas y privadas. Las primeras se rigen por el
derecho administrativo, así lo establece el artículo 2611 del Código Civil.
Tienen el objeto de que el derecho de propiedad no resulte incompatible con el interés
público, de ahí que el beneficiario de la misma sea el público, la colectividad.
Absoluta (restricción administrativa)
Restricciones Exclusiva (servidumbre)
Perpetua (Expropiación)

Sus características principales son: que son generales, constantes, obligatorias,

indeterminadas (muebles o inmuebles), no se extinguen por desuso, ejecutorias.
Sus límites son razonables, proporcionales a las necesidades a satisfacer, su integridad
no debe alterar ni desmembrar la propiedad.

Servidumbre administrativa: son también formas de limitaciones, que implican la

sustracción o desmembramiento de la propiedad en beneficio de la comunidad. En las
restricciones administrativas el sacrificio es general, mientras que en las servidumbres
administrativas es particular. Implica la sujeción parcial del bien privado a un uso por
parte de la colectividad, en cambio en la restricción el fin de utilidad pública se
consigue sin necesidad de una utilización efectiva del bien afectado.
En cuanto al titular de la servidumbre administrativa se han presentado dos teorías:
1. El titular es el ente público territorial.
2. El titular es la comunidad.
Se reconocen distintos métodos de constitución de una servidumbre:
1. Por ley.
2. Por acto administrativo.
3. Por acto contractual. (por una convención entre la administración y el
propietario de la cosa).

Expropiación: es el acto unilateral en el cual el estado priva de la propiedad de un bien a

un particular con fines de utilidad pública, mediante calificación por ley e
indemnización previa, en este caso se extingue el derecho de propiedad.

5. El control de legalidad dentro de la Administración Pública. Los recursos

administrativos: enumeración y noción conceptual de cada uno de ellos.

El control de legalidad dentro de la Administración Pública: existen controles externos

(parlamentario, jurisdiccional), y controles internos (órganos especializados según la
actividad estatal).
Los recursos administrativos: el recurso es un método por el cual se acude al juez con
una demanda para que sea resuelta. Es un remedio administrativo específico por le cual
se atacan los actos administrativos y se defienden los derechos subjetivos.
Diferencia entre el recurso administrativo y la acción judicial: en el primero resuelve la
administración y en el otro la justicia ordinaria.

Enumeración y noción conceptual de cada uno de ellos:

 El recurso de reconsideración: se interpone ante la propia autoridad

administrativa que ha dictado el acto para que lo revoque, modifique, etc. La
característica es que este recurso es resuelto por el mismo órgano administrativo que
dictó el acto.
 El recurso jerárquico: todo interesado puede recurrir al órgano superior
jerárquico, tanto en la administración central como en la descentralizada, a los efectos
de que se revea la disposición del inferior jerárquico que haya lesionado el derecho
subjetivo o el interés legítimo del recurrente, y en su caso, lo revoque, suspenda o
modifique.
 El recurso de alzada: procede contra los actos administrativos definitivos o
asimilables a ellos emanados de las autoridades superiores de los entes centralizados.
 El recurso de apelación: existen dos uno mayor y otro menor. Solo tienen en
común que proceden únicamente cuando ha sido denegado, expresa o tácitamente, el
recurso de reconsideración.
 Apelación menor: procede contra actos de mero trámite dictado por autoridad
inferior o de jerarquía equivalente. Se interpone ante el órgano que denegara el recurso
de reconsideración.
 Apelación mayor: es optativo y procede contra los actos definitivos o que
impidieran totalmente la tramitación o pretensión del administrado.
 Recurso de revisión: se interpone ente el órgano superior de la administración y
tiene por objeto la impugnación de los actos administrativos firmes, también procede
contra los actos contradictorios que no se encuentren firmes.
 Recurso de queja y amparo por mora: lo interponen las partes interesadas,
durante el procedimiento administrativo, con el objeto de lograr que se cumplan
trámites procedimentales omitidos, realizados defectuosamente o demorados y que se
realicen dentro de los plazos legales y reglamentarios.

El control de los actos administrativos en sede jurisdiccional: distintos sistemas. El

reclamo administrativo previo y el alcance de la revisión.

El control de los actos administrativos en sede jurisdiccional: la protección jurídica de la

administración puede ser:
En sede administrativa: puede impugnar los actos administrativos a través de los
recursos administrativos, la impugnación administrativa debe ser previa a la judicial.
En sede Judicial: exige colaboración del sujeto, la administración y el Juez. La
administración debe sujetarse a las leyes y principios generales y las autoridades
administrativas inferiores deben ajustarse a las superiores.

El reclamo administrativo previo y el alcance de la revisión: a partir de la sanción de la

Ley 11.634, la nación puede ser demandada sin previa autorización.
Caracteres:
La reclamación administrativa no está sujeta a ninguna reglamentación.
La reclamación administrativa previa procede en defensa de los derechos subjetivos de
los administrados. Antecede a la futura acción judicial.
La condición que se le exige al que la presenta es que la reclamación administrativa
previa haya sido por escrito y debe constar los datos del peticionario y el acto, hecho
contra que se reclame.
La reclamación administrativa previa es un recurso administrativo, por eso le son
aplicables todos los principios del mismo. Se da contra cualquier acto, hecho u omisión
provenientes de un órgano estatal.

28/5/99

UNIDAD 8
Hecho Administrativo: Son los comportamientos materiales de la administración puede
actuar sin que el acto administrativo exista previamente como declaración de voluntad
(bomberos que destruyen una casa para evitar un incendio, sin auto de autorización).
Los hechos administrativos son realizados por la administración con el objeto de
obtener un determinado resultado, aunque a veces traen aparejados resultados que no
han tenido a la vista cuando se realizó (la construcción de una obra pública puede traer
aparejado daños a terceros que la administración debe indemnizar).

Las vías de hecho: son los comportamientos ilícitos de la administración. La vía de

hecho administrativa requiere la intervención de un funcionario público, ya que si se
tratara de la actividad de un particular la vía de hecho no existiría (acto de derecho
privado); una acción material de este funcionario; esta acción debe implicar la violación
de la legalidad.

Ley 19.549:
Artículo 9: (Vías de hecho) – La administración se abstendrá:
a) De comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas
lesivas de un derecho o garantías constitucionales;
b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de
los que en virtud de norma expresa implique la suspensión de los efectos ejecutorios de
aquel, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado.
La realización de vías de hecho por parte de la administración trae aparejada su
responsabilidad. El hecho administrativo es un comportamiento, mientras que el acto
administrativo implica una declaración de voluntad que va a producir efecto jurídicos
directos.

Acto administrativo: declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo que produce
efectos jurídicos directos e inmediatos, es una declaración unilateral por parte de la
administración, por que el particular nunca contribuye a la formación del acto
administrativo. Es una declaración porque se autoriza la voluntad.

Distintas posiciones doctrinarias:

La jurisprudencia ha reconocido que las decisiones unilaterales, sean individuales o
reglamentarias, emanadas de organismos privados, cuando están ligadas a la ejecución
de un servicio público, comportan el empleo de prerrogativas de derecho público y están
sometidas a la competencia de un juez administrativo, constituyendo actos
administrativos.
Diez sostiene que los actos emanados de los entes particulares que prestan servicios
públicos o que tienen otras prerrogativas de derecho público, no son actos
administrativos porque carecen de los caracteres de presunción de legitimidad y de
ejecutoriedad que tienen los que emanan de los órganos del estado.
Algunos autores sostienen que el acto administrativo es únicamente el que emana del
órgano ejecutivo, mientras que otros piensan que también son actos administrativos los
que emanan del órgano legislativo y judicial cuando éstos ejercen funciones
administrativas.

Acto administrativo Acto de derecho privado

Cuando contienen obligaciones obligan a aquellos a quienes van dirigidos. La
declaración de voluntad del derecho
privado solo puede fundar obligaciones para los propios declarantes.
Son en ciertos supuestos, ejecutorios y tienen presunción de legitimidad. No es de
ejecución forzosa salvo que el órgano judicial lo determine.
Tienen como fin satisfacer el interés público. Tienen en general un fin económico,
incrementar el patrimonio.

El silencio o la ambigüedad de la administración:

Ley 19.549:
Artículo 10: (Silencio o ambigüedad de la administración) – El silencio o ambigüedad
de la administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento
concreto, se interpretaran como negativa.
Solo mediando disposición expresa, podrá acordarse al silencio sentido positivo.
Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento,
éste no podrá exceder de sesenta (60) días. Vencido el plazo que corresponda, el
interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta (30) días sin
producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la administración.

• La teoría del silencio: protege a los administrados, porque les permite atacar a la
administración, cuando ésta tiene la obligación de pronunciarse en el término que le fija
la ley y no lo hace. El silencio no puede resolverse como un caso de la interpretación de
la voluntad administrativa, debe entenderse como una presunción legal motivada por
exigencias procesales. El silencio puede clasificarse en positivo cuando la inercia de la
administración debe entenderse como accediendo a la petición del particular; y negativa
cuando la inercia se considera negativa a la petición del administrado.

2. Elementos del acto administrativo (art. 7 Ley 19.549). Caracteres: enumeración y

régimen legal (art. 12 Ley 19.549), las nulidades del acto administrativo y sus
diferencias con las nulidades del Código Civil. Doctrinas de la Corte Suprema Nacional.
Régimen legal (arts. 14 y 15 Ley 19.549).

Elementos del acto administrativo: para que un acto administrativo sea válido debe
contar con los elementos requeridos por el ordenamiento jurídico para su formación y
existencia. La Ley 19.549 estable:

Ley 19.549:
Artículo 7: (Requisitos esenciales del acto administrativo) – Son requisitos esenciales
del acto administrativo los siguientes:
a) (Competencia) ser dictado por autoridad competente.
b) (Causa) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y
en el derecho aplicable.
c) (Objeto) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir
todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas previa
audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.
d) (Pronunciamiento) antes de su emisión deben cumplirse procedimientos esenciales
y substanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin
prejuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérese también esencial el
dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el
acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.
e) (Motivación) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones
que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso B
del presente artículo.
f) (Finalidad) Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que
otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir
encubiertamente fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su
causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente
adecuados a aquella finalidad.
Los contratos que celebre el estado, los permisos y las concesiones administrativas se
regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de
las normas del presente título, si ello fuere precedente.
Según Diez los elementos esenciales que hacen a la legitimidad de un acto son los
siguientes:
Elemento subjetivo: se compone de la persona física que realiza la actividad
administrativa para poder dictar el acto.
Elemento objetivo: está constituido por el objeto o contenido del acto, el contenido es la
resolución que en el caso concreto adopta la autoridad.

Caracteres: Enumeración: se presentan en el supuesto de que el acto sea perfecto, es

decir, que sea válido y eficaz.
Ejecutoriedad: deriva del carácter público del mismo, resulta de ello que la
ejecutoriedad es una manifestación de la autotutela de la administración, es la
posibilidad de que ella misma provea a la realización de sus propias decisiones cuando
el ordenamiento jurídico le ha concedido expresa o implícitamente tal atribución. Es
uno de los caracteres no permanentes de los actos administrativos, ello quiere decir que
no todos los actos son ejecutorios, ejemplo los actos registrables.

Legitimidad: significa que ha sido dictado de acuerdo con el ordenamiento jurídico

vigente. Si en el acto administrativo se encuentran todos los elementos necesarios para
que sean posibles las consecuencias jurídicas correspondientes, puede considerarse que
el acto es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que
debe producir.
Régimen legal:

Ley 19.549:
Artículo 12: (Presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria) – El acto administrativo
goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a
ponerlo en práctica por sus propios medios- a menos que la ley o la naturaleza del acto
exigieran la intervención judicial- e impide que los recursos que interpongan los
administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa
establezca lo contrario.
Sin embargo, la administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar
perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.

La nulidad del acto administrativo:

Nulidad absoluta: es aquel acto contrario al orden público y a las buenas costumbres.
Puede ser declarada de oficio por el juez, a pedido del interesado o ministerio público.
No es susceptible de confirmación, y es imprescriptible (artículo 1047 del Código
Civil).
Nulidad relativa: es aquella que no afecta el orden público y las buenas costumbres. No
puede ser declarada de oficio por el juez, solo a pedido de parte. Es confirmada y es
prescriptible (artículo 1048, 4030 y 4031 del Código Civil).

De acuerdo con la Ley 19.549, los actos administrativos son regulares, según el artículo
18 son los que no tienen vicio, pero se pueden incluir los que tengan leves vicios, se
consideran anulables; o irregulares son los que de acuerdo con los artículos 14 y 15,
están gravemente viciados y su nulidad es absoluta e insanable, o nulidad relativa, o se
consideran actos directamente inexistente.

Hay dos teorías importantes de las nulidades de los actos administrativos:

1. Teoría bipartita: acepta la existencia de dos clases de nulidades, la absoluta e
insanable y la relativa.
2. Teoría tripartita: tres clases de nulidades: absoluta, relativa, y acto groseramente
viciado (acto jurídicamente inexistente).

Sus diferencias con las nulidades del Código Civil:

La nulidad en el campo del derecho civil la declara siempre el juez, mientras que en el
derecho administrativo, puede declararla el juez o puede ser declarada en sede
administrativa por medio de una revocación de oficio como consecuencia de un recurso
interpuesto por un particular.
En el campo del derecho civil el juez no puede en ciertos casos, declarar de oficio la
nulidad del acto, en el campo administrativo puede revocar de oficio el acto viciado.
En el derecho civil, los vicios que dan lugar a la nulidad están expresadamente
contemplados, en el derecho administrativo en cambio, por la ley 19.549 ciertos
supuestos son menos precisos y por esto el sistema de nulidades tiene menor certeza.
Las nulidades en el derecho civil tienden a custodiar la voluntad de las partes, mientras
que las nulidades administrativas buscan reafirmar la vigencia del ordenamiento
jurídico.
En el derecho civil la nulidad absoluta puede pedirse por cualquiera que tenga interés en
hacerlo, en cambio en el derecho administrativo la nulidad puede solicitarla solamente
quien este legitimado.

Doctrina de la Corte Suprema de Justicia Nacional: la doctrina de la Corte ha

establecido que aun cuando el acto adolezca de un vicio de nulidad manifiesta, su
nulidad no podrá ser declarada de oficio por el juez en el sentido de que la presunción
de legitimidad que tienen todos los actos administrativos, obligan a realizar una
investigación de hecho para determinar su nulidad. Antes de dictarse la Ley de amparo
número 16.986 la Corte había reconocido la existencia de actos con ilegalidad
manifiesta.

Régimen legal:

Ley 19.549:
Artículo 14: (Nulidad) – El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable,
en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial;
dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos;
violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del
territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o
sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o
el derecho invocado; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la
finalidad que inspiró su dictado.

Ley 19.549:
Artículo 15: (Anulabilidad) – (Según ley 21.686). Si se hubiere incurrido en una
irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus
elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.

3. Extinción de los actos administrativos, concepto, caducidad (art. 21 Ley 19.549) y

revocación. La cosa juzgada administrativa: concepto y régimen legal (art. 17 y 18 Ley
19.549).

Extinción de los actos administrativos: la extinción del acto administrativo implica su

retiro del mundo jurídico, sea por que el acto esta viciado, o sea, inoportuno, vale decir
contrario al interés público. Los supuestos en que esta extinción se producen son la
caducidad y la revocación.
Caducidad: la caducidad es una sanción que aplica la administración por no haber
cumplido el administrado con las obligaciones que le imponía el acto, y que eran
correlativas a los derechos que obtenía el mismo. La sanción debe aplicarse previa una
intimación al interesado. Declarada la caducidad del acto, el interesado pierde los
derechos que se hubieren concedido.

Ley 19.549:
Artículo 21: (Caducidad) – La administración podrá declarar unilateralmente la
caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no cumpliere con las
condiciones fijadas en el mismo, pero deberá mediar previa constitución en mora y
concesión de un plazo suplementario razonable al efecto.

Revocación: es el retiro unilateral de un acto válido y eficaz por motivo sobreviniente, o

de un acto irregular, sea que en ambos supuestos los actos hubieran emanado en
ejercicio de facultades regladas o discrecionales de la administración (que hayan nacido
válidos).
La revocación se produce por razones de oportunidad, mientras que la anulación se
produce por razones de ilegitimidad. Se revoca el acto que nació válido y se anula el
que nació inválido. Pueden revocarse los actos administrativos que no fueran
notificados, ya que no producen ningún efecto.

La cosa juzgada administrativa: la corte creó la llamada teoría de la cosa juzgada

administrativa, sosteniendo que los actos administrativos que en ciertas condiciones
crean derechos subjetivos a favor de los particulares no son extinguibles por la propia
administración.
Significa, lo mismo que decir inmutabilidad o estabilidad del acto administrativo, del
que nacen derechos subjetivos a favor de particulares; se debe recurrir a sede judicial
para su eliminación.

Régimen legal: esta ley incorpora la mayoría de los principios establecidos por la Corte
Suprema. Se ocupa de la extinción del acto administrativo por razones de legitimidad,
separando los supuestos del acto irregular (art. 17) de la revocación del acto regular (art.
18). La ley se refiere también al supuesto de vicios leves que genere la anulabilidad del
acto. Dice que sino llegara a impedir la existencia de alguno de sus elementos
esenciales, el acto será anulable en sede judicial.

Ley 19.549:
Artículo 17: (Revocación del acto nulo) – (Según ley 21.686). El acto administrativo
afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por
razones de ilegitimidad aún en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviese
firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo,
solo podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante
declaración judicial de nulidad.

Ley 19.549:
Artículo 18: (Revocación del acto regular) – El acto administrativo, del que hubieren
nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no se puede ser revocado,
modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado.
Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede
administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación
o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicios a terceros y si el derecho se
hubiere otorgado expresa y validamente a título precario. También podrá ser revocado,
modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia,
indemnizando los perjuicios que causara a los administrados.
4. El procedimiento administrativo. Ámbito de aplicación y requisitos (art. 1 Ley
19.549).

El procedimiento administrativo: es el conjunto de reglas que rigen la elaboración de los

actos administrativos.
a) Cada uno de los actos combinados deben conservar integralmente su
individualidad.
b) Que la conexión de los actos radique en una unidad de actos jurídicos, donde
todos los actos están encaminados a producir un efecto jurídico que es el que le da
unidad a este conjunto de actos.
c) Que los actos estén vinculados casualmente entre sí, de modo que cada uno
supone el anterior y el último supone el grupo entero donde se produce el efecto.

Ámbito de aplicación: se aplicara ante la administración pública centralizada,

descentralizada y entre entes autárquicos con concepción de organismos militares de
defensa y seguridad que tienen un procedimiento administrativo propio.

Requisitos:
a) Instrucción de oficio: sin perjuicio de la participación de los interesados en las
actuaciones.
b) Celeridad (rapidez): eficacia en los trámites.
c) Informalismo: evitar exigencias formales no necesarias.
d) Los plazos: serán obligatorios para la administración como para los administrados.
Se computan al día siguiente de la notificación. Antes de que venza el plazo puede la
administración de oficio o a pedido de parte, disponer su ampliación por el tiempo
razonable, siempre que no resultaren lastimados derechos de terceros.
e) Caducidad de los procedimientos: transcurridos 60 días desde que el trámite se
paralice por causa imputable al administrado, el órgano competente le notificará que si
pasan otros 30 días de inactividad se declarara la caducidad de los procedimientos.
f) Debido proceso adjetivo: 1. Derecho a ser oído. 2. Derecho a ofrecer y producir
pruebas. 3. Derecho a una decisión fundada.

Ley 19.549:
Artículo 1: (Procedimiento administrativo: ámbito de aplicación) – Las normas del
procedimiento que se aplicarán ante la administración pública Nacional centralizada y
descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de organismos militares, de
defensa y seguridad.

5. Impugnación Judicial de los actos administrativos (arts 23 y 24 Ley 19.549). Plazo

(arts. 25 y 26 Ley 19.549). Amparo por mora de la administración (arts. 28 y 29 Ley
19.549). Reclamo administrativo previo a la demanda judicial (arts. 30 a 32 Ley
19.549).
Impugnación Judicial de los actos administrativos: el articulo 23 de la Ley 19.549
establece cuando podrán ser impugnados por vía judicial los actos de alcance particular:

Ley 19.549:
Artículo 23: (Impugnación judicial de actos administrativos) – Podrá ser impugnado por
vía judicial un acto de alcance particular cuando:
a) Tenga carácter de definitivo y se hayan agotado las instancias administrativas.
b) Pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión impida totalmente la tramitación
del reclamo interpuesto.
c) Se diera el caso de silencio o de ambigüedad (art. 10)
d) Cuando la administración viola el artículo 9 (vías de hecho que lesionen garantías
o derechos de la Constitución Nacional)

Ley 19.549:
Artículo 24: (El acto de alcance general será impugnable por vía judicial cuando)
a) El acto afecte en forma cierta los derechos subjetivos del interesado, y formule
reclamo a la autoridad que lo dictó y resultado fuere adverso a se produzca silencio de la
administración.
b) Cuando se agota sin éxito la instancia definitiva contra el acto.

Plazo:

Ley 19.549:
Artículo 25: (Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación –por vía de
acción o recursos) – La acción contra el estado o sus entes autárquicos deberá deducirse
dentro del plazo de 90 días, computados de la siguiente manera:
a) Si se trata de actos de alcance particular desde su notificación al interesado.
b) Si se trata de actos de alcance general desde que se agote la instancia
administrativa.
c) Si se trata de vías de hecho o hechos administrativos, desde que ellos fueren
conocidos por el afectado.
Cuando por norma expresa la impugnación del acto deba hacerse por vía de recurso, el
plazo para deducirlo será de 30 días desde la notificación de la resolución definitiva que
agote las instancias administrativas.

Ley 19.549:
Artículo 26: La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera
carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 (silencio
administrativo) y sin perjuicio de los que corresponda en materia de prescripción.

Amparo por mora de la administración:

Ley 19.549:
Artículo 28: (Amparo por mora de la administración) – El que forme parte de un
expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto
despacho. La orden será procedente cuando la autoridad administrativa dejare vencer los
plazos fijados sin emitir la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el
interesado. Presentando el petitorio si la justicio lo considera procedente en atención a
las circunstancias, requerirá la autoridad administrativa interviniente, en el plazo que le
fije, informe sobre la causa de la demora aducida. Contestado el requerimiento o
vencido el plazo sin que lo hubiera evacuado se resolverá lo pertinente acerca de la
mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa
responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la
naturaleza y complejidad del dictamen o trámites correspondientes.
Ley 19.549:
Artículo 29: La desobediencia a la orden de pronto despacho tomará aplicable lo
dispuesto por el artículo 17 del decreto/ley 1285/58.

Reclamo administrativo previo a la demanda judicial: el estado nacional no podrá ser

demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al ministerio, salvo
cuando se trate de la impugnación judicial de actos administrativos de alcance general o
particular.

Ley 19.549:
Artículo 30: (Reclamo administrativo previo a la demanda judicial) – El estado nacional
no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo, dirigido al
ministerio o comandado en jefe que corresponda, salvo cuando se trate de la
impugnación judicial de los actos administrativos de alcance general o particular.

Ley 19.549:
Artículo 31: El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los
noventa (90) días de formulado. Vencido el plazo, el interesado requerirá pronto
despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá iniciar la demanda
en cualquier momento.

Ley 19.549:
Artículo 32: El reclamo administrativo previo al que se refieren los anteriores artículos
no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:
a) Un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos
del artículo 31.
b) Antes de dictarse de oficio un acto por el poder ejecutivo, el administrado se
hubiera presentado expresando su pretensión en sentido contrario.
c) Se reclaman daños y perjuicios contra el estado o se intentase una acción de
desalojo contra alguien.
d) Medie una clara conducta del estado que haga presumir la ineficacia cierta del
procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil.
e) Se demande a una empresa del Estado, a un ente autárquico, a una sociedad
anónima con participación estatal mayoritaria, a un ente descentralizado con facultades
de entrar en juicio.

6. La ley de procedimiento administrativo de la Provincia de Buenos Aires N° 7647.

Concepto. Breve explicación.

La Ley de procedimiento administrativa de la provincia de Buenos Aires N°7647: es

una Ley de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas con regímenes
especiales. Las actuaciones pueden iniciarse de oficio o a petición de cualquier persona
o entidad pública o privada, que tenga derecho o interés legítimo.

Breve explicación: se denomina recurso de revocatoria al que se interpone al mismo

órgano que editó el acto.
Procede contra: toda decisión final que lesione algún derecho subjetivo o interés
legítimo; o contra una transgresión de las normas legales o reglamentarias.

7. Acto político y acto de gobierno: noción, controversia sobre su reversibilidad en sede

judicial.

Acto político y Acto de gobierno: el acto político es una decisión suprema, por ejemplo
declarar el estado de sitio, el indulto, la intervención federal, etc. Los actos de gobierno
son analizables. Cuando el estado actúa como poder político realiza actos de gobierno y
se encuentra exento de responsabilidad civil.
Dictado por el órgano ejecutivo, afectan al Estado como un todo único. Se refieren a la
organización e integración de los poderes constituidos, a las situaciones de subsistencia
ordenada, pacífica y segura de la comunidad y al derecho de agentes que se concretan
en tratados internacionales de límites, neutralidad y paz.
Cuando el estado actúa como poder político, realiza actos de gobierno y se encuentra
exento de responsabilidad civil. Como acto de gobierno el Estado puede declarar la
guerra y actúa así con potestad soberana sin estar sujeto a otro control que el de la
responsabilidad política mediante el procedimiento del juicio político.
Una de las teorías que define el acto político, lo hace como de ejecución directa e
inmediata de una disposición formal de la constitución.

Controversia sobre su reversibilidad en Sede Judicial: los actos de organización e

integración de los poderes constituidos son injudiciables, por no afectar los derechos
subjetivos de los particulares.
Con respecto a los actos relativos a la subsistencia ordenada, pacífica y segura de la
comunidad se supone que el orden público es una facultad discrecional de la
administración que le permite determinar arbitrariamente si existe o no perturbación del
mismo y en consecuencia dictar impunemente cualquier acto que pueda violar la esfera
de los derechos privados ( los derechos y garantías de la constitución durante el estado
de sitio que dan suspendidos pero no eliminados y el ejecutivo lo debe tener en cuenta).
Los actos de relación internacional son las relaciones entre potencias, convenciones que
realizan entre ellas y respectivos actos de ejecución, son injudiciables por que los actos
se encuentran sometidos parcialmente, al menos, al derecho internacional y escapa a los
jueces locales.
En los actos relativos a la aplicación de los tratados, el juez debe decidir si esos actos
pueden ser separables del derecho internacional y sometidos al derecho administrativo
(interno). Por ejemplo: daños en el territorio nacional que hicieron las tropas nacionales
en tiempo de guerra.
La jurisprudencia y parte de la doctrina entienden que son actos de gobierno los que no
son judiciables, y nuestra jurisprudencia cuando advierte que en un acto que se somete a
su consideración hay una cuestión política, se abstiene de decidir, por considerar a ese
acto de competencia exclusiva del órgano que emano. Salvo los casos de arbitrariedad
manifiesta revisando así judicialmente el acto.

ACTO ADMINISTRATIVO (segun Biglieri)

INTRODUCCION EN EL TEMA
El término acto administrativo, ante todo debemos circunscribirlo al Derecho
Administrativo, por contraposición al acto jurídico que nos da la noción, nos define y
regula el derecho civil. Dar un concepto dentro del Derecho en cualquiera de sus ramas,
siempre ha sido dificil y a menudo encontramos entre nuestros prestigiosos jurístas
diferentes posturas e interpretaciones, pero se hace más dificil aún cuando estudiamos
una rama del derecho no codificada y tan dinámica como el derecho administrativo.
Para comprender y poder arribar a una noción de acto administrativo debemos tener en
claro que el mismo es el producto de la función administrativa, independientemente del
ejercicio de la misma por parte de un órgano administrativo o de los Poderes Judicial o
Legislativo (recordemos que estos últimos tienen dentro de sus funciones a las llamadas
funciones impropias dentro de las que se encuentra la función administrativa).
La función administrativa se encargara de llevar adelante en la practica los cometidos
estatales (concepto amplio) y para ello se requerirá frecuentemente que la
administración pública (mediante sus órganos o entes) declare o exteriorice su voluntad.
Siendo el Estado una persona jurídica de carácter público exteriorizará su voluntad
luego de cumplidos los recaudos determinados en el Ordenamiento Jurídico
Administrativo y el acto por el cual se declara o exterioriza la voluntad estatal es el
ACTO ADMINISTRATIVO.
A continuación analizamos los conceptos elaborados por la doctrina:

DEFINICION CLASICA:

EL ACTO ADMINISTATIVO ES
UNA DECLARACION DE VOLUNTAD
FORMULADA POR UN ORGANO DEL ESTADO
EN EJERCICIO DE UNA POTESTAD ADMINISTRATIVA

DEFINICION DE ROBERTO DROMI:

ES TODA DECLARACION UNILATERAL
EFECTUADA POR UN ORGANO EN EJERCICIO DE LA FUNCION
ADMINISTRATIVA,
QUE PRODUCE EFECTOS JURIDICOS INDIVIDUALES EN FORMA DIRECTA O
INMEDIATA.

DEFINICION DE RAFAEL BIELSA

ES UNA DESICION,
GENERAL O ESPECIAL,
EMANADA DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA EN EJERCICIO DE SUS
FUNCIONES ,
EN RESGUARDO DE LOS DERECHOS E INTERESES DE LOS
ADMINISTRADOS.

DEFINICION DE JUAN FRANCISCO LINARES

ES UN ACTO QUE PARTE DE UNA NORMA JURIDICA,

CREADO POR UNA VOLUNTAD ESTATAL,
DICTADO EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS,
QUE ORIGINA CONSECUENCIAS JURIDICAS
DE ALCANCE INDIVIDUAL.
Debemos resaltar que autores como MARIENHOFF coinciden con Bielsa y Diez y
hablan de acto administrativo de alcance individual y acto administrativo de alcance
general, términos adoptados en la Ley 19.549 de procedimiento administrativo.
Los Tribunales de nuestra nación han empleado indistintamente los términos ACTO
ADMINISTRATIVO DE ALCANCE INDIVIDUAL y ACTO ADMINISTRATIVO en
caso de efectos jurídicos individuales y ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE
GENERAL y REGLAMENTO cuando se trata de efectos de caracter general.
Transcribo a continuación un fallo, que en los conceptos vertidos, ejemplifica lo
expuesto:
ACTO ADMINISTRATIVO. ACTO INDIVIDUAL O PARTICULAR. CONCEPTO.
OBJETO.
Los actos administrativos pueden clasificarse, en relación con las personas, en actos de
alcance general y actos de alcance particular. Son de alcance particular aquellos actos en
los cuales la declaración que los constituye mira a una o más personas o casos
individualmente determinados o determinables. Estos actos son la expresión típica de la
potestad ejecutiva de la administración, y tienen por objeto llevar a cabo, en forma
concreta e inmediata, dicha actividad. C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA IV Galli,
Jeanneret de Pérez Cortés S.A. de Exportaciones Sudamericanas -S.A.D.E.S.A.- c/
D.G.I. s/ amparo Causa: 45.246/95 07/05/96.-
Consideramos como la mas acertada y actual la definición de DROMI.

ANALISIS DEL CONCEPTO DEL DR DROMI

Declaración: La declaración es un proceso de exteriorización intelectual. Los actos

administrativos traducen siempre una declaración por lenguaje hablado o escrito o de
signos convencionales, como por ej. las señales de un agente de transito. Encontramos,
en el analisis doctrinario y jurisprudencial, a la hora de definir el acto administrativo
Unilateral: El acto administrativo es unilateral porque surge de una sola y única
voluntad: la estatal o la pública no estatal. O sea es una voluntad emanada de un sólo
sujeto de derecho: EL ESTADO.
En ejercicio de la función administrativa: Siempre el acto es en ejercicio de la función
administrativa, sin importar el órgano que lo ejerce. Debe emanar de órgano
competente. (Arts. 3 y 7 de la Ley Nº 19.549).
Que produce efectos jurídicos: Es característica esencial la producción de efectos
jurídicos, esto es una consecuencia con fuerza jurídica vinculante_. Significa que crea
derechos u obligaciones para ambas partes administración y admninistrado. Es
importante destacar los tipos de efectos que produce el acto administrativo:
1)DIRECTOS: Los efectos son directos ya que surgen del acto mismo y no est n sujetos
a la emanación de un acto posterior.
2)INDIVIDUALES: El acto produce efectos jurídicos individuales, a diferencia de los
reglamentos que producen efectos jurídicos generales.
3)INTERNOS O EXTERNOS: Los efectos jurídicos pueden ser respecto de los
particulares (externos) o respecto de agentes o entes administrativos (internos).
4)PUBLICOS: Los efectos del acto quedan comprendidos dentro del derecho público
salvo casos excepcionales donde se aplica el derecho privado.
En forma directa o inmediata: porque surgen del acto mismo.
RELACION ACTO JURIDICO - ACTO ADMINISTRATIVO

Es interesante marcar diferencias y coincidencias entre el ACTO JURIDICO y EL

ACTO ADMINISTRATIVO ya que nos posibilitará una mayor comprensión del tema.
El acto jurídico se encuentra definido en el artículo 944 del CC : SON ACTOS
JURIDICOS LOS ACTOS VOLUNTARIOS LICITOS, QUE TENGAN POR FIN
INMEDIATO, ESTABLECER ENTRE LAS PERSONAS RELACIONES
JURIDICAS, CREAR, MODIFICAR, TRANSFERIR, CONSERVAR O ANIQUILAR
DERECHOS.
Partiendo de los conceptos de AA y AJ enunciados vemos que ambos producen efectos
jurídicos teniendo el acto jurídico una estructura más sólida al no tener tanto margen de
interpretación como ocurre con el Acto Administrativo.
Yendo a las diferencias vemos que mientras en el acto jurídico las partes establecen
relaciones jurídicas en condiciones de igualdad o en coordinación, en el acto
administrativo hay una subordinación del administrado o empleado o funcionario y sólo
hay coordinación cuando se trata de relaciónes interorganicas o interadministrativas.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

SEGUN DROMI LOS ELEMENTOS PUEDEN SER ESENCIALES,

ACCIDENTALES, DE LEGITIMIDAD Y DE MERITO.
OTROS AUTORES SE DEDICAN A MENCIONAR SOLO A LOS ELEMENTOS
ESENCIALES Y OTROS NO LOS CLASIFICAN.
INTERESA SOBREMANERA ANALIZAR LOS ELEMENTOS ESENCIALES.
EN CUANTO A LOS ELEMENTOS ESENCIALES EL DR DROMI MENCIONA A
LA COMPETENCIA , AL OBJETO, A LA VOLUNTAD Y A LA FORMA. ES
IMPORTANTE DESTACAR LO QUE MENCIONAN OTROS AUTORES QUE
ANALIZANDO LA LEY 19.549 MANIFIESTAN QUE SON ELEMENTOS
ESENCIALES: COMPETENCIA (7 INC. A), CAUSA (7 INC. B), OBJETO(7 INC. C),
FORMA (ART. 8), MOTIVACION (7 INC. E), FINALIDAD Y PROCEDIMIENTO.

Ley Procedimiento Administrativo. 19.549

7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

a) Ser dictado por autoridad competente. (competencia)
b) Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el
derecho aplicable. (causa)
c) El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir todas las
peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del
interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos. (objeto)
d) Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales
previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que
establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto
pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.
e) Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a
emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inc. b) del presente
artículo. (motivación)
 f) Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las
facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros
fines, públicos o privados distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las
medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella
finalidad.

Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se
regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de
las normas del presente título, si ello fuere procedente.

8. El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar

y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por
excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.
(FORMA)

ELEMENTOS SEGUN DROMI:

LA EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEPENDE DE LA

EXISTENCIA DE CIERTOS ELEMENTOS ESENCIALES : COMPETENCIA,
OBJETO, VOLUNTAD Y FORMA

LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES SON:

CONDICION
MODO
TERMINO

ESTOS ELEMENTOS PERTENECEN AL COMO Y AL CUANDO DE LA

PRODUCCION DE LOS EFECTOS DEL ACTO.
SON ELEMENTOS DE LEGITIMIDAD_ LOS QUE SE RELACIONAN CON EL
CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS POSITIVAS ATINENTES AL ACTO.
SON ELEMENTOS DE MERITO LOS QUE SE REFIEREN AL CUMPLIMIENTO
OPORTUNO Y CONVENIENTE DE LOS FINES DEL ACTO.

ELEMENTOS ESENCIALES

1)COMPETENCIA

ES EL CONJUNTO DE FACULTADES Y OBLIGACIONES QUE UN ORGANO

PUEDE Y DEBE EJERCER LEGITIMAMENTE.
Para ampliar el concepto podemos agregar que la competencia de los órganos
administrativos es el conjunto de atribuciones que en forma expresa o
razonablemente implícita confieren la Constitución Nacional, Constitución
Provincial, los Tratados, las leyes y los reglamentos.
ACTO ADMINISTRATIVO. COMPETENCIA. CONCEPTO. ART. 7 DE LA LEY
19.549. Según el art. 7 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, la
competencia es un requisito esencial del acto administrativo, identificado como la
medida de la potestad o el complejo de funciones atribuídas a un órgano administrativo,
en la que cabe incluir la aptitud o el conjunto de atribuciones y facultades que
corresponden al ente, sea centralizado o dscentralizado (Cassagne, Juan C.: "Derecho
Administrativo", t. II, 2a. ed., edit. AbeledoPerrot, Bs. As. 1994, pp. 124-125.
Comadira, Julio R. "Acto administrativo municipal", edit. Depalma, Bs.As. 1992, p. 21.
Hutchinson, Tomás: "Ley Nac. de Procedimientos Administrativos", tomo I, Ed. Astrea,
Bs.As. 1985, pág. 150). (Cons. X.1). C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA I Licht,
Coviello Herpazana S.R.L. c/ Banco de la Nación Arg. s/ contrato administrativo Causa:
9.009/92 23/11/95.
Caracteres de la competencia
EXPRESA: Porque debe emanar de la Constitución Nacional, Constitución Provincial,
tratados, leyes y reglamentos.
IMPRORROGABLE O INDELEGABLE: porque se halla establecida en interés
publico y surge de una norma estatal, no de la voluntad de los administrados ni del
órgano administrativo. La competencia si bien es improrrogable e indelegable
Hay excepciones como en los casos de delegación, sustitución o avocación.
IRRENUNCIABLE: Es decir indelegable.
CLASES DE COMPETENCIA
1)POR LA MATERIA: Se refiere a las actividades que legítimamente puede
desempeñar un órgano administrativo.
Según el carácter de la actividad la materia puede ser:
• Deliberativa: Poder Legislativo.
• Ejecutiva: Intendente.
• Consultiva: Oficina pericial, oficina técnica, Asesoría gral.
• De control: Fiscalía de estado, Tribunal de cuentas de la Nación.

2)POR TERRITORIO: Comprende el ámbito espacial en el cual es legitimo el ejercicio

de la función del órgano administrativo. Se relaciona este punto con las divisiones o
circunscripciones administrativas del territorio del esta
do. Ej. Municipios.
3)POR EL TIEMPO: Comprende el ámbito temporal en que es legítimo el ejercicio de
la función. La competencia es por lo común permanente pero en ciertos casos el órgano
puede ejercer la función salo en un lapso determinado. Ej. un
Juzgado del Tribunal de Faltas.
4)POR EL GRADO: La organización administrativa se integra verticalmente. El grado
es la posición o situación que ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica. El
inferior en grado esta subordinado al superior. La competencia en razón del grado se
refiere a la posición que ocupa un órgano dentro de la ordenación jerárquica de la
administración.
2)OBJETO
Es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica, valora u opina.
Es el contenido del acto. consiste en la resolución, en las medidas concretas que dispone
el acto.
Es importante mencionar lo que dicen el art. 953 del CC y el inc. c del art. 7 de la ley
19.549:
953. El objeto de los actos jurídicos deben ser cosas que estén en el comercio, o que
por un motivo especial no se hubiese prohibido que sean objeto de algún acto jurídico, o
hechos que no sean imposibles, ilícitos, contrarios a las buenas costumbres o prohibidos
por las leyes, o que se opongan a la libertad de las acciones o de la conciencia, o que
perjudiquen los derechos de un tercero. Los actos jurídicos que no sean conformes a
esta disposición, son nulos como si no tuviesen objeto.
c) El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir todas las
peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del
interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.
Interpretando estas dos normas podemos decir que el objeto debe ser:

LICITO: O sea que el objeto del acto administrativo no debe ser prohibido por las
normas jurídicas vigentes.
CIERTO:
POSIBLE:
DETERMINADO:

3)VOLUNTAD.

La voluntad es un impulso psiquico, un querer, una intención.

Concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos y objetivos. La voluntad
del acto Administrativo está compuesta por la voluntad subjetiva (voluntad referente al
acto mismo) del funcionario y la voluntad objetiva del legislador (voluntad sin conocer
las circunstancias particulares de cada caso)

SEGUN DIEZ Y OTROS AUTORES LA VOLUNTAD NO ES UN ELEMENTO

ESENCIAL DEL ACTO.

Es importante recordar que la Ley 19.549 en su artíclo 14 nos habla de la voluntad

como un elemento del acto.

Título III. Requisitos esenciales del acto administrativo

14) El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes

casos:
a) Cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial; dolo,
en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos;
violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio,
del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; por violación de la ley aplicable de las formas esenciales o de la finalidad
que inspiró su dictado.

La voluntad puede ser expresa o t cita:

Expresa: Se da cuando la conducta administrativa se exterioriza a través de la palabra
oral o escrita, o por símbolos o signos.
Tácita: La voluntad es tácita cuando el silencio administrativo, por expresa previsión
del ordenamiento jurídico, es considerado acto administrativo.
LA VOLUNTAD EXPRESA ES LA REGLA. LA VOLUNTAD TACITA ES LA
EXCEPCION.

PREPARACION DE LA VOLUNTAD

El orden normativo establece una serie de trámites y actos previos que deben
cumplirse antes de la emisión de la voluntad. La emisión de la voluntad
administrativa se deben ajustar según los casos a los siguientes requisitos o
elementos.
1)FINALIDAD: Los agentes públicos deben actuar cumpliendo el fin de la norma.
O sea el acto debe tener en miras la finalidad prevista por el ordenamiento. La
finalidad del Acto Administrativo respondería a la pregunta de PARA QUE ?
Si el ente administrador usa el poder de una norma con otro fin el, acto se considerar
viciado.

2)RAZONABILIDAD: Los agentes públicos deben valorar razonablemente las

circunstancias de hecho y de derecho aplicable y disponer medidas proporcionalmente
adecuadas al fin perseguido por el ordenamiento jurídico.
La razonabilidad se caracteriza por implicar una motivación coherente con los
principios generales del derecho, los propios del derecho administrativo y los fines que
hubieran justificado el dictado de la normativa aplicable al caso.

3)DEBIDO PROCESO: La garantía de la defensa en juicio es aplicable en el ámbito

del derecho administrativo.
Antes de la emisión del acto deben cumplirse ciertos pasos legales. Se consideran
necesarios los siguientes:

A)DICTAMEN PREVIO DEL SERVICIO PERMANENTE DE ASESORAMIENTO

JURIDICO.
B)DEBIDO PROCESO O GARANTIA DE DEFENSA.
C)INFORME CONTABLE (CUANDO HAYA DISPOSICION DE FONDOS
PUBLICOS).

4)AUSENCIA DE ERROR, DOLO Y VIOLENCIA: La voluntad administrativa debe

ser libre y conscientemente emitida sin que medie violencia física o moral.
ERROR: El error sólo existe cuando el administrador emite un acto distinto del
que tenía voluntad de
emitir. O sea quiso hacer una cosa y firmo otra.
DOLO Y VIOLENCIA: Es difícil que se presenten estos vicios. Dolo ej. Un acto
realizado por un administrador basado en documentación falsa.

5)AUTORIZACION: Cuando el orden normativo exige la autorización de otro órgano

para la emisión de un acto, debe ser previa y no puede otorgársela después de haber sido
emitido el acto. La autorización es una forma de control preventivo y el acto emitido
sin dicha autorización se encuentra viciado.

6)APROBACION: Los actos sujetos por el orden normativo a la aprobación de otro

órgano, no podrán ejecutarse mientras esta no haya sido otorgada. La aprobación se
realiza sobre actos ya formados, con el objeto de permitir su ejecución y eficacia. El
acto no aprobado no produce efectos jurídicos. La aprobación es declarativa o sea que
los efectos del acto se retrotraen al momento de su nacimiento sin aprobación.

ACTO ADMINISTRATIVO. ACTO "AD REFERENDUM". CONCEPTO.

El acto "ad referendum" en sentido estricto ha sido descripto como aquel en que el
órgano que dictó el acto originario no es competente para hacerlo (cfr. Gordillo,
Agustín: "Tratado de Derecho Administrativo", t. 3, ed. Macchi, Bs.As. 1979, p. IX-18;
Linares: "Derecho Administrativo", Edit. Astrea, Bs.As. 1986, p. 326; Dromi, José R.:
"El acto administrativo", ed. I.E.A.L., Madrid, 1985, p. 181; id.: "Licitación pública",
2a. ed., Edciones Ciudad Arg., Bs.As. 1995, p. 469). (Cons. XI.2).
C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA I Licht, Coviello Herpazana S.R.L. c/ Banco de la
Nación Arg. s/ contrato administrativo Causa: 9.009/92 23/11/95.

VOLUNTAD EN CASO DE ORGANOS COLEGIADOS: A los fines de la validez

del acto, los A.A. emanados de órganos colegiados tienen que reunir además de los
requisitos comunes, aquellos específicos previstos por la norma.
Las reglas para la preparación y emisión de actos de órganos colegiados son:
-Convocatoria por parte del presidente del órgano colegiado.
-Orden del día fijado por el presidente y también a pedido de los demás miembros si así
lo hicieren saber.
-Quorum. En referencia al quorum válido para la constitución de un órgano colegiado es
el de la mayoría absoluta de sus miembros. Si no hay quorum por lo común el órgano se
constituíra en segunda convocatoria con la presencia de la tercera parte de sus miembros
y, en todo caso con un número no inferior a tres.
-Las desiciones serán adoptadas por mayoría absoluta de los miembros presentes.
-No podrán ser objeto de desición asuntos que no figuren en el órden del día, salvo
resolución unánime.
-No se podrá tomar desición sin deliberación.
-Los miembros pueden hacer constar en el ata su voto contrario al acuerdo arrivado.

VOLUNTAD EN CASO DE ACTOS COMPLEJOS: Los actos complejos son los

que se forman con el concurso de voluntades de distintos órganos.
Ej. un decreto del Poder Ejecutivo tiene la voluntad concurrente de Presidente y Jefe de
Gabine.

4)FORMA

Por forma se entiende al modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad

administrativa.
Las formas de instrumentación del acto administrativo pueden ser: ESCRITA, ORAL
O SIMBOLICA.

EL PRINCIPIO GENERAL ES QUE EL ACTO SEA ESCRITO. Esta regla admite

pocas excepciones.

FORMAS:

ESCRITA: El acto administrativo se manifiesta expresamente y por escrito y

contendrá:
1)Lugar y fecha de emisión.
2)Mención del órgano y entidad de quien emana.
3)Expresión clara y precisa del contenido de la voluntad administrativa.
4)Individualización y firma del agente interviniente.

ORAL: Puede admitirse en algunos casos que la orden no se documente por escrito,
sino que lo exprese Verbalmente. Ej. Orden de agentes de policía.

SIGNOS: Los signos que hayan de emplearse pueden variar al infinito; lumínicas
(semáforos), mímica agente de tránsito.
ELEMENTOS ESENCIALES SEGUN LEY 19.549 Y LA MAYORIA DE LA
DOCTRINA.

PROCEDIMIENTO

Es un elemento esencial según la Ley 19.549 que lo explicita en el artículo 7 inc. D, y

las irregularidades procedimentales pueden derivar en la declaración de inexistencia del
acto o su nulidad absoluta.

CAUSA

Atiende a los antecedentes de hecho y de derecho que dan origen al acto. La causa
responde al ¿por que? de la realización del acto.

MOTIVACION
EXISTE CONFUCION ENTRE MOTIVACION Y CAUSA. LA MOTIVACION
RESPONDE AL POR QUE JUSTIFICATIVO. LA CAUSA RESPONDE AL POR
QUE?. LA MOTIVACION APARECE CUANDO EN EL ACTO EXISTE LA
POSIBILIDAD DE LA DISCRECIONALIDAD POR PARTE DEL FUNCIONARIO
PUBLICO. SI UN ACTO ES DISCRECIONAL DEBE MOTIVARSE. SI UN ACTO
ES TOTALMENTE REGLADO NO SERIA NECESARIA LA MOTIVACION.

Para aclarar las diferencias conceptuales que aparecen cuando se intenta desentrañar los
conceptos de causa y motivación del acto administrativo, es dable refrescar un
importante antecedente jurisprudencial:

ACTO ADMINISTRATIVO. CAUSA. CONCEPTO. DIFERENCIA CON LA

MOTIVACION.
"...La causa -entendida como los antecedentes de hecho y de derecho que en cada caso
llevan a dictar el acto administrativo-, se diferencia de la motivación, en tanto motivo (o
causa) es la circunstancia de hecho impuesta por la ley para justificar la emisión del acto
y motivación es la expresión o constancias de que dicho motivo existe o que concurre
en el caso concreto, de lo que se sigue que motivo y motivación son matices de un
mismo concepto o idea pero son cosas distintas... motivación no es otra cosa que un
aspecto o ingrediente del elemento forma del acto administrativo que tiende a poner de
manifiesto la juridicidad del acto emitido, acreditando que, en el caso concreto
concurren las circunstancias de hecho o de derecho que justifican la emisión...Si bien la
motivación debe contener las razones de hecho y de derecho que determinaron el
dictado del acto, no es necesaria una relación suscinta que sea ilustrativa...incluso
cuando una norma legal aplicable es suficientemente comprensiva su mera referencia
puede surtir efectos de motivación resultando así que la simple cita de la disposición
valdría como tal...(confr. esta Sala in re "Beamurgia", del 23 de sept. de 1993). (Ver Sala
II del fuero, 29/9/94, "Aramburu" C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA II D. y H.
COOPERATIVA DE TRABAJO COOPERANDO LTDA. c/ INST. NAC. DE ACC.
COOP. s/ APELACION 03/02/94

FINALIDAD
Es determinado como requisito esencial del AA en el art. 7 inc f de la Ley 19.549.
Cuando se otorga competencia a un órgano para un tema especifico, dicho órgano no
debe apartarse de la finalidad perseguida por el Estado al otorgar competencia. La
ausencia de este elemento puede derivar en la nulidad del Acto.

NOTIFICACION
Son formas de publicidad la publicación y la notificación. La publicación es aplicable a
los reglamentos, mientras que la notificación lo es a los actos administrativos.

El acto que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos inmediatos. No es acto

administrativo en el concepto que hemos señalado. Por lo tanto la notificación es
elemento del acto, forma parte de él.

ES IMPORTANTE DESTACAR LO QUE MANIFIESTA EL ART. 11 DE LA LEY

19.549:

11. Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser
objeto de notificación al interesado y el de alcance general de publicación. Los
administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no
resultaren perjuicios para el derecho de terceros.

El acto administrativo carece de eficacia mientras no sea notificado al interesado. La

comunicación del acto afecta a la vinculación o sujeción del administrado. La
notificación no debe ser imprecisa ni ambigua, con el objeto de no violar la garantía que
consagra expresamente el art. 18 de la Constitución.

"El objetivo, el fin, la integración del acto administrativo, se logra, se concreta, se

produce desde el momento en que el interesado a quien va dirigido toma conocimiento
(que es el fin de la notificación). Es entonces cuando el acto administrativo adquiere
eficacia, no antes ni después, y no desde la fecha de su emisión" (C1ªCivCom y Minería
San Juan, 10/4/84, ED, 110-183).

"La ejecución de un acto administrativo que no hubiese sido objeto de publicidad o

comunicación, sería írrita, pues ello implicaría la violación de la Constitución Nacional,
art. 19" (CNCivComFed, Sala III, 30/4/82, JA, 1983-IV-455).

"Luego de notificados, los actos administrativos operan como verdaderos títulos de los
derechos que ellos reconocen" (CSJN, 5/12/83, "Hernández, María E. c/Escuela
Nacional de Bellas Artes Manuel Belgrano", ED, 108-586; ver también
CNContAdmFed, Sala II, 10/8/82, ED, 102-312).

Las notificaciones se podrán hacer indistintamente por alguno de los siguientes medios:
a) acceso directo del interesado al expediente, dejando constancia expresa de ello;
b) préstamo del expediente;
c) recepción de copias;
d) presentación espontánea del interesado de la que resulta estar en conocimiento
fehaciente del acto respectivo;
e) cédula;
f) telegrama con aviso de entrega o carta documento;
g) edictos;
h) oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción, e
i) por los medios que indique la autoridad postal, a través de sus permisionarios.
En tal sentido "es forzoso señalar que tanto los procedimientos especiales como el
general regulado en la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo y su
reglamentación, si bien contienen disposiciones que pueden diferir en la previsión de las
formas y medios idóneos de notificación, se inspiran en el mismo elemental principio de
relación de la Administración con los particulares: el anoticiamiento de éstos sobre los
actos administrativos que los afectan tiene un fin en sí mismo, debe ser en general
íntegro e irrestrictivo; y a todo evento que genere dudas, la Administración debe dirigir
su obrar hacia tal objeto, aunque sea informalmente, es decir, sin atarse a posturas de
rígido y ritual reglamentarismo (conf. doct. art. 1°, inc. c, ley 19.549), pues sólo la
notificación eficaz confiere efectos jurídicos plenos a los actos comunicados, siendo la
consecuencia normativa inmediata, el inicio del cómputo de los plazos de impugnación"
(CNFedContAdm., Sala II, 16/9/97, "Manghessi, Miguel A. c/Policía Federal
Argentina", SJDA, 6/4/98, p. 52).
Es admisible la notificación verbal sólo cuando el acto válidamente no esté
documentado por escrito. Además, si la voluntad administrativa se exteriorizara por
señales o signos, su conocimiento o percepción importaría notificación.
El acto administrativo no notificado por impulso de la Administración puede llegar a ser
eficaz mediante la invocación de sus efectos por parte del interesado. No ocurre lo
mismo con el reglamento; éste, si no es publicado, no puede ser invocado por los
particulares que tengan conocimiento de él, porque ello violaría la igualdad ante la ley;
es necesario que el reglamento se aplique a la generalidad de los individuos a quienes
sus disposiciones contemplan, sin hacerse distinciones no establecidas en él.
Finalmente, señalamos que la notificación de un acto administrativo supone
necesariamente el otorgamiento implícito acto tácito, conforme a lo precedentemente
expuesto de la vista de las actuaciones en que dicho acto ha sido producido y de los
dictámenes, informes, etc., que han dado lugar a él, sea que éstos coincidan con la
decisión o, por el contrario, sean contrarios a ella.

CARACTERES Y EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

CARACTERES

1)LEGITIMIDAD: ES LA SUPOSICION DE QUE EL ACTO SE REALIZO

CONFORME A DERECHO. TODO ACTO ADMINISTRATIVO QUE SEA
PERFECTO Y EFICAZ SE PRESUME LEGITIMO, O SEA QUE HA SIDO
DICTADO DE ACUERDO CON EL ORDENAMIENTO JURIDICO VIGENTE.
PUEDE DECIRSE TAMBIEN QUE LA LEGITIMIDAD O PRESUNCION DE
LEGITIMIDAD ES LA PRESUNCION DE VALIDEZ DEL ACTO
ADMINISTRATIVO MIENTRAS SU POSIBLE NULIDAD NO HAYA SIDO
DECLARADA POR AUTORIDAD COMPETENTE.
EL ART. 12 DE LA LEY 19.549 LO MANIFIESTA EXPRESAMENTE:
El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a
la administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la
naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que
interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma
expresa establezca lo contrario.
Sin embargo, la administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar
perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
EL FUNDAMENTO BASICO QUE LA DOCTRINA DA A LA PRESUNCION DE
LEGITIMIDAD LO ENCONTRAMOS EN LAS GARANTIAS SUBJETIVAS Y
OBJETIVAS QUE PRECEDEN A LA EMANACION DEL ACTO. O SEA QUE EN
LA LEY 19.549 Y EN EL PROCEDIMIENTO MISMO ENCONTRAMOS LA
POSIBILIDAD DE LOS PARTICULARES DE SER OIDOS Y EXISTE UN
LLAMADO DEBIDO PROCESO ADMIISTRATIVO. LA JURISPRUDENCIA
AVALA LA PRESUNCION DE LEGITIMIDAD.

2)EJECUTIVIDAD: EL A.A TIENE FUERZA OBLIGATORIA. LA EJECUTIVIDAD

ES LA OBLIGATORIEDAD, EL DERECHO A LA EXIGIBILIDAD Y EL DEBER DE
CUMPLIMIENTO DESDE LA NOTIFICACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

3)EJECUTORIEDAD: ES UN CARACTER ESENCIAL DE LA FUNCION

ADMINISTRATIVA. ES LA CAPACIDAD DEL ORGANO ADMINISTRATIVO
PARA OBTENER EL CUMPLIMIENTO DE SUS PROPIOS ACTOS, SIN
NECESIDAD DE QUE EL ORGANO JUDICIAL RECONOZCA SU DERECHO.

CLASES:

CONTRAVENCIONAL: EJ. EJECUTORIEDAD EN LAS NORMAS DE FALTAS

APLICANDO SANCIONES: EJ.MULTAS.

CONTRACTUAL: LEYES DE CONTRATACION PUBLICA; POSIBILIDAD DE

INCAUTACION DE BIENES Y MAQUINARIAS EN RAZON DE UNA OBRA
PUBLICA.

DOMINIAL: EL ORD. JURIDICO AUTORIZA A QUE EN DEFENSA DE BIENES

DE USO PUBLICO SE AUTORIZA A LA DESOCUPACION DIRECTA: CALESITA
EN BIEN DEL ESTADO.

JUDICIAL: SURGEN DEL ORDENAMIENTO DIFERENTES FORMAS DE

EJECUCION ADM. EN SEDE JUDICIAL: EJ EXPROPIACION Y JUICIO DE
APREMIO.

4)ESTABILIDAD: ES LA IRREVOCABILIDAD DEL ACTO POR PARTE DE LA

PROPIA ADMINISTRACION. ES LA PROHIBICION DE REVOCACION DE LOS
ACTOS QUE CREAN, RECONOCEN O DECLARAN UN DERECHO, UNA VEZ
QUE HAYAN SIDO NOTIFICADOS.
LOS ACTOS SON EN PRINCIPIO INEXTINGUIBLES EN SEDE
ADMINISTRATIVA Y SOLO REVISABLES EN SEDE JUDICIAL.

5)IMPUGNABILIDAD LOS AA SON IMPUGNABLES MEDIANTE LA

INTERPOSICION DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y TAMBIEN EN SEDE
JUDICIAL.
UNIDAD 9

ACTO ADMINISTRATIVO
INTRODUCCION EN EL TEMA
El término acto administrativo, ante todo debemos circunscribirlo al Derecho
Administrativo, por contraposición al acto jurídico que nos da la noción, nos define y
regula el derecho civil. Dar un concepto dentro del Derecho en cualquiera de sus ramas,
siempre ha sido dificil y a menudo encontramos entre nuestros prestigiosos jurístas
diferentes posturas e interpretaciones, pero se hace más dificil aún cuando estudiamos
una rama del derecho no codificada y tan dinámica como el derecho administrativo.
Para comprender y poder arribar a una noción de acto administrativo debemos tener en
claro que el mismo es el producto de la función administrativa, independientemente del
ejercicio de la misma por parte de un órgano administrativo o de los Poderes Judicial o
Legislativo (recordemos que estos últimos tienen dentro de sus funciones a las llamadas
funciones impropias dentro de las que se encuentra la función administrativa).
La función administrativa se encargara de llevar adelante en la practica los cometidos
estatales (concepto amplio) y para ello se requerirá frecuentemente que la
administración pública (mediante sus órganos o entes) declare o exteriorice su voluntad.
Siendo el Estado una persona jurídica de carácter público exteriorizará su voluntad
luego de cumplidos los recaudos determinados en el Ordenamiento Jurídico
Administrativo y el acto por el cual se declara o exterioriza la voluntad estatal es el
ACTO ADMINISTRATIVO.
A continuación analizamos los conceptos elaborados por la doctrina:

DEFINICION CLASICA:

EL ACTO ADMINISTATIVO ES
UNA DECLARACION DE VOLUNTAD
FORMULADA POR UN ORGANO DEL ESTADO
EN EJERCICIO DE UNA POTESTAD ADMINISTRATIVA

DEFINICION DE ROBERTO DROMI:

ES TODA DECLARACION UNILATERAL
EFECTUADA POR UN ORGANO EN EJERCICIO DE LA FUNCION
ADMINISTRATIVA,
QUE PRODUCE EFECTOS JURIDICOS INDIVIDUALES EN FORMA DIRECTA O
INMEDIATA.

DEFINICION DE RAFAEL BIELSA

ES UNA DESICION,
GENERAL O ESPECIAL,
EMANADA DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA EN EJERCICIO DE SUS
FUNCIONES ,
EN RESGUARDO DE LOS DERECHOS E INTERESES DE LOS
ADMINISTRADOS.
DEFINICION DE JUAN FRANCISCO LINARES

ES UN ACTO QUE PARTE DE UNA NORMA JURIDICA,

CREADO POR UNA VOLUNTAD ESTATAL,
DICTADO EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS,
QUE ORIGINA CONSECUENCIAS JURIDICAS
DE ALCANCE INDIVIDUAL.
Debemos resaltar que autores como MARIENHOFF coinciden con Bielsa y Diez y
hablan de acto administrativo de alcance individual y acto administrativo de alcance
general, términos adoptados en la Ley 19.549 de procedimiento administrativo.
Los Tribunales de nuestra nación han empleado indistintamente los términos ACTO
ADMINISTRATIVO DE ALCANCE INDIVIDUAL y ACTO ADMINISTRATIVO en
caso de efectos jurídicos individuales y ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE
GENERAL y REGLAMENTO cuando se trata de efectos de caracter general.
Transcribo a continuación un fallo, que en los conceptos vertidos, ejemplifica lo
expuesto:
ACTO ADMINISTRATIVO. ACTO INDIVIDUAL O PARTICULAR. CONCEPTO.
OBJETO.
Los actos administrativos pueden clasificarse, en relación con las personas, en actos de
alcance general y actos de alcance particular. Son de alcance particular aquellos actos en
los cuales la declaración que los constituye mira a una o más personas o casos
individualmente determinados o determinables. Estos actos son la expresión típica de la
potestad ejecutiva de la administración, y tienen por objeto llevar a cabo, en forma
concreta e inmediata, dicha actividad. C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA IV Galli,
Jeanneret de Pérez Cortés S.A. de Exportaciones Sudamericanas -S.A.D.E.S.A.- c/
D.G.I. s/ amparo Causa: 45.246/95 07/05/96.-
Consideramos como la mas acertada y actual la definición de DROMI.

ANALISIS DEL CONCEPTO DEL DR DROMI

Declaración: La declaración es un proceso de exteriorización intelectual. Los actos

administrativos traducen siempre una declaración por lenguaje hablado o escrito o de
signos convencionales, como por ej. las señales de un agente de transito. Encontramos,
en el analisis doctrinario y jurisprudencial, a la hora de definir el acto administrativo
Unilateral: El acto administrativo es unilateral porque surge de una sola y única
voluntad: la estatal o la pública no estatal. O sea es una voluntad emanada de un sólo
sujeto de derecho: EL ESTADO.
En ejercicio de la función administrativa: Siempre el acto es en ejercicio de la función
administrativa, sin importar el órgano que lo ejerce. Debe emanar de órgano
competente. (Arts. 3 y 7 de la Ley Nº 19.549).
Que produce efectos jurídicos: Es característica esencial la producción de efectos
jurídicos, esto es una consecuencia con fuerza jurídica vinculante_. Significa que crea
derechos u obligaciones para ambas partes administración y admninistrado. Es
importante destacar los tipos de efectos que produce el acto administrativo:
1)DIRECTOS: Los efectos son directos ya que surgen del acto mismo y no est n sujetos
a la emanación de un acto posterior.
2)INDIVIDUALES: El acto produce efectos jurídicos individuales, a diferencia de los
reglamentos que producen efectos jurídicos generales.
3)INTERNOS O EXTERNOS: Los efectos jurídicos pueden ser respecto de los
particulares (externos) o respecto de agentes o entes administrativos (internos).
4)PUBLICOS: Los efectos del acto quedan comprendidos dentro del derecho público
salvo casos excepcionales donde se aplica el derecho privado.
En forma directa o inmediata: porque surgen del acto mismo.

RELACION ACTO JURIDICO - ACTO ADMINISTRATIVO

Es interesante marcar diferencias y coincidencias entre el ACTO JURIDICO y EL

ACTO ADMINISTRATIVO ya que nos posibilitará una mayor comprensión del tema.
El acto jurídico se encuentra definido en el artículo 944 del CC : SON ACTOS
JURIDICOS LOS ACTOS VOLUNTARIOS LICITOS, QUE TENGAN POR FIN
INMEDIATO, ESTABLECER ENTRE LAS PERSONAS RELACIONES
JURIDICAS, CREAR, MODIFICAR, TRANSFERIR, CONSERVAR O ANIQUILAR
DERECHOS.
Partiendo de los conceptos de AA y AJ enunciados vemos que ambos producen efectos
jurídicos teniendo el acto jurídico una estructura más sólida al no tener tanto margen de
interpretación como ocurre con el Acto Administrativo.
Yendo a las diferencias vemos que mientras en el acto jurídico las partes establecen
relaciones jurídicas en condiciones de igualdad o en coordinación, en el acto
administrativo hay una subordinación del administrado o empleado o funcionario y sólo
hay coordinación cuando se trata de relaciónes interorganicas o interadministrativas.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

SEGUN DROMI LOS ELEMENTOS PUEDEN SER ESENCIALES,

ACCIDENTALES, DE LEGITIMIDAD Y DE MERITO.
OTROS AUTORES SE DEDICAN A MENCIONAR SOLO A LOS ELEMENTOS
ESENCIALES Y OTROS NO LOS CLASIFICAN.
INTERESA SOBREMANERA ANALIZAR LOS ELEMENTOS ESENCIALES.
EN CUANTO A LOS ELEMENTOS ESENCIALES EL DR DROMI MENCIONA A
LA COMPETENCIA , AL OBJETO, A LA VOLUNTAD Y A LA FORMA. ES
IMPORTANTE DESTACAR LO QUE MENCIONAN OTROS AUTORES QUE
ANALIZANDO LA LEY 19.549 MANIFIESTAN QUE SON ELEMENTOS
ESENCIALES: COMPETENCIA (7 INC. A), CAUSA (7 INC. B), OBJETO(7 INC. C),
FORMA (ART. 8), MOTIVACION (7 INC. E), FINALIDAD Y PROCEDIMIENTO.

Ley Procedimiento Administrativo. 19.549

7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

a) Ser dictado por autoridad competente. (competencia)
b) Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el
derecho aplicable. (causa)
c) El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir todas las
peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del
interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos. (objeto)
d) Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales
previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que
establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto
pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.
e) Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a
emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inc. b) del presente
artículo. (motivación)
f) Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las
facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros
fines, públicos o privados distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las
medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella
finalidad.

Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se
regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de
las normas del presente título, si ello fuere procedente.

8. El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar

y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por
excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.
(FORMA)

ELEMENTOS SEGUN DROMI:

LA EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEPENDE DE LA

EXISTENCIA DE CIERTOS ELEMENTOS ESENCIALES : COMPETENCIA,
OBJETO, VOLUNTAD Y FORMA

LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES SON:

CONDICION
MODO
TERMINO

ESTOS ELEMENTOS PERTENECEN AL COMO Y AL CUANDO DE LA

PRODUCCION DE LOS EFECTOS DEL ACTO.
SON ELEMENTOS DE LEGITIMIDAD_ LOS QUE SE RELACIONAN CON EL
CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS POSITIVAS ATINENTES AL ACTO.
SON ELEMENTOS DE MERITO LOS QUE SE REFIEREN AL CUMPLIMIENTO
OPORTUNO Y CONVENIENTE DE LOS FINES DEL ACTO.

ELEMENTOS ESENCIALES

1)COMPETENCIA

ES EL CONJUNTO DE FACULTADES Y OBLIGACIONES QUE UN ORGANO

PUEDE Y DEBE EJERCER LEGITIMAMENTE.
Para ampliar el concepto podemos agregar que la competencia de los órganos
administrativos es el conjunto de atribuciones que en forma expresa o
razonablemente implícita confieren la Constitución Nacional, Constitución
Provincial, los Tratados, las leyes y los reglamentos.
ACTO ADMINISTRATIVO. COMPETENCIA. CONCEPTO. ART. 7 DE LA LEY
19.549. Según el art. 7 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, la
competencia es un requisito esencial del acto administrativo, identificado como la
medida de la potestad o el complejo de funciones atribuídas a un órgano administrativo,
en la que cabe incluir la aptitud o el conjunto de atribuciones y facultades que
corresponden al ente, sea centralizado o dscentralizado (Cassagne, Juan C.: "Derecho
Administrativo", t. II, 2a. ed., edit. AbeledoPerrot, Bs. As. 1994, pp. 124-125.
Comadira, Julio R. "Acto administrativo municipal", edit. Depalma, Bs.As. 1992, p. 21.
Hutchinson, Tomás: "Ley Nac. de Procedimientos Administrativos", tomo I, Ed. Astrea,
Bs.As. 1985, pág. 150). (Cons. X.1). C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA I Licht,
Coviello Herpazana S.R.L. c/ Banco de la Nación Arg. s/ contrato administrativo Causa:
9.009/92 23/11/95.
Caracteres de la competencia
EXPRESA: Porque debe emanar de la Constitución Nacional, Constitución Provincial,
tratados, leyes y reglamentos.
IMPRORROGABLE O INDELEGABLE: porque se halla establecida en interés
publico y surge de una norma estatal, no de la voluntad de los administrados ni del
órgano administrativo. La competencia si bien es improrrogable e indelegable
Hay excepciones como en los casos de delegación, sustitución o avocación.
IRRENUNCIABLE: Es decir indelegable.
CLASES DE COMPETENCIA
1)POR LA MATERIA: Se refiere a las actividades que legítimamente puede
desempeñar un órgano administrativo.
Según el carácter de la actividad la materia puede ser:
• Deliberativa: Poder Legislativo.
• Ejecutiva: Intendente.
• Consultiva: Oficina pericial, oficina técnica, Asesoría gral.
• De control: Fiscalía de estado, Tribunal de cuentas de la Nación.

2)POR TERRITORIO: Comprende el ámbito espacial en el cual es legitimo el ejercicio

de la función del órgano administrativo. Se relaciona este punto con las divisiones o
circunscripciones administrativas del territorio del esta
do. Ej. Municipios.
3)POR EL TIEMPO: Comprende el ámbito temporal en que es legítimo el ejercicio de
la función. La competencia es por lo común permanente pero en ciertos casos el órgano
puede ejercer la función salo en un lapso determinado. Ej. un
Juzgado del Tribunal de Faltas.
4)POR EL GRADO: La organización administrativa se integra verticalmente. El grado
es la posición o situación que ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica. El
inferior en grado esta subordinado al superior. La competencia en razón del grado se
refiere a la posición que ocupa un órgano dentro de la ordenación jerárquica de la
administración.
2)OBJETO
Es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica, valora u opina.
Es el contenido del acto. consiste en la resolución, en las medidas concretas que dispone
el acto.
Es importante mencionar lo que dicen el art. 953 del CC y el inc. c del art. 7 de la ley
19.549:
953. El objeto de los actos jurídicos deben ser cosas que estén en el comercio, o que
por un motivo especial no se hubiese prohibido que sean objeto de algún acto jurídico, o
hechos que no sean imposibles, ilícitos, contrarios a las buenas costumbres o prohibidos
por las leyes, o que se opongan a la libertad de las acciones o de la conciencia, o que
perjudiquen los derechos de un tercero. Los actos jurídicos que no sean conformes a
esta disposición, son nulos como si no tuviesen objeto.
c) El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir todas las
peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del
interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.
Interpretando estas dos normas podemos decir que el objeto debe ser:

LICITO: O sea que el objeto del acto administrativo no debe ser prohibido por las
normas jurídicas vigentes.
CIERTO:
POSIBLE:
DETERMINADO:

3)VOLUNTAD.

La voluntad es un impulso psiquico, un querer, una intención.

Concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos y objetivos. La voluntad
del acto Administrativo está compuesta por la voluntad subjetiva (voluntad referente al
acto mismo) del funcionario y la voluntad objetiva del legislador (voluntad sin conocer
las circunstancias particulares de cada caso)

SEGUN DIEZ Y OTROS AUTORES LA VOLUNTAD NO ES UN ELEMENTO

ESENCIAL DEL ACTO.

Es importante recordar que la Ley 19.549 en su artíclo 14 nos habla de la voluntad

como un elemento del acto.

Título III. Requisitos esenciales del acto administrativo

14) El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes

casos:
a) Cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial; dolo,
en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos;
violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio,
del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; por violación de la ley aplicable de las formas esenciales o de la finalidad
que inspiró su dictado.

La voluntad puede ser expresa o t cita:

Expresa: Se da cuando la conducta administrativa se exterioriza a través de la palabra
oral o escrita, o por símbolos o signos.
Tácita: La voluntad es tácita cuando el silencio administrativo, por expresa previsión
del ordenamiento jurídico, es considerado acto administrativo.
LA VOLUNTAD EXPRESA ES LA REGLA. LA VOLUNTAD TACITA ES LA
EXCEPCION.
PREPARACION DE LA VOLUNTAD

El orden normativo establece una serie de trámites y actos previos que deben
cumplirse antes de la emisión de la voluntad. La emisión de la voluntad
administrativa se deben ajustar según los casos a los siguientes requisitos o
elementos.

1)FINALIDAD: Los agentes públicos deben actuar cumpliendo el fin de la norma.

O sea el acto debe tener en miras la finalidad prevista por el ordenamiento. La
finalidad del Acto Administrativo respondería a la pregunta de PARA QUE ?
Si el ente administrador usa el poder de una norma con otro fin el, acto se considerar
viciado.

2)RAZONABILIDAD: Los agentes públicos deben valorar razonablemente las

circunstancias de hecho y de derecho aplicable y disponer medidas proporcionalmente
adecuadas al fin perseguido por el ordenamiento jurídico.
La razonabilidad se caracteriza por implicar una motivación coherente con los
principios generales del derecho, los propios del derecho administrativo y los fines que
hubieran justificado el dictado de la normativa aplicable al caso.

3)DEBIDO PROCESO: La garantía de la defensa en juicio es aplicable en el ámbito

del derecho administrativo.
Antes de la emisión del acto deben cumplirse ciertos pasos legales. Se consideran
necesarios los siguientes:

A)DICTAMEN PREVIO DEL SERVICIO PERMANENTE DE ASESORAMIENTO

JURIDICO.
B)DEBIDO PROCESO O GARANTIA DE DEFENSA.
C)INFORME CONTABLE (CUANDO HAYA DISPOSICION DE FONDOS
PUBLICOS).

4)AUSENCIA DE ERROR, DOLO Y VIOLENCIA: La voluntad administrativa debe

ser libre y conscientemente emitida sin que medie violencia física o moral.
ERROR: El error sólo existe cuando el administrador emite un acto distinto del
que tenía voluntad de
emitir. O sea quiso hacer una cosa y firmo otra.
DOLO Y VIOLENCIA: Es difícil que se presenten estos vicios. Dolo ej. Un acto
realizado por un administrador basado en documentación falsa.

5)AUTORIZACION: Cuando el orden normativo exige la autorización de otro órgano

para la emisión de un acto, debe ser previa y no puede otorgársela después de haber sido
emitido el acto. La autorización es una forma de control preventivo y el acto emitido
sin dicha autorización se encuentra viciado.

6)APROBACION: Los actos sujetos por el orden normativo a la aprobación de otro

órgano, no podrán ejecutarse mientras esta no haya sido otorgada. La aprobación se
realiza sobre actos ya formados, con el objeto de permitir su ejecución y eficacia. El
acto no aprobado no produce efectos jurídicos. La aprobación es declarativa o sea que
los efectos del acto se retrotraen al momento de su nacimiento sin aprobación.
ACTO ADMINISTRATIVO. ACTO "AD REFERENDUM". CONCEPTO.
El acto "ad referendum" en sentido estricto ha sido descripto como aquel en que el
órgano que dictó el acto originario no es competente para hacerlo (cfr. Gordillo,
Agustín: "Tratado de Derecho Administrativo", t. 3, ed. Macchi, Bs.As. 1979, p. IX-18;
Linares: "Derecho Administrativo", Edit. Astrea, Bs.As. 1986, p. 326; Dromi, José R.:
"El acto administrativo", ed. I.E.A.L., Madrid, 1985, p. 181; id.: "Licitación pública",
2a. ed., Edciones Ciudad Arg., Bs.As. 1995, p. 469). (Cons. XI.2).
C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA I Licht, Coviello Herpazana S.R.L. c/ Banco de la
Nación Arg. s/ contrato administrativo Causa: 9.009/92 23/11/95.

VOLUNTAD EN CASO DE ORGANOS COLEGIADOS: A los fines de la validez

del acto, los A.A. emanados de órganos colegiados tienen que reunir además de los
requisitos comunes, aquellos específicos previstos por la norma.
Las reglas para la preparación y emisión de actos de órganos colegiados son:
-Convocatoria por parte del presidente del órgano colegiado.
-Orden del día fijado por el presidente y también a pedido de los demás miembros si así
lo hicieren saber.
-Quorum. En referencia al quorum válido para la constitución de un órgano colegiado es
el de la mayoría absoluta de sus miembros. Si no hay quorum por lo común el órgano se
constituíra en segunda convocatoria con la presencia de la tercera parte de sus miembros
y, en todo caso con un número no inferior a tres.
-Las desiciones serán adoptadas por mayoría absoluta de los miembros presentes.
-No podrán ser objeto de desición asuntos que no figuren en el órden del día, salvo
resolución unánime.
-No se podrá tomar desición sin deliberación.
-Los miembros pueden hacer constar en el ata su voto contrario al acuerdo arrivado.

VOLUNTAD EN CASO DE ACTOS COMPLEJOS: Los actos complejos son los

que se forman con el concurso de voluntades de distintos órganos.
Ej. un decreto del Poder Ejecutivo tiene la voluntad concurrente de Presidente y Jefe de
Gabine.

4)FORMA

Por forma se entiende al modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad

administrativa.
Las formas de instrumentación del acto administrativo pueden ser: ESCRITA, ORAL
O SIMBOLICA.

EL PRINCIPIO GENERAL ES QUE EL ACTO SEA ESCRITO. Esta regla admite

pocas excepciones.

FORMAS:

ESCRITA: El acto administrativo se manifiesta expresamente y por escrito y

contendrá:
1)Lugar y fecha de emisión.
2)Mención del órgano y entidad de quien emana.
3)Expresión clara y precisa del contenido de la voluntad administrativa.
4)Individualización y firma del agente interviniente.
ORAL: Puede admitirse en algunos casos que la orden no se documente por escrito,
sino que lo exprese Verbalmente. Ej. Orden de agentes de policía.

SIGNOS: Los signos que hayan de emplearse pueden variar al infinito; lumínicas
(semáforos), mímica agente de tránsito.

ELEMENTOS ESENCIALES SEGUN LEY 19.549 Y LA MAYORIA DE LA

DOCTRINA.

PROCEDIMIENTO

Es un elemento esencial según la Ley 19.549 que lo explicita en el artículo 7 inc. D, y

las irregularidades procedimentales pueden derivar en la declaración de inexistencia del
acto o su nulidad absoluta.

CAUSA

Atiende a los antecedentes de hecho y de derecho que dan origen al acto. La causa
responde al ¿por que? de la realización del acto.

MOTIVACION
EXISTE CONFUCION ENTRE MOTIVACION Y CAUSA. LA MOTIVACION
RESPONDE AL POR QUE JUSTIFICATIVO. LA CAUSA RESPONDE AL POR
QUE?. LA MOTIVACION APARECE CUANDO EN EL ACTO EXISTE LA
POSIBILIDAD DE LA DISCRECIONALIDAD POR PARTE DEL FUNCIONARIO
PUBLICO. SI UN ACTO ES DISCRECIONAL DEBE MOTIVARSE. SI UN ACTO
ES TOTALMENTE REGLADO NO SERIA NECESARIA LA MOTIVACION.

Para aclarar las diferencias conceptuales que aparecen cuando se intenta desentrañar los
conceptos de causa y motivación del acto administrativo, es dable refrescar un
importante antecedente jurisprudencial:

ACTO ADMINISTRATIVO. CAUSA. CONCEPTO. DIFERENCIA CON LA

MOTIVACION.
"...La causa -entendida como los antecedentes de hecho y de derecho que en cada caso
llevan a dictar el acto administrativo-, se diferencia de la motivación, en tanto motivo (o
causa) es la circunstancia de hecho impuesta por la ley para justificar la emisión del acto
y motivación es la expresión o constancias de que dicho motivo existe o que concurre
en el caso concreto, de lo que se sigue que motivo y motivación son matices de un
mismo concepto o idea pero son cosas distintas... motivación no es otra cosa que un
aspecto o ingrediente del elemento forma del acto administrativo que tiende a poner de
manifiesto la juridicidad del acto emitido, acreditando que, en el caso concreto
concurren las circunstancias de hecho o de derecho que justifican la emisión...Si bien la
motivación debe contener las razones de hecho y de derecho que determinaron el
dictado del acto, no es necesaria una relación suscinta que sea ilustrativa...incluso
cuando una norma legal aplicable es suficientemente comprensiva su mera referencia
puede surtir efectos de motivación resultando así que la simple cita de la disposición
valdría como tal...(confr. esta Sala in re "Beamurgia", del 23 de sept. de 1993). (Ver Sala
II del fuero, 29/9/94, "Aramburu" C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA II D. y H.
COOPERATIVA DE TRABAJO COOPERANDO LTDA. c/ INST. NAC. DE ACC.
COOP. s/ APELACION 03/02/94

FINALIDAD
Es determinado como requisito esencial del AA en el art. 7 inc f de la Ley 19.549.
Cuando se otorga competencia a un órgano para un tema especifico, dicho órgano no
debe apartarse de la finalidad perseguida por el Estado al otorgar competencia. La
ausencia de este elemento puede derivar en la nulidad del Acto.

NOTIFICACION
Son formas de publicidad la publicación y la notificación. La publicación es aplicable a
los reglamentos, mientras que la notificación lo es a los actos administrativos.

El acto que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos inmediatos. No es acto

administrativo en el concepto que hemos señalado. Por lo tanto la notificación es
elemento del acto, forma parte de él.

ES IMPORTANTE DESTACAR LO QUE MANIFIESTA EL ART. 11 DE LA LEY

19.549:

11. Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser
objeto de notificación al interesado y el de alcance general de publicación. Los
administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no
resultaren perjuicios para el derecho de terceros.

El acto administrativo carece de eficacia mientras no sea notificado al interesado. La

comunicación del acto afecta a la vinculación o sujeción del administrado. La
notificación no debe ser imprecisa ni ambigua, con el objeto de no violar la garantía que
consagra expresamente el art. 18 de la Constitución.

"El objetivo, el fin, la integración del acto administrativo, se logra, se concreta, se

produce desde el momento en que el interesado a quien va dirigido toma conocimiento
(que es el fin de la notificación). Es entonces cuando el acto administrativo adquiere
eficacia, no antes ni después, y no desde la fecha de su emisión" (C1ªCivCom y Minería
San Juan, 10/4/84, ED, 110-183).

"La ejecución de un acto administrativo que no hubiese sido objeto de publicidad o

comunicación, sería írrita, pues ello implicaría la violación de la Constitución Nacional,
art. 19" (CNCivComFed, Sala III, 30/4/82, JA, 1983-IV-455).

"Luego de notificados, los actos administrativos operan como verdaderos títulos de los
derechos que ellos reconocen" (CSJN, 5/12/83, "Hernández, María E. c/Escuela
Nacional de Bellas Artes Manuel Belgrano", ED, 108-586; ver también
CNContAdmFed, Sala II, 10/8/82, ED, 102-312).

Las notificaciones se podrán hacer indistintamente por alguno de los siguientes medios:
a) acceso directo del interesado al expediente, dejando constancia expresa de ello;
b) préstamo del expediente;
c) recepción de copias;
d) presentación espontánea del interesado de la que resulta estar en conocimiento
fehaciente del acto respectivo;
e) cédula;
f) telegrama con aviso de entrega o carta documento;
g) edictos;
h) oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción, e
i) por los medios que indique la autoridad postal, a través de sus permisionarios.
En tal sentido "es forzoso señalar que tanto los procedimientos especiales como el
general regulado en la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo y su
reglamentación, si bien contienen disposiciones que pueden diferir en la previsión de las
formas y medios idóneos de notificación, se inspiran en el mismo elemental principio de
relación de la Administración con los particulares: el anoticiamiento de éstos sobre los
actos administrativos que los afectan tiene un fin en sí mismo, debe ser en general
íntegro e irrestrictivo; y a todo evento que genere dudas, la Administración debe dirigir
su obrar hacia tal objeto, aunque sea informalmente, es decir, sin atarse a posturas de
rígido y ritual reglamentarismo (conf. doct. art. 1°, inc. c, ley 19.549), pues sólo la
notificación eficaz confiere efectos jurídicos plenos a los actos comunicados, siendo la
consecuencia normativa inmediata, el inicio del cómputo de los plazos de impugnación"
(CNFedContAdm., Sala II, 16/9/97, "Manghessi, Miguel A. c/Policía Federal
Argentina", SJDA, 6/4/98, p. 52).
Es admisible la notificación verbal sólo cuando el acto válidamente no esté
documentado por escrito. Además, si la voluntad administrativa se exteriorizara por
señales o signos, su conocimiento o percepción importaría notificación.
El acto administrativo no notificado por impulso de la Administración puede llegar a ser
eficaz mediante la invocación de sus efectos por parte del interesado. No ocurre lo
mismo con el reglamento; éste, si no es publicado, no puede ser invocado por los
particulares que tengan conocimiento de él, porque ello violaría la igualdad ante la ley;
es necesario que el reglamento se aplique a la generalidad de los individuos a quienes
sus disposiciones contemplan, sin hacerse distinciones no establecidas en él.
Finalmente, señalamos que la notificación de un acto administrativo supone
necesariamente el otorgamiento implícito acto tácito, conforme a lo precedentemente
expuesto de la vista de las actuaciones en que dicho acto ha sido producido y de los
dictámenes, informes, etc., que han dado lugar a él, sea que éstos coincidan con la
decisión o, por el contrario, sean contrarios a ella.

CARACTERES Y EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

CARACTERES

1)LEGITIMIDAD: ES LA SUPOSICION DE QUE EL ACTO SE REALIZO

CONFORME A DERECHO. TODO ACTO ADMINISTRATIVO QUE SEA
PERFECTO Y EFICAZ SE PRESUME LEGITIMO, O SEA QUE HA SIDO
DICTADO DE ACUERDO CON EL ORDENAMIENTO JURIDICO VIGENTE.
PUEDE DECIRSE TAMBIEN QUE LA LEGITIMIDAD O PRESUNCION DE
LEGITIMIDAD ES LA PRESUNCION DE VALIDEZ DEL ACTO
ADMINISTRATIVO MIENTRAS SU POSIBLE NULIDAD NO HAYA SIDO
DECLARADA POR AUTORIDAD COMPETENTE.
EL ART. 12 DE LA LEY 19.549 LO MANIFIESTA EXPRESAMENTE:
El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a
la administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la
naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que
interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma
expresa establezca lo contrario.
Sin embargo, la administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar
perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.

EL FUNDAMENTO BASICO QUE LA DOCTRINA DA A LA PRESUNCION DE

LEGITIMIDAD LO ENCONTRAMOS EN LAS GARANTIAS SUBJETIVAS Y
OBJETIVAS QUE PRECEDEN A LA EMANACION DEL ACTO. O SEA QUE EN
LA LEY 19.549 Y EN EL PROCEDIMIENTO MISMO ENCONTRAMOS LA
POSIBILIDAD DE LOS PARTICULARES DE SER OIDOS Y EXISTE UN
LLAMADO DEBIDO PROCESO ADMIISTRATIVO. LA JURISPRUDENCIA
AVALA LA PRESUNCION DE LEGITIMIDAD.

2)EJECUTIVIDAD: EL A.A TIENE FUERZA OBLIGATORIA. LA EJECUTIVIDAD

ES LA OBLIGATORIEDAD, EL DERECHO A LA EXIGIBILIDAD Y EL DEBER DE
CUMPLIMIENTO DESDE LA NOTIFICACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

3)EJECUTORIEDAD: ES UN CARACTER ESENCIAL DE LA FUNCION

ADMINISTRATIVA. ES LA CAPACIDAD DEL ORGANO ADMINISTRATIVO
PARA OBTENER EL CUMPLIMIENTO DE SUS PROPIOS ACTOS, SIN
NECESIDAD DE QUE EL ORGANO JUDICIAL RECONOZCA SU DERECHO.

CLASES:

CONTRAVENCIONAL: EJ. EJECUTORIEDAD EN LAS NORMAS DE FALTAS

APLICANDO SANCIONES: EJ.MULTAS.

CONTRACTUAL: LEYES DE CONTRATACION PUBLICA; POSIBILIDAD DE

INCAUTACION DE BIENES Y MAQUINARIAS EN RAZON DE UNA OBRA
PUBLICA.

DOMINIAL: EL ORD. JURIDICO AUTORIZA A QUE EN DEFENSA DE BIENES

DE USO PUBLICO SE AUTORIZA A LA DESOCUPACION DIRECTA: CALESITA
EN BIEN DEL ESTADO.

JUDICIAL: SURGEN DEL ORDENAMIENTO DIFERENTES FORMAS DE

EJECUCION ADM. EN SEDE JUDICIAL: EJ EXPROPIACION Y JUICIO DE
APREMIO.

4)ESTABILIDAD: ES LA IRREVOCABILIDAD DEL ACTO POR PARTE DE LA

PROPIA ADMINISTRACION. ES LA PROHIBICION DE REVOCACION DE LOS
ACTOS QUE CREAN, RECONOCEN O DECLARAN UN DERECHO, UNA VEZ
QUE HAYAN SIDO NOTIFICADOS.
LOS ACTOS SON EN PRINCIPIO INEXTINGUIBLES EN SEDE
ADMINISTRATIVA Y SOLO REVISABLES EN SEDE JUDICIAL.
5)IMPUGNABILIDAD LOS AA SON IMPUGNABLES MEDIANTE LA
INTERPOSICION DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y TAMBIEN EN SEDE
JUDICIAL.

UNIDAD 12

1. Contratos administrativos: noción, clasificación: de colaboración y de atribución.

Distinción entre contratos administrativos y contratos civiles de la administración.
Elementos del contrato administrativo. Caracteres: enumeración y análisis. Cláusulas
exorbitantes del derecho común.

Contratos administrativos: la noción conceptual del contrato administrativo requiere un

acuerdo de voluntades que produce efectos jurídicos (derechos y obligaciones), si no los
produjeran no tendría interés para el derecho.
El contrato administrativo es un acuerdo de voluntades entre el órgano del estado y un
particular, que genera efectos jurídicos en materia administrativa, razón por la cual el
órgano del estado debe haber actuado en ejercicio de su función administrativa, de allí
surge que en todo contrato administrativo tiene que participar un órgano estatal en
ejercicio de función administrativa, vale decir que la administración, como una de las
partes contratantes, es una condición fundamental.

Clasificación: de colaboración y de atribución: la diferencia radica en el establecimiento

de la parte que hace las prestaciones, así un contrato de obra pública sería un contrato de
colaboración porque es el particular el encargado de hacer las prestaciones, está
obligado a hacer la obra pública. En cambio, si se trata de la concesión de un bien de
dominio público, el contrato sería de atribución, ya que la prestación la hace la
administración, que concede a un particular el uso de una porción del dominio público
por un término limitado mediante el pago de un canon.
El contrato de colaboración se efectúa teniendo en cuenta el interés general de la
comunidad, en el de atribución se tiene en cuenta el interés particular de aquel a quien
se le otorga.

Distinción entre contratos administrativos y contratos civiles de la administración:

Contratos administrativos: son determinados por ley, surgen de una licitación pública,
en caso de conflictos, los contratos administrativos deben ser dilucidados por la
jurisdicción contenciosos administrativa.
Contratos civiles de la Administración: surgen derivados de una contratación directa o
privada, es un acuerdo de simples voluntades. El contenido de este contrato es regido
por el derecho privado. Si existen conflictos, se resuelven en tribunales ordinarios.

Elementos del Contrato Administrativo: como el contrato administrativo es un acto

bilateral, sus elementos serán los mismos que los del acto administrativo:
1. Elemento subjetivo: dos partes, un órgano estatal, en ejercicio de la función
administrativa, y otra sería una persona física o jurídica privada.
2. El acuerdo de voluntades: implica una manifestación coincidente, escrita, de las
partes.
3. El elemento objetivo: pueden tener por objeto la construcción de una obra, o la
realización de un servicio público.
4. La causa: es la situación de hecho que ha considerado la administración y que la
determina a contratar para satisfacerla.
5. La forma: es el modo de como se documenta el vínculo contractual.
6. La finalidad: la administración persigue un fin, la satisfacción del interés
general.

Caracteres: enumeración y análisis: el contrato administrativo tiene los siguientes

caracteres específicos:
a) Formalidad: una vez formada la voluntad administrativa, es necesario proceder a
la elección del contratante y ello implica una serie de formalidades que debe cumplir la
administración. A veces es necesaria una ley para formar la voluntad administrativa.
b) Desigualdad de los intereses de los contratantes: debido a que la administración
trata de satisfacer el interés colectivo, que es más importante que los intereses
particulares de los contratados, la administración tiene prerrogativas en cuanto, a la
interpretación, la ejecución, y la extinción del contrato.
c) Efectos con relación a terceros: los contratos pueden beneficiar a terceros o
pueden traer aparejados obligaciones para los mismos.

Las cláusulas exorbitantes del derecho común: son diferentes del derecho común de ahí
su denominación, no se dan en los contratos civiles por que quedaría roto el principio de
igualdad de las partes y de la libertad contractual. Sobrepasan el ámbito del derecho
común, por ser inusuales en los contratos civiles.
Las cláusulas exorbitantes pueden ser inusuales o ilícitas y en este caso afectar el orden
público. Serán inusuales o ilícitas las cláusulas que facultaren a la administración a
rescindir el contrato por sí y ante sí, o las que confieran a la administración facultades
de control fuera de lo común. Las normas que exijan el procedimiento de licitación, no
son cláusulas exorbitantes ya que dicho procedimiento tiene vigencia en los contratos de
derecho privado.
La cláusula exorbitante expresa debe mantenerse dentro de ciertos límites para que sea
razonable y debe estar de acuerdo con la constitución nacional.

2. Procedimiento para la selección del contratante. Análisis en particular de la licitación

pública y sus distintas etapas. Los pliegos de bases y condiciones.

Procedimiento para la selección del contratante: en general se establece el

procedimiento de la licitación pública.

Análisis particular de la licitación pública y sus distintas etapas: la licitación en realidad,

intenta defender los intereses financieros de la administración, y asegurar la igualdad
para todos los proponentes sometidos a un único pliego de bases y condiciones, es
necesario que la administración recurra a la publicidad para dar a conocer cada llamado
a licitación.
1. El anuncio de licitación. Publicación: debe ser anunciado, debe tener publicidad
previa, para que se presenten cuantos oferentes quieran.
2. Libre acceso a la licitación y excepciones: el principio de la libre concurrencia
sufre distintas restricciones, por ejemplo que los oferentes reúnan determinadas
condiciones establecidas en el pliego.
3. Presentación de las propuestas: existe un plazo fijado por la administración para
presentar las propuestas. La propuesta es una oferta de contrato, indica el precio que
ofrece para el caso en el que fuera adjudicado el contrato, ya que las demás condiciones
están en el pliego.
4. Apertura de sobres: vencido el plazo para la entrega de propuestas, se fija un día
determinado para abrir los sobres. Las propuestas deben ser secretas y se presentan por
escrito en sobre cerrado, esto se hace para evitar confabulaciones y engaños contra la
administración y así favorecer el interés colectivo; pero a la vez protege a los oferentes
honestos que no confabulan contra la administración. Presentada una propuesta no
puede ser retirada, si se quiere puede ser plausible de una sanción.
5. La adjudicación: la administración tendrá la facultad de apreciación discrecional
en cuanto a la mejor oferta, pero dicha apreciación debe ser conforme con las
condiciones preestablecidas en el pliego.

Licitación privada: existe como excepción, se caracteriza por que el número de

oferentes es limitado, es aquella en que la administración limita discrecionalmente,
porque así autoriza la norma, la lista de los candidatos que se admiten para hacer
propuestas.
La administración puede convocar a licitación privada cuando la cifra de la operación
no supere determinado monto.

Contrato directo: o contratación directa, está permitido para los caso de obras públicas
detallados para la licitación privada. Generalmente no podrá contratarse directamente
cuando exceda determinado monto.

Los pliegos de bases y condiciones: son documentos que establecen las obligaciones
generales de las partes, es el conjunto de cláusulas redactadas por la administración
especificando todos los detalles que se deben llevar a cabo durante el cumplimiento del
contrato. Sus cláusulas son la fuente principal de los derechos y obligaciones de la
administración. Pueden ser analíticos o sintéticos, ya sea que determinen
minuciosamente todas las condiciones del contrato, dejando a los licitantes solo la
indicación de los precios, o que fijen condiciones básicas quedando librada a los
proponentes la especificación de los detalles.

3. Ejecución de los contratos administrativos. Distintos poderes de la administración:

análisis en particular. Extinción de los contratos administrativos.

Ejecución de los contratos administrativos: el principio que domina la ejecución de todo

contrato es el de la común intención de las partes.
Los contratos administrativos deben ser entendidos desde el sentido del el interés
general, como consecuencia la administración tendrá poderes especiales en la ejecución
de los contratos administrativos.

Distintos poderes de la administración: control, dirección, sanciones o modificaciones

que pueda imponer al contrato.
Análisis en particular: podemos nombrar:
Control: el co-contratante debe cumplir las ordenes de la Administración relativas al
modo en que se ejecutara las prestaciones. La administración puede controlar una vez en
marcha el contrato.
El principio de control abarca: un aspecto material (sí cumple con lo pactado), un
aspecto financiero (relacionado con los pagos), un aspecto técnico (para comprobar que
se realice de acuerdo a las cláusulas del contrato), un aspecto legal (sí se respetan las
reglas jurídicas).

Dirección: la administración tiene realmente poderes de dirección, por que es la dueña

de la obra. En la concesión de los servicios públicos, conserva ella los poderes de
vigilancia. En los contratos de suministros puede verificar la calidad de los efectos que
se le entreguen.

Sanción: (Facultad implícita): la administración posee un poder disciplinario. Estas

serán establecidas unilateralmente sin necesidad de recurrir al juez del contrato, es un
poder de oficio. Sin embargo la aplicación de sanciones también reconoce límites, las
sanciones irregulares pueden acarrear indemnizaciones por parte de la administración.
Las sanciones pueden ser:
1. Pecuniarias: consiste en indemnizaciones que el co-contratante debe pagar a la
administración y que tienen un objeto preventivo, el de intimidarlo y un fin de reparar el
perjuicio ocurrido.
2. Coercitivas: están destinadas a asegurar la ejecución del contrato permitiendo a
la administración sustituir al co-contratante por ella misma o por un tercero. Son
temporarias, no ponen fin al contrato y conducen al reemplazo del co-contratante.
3. Resolutorias: se distinguen de las anteriores por que ponen fin al contrato.
Constituyen una causa de extinción de contrato.
4. Rescisión: este poder se aplica en los supuestos de un incumplimiento grave por
parte del contratista por causas relativas al interés público. La administración debe
indemnizar al co-contratante por los daños y beneficios a que se ha privado por la
rescisión. Es un poder implícito.

Extinción de los contratos administrativos: pueden extinguirse en forma normal y

anormal. En forma normal, cuando se extingue por su cumplimiento; y en forma
anormal, cuando ocurre alguna de las siguientes causas:
a) Razones de interés público.
b) Ilegitimidad del contrato.
c) Falta cometida por el contratista.
d) Muerte o concurso del contratista.
e) Fuerza mayor.

Extinción normal del contrato: la relación jurídica finaliza regularmente conforme a lo

previsto, cumpliendo el objeto y extinción en término. Dentro de las causas normales
encontramos: cumplimiento del contrato administrativo, expiración del tiempo de
duración.

Extinción anormal del contrato: es cuando la relación jurídica finaliza regularmente

conforme a los previsto, cumpliendo el objeto y extinción en termino. Dentro de las
causas normales encontramos:
1. Razones de interés público: existe el rescate, que la administración pone din al
contrato mediando interés público y una indemnización; existe también la revocación
que se realiza en el caso de que haya desaparecido la necesidad pública que el mismo
satisfacía.
2. Razones de ilegitimidad: es cuando uno de los actos preliminares que dan forma
al contrato se encuentran viciados.
3. Por faltas cometidas por el contratista: en el supuesto de que el contratista
cometa alguna falta o falla en su desempeño sea factible que se le aplique algún tipo de
sanción.
4. Por faltas cometidas por la administración: si la administración incumple con sus
obligaciones contractuales y si esta es grave puede dar lugar a que el contratante solicite
la rescisión del contrato y a veces indemnización.
5. Por hecho relativo al co-contratante: su incapacidad puede generar la rescisión
del contrato.
6. Por mutuo consentimiento:
7. Por causa de fuerza mayor: cuando la ejecución de las obligaciones, sea
imposible.

4.Contratos administrativos en particular. Contrato de obra pública, de concesión de

obra pública y de suministro.

Contratos administrativos en particular: la ejecución de obra pública pude realizarse de

acuerdo con distintas modalidades principales son:
1. Construcción por el estado (administración).
2. Construcción por medio de un contrato de obra pública.
3. Construcción por medio de una concesión de obra pública

Contrato de obra pública: aquel por medio del cual una persona, sea física o jurídica, en
general una empresa, se encarga, con relación al Estado, de construir, demoler o
conservar una obra pública en las condiciones que fueran establecidas y mediante un
precio que debe abonar el dueño de la obra, vale decir el Estado.
Exige siempre la intervención del estado como contratista. Sus sujetos son el estado, sea
una entidad autárquica o una empresa del estado y una persona física (generalmente
empresas). El estado conserva una posición de supremacía.
El objeto del contrato es la construcción de una obra pública. Implica
contraprestaciones.

Concesión de Obra Pública: es un modo de ejecución de la misma que consiste en que la

administración contrata la realización de un trabajo con una empresa, a quien no se
remunera por medio de un precio que paga aquella sino acordándole durante un término,
la explotación de la obra pública construida por ella. La obra, en este supuesto, se
construye por el concesionario a su costo y a su riesgo y la administración le otorga el
privilegio de exportarla durante el lapso necesario para amortizar el capital y obtener
intereses del mismo.
Caracteres de la concesión de obra pública: es un contrato administrativo que tiene los
siguientes caracteres: bilateral, consensual, oneroso y aleatorio. Es aleatoria por que las
ventajas del concesionario dependen de un acontecimiento relativamente incierto, el
mayor o menor uso de la obra construida.
El concesionario se elegirá mediante una licitación pública. Podrá contratarse
directamente con entes públicos o con sociedades de capital estatal.
Contrato administrativo de suministros: se realizan entre el estado y un particular, y
tiene por objeto la provisión de cosas muebles por cuenta y riesgo del particular,
mediante una remuneración que paga el estado. Las empresas que participen en estos
contratos deberán estar inscriptas en el registro de proveedores del Estado.

Caracteres: una de sus características es que el proveedor se obliga por su

consentimiento. Es bilateral, comporta una obligación de entrega. Puede recurrirse a la
licitación pública y/o privada; o a la compra directa en los casos previstos.

MAS SOBRE CONTRATOS

Contratos administrativos: la noción conceptual del contrato administrativo requiere un

acuerdo de voluntades que produce efectos jurídicos (derechos y obligaciones), si no los
produjeran no tendría interés para el derecho.
El contrato administrativo es un acuerdo de voluntades entre el órgano del estado y un
particular, que genera efectos jurídicos en materia administrativa, razón por la cual el
órgano del estado debe haber actuado en ejercicio de su función administrativa, de allí
surge que en todo contrato administrativo tiene que participar un órgano estatal en
ejercicio de función administrativa, vale decir que la administración, como una de las
partes contratantes, es una condición fundamental.

Clasificación: de colaboración y de atribución: la diferencia radica en el establecimiento

de la parte que hace las prestaciones, así un contrato de obra pública sería un contrato de
colaboración porque es el particular el encargado de hacer las prestaciones, está
obligado a hacer la obra pública. En cambio, si se trata de la concesión de un bien de
dominio público, el contrato sería de atribución, ya que la prestación la hace la
administración, que concede a un particular el uso de una porción del dominio público
por un término limitado mediante el pago de un canon.
El contrato de colaboración se efectúa teniendo en cuenta el interés general de la
comunidad, en el de atribución se tiene en cuenta el interés particular de aquel a quien
se le otorga.

Distinción entre contratos administrativos y contratos civiles de la administración:

Contratos administrativos: son determinados por ley, surgen de una licitación pública,
en caso de conflictos, los contratos administrativos deben ser dilucidados por la
jurisdicción contenciosos administrativa.
Contratos civiles de la Administración: surgen derivados de una contratación directa o
privada, es un acuerdo de simples voluntades. El contenido de este contrato es regido
por el derecho privado. Si existen conflictos, se resuelven en tribunales ordinarios.

Elementos del Contrato Administrativo: como el contrato administrativo es un acto

bilateral, sus elementos serán los mismos que los del acto administrativo:
1. Elemento subjetivo: dos partes, un órgano estatal, en ejercicio de la función
administrativa, y otra sería una persona física o jurídica privada.
2. El acuerdo de voluntades: implica una manifestación coincidente, escrita, de las
partes.
3. El elemento objetivo: pueden tener por objeto la construcción de una obra, o la
realización de un servicio público.
4. La causa: es la situación de hecho que ha considerado la administración y que la
determina a contratar para satisfacerla.
5. La forma: es el modo de como se documenta el vínculo contractual.
6. La finalidad: la administración persigue un fin, la satisfacción del interés general.

Caracteres: enumeración y análisis: el contrato administrativo tiene los siguientes

caracteres específicos:
a) Formalidad: una vez formada la voluntad administrativa, es necesario proceder a
la elección del contratante y ello implica una serie de formalidades que debe cumplir la
administración. A veces es necesaria una ley para formar la voluntad administrativa.
b) Desigualdad de los intereses de los contratantes: debido a que la administración
trata de satisfacer el interés colectivo, que es más importante que los intereses
particulares de los contratados, la administración tiene prerrogativas en cuanto, a la
interpretación, la ejecución, y la extinción del contrato.
c) Efectos con relación a terceros: los contratos pueden beneficiar a terceros o
pueden traer aparejados obligaciones para los mismos.

Las cláusulas exorbitantes del derecho común: son diferentes del derecho común de ahí
su denominación, no se dan en los contratos civiles por que quedaría roto el principio de
igualdad de las partes y de la libertad contractual. Sobrepasan el ámbito del derecho
común, por ser inusuales en los contratos civiles.
Las cláusulas exorbitantes pueden ser inusuales o ilícitas y en este caso afectar el orden
público. Serán inusuales o ilícitas las cláusulas que facultaren a la administración a
rescindir el contrato por sí y ante sí, o las que confieran a la administración facultades
de control fuera de lo común. Las normas que exijan el procedimiento de licitación, no
son cláusulas exorbitantes ya que dicho procedimiento tiene vigencia en los contratos de
derecho privado.
La cláusula exorbitante expresa debe mantenerse dentro de ciertos límites para que sea
razonable y debe estar de acuerdo con la constitución nacional.

2. Procedimiento para la selección del contratante. Análisis en particular de la licitación

pública y sus distintas etapas. Los pliegos de bases y condiciones.

Procedimiento para la selección del contratante: en general se establece el

procedimiento de la licitación pública.

Análisis particular de la licitación pública y sus distintas etapas: la licitación en realidad,

intenta defender los intereses financieros de la administración, y asegurar la igualdad
para todos los proponentes sometidos a un único pliego de bases y condiciones, es
necesario que la administración recurra a la publicidad para dar a conocer cada llamado
a licitación.
1. El anuncio de licitación. Publicación: debe ser anunciado, debe tener publicidad
previa, para que se presenten cuantos oferentes quieran.
2. Libre acceso a la licitación y excepciones: el principio de la libre concurrencia
sufre distintas restricciones, por ejemplo que los oferentes reúnan determinadas
condiciones establecidas en el pliego.
3. Presentación de las propuestas: existe un plazo fijado por la administración para
presentar las propuestas. La propuesta es una oferta de contrato, indica el precio que
ofrece para el caso en el que fuera adjudicado el contrato, ya que las demás condiciones
están en el pliego.
4. Apertura de sobres: vencido el plazo para la entrega de propuestas, se fija un día
determinado para abrir los sobres. Las propuestas deben ser secretas y se presentan por
escrito en sobre cerrado, esto se hace para evitar confabulaciones y engaños contra la
administración y así favorecer el interés colectivo; pero a la vez protege a los oferentes
honestos que no confabulan contra la administración. Presentada una propuesta no
puede ser retirada, si se quiere puede ser plausible de una sanción.
5. La adjudicación: la administración tendrá la facultad de apreciación discrecional
en cuanto a la mejor oferta, pero dicha apreciación debe ser conforme con las
condiciones preestablecidas en el pliego.

Licitación privada: existe como excepción, se caracteriza por que el número de

oferentes es limitado, es aquella en que la administración limita discrecionalmente,
porque así autoriza la norma, la lista de los candidatos que se admiten para hacer
propuestas.
La administración puede convocar a licitación privada cuando la cifra de la operación
no supere determinado monto.

Contrato directo: o contratación directa, está permitido para los caso de obras públicas
detallados para la licitación privada. Generalmente no podrá contratarse directamente
cuando exceda determinado monto.

Los pliegos de bases y condiciones: son documentos que establecen las obligaciones
generales de las partes, es el conjunto de cláusulas redactadas por la administración
especificando todos los detalles que se deben llevar a cabo durante el cumplimiento del
contrato. Sus cláusulas son la fuente principal de los derechos y obligaciones de la
administración. Pueden ser analíticos o sintéticos, ya sea que determinen
minuciosamente todas las condiciones del contrato, dejando a los licitantes solo la
indicación de los precios, o que fijen condiciones básicas quedando librada a los
proponentes la especificación de los detalles.

3. Ejecución de los contratos administrativos. Distintos poderes de la administración:

análisis en particular. Extinción de los contratos administrativos.

Ejecución de los contratos administrativos: el principio que domina la ejecución de todo

contrato es el de la común intención de las partes.
Los contratos administrativos deben ser entendidos desde el sentido del el interés
general, como consecuencia la administración tendrá poderes especiales en la ejecución
de los contratos administrativos.

Distintos poderes de la administración: control, dirección, sanciones o modificaciones

que pueda imponer al contrato.
Análisis en particular: podemos nombrar:
Control: el co-contratante debe cumplir las ordenes de la Administración relativas al
modo en que se ejecutara las prestaciones. La administración puede controlar una vez en
marcha el contrato.
El principio de control abarca: un aspecto material (sí cumple con lo pactado), un
aspecto financiero (relacionado con los pagos), un aspecto técnico (para comprobar que
se realice de acuerdo a las cláusulas del contrato), un aspecto legal (sí se respetan las
reglas jurídicas).

Dirección: la administración tiene realmente poderes de dirección, por que es la dueña

de la obra. En la concesión de los servicios públicos, conserva ella los poderes de
vigilancia. En los contratos de suministros puede verificar la calidad de los efectos que
se le entreguen.

Sanción: (Facultad implícita): la administración posee un poder disciplinario. Estas

serán establecidas unilateralmente sin necesidad de recurrir al juez del contrato, es un
poder de oficio. Sin embargo la aplicación de sanciones también reconoce límites, las
sanciones irregulares pueden acarrear indemnizaciones por parte de la administración.
Las sanciones pueden ser:
1. Pecuniarias: consiste en indemnizaciones que el co-contratante debe pagar a la
administración y que tienen un objeto preventivo, el de intimidarlo y un fin de reparar el
perjuicio ocurrido.
2. Coercitivas: están destinadas a asegurar la ejecución del contrato permitiendo a la
administración sustituir al co-contratante por ella misma o por un tercero. Son
temporarias, no ponen fin al contrato y conducen al reemplazo del co-contratante.
3. Resolutorias: se distinguen de las anteriores por que ponen fin al contrato.
Constituyen una causa de extinción de contrato.
4. Rescisión: este poder se aplica en los supuestos de un incumplimiento grave por
parte del contratista por causas relativas al interés público. La administración debe
indemnizar al co-contratante por los daños y beneficios a que se ha privado por la
rescisión. Es un poder implícito.

Extinción de los contratos administrativos: pueden extinguirse en forma normal y

anormal. En forma normal, cuando se extingue por su cumplimiento; y en forma
anormal, cuando ocurre alguna de las siguientes causas:
a) Razones de interés público.
b) Ilegitimidad del contrato.
c) Falta cometida por el contratista.
d) Muerte o concurso del contratista.
e) Fuerza mayor.

Extinción normal del contrato: la relación jurídica finaliza regularmente conforme a lo

previsto, cumpliendo el objeto y extinción en término. Dentro de las causas normales
encontramos: cumplimiento del contrato administrativo, expiración del tiempo de
duración.

Extinción anormal del contrato: es cuando la relación jurídica finaliza regularmente

conforme a los previsto, cumpliendo el objeto y extinción en termino. Dentro de las
causas normales encontramos:
1. Razones de interés público: existe el rescate, que la administración pone din al
contrato mediando interés público y una indemnización; existe también la revocación
que se realiza en el caso de que haya desaparecido la necesidad pública que el mismo
satisfacía.
2. Razones de ilegitimidad: es cuando uno de los actos preliminares que dan forma al
contrato se encuentran viciados.
3. Por faltas cometidas por el contratista: en el supuesto de que el contratista cometa
alguna falta o falla en su desempeño sea factible que se le aplique algún tipo de sanción.
4. Por faltas cometidas por la administración: si la administración incumple con sus
obligaciones contractuales y si esta es grave puede dar lugar a que el contratante solicite
la rescisión del contrato y a veces indemnización.
5. Por hecho relativo al co-contratante: su incapacidad puede generar la rescisión del
contrato.
6. Por mutuo consentimiento:
7. Por causa de fuerza mayor: cuando la ejecución de las obligaciones, sea imposible.

4.Contratos administrativos en particular. Contrato de obra pública, de concesión de

obra pública y de suministro.

Contratos administrativos en particular: la ejecución de obra pública pude realizarse de

acuerdo con distintas modalidades principales son:
1. Construcción por el estado (administración).
2. Construcción por medio de un contrato de obra pública.
3. Construcción por medio de una concesión de obra pública

Contrato de obra pública: aquel por medio del cual una persona, sea física o jurídica, en
general una empresa, se encarga, con relación al Estado, de construir, demoler o
conservar una obra pública en las condiciones que fueran establecidas y mediante un
precio que debe abonar el dueño de la obra, vale decir el Estado.
Exige siempre la intervención del estado como contratista. Sus sujetos son el estado, sea
una entidad autárquica o una empresa del estado y una persona física (generalmente
empresas). El estado conserva una posición de supremacía.
El objeto del contrato es la construcción de una obra pública. Implica
contraprestaciones.

Concesión de Obra Pública: es un modo de ejecución de la misma que consiste en que la

administración contrata la realización de un trabajo con una empresa, a quien no se
remunera por medio de un precio que paga aquella sino acordándole durante un término,
la explotación de la obra pública construida por ella. La obra, en este supuesto, se
construye por el concesionario a su costo y a su riesgo y la administración le otorga el
privilegio de exportarla durante el lapso necesario para amortizar el capital y obtener
intereses del mismo.
Caracteres de la concesión de obra pública: es un contrato administrativo que tiene los
siguientes caracteres: bilateral, consensual, oneroso y aleatorio. Es aleatoria por que las
ventajas del concesionario dependen de un acontecimiento relativamente incierto, el
mayor o menor uso de la obra construida.
El concesionario se elegirá mediante una licitación pública. Podrá contratarse
directamente con entes públicos o con sociedades de capital estatal.
Contrato administrativo de suministros: se realizan entre el estado y un particular, y
tiene por objeto la provisión de cosas muebles por cuenta y riesgo del particular,
mediante una remuneración que paga el estado. Las empresas que participen en estos
contratos deberán estar inscriptas en el registro de proveedores del Estado.

Caracteres: una de sus características es que el proveedor se obliga por su

consentimiento. Es bilateral, comporta una obligación de entrega. Puede recurrirse a la
licitación pública y/o privada; o a la compra directa en los casos previstos.
********************************************************

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Introducción
El contrato de la Administración, especie dentro del género contrato, cuya especificidad
está dada por la singularidad de sus elementos, caracteres y efectos;
No hay armonía doctrinaria denominación, "contratos administrativos", "contratos del
Estado", "contratos públicos", "acuerdos administrativos", "contratos de la
Administración" y "contratos en la función administrativa". Nosotros los denominamos
indistintamente "contrato administrativo" o "contrato de la Administración", pues no
compartimos la distinción entre contrato administrativo y contrato privado o civil de la
Administración, en mérito a que el Estado posee una personalidad única y se rige
fundamentalmente por el derecho público.
El contrato como técnica de colaboración administrativa.
obrar administrativo requiere la colaboración voluntaria de particulares u otros entes
públicos, ya sea en forma amplia, por medio de un acuerdo creador, o en forma limitada,
por adhesión. Quien contrata con la Administración Pública no es un contratista
ordinario, sino un colaborador que coopera en la ejecución de cometidos públicos,
La teoría de los actos propios tiene justa aplicación dentro de los contratos
administrativos por cuanto por aplicación del art. 1198 del CC los contratos deben
prepararse, celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo con lo que
verosímilmente las partes entendieron o pudieron entender, obrando con cuidado y
previsión. .
La jurisprudencia ha considerado aplicable a los contratos administrativos la doctrina de
los propios actos, "Los contratos administrativos deben cumplirse de buena fe (arts. 16
y 1198, Código Civil [CC]) por lo que no debe tratarse al contratista como un adversario
al que sea preciso someter con dureza, sino que debe tenérselo como un colaborador a
quien, cuando menos, corresponde indicarle con certeza las obligaciones a las que está
sujeto" (SCBA, 2/6/81, "Bocazzi ICI y F c/Provincia de Buenos Aires", JA, 1982-II-
29)..
2. El contrato como técnica de transformación del Estado.
ley 23.696 nuevo tipo de contrato,. reforma del Estado.
Estos contratos, que instrumentan el traspaso de cometidos del Estado a manos privadas,
no se limitan a establecer el contenido de la obligación, o la prestación objeto del
contrato. Determinan también las condiciones en que deben desenvolverse las
prestaciones, las metas de calidad y extensión del servicio a alcanzar, las inversiones a
realizar, la modernización y permanente actualización de los medios materiales y
técnicos afectados a la prestación, las tecnologías a utilizar.
Producen efectos que se extienden a terceros, y que pueden ser invocados por éstos, en
tanto lo convenido entre la Administración Pública y su contratista es la ley a la cual
deben sujetarse también los usuarios.
Son contrataciones de tracto sucesivo,.
Pueden configurarse en monopolios naturales o legales, o pueden otorgarse en
condiciones de competencia. Pueden ser objeto de subsidios por parte del Estado o
pueden determinar el pago de un canon a favor del Estado.
El Estado cambia su rol, transfiriendo la responsabilidad directa de la prestación, pero
reteniendo el control de las variables de cumplimiento del contrato.
3. El contrato y la unidad del derecho.
Se ha considerado que la Administración contrata de diversas maneras: a) en ocasiones
en el mismo plano, forma y condiciones que los particulares, y b) en otras oportunidades
revestida del ropaje propio de un poder jurídico superior, que subordina al contratista.
4. Régimen jurídico único.
El régimen jurídico regulador de la actividad administrativa contractual es uno y único,
por las siguientes consideraciones:
4.1. Personalidad única del Estado. La personalidad jurídica del Estado es una. que es
pública, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el
derecho privado (PTN, Dictámenes, 197:18).
4.2. Regulación jurídica de la Administración. Los vínculos jurídicos de la
Administración se rigen por el derecho público y el derecho privado en mayor o menor
grado, según los casos. la realidad muestra que en los acuerdos o vínculos contractuales
de la Administración, no es posible establecer terminantemente el límite donde deja de
aplicarse el derecho público y donde comienza a regir el derecho privado. Por otro lado,
la "publicización del contrato" es un fenómeno incuestionable. No sólo debemos hablar
de contratos del Estado regidos por el derecho público, sino también de contratos
privados entre particulares regidos por el derecho público, el que fija plazos, precios,
modo de cumplimiento de las prestaciones, prórroga de ellos, etc., El contrato de
derecho privado deja de ser privado, toda vez que el Estado también está interesado y
aspira a ser "parte" de él, Inexistencia de los actos privados de la Administración. Si
bien en determinados casos se aplica el derecho privado al objeto o contenido del acto, o
a la relación jurídica emergente, ello no justifica sostener que tal acto sea privado, pues
siempre habrán de regirse por el derecho público los demás elementos, como
competencia, voluntad, motivación, forma, causa, etcétera.
4.4. Elementos del acto y del contrato administrativos. están siempre regidos en cuanto
a su competencia, procedimiento, voluntad y forma, por el derecho administrativo, y
sólo excepcionalmente el objeto puede en parte estar regido por el derecho privado (art.
953, CC).
Régimen jurídico aplicable. El régimen jurídico de los contratos que celebra la
Administración, es predominantemente de derecho público.
Jurisdicción. En cuanto a la jurisdicción, tampoco hay diferencias. Se trata de un
enfoque puramente adjetivo que no atañe al fondo de la cuestión..
4.7. Medios administrativos de impugnación. Tratándose de la Administración
centralizada, desconcentrada y descentralizada (ámbito del recurso jerárquico), no existe
norma alguna que excluya de este recurso a los actos relacionados con contratos de la
Administración, aun cuando se hallen regidos predominantemente por el derecho común
o civil.
, prevé el recurso de alzada, .
4.8. Contrato de la Administración. El contrato público , es un acuerdo creador de
relaciones jurídicas.
La caracterización del contrato de la Administración resulta: a) del objeto del contrato,
obras y servicios públicos cuya realización y prestación constituyen precisamente los
fines de la Administración; b) de la participación de un órgano estatal o ente no estatal
en ejercicio de la función administrativa, y c) de las prerrogativas especiales de la
Administración en orden a su interpretación, modificación y resolución. 1. Análisis de la
definición.
Veamos analíticamente la definición propuesta:
1.1. Es una declaración de voluntad común. se requiere la voluntad concurrente del
Estado (manifestada a través de un órgano estatal) o de otro ente en ejercicio de la
función administrativa, y de un particular u otro ente público (estatal o no estatal)
Es un acto bilateral que emana de la manifestación de voluntad coincidente de las
partes..
1.2. Productora de efectos jurídicos. determina recíprocamente atribuciones y
obligaciones con efectos jurídicos propios, directos e inmediatos (a diferencia de los
simples actos de la Administración) y de manera individual para cada una de las partes
(por oposición a los reglamentos, que producen efectos jurídicos generales).
1.3. Entre un ente estatal o no estatal en ejercicio de la función administrativa.
Cualquiera de los tres órganos (legislativo, ejecutivo y judicial) puede celebrar contratos
administrativos (arts. 75, incs. 4 y 5, 100, inc. 1, 113 y 114 inc. 3, CN). Los órganos
estatales intervinientes pueden corresponder a la Administración central o a entes
descentralizados. Pero también celebran contratos administrativos los entes públicos no
estatales y los entes privados que ejercen técnicamente la función administrativa por
delegación estatal.
1.4. Y un particular u otro ente público. segundo caso estaríamos ante un contrato
interadministrativo.
2. Elementos.
los mismos elementos que en los actos administrativos: sujetos (competencia y
capacidad); voluntad; objeto, y forma. Estos son los elementos esenciales que atañen a
la existencia y validez del contrato.
2.1. Sujetos: las partes del contrato. Los sujetos de los contratos públicos son la
Administración Pública en cualquiera de sus grados o clases y los particulares,
individual o colectivamente, o también la Administración.
a) La Administración. : Estado Nacional, provincias, municipios, entidades autárquicas,
empresas del Estado, corporaciones públicas, consorcios públicos, juntas vecinales
públicas, y también las personas privadas, que en el caso ejerzan función administrativa
por delegación estatal. b) Los contratistas. Pueden ser personas privadas físicas o
jurídicas, nacionales o extranjeras, domiciliadas dentro o fuera del territorio de la
República, las personas públicas estatales y las personas públicas no estatales.

c) Contratos interadministrativos y uniones administrativas. Si el contratista es otro

órgano o ente estatal o público no estatal, estaremos en presencia de los contratos
interadministrativos.
contratista persigue siempre un propósito distinto al del Estado, si el contrato se
celebra entre dos entes públicos sin esa desigualdad de propósitos, no habrá dos
voluntades opuestas y concurrentes, ni contrato, sino un acto complejo, una unión. La
unión es un acto complejo, un acto plurilateral, pero no contractual.
si un ente público pacta con otro la prestación de un servicio público, evidentemente
habrá un fin económico diverso, un interés patrimonial distinto y, en suma, un contrato
administrativo; Competencia y capacidad. atañen a la validez del contrato, como
presupuestos del consentimiento, se exige la capacidad jurídica del contratista de la
Administración y la competencia del órgano estatal o del ente que ejerce la función
administrativa.
La competencia regida por el derecho público (leyes 22.520, t.o. decr. 438/92 y
modificatorias, de ministerios; 24.156 de administración financiera y sistemas de
control del sector público [LAFSC], y LNPA).
entidades autárquicas y empresas del Estado, sus respectivas normas estatutarias
establecen la competencia contractual.
Entre las condiciones de competencia del órgano estatal, debe incluirse la "capacidad
subjetiva del órgano individuo físico" y la capacidad de obrar en el sentido del CC.
La formación de la voluntad contractual se produce al otorgar los contratantes su
consentimiento mediante el procedimiento legal y reglamentario correspondiente,a)
Capacidad jurídica del contratista. Podrán ser contratistas las personas naturales o
jurídicas que se hallen en plena posesión de su capacidad jurídica y de obrar. El art.
1160 del CC , art. 54, CC, art. 55, CC
el Reglamento de Contrataciones del Estado (RCE) determina los requisitos para poder
contratar con el Estado (art. 61, inc. 2º, según decr. 825/88) y especi fica quiénes pueden
contratar aun sin ciertos requisitos y quiénes no podrán hacerlo (art. 61, incs. 3º y 4º,
según decr. 825/88). Así, entre otros imposibilita a los agentes y funcionarios públicos y
a las firmas integradas por los mismos; las personas físicas o jurídicas en estado de
concurso, quiebra o liquidación; los inhibidos; los condenados en causa criminal; los
evasores y deudores morosos impositivos o previsionales.
b) Competencia de la Administración contratante: alcance. La competencia del órgano
estatal para contratar se extiende a las siguientes facultades: 1) aprobar y modificar los
pliegos de condiciones; 2) suspender el procedimiento de selección; 3) adjudicar; 4)
acordar la recepción definitiva, y 5) disponer la resolución y rescisión contractual.
c) Organos colegiados. de la voluntad estatal puede ser simple o compleja, según se
requiera o no la concurrencia de más de un sujeto para ello. En el segundo caso, el acto
es colegiado, Las decisiones del órgano colegiado, deben tomarse en sesión ordinaria o
extraordinaria convocada en la forma, con el quórum y la mayoría que determine la ley,
transcribiendo el acuerdo en el libro de actas.
d) Vicios en la capacidad y en la competencia. se regirán por las normas propias del
acto administrativo; los vicios en la capacidad y la voluntad del contratista cuando éste
fuere un particular, se regirán, en principio, por las normas del derecho privado.
2.3. Voluntad. Consentimiento. Para que haya contrato se requieren dos voluntades
válidas y opuestas que concurran a su formación. Una de ellas es la de la
Administración y la otra la del contratista. Es decir que se exige para la validez del
contrato, por un lado, la competencia del órgano que ejerce la función administrativa, y
por otro, la capacidad del contratista. Competencia y capacidad atañen a los sujetos
contratantes y son presupuestos de validez del contrato.
El consentimiento es la conjunción de la declaración o exteriorización de la voluntad
unilateral de cada uno de los contratantes; es la declaración de voluntad común o
negocial.
Puede que el consentimiento o lazo jurídico vinculativo resulte de la libre discusión
entre la Administración y el contratista, pero las modalidades propias del derecho
administrativo y la finalidad de la actividad de la Administración Pública, hacen que la
conjunción de voluntades generalmente se opere adhiriéndose el administrado
contratista a cláusulas prefijadas por el Estado En tales supuestos, la fusión de
voluntades se opera por adhesión
Estas cláusulas de adhesión se destacan por ser: 1) pre-redactadas, conformando un
verdadero contrato, y 2) cláusulas para contratos en general, es decir, de convenciones
propuestas a cualquier destinatario.

a) Voluntad contractual tácita. consentimiento en los actos jurídicos, éste puede ser
expreso o tácito; sin embargo, en el caso de los contratos administrativos el
consentimiento de la Administración debe ser expreso; El silencio administrativo sólo
vale como conducta positiva o asentimiento por parte de la Administración,
consentimiento tácito, cuando el orden jurídico expresamente lo prevé.
b) Aprobación o autorización administrativa o legislativa del contrato. Control.
circunstancias la manifestación de la voluntad contractual de la Administración requiere
una ley autorizante que concurra a la formación jurídica de la voluntad. A través de
dicha ley el Congreso presta su asentimiento o da su consentimiento para que la
Administración celebre el contrato, ya sea autorizándolo a priori o aprobándolo a
posteriori.
La Administración puede necesitar la autorización legislativa para celebrar determinado
contrato o requerir la inversión de fondos que sólo el Congreso puede acordar. En el
primer caso la ley simplemente levanta el obstáculo jurídico que impide actuar a la
Administración, habilitándola para celebrar el contrato. En el segundo caso, otorga los
recursos para hacer frente a las obligaciones derivadas del contrato (crédito
presupuestario o autorización de gastar con determinado objeto, hasta la concurrencia de
cierta suma, durante determinado tiempo).
Cuando se requiere la aprobación de otro órgano administrativo para la perfección del
contrato, la intervención del órgano superior es a fin de completar e integrar la voluntad
administrativa. La aprobación es, por tanto, una etapa en el proceso de formación de la
voluntad administrativa y el contrato no estará perfeccionado sino con ella.
2.4. Objeto. la obligación que por él se constituye. Obligación que tiene por contenido
una prestación de dar, hacer o no hacer, querida por las partes. El objeto del contrato, en
otros términos, es la consecuencia que se persigue al celebrarlo como factor
determinante de la voluntad de las partes (art. 1169, CC).
Las cosas que no están en el comercio pueden ser objeto de los contratos de la
Administración, En el contrato administrativo la Administración, durante la ejecución
de él, puede variar unilateralmente, dentro de ciertos límites, y en razón del interés
público, el objeto del contrato.
El contenido del contrato debe ajustarse estrictamente a las normas del derecho
objetivo, debiendo el objeto ser cierto, posible, determinable o determinado y lícito. La
causa, el motivo o la razón determinante de los contratos de la Administración, es
satisfacer un fin público, un servicio público, una necesidad colectiva. Es independiente
del móvil que induce a contratar al contratista y del móvil que pueda determinar el
contrato en la mente o en la intención del funcionario, que expresa o ejecuta la voluntad
de la Administración Pública. Mientras que estas dos últimas son esencialmente
subjetivas, corresponden al yo, al fuero interno de los sujetos físicos que participan en
su formación, la causa del contrato administrativo es siempre objetiva, está
ontológicamente comprendida en el objeto y en la voluntad.
2.5. Forma. Tenemos que distinguir entre formalidades y forma. Las formalidades son
los recaudos que han de observarse para la celebración del contrato. Pueden ser
anteriores (pliego de condiciones), concomitantes (acto de adjudicación) o posteriores
(aprobación), al encuentro de ambas voluntades. La forma es uno de los elementos
esenciales. Se refiere al modo concreto de cómo se materializa, exterioriza o
instrumenta el vínculo contractual.
Generalmente se requiere la forma escrita, aunque en nuestro derecho no existe
reglamentación sobre el particular. Tampoco hay formas especiales genéricas para la
contratación administrativa. La forma escrita puede consistir en una escritura pública o
en un instrumento público, por la actuación del funcionario administrativo competente
(art. 979, inc. 2, CC). Si la normativa establece que el contrato de la Administración
conste por escrito, la forma escrita debe reputarse indispensable y condiciona su validez.
El Código Civil, se aplica supletoriamente.
La no observancia respecto de las formas prescriptas por leyes y reglamentos para
instrumentalizar los contratos administrativos, vicia de invalidez a éstos.
El RCE establece que forman parte integrante del contrato: a) las disposiciones de este
reglamento y las cláusulas particulares de la contratación; b) la oferta adjudicada; c) las
muestras correspondientes; d) la adjudicación, y e) la orden de compra, provisión, venta
(art. 61, inc. 83).
El perfeccionamiento de los contratos depende del derecho positivo. Podemos señalar
las siguientes formas: a) la manifestación recíproca de voluntad de los contratantes; b)
la notificación o comunicación fehaciente de la aceptación, adjudicación, por parte de la
Administración; c) la formalización escrita o instrumentación, y d) la autorización o
aprobación del contrato por otro órgano administrativo o por el órgano legislativo.
Contenido
El contrato administrativo o contrato de la Administración tiene elementos comunes al
contrato de derecho privado pero con variantes que dependen de su contenido, de su fin,
de los distintos intereses que afecta y de su régimen jurídico propio.
1. Formalismo.
En los contratos administrativos se supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las
formalidades exigidas por las disposiciones vigentes en cuanto a la forma y
procedimientos de contratación. Estas formalidades discurren a través de una serie de
actos preparatorios del contrato. En tal sentido la Corte Suprema ha señalado que: "en
materia de contratos públicos la administración y las entidades y empresas estatales se
hallan sujetas al principio de legalidad, cuya virtualidad propia es la de desplazar la
plena vigencia de la regla de la autonomía de la voluntad de las partes, en la medida en
que somete la celebración del contrato a las formalidades preestablecidas para cada caso
y el objeto del acuerdo de partes a contenidos impuestos normativamente, los cuales las
personas públicas no se hallan habilitadas para disponer sin expresa autorización legal"
(CSJN, 22/12/93, "Espacio S.A. v. Ferrocarriles Argentinos", JA, nº 5.894, 17/8/94, p.
30).
2. Prerrogativas de la Administración.
Los principios de la autonomía de la voluntad e igualdad jurídica de las partes, quedan
subordinados en el contrato administrativo. En este sentido puede decirse que la libertad
de las partes queda circunscripta o limitada por la norma que fija el procedimiento para
elegir al contratista; la aprobación o autorización legislativa o administrativa, y la
subordinación del objeto al interés público. El contratista no tiene, en principio, la
libertad de disentir respecto de las condiciones del contrato; sólo puede aceptarlas o
rechazarlas, prevaleciendo siempre el interés público sobre los intereses privados. las
prerrogativas de la Administración se manifiestan en la desigualdad jurídica en relación
a sus contratistas y en las cláusulas exorbitantes del derecho común.
2.1. Desigualdad jurídica. La Administración aparece en una situación de superioridad
jurídica respecto del contratista.
Esta desigualdad jurídica se traduce en la competencia que tiene la Administración para:
- Adaptar el contrato a las necesidades públicas, variando dentro de ciertos límites las
obligaciones del contratista (modificación unilateral, mutabilidad del contrato). Es decir,
que el contrato administrativo carece de la rigidez e inmutabilidad del contrato civil,
porque cede ante el interés público.
- Ejecutar el contrato por sí o por un tercero, en caso de incumplimiento o mora del
contratista, en forma directa, unilateral y por cuenta de éste (ejecución con sustitución
del contratista).
- Dejar unilateralmente el contrato sin efecto en caso de incumplimiento, cuando las
necesidades públicas lo exijan (rescisión contractual).
2.2. Cláusulas exorbitantes. Son cláusulas derogatorias del derecho común, inadmisibles
en los contratos privados rompen el principio esencial de la igualdad de los contratantes
y de la libertad contractual incluidas en un contrato de derecho común resultarían
"ilícitas", Las cláusulas exorbitantes pueden ser virtuales o implícitas y expresas o
concretas; ejemplo de las primeras son las que autorizan a la Administración a rescindir
o modificar unilateralmente el contrato, a dirigir y controlar su ejecución. Son cláusulas
expresas las incluidas concretamente en el texto de un contrato.
Los límites de estas cláusulas están señalados por la juridicidad de la actividad
administrativa, tanto en su aspecto reglado como en el discrecional.
3. Derechos y obligaciones personales.
los derechos y obligaciones emergentes del contrato administrativo respecto del
contratista, son de carácter personal, intuitu personae, aunque los hay también intuitu
rei.
3.1. La cesión del contrato y la intransferibilidad contractual. Salvo que el contrato lo
autorice ab initio, sin autorización expresa de la Administración, el contratista no puede
ceder o transferir los derechos y obligaciones emergentes del contrato o la cualidad de
"parte" contratante respecto de las prestaciones recíprocas a cumplir, para introducir a
un tercero, en lugar suyo, en la relación administrativo-contractual, pues no hay
"impersonalidad" en los contratos públicos.
3.2. La subcontratación o contratación derivada. Igual prohibición rige respecto de la
subcontratación,
No puede el contratista realizar subcontratación sin la previa autorización de la
Administración. Esta autorización no exime al contratista de sus responsabilidades.
El subcontrato difiere de la cesión. En el subcontrato el contratista de la Administración
sigue siendo el responsable directo de la ejecución contractual. El subcontratista no se
convierte en parte del contrato principal, ni sustituye al contratista de la Administración.
El subcontrato sólo toma en cuenta la ejecución por un tercero de una fracción o de un
elemento del objeto del contrato principal. En la cesión del contrato, el cesionario
ingresa en la relación contractual primitiva en calidad de parte sustituyente; en la figura
del contrato derivado, también denominado subcontrato, el subcontratante o
subcontratista no integra la relación básica sino que, por el contrario, se forman dos
relaciones o situaciones jurídicas diferentes: una originaria o primigenia, el contrato
base, y otra derivada o subcontrato.
la subcontratación autorizada por la Administración, otorga al subcontratista acción
directa contra ella.
4. Efectos respecto de terceros.
en derecho público, los contratos de la Administración pueden, en ciertos casos, ser
opuestos a terceros; tienen efectos que se extienden a terceros que no son partes.A su
vez, los terceros pueden invocar el contrato administrativo, por ejemplo en la concesión
de servicio público, por el cual pueden exigir que el concesionario preste el servicio
correspondiente en la forma pactada. Lo convenido entre la Administración Pública y el
contratista es la ley, a la cual habrán de sujetarse los usuarios del servicio, o de la obra,
o los contribuyentes beneficiarios de ella, según los casos.
El precio del servicio público concedido se fija también en el contrato, y los usuarios del
servicio están obligados no sólo a ajustarse a él, sino también a soportar las variaciones
que la Administración Pública autorice a introducir en él posteriormente.
IV. Formación "
1. Procedimientos administrativos de contratación.
en la preparación y ejecución de los contratos de la Administración se aplica el régimen
jurídico de la función administrativa. hay que aplicar en la contratación administrativa
las normas del procedimiento administrativo. que es un procedimiento administrativo
especial.
El procedimiento de formación de la voluntad administrativa contractual
(precontractual) no se confunde con el contrato, El vínculo contractual nace cuando se
enlazan la voluntad de la Administración Pública y la del contratista, por el
procedimiento legal previsto al efecto.
distinguir, procedimiento precontractual, previo al contrato, de formación o preparación
del contrato, y un procedimiento contractual o de ejecución.
2. Procedimiento de preparación del contrato.
adopta las formas jurídicas propias de la función administrativa. acto, reglamento,
hecho o simple acto administrativos.
se incorporan unitariamente, aunque de manera separable, en el procedimiento
administrativo de conformación de la voluntad contractual.
El procedimiento administrativo preparatorio de la voluntad contractual se integra,
además, con la actividad que despliega ese efecto el futuro contratista de la
Administración Pública. encontramos también actos y hechos jurídicos privados o de
particulares, v.gr., la compra del pliego, la presentación de la oferta,Por lo tanto, la
selección del contratista por cualquier procedimiento (licitación pública, licitación
privada, contratación directa, remate público, concurso), no se agota en un acto
administrativo único, sino que es el resultado de varios actos, hechos, reglamentos y
simples actos administrativos, que reciben concurrencia y colaboración de los
particulares por medio de actos y hechos jurídicos privados, siempre que el oferente sea
una persona privada.
3. Actividad precontractual.
supone una comunicación recíproca entre los futuros contratantes, exteriorizada por
manifestaciones volitivas de las partes que anticipan un contrato futuro.
3.1. Precontrato administrativo. ., presentación y recepción de oferta, rechazo de oferta,
retiro de oferta, exclusión de oferente, etc.), crean de suyo un vínculo jurídico
obligacional como alternativa previa al contrato, generan una relación jurídica, un
vínculo regulado por el derecho, con efectos jurídicos recíprocos, v.gr., los gastos e
"intereses negativos" que se originen con motivo de una ruptura intempestiva o
arbitraria separación de la negociación. Esta es la cuestión de la denominada culpa "in
contrahendo", o sea la regulación de las responsabilidades derivadas de las tratativas
previas al contrato, se celebre éste o no.
crean una "vinculación jurídica especial" que origina derechos y deberes anteriores al
contrato, precontractualmente, y no confundibles con los derechos y deberes derivados
del contrato.
3.2. Responsabilidad precontractual. si bien el oferente no tiene un derecho subjetivo a
ser adjudicatario, en el caso de mediar un comportamiento antijurídico del licitante,
tiene derecho a ser resarcido de los perjuicios derivados de la relación jurídica
precontractual que lo liga al Estado, en la medida en que el oferente no provocó ni
motivó el vicio.
La Administración no puede incurrir en la doctrina de los actos propios, contradiciendo
una conducta suya anterior y válida que ha generado la confianza de la otra parte,
vulnerando la buena fe.
jurisprudencia ha señalado en la hipótesis de una ilegal pretermisión queda
configurado un perjuicio aunque fuera a título de `chance' que merece reparación (arts.
1068, 1069 y concs., CC). Para determinar su magnitud corresponde,
fundamentalmente, apreciar el monto global de la adjudicación"
4. Procedimientos de selección del contratista.
licitación privada, contratación directa, remate público, concurso, licitación pública,
concurso de proyectos integrales, venta de acciones en Bolsas y Mercados y suministro
de precios.
4.1. Licitación pública. procedimiento por el cual la Administración invita a los
interesados a que, sujetándose a las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen
propuestas de las cuales se seleccionará y aceptará (adjudicación) la más ventajosa, o
conveniente.
fuentes Ley de Obras Públicas (LOP) 13.064, en el Capítulo VI (De las contrataciones)
del decr. ley 23.354/56 y en el RCE (decr. 5720/72).
es un procedimiento de selección del contratista de la Administración Pública que, sobre
la base de una previa justificación de idoneidad moral, técnica y financiera, tiende a
establecer qué persona es la que ofrece el precio más conveniente o la mejor oferta.
4.2. Concurso público. Es un procedimiento de selección del contratista en razón de la
mayor capacidad técnica, científica, económico-financiera, cultural o artística entre los
presentantes o intervinientes. El concurso puede dirimirse sobre la base de los
antecedentes o por una prueba de oposición., y no se efectúa sólo por las ventajas de la
oferta económica, o por el precio.
Las bases del llamado a concurso pueden expresarse en un pliego de condiciones.
Se trata de un conjunto de cláusulas obligatorias, impuestas unilateralmente por el
Estado de conformidad con las pautas reglamentarias, que regulan el trámite del
procedimiento y la elección o aceptación del candidato, cláusulas igualmente
obligatorias tanto para el Estado que hace el concurso como para los concursantes que
acuden al llamado.
El llamado a concurso, no es una oferta de contrato por parte del Estado, sino un
"pedido de ofertas". La selección del contratista del Estado, es el equivalente de la
adjudicación en el procedimiento licitatorio.
Esa selección tiene forma jurídica de acto administrativo, El procedimiento concursal es
obligatorio en los supuestos en que el ordenamiento jurídico lo requiere expresamente.
4.3. Licitación privada. procedimiento de contratación en el que intervienen como
oferentes sólo las personas o entidades expresamente invitadas por el Estado.
En la licitación pública la afluencia de oferentes es libre; en la licitación privada dicha
afluencia es limitada. En la licitación pública la presentación de ofertas obedece a un
"llamado público objetivo", realizado por la Administración; en la licitación privada la
presentación de los oferentes responde a una invitación personal y directa formulada por
la Administración. Se prescinde así de la publicidad, que está expresamente establecida
para la licitación pública.
En caso de licitación privada fracasada por ofertas inadmisibles o inconvenientes, o
desierta por incomparecencia de los oferentes convocados, la situación debe resolverse
recurriendo a la contratación o trato directo,
El procedimiento licitatorio privado carece de norma jurídica específica. analogía
jurídica con la licitación pública, le son aplicables las normas .
4.4. Contratación directa. Es el procedimiento por el cual el Estado elige directamente al
contratista, sin concurrencia, puja u oposición de oferentes.
Por ejemplo :El decr. ley 23.354/56, en su art. 56, (cap. VI. De las contrataciones)
contempla como procedimientos de excepción a la regla general de la licitación pública,
la licitación privada, el remate público y la contratación directa, señalando
expresamente los casos en que puede contratarse por esos procedimientos, sin prever su
uso indistinto, a diferencia de la ley de obras públicas.
cuando la ley autoriza la contratación directa, puede utilizarse la licitación privada; pero
cuando la ley autoriza la licitación privada, no puede ésta ser sustituida por la
contratación directa, salvo el supuesto de licitación privada fracasada.
notas que caracterizan y dan especificidad a este procedimiento de contratación, son:
- Falta de concurrencia, puja u oposición de ofertas.
- Competencia del Estado para dirigirse libremente a quien juzgue conveniente y
solicitarle una oferta de contrato.
- Carácter facultativo del procedimiento.
- Obligación del Estado de requerir ofertas a tres casas del ramo en algunos casos (RCE,
art. 62, inc. 10).
- Facultad de la Administración, aun en los casos en que se requiere pedir tres ofertas,
de contratar libremente, motivando y dando las razones de su proceder.
- Facultad de la Administración, en los casos mencionados, para contratar libremente
por incomparecencia del número mínimo de oferentes, que configuraría lo que
podríamos llamar "contratación privada desierta".
- Aplicar, en lo que a la adjudicación se refiere, el criterio de la mejor oferta, al igual
que en la licitación pública.
- Competencia para rechazar la oferta de contratación directa por precio inconveniente.
4.5. Remate público. Consiste en la compra y venta de bienes en público, sin limitación
de concurrencia y al mejor postor. La adjudicación se hace en el mismo acto, en público,
previa publicidad del llamado, ante una concurrencia indiscriminada, con base estimada
o sin ella, en favor del precio más elevado que se ofrezca.
, la venta debe ser autorizada por el órgano competente; a veces se requiere la
autorización legislativa, otras la de los órganos superiores de la Administración. Los
postores que concurran a esos remates, por otra parte, no necesitan estar inscriptos en
los Registros del Estado.
Si el Estado compra en remate público, el funcionario que formule la oferta por el
Estado, no puede ofrecer un precio que exceexceda del que le haya sido autorizado.
4.6. Concurso de proyectos integrales. Es el procedimiento por medio del cual
participan las propuestas integrales de los interesados, las que deben detallar los
antecedentes completos del oferente y todas las condiciones contractuales, técnicas y
económicas, incluyendo la estructura económico-financiera y los proyectos
constructivos, si fuesen necesarios.
se carece de bases efectuadas por la Administración. No existe el pliego de condiciones.
La oposición se realiza sobre los proyectos integrales presentados por los
comparecientes u oferentes.
La iniciativa del llamado puede deberse a la Administración o a la presentación de un
particular, sujeto privado. En este último caso, es necesaria la previa declaración de
interés público efectuada por la Administración y además la normativa establece una
preferencia que juega a favor del autor de la iniciativa que se tomó como base para el
procedimiento de selección.
De existir una oferta más conveniente, el autor de la iniciativa y el de la oferta más
conveniente podrán mejorar sus propuestas. Ahora bien, si las ofertas fueran
equivalentes se preferirá la del que presentó la iniciativa (ley 17.520, art. 4º, reformado
por la ley 23.696, art. 58).
Las propuestas deben estar garantizadas.
4.7. Iniciativa privada de proyectos sobre inversiones de riesgo. El objeto de este
procedimiento es la concesión de obra pública por medio de inversiones privadas. Surge
del decr. 635/97, y se caracteriza por la presentación de proyectos bajo la modalidad de
iniciativa privada, brindando protección adecuada a los particulares que asuman el
riesgo, a través del reembolso de sus costos cuando se adjudica la concesión de la obra.
El procedimiento se divide en dos fases. La primera tiene por objeto el estudio de
factibilidad técnico-económico del proyecto y de los estudios de ingeniería conexos.
Los costos que ocasione la primera etapa son reembolsados durante la segunda, que
tiene por fin la ejecución y concesión de la obra.
el autor del proyecto no resulte adjudicatario, tiene derecho a percibir los costos
máximos reembolsables y el honorario contingente fijado por el Poder Ejecutivo, .
4.8. Venta de acciones en Bolsas y Mercados. Si el Estado nacional, provincial o
municipal, o la Administración en su caso, es accionista de una sociedad comer cial,
podrá recurrir a este procedimiento de contratación regularmente utilizado en las
contrataciones privadas, para elegir a su contratista en la venta de sus acciones o cuota
parte de capital. Este método resulta apto en estos supuestos debido al riguroso control
de las Bolsas y Mercados; y se estableció como uno de los procedimientos de selección
en las privatizaciones de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas
productivas reguladas por la ley 23.696 (art. 18, 4).
4.9. Suministro de precios. Por Resolución 27/94, el Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos de la Nación, implementó un nuevo sistema de compras.invitando a
la presentación de precios en acto público.
5. La licitación pública como procedimiento de selección del contratista.
se usa preferentemente en los contratos de obra pública, concesión de obra pública,
suministro, concesión de servicio público.
La licitación puede ser facultativa u obligatoria. En este segundo caso debe seguirse
inexcusablemente por imperativo de la ley.
5.1. Fases del procedimiento.
a) Fase preparatoria. se cumplen los presupuestos que tornan jurídicamente posible la
manifestación de voluntad contractual administrativa. Es puramente interna de la
Administración, . Comprende, pues, los estudios de factibilidad física, jurídica,
contable, financiera, económica y política de la obra o Una vez que se adopta la
decisión de contratar, se realizan los proyectos de orden técnico b) Fase esencial.
Comprende la licitación propiamente dicha, las relaciones que se entablan son
bilaterales, afectan o pueden afectar a terceros, y se desarrolla a través del llamado a
licitación, la publicación del anuncio, la apertura de las ofertas, la admisión de
oferentes, el estudio de las propuestas, la preadjudicación y la adjudicación.
c) Fase integrativa. da lugar a la voluntad objetiva y a su exteriorización en un contrato,
perfeccionado en la forma en que el derecho positivo lo prevea: notificación de la
adjudicación, aprobación de la adjudicación, instrumentación escrita, etcétera.
5.2. Actos separables. La licitación no es ni un contrato, ni un acto. Es un conjunto de
actos, un procedimiento administrativo especial a lo largo del procedimiento, tenemos
concurrencia y participación de la voluntad administrativa del licitante con la voluntad
particular del licitador, exteriorizada a través de las formas jurídicas siguientes: 1)
pliego de condiciones generales (reglamento administrativo); 2) pliego de
especificaciones técnicas (acto administrativo); 3) llamado a licitación o concurso (acto
administrativo); 4) publicaciones (hecho administrativo); 5) solicitud de inscripción
registral, constitución de garantía y presentación de propuesta, (acto jurídico privado);
6) exclusión de oferente (acto administrativo); 7) recepción de ofertas (acto
administrativo); 8) negativa a recibir oferta (acto administrativo); 9) apertura de ofertas
(hecho administrativo); 10) observaciones e impugnaciones al acto de apertura (acto
jurídico privado); 11) admisión (acto administrativo); 12) desistimiento del licitador
(acto jurídico privado); 13) desistimiento del licitante (acto administrativo); 14)
preadjudicación (simple acto de la Administración); 15) adjudicación (acto
administrativo), y 16) notificación y aprobación de la adjudicación (acto
administrativo).
A esas formas jurídicas, públicas y privadas, se reduce, en suma, todo el procedimiento
de la licitación pública. Estos actos pueden ser impugnados independientemente del
contrato y así lo ha entendido la jurisprudencia:
5.3. Principios jurídicos. La libre concurrencia, la igualdad entre los oferentes, la
publicidad y la transparencia
a) Libre concurrencia. afianza la posibilidad de oposición entre los interesados en la
futura contratación, e implica la prohibición para la Administración de imponer
condiciones restrictivas para el acceso al concurso.
 el principio no es absoluto. limitaciones, por ejemplo la exclusión de oferentes
jurídicamente incapaces; la exigencia de honorabilidad profesional y comercial del
proponente y la exigencia de honorabilidad civil, la Administración no puede elegir
individualmente a sus proponentes; , la publicidad del llamado a licitación es una
consecuencia obligada del principio jurídico de la libre concurrencia.
b) Igualdad entre los oferentes. La igualdad exige que todos los licitadores u oferentes
se encuentren en la misma situación, contando con las mismas facilidades y haciendo
sus ofertas sobre bases idénticas.
El trato igualitario se traduce en una serie de derechos en favor de los oferentes: 1)
consideración de su oferta en competencia con la de los demás concurrentes; 2) respeto,
dentro de lo posible, de los plazos establecidos para el desarrollo del procedimiento; si
es necesario modificar un plazo, el mismo debe ser igual para todos los concurrentes; 3)
cumplimiento por parte de la Administración y de los participantes de las normas
positivas que rigen el procedimiento de elección del contratista; 4) inalterabilidad en lo
esencial de los pliegos de condiciones; 5) respeto del secreto de las ofertas hasta el acto
de apertura de los sobres; 6) acceso a las actuaciones administrativas en las que se
tramita la licitación; 7) conocimiento de las demás ofertas después del acto de apertura;
8) indicación de las deficiencias formales subsanables que pueda contener su oferta, y 9)
invitación a participar en la licitación que se promoviera ante el fracaso de otra anterior.
Los pliegos de condiciones, en suma, deben establecer reglas generales e impersonales
que mantengan fielmente el principio de igualdad, toda ventaja concedida por el
licitante en favor de un licitador, que simultáneamente no haya sido dada en beneficio
de los demás oferentes, lesiona o infringe también el principio de igualdad.
c) Publicidad. se manifiesta en un doble sentido en la licitación pública, procedimiento
administrativo especial. Desde el llamado a licitación, la publicidad significa la
posibilidad de que el mayor número de interesados tome conocimiento del pedido de
ofertas de la Administración, ampliando así su concurrencia y competencia.
Durante el desarrollo del procedimiento, la publicidad implica que la licitación debe
efectuarse en forma pública. Ello permite un control procedimental de la actividad
económico-financiera de la Administración: d) Transparencia. El procedimiento
licitatorio permite ver con claridad el actuar de los órganos de la Administración en la
disposición y uso que se da a los fondos públicos destinados a la contratación
administrativa.
e) Equidad y eficiencia. La equidad, como moderación en el precio de las cosas que se
compran, o en las condiciones que se estipulan para los contratos, y la eficiencia, en
tanto virtud y facultad para seleccionar el mejor contratista posible, y asegurar así el
bien común, son dos nuevos principios rectores que se suman a los ya mencionados del
procedimiento licitatorio.
5.4. Excepciones a la licitación pública. Las excepciones al procedimiento licitatorio
deben ser interpretadas en forma estricta y restrictiva, Cuando la norma jurídica obliga a
la licitación pública para las contrataciones administrativas, el cumplimiento de esa
formalidad asume carácter ineludible. Sólo puede prescindirse de dicha forma
procedimental en los casos enumerados taxativamente por la ley.
a) Monto menor. Cuando el monto del contrato no alcanza la base o tope fijado para la
realización del procedimiento licitatorio, la regulación indica que estará exceptuado en
razón del "monto menor".
b) Urgencia. contratar directamente por razones de urgencia. La procedencia de la
causal exige algunos presupuestos esenciales (fáctico-legales). No toda urgencia admite
la excepción procedimental. La urgencia debe ser concreta, inmediata, imprevista,
probada y objetiva.
La urgencia es una cuestión de hecho, concreta, actual, que debe ser debidamente
acreditada y fundada en los pertinentes estudios técnicos, y verificada por la autoridad
competente.
c) Adicionales. Los trabajos adicionales complementarios y accesorios de una obra en
curso de ejecución, también pueden contratarse directamente. Esta excepción sólo la
prevé nuestro ordenamiento jurídico para los contratos de obras .
Los presupuestos fácticos y jurídicos requeridos para la viabilidad de la excepción, son
los siguientes: 1) que se trate de trabajos adicionales, indispensables de una obra
pública, cualquiera que haya sido el procedimiento por el que se la contrató; 2) que la
obra pública principal esté en curso de ejecución, es decir, que la obra se haya iniciado,
y no haya concluido ni esté paralizada; 3) que los trabajos no hubiesen sido previstos en
el proyecto y en caso de haber sido previsibles, que no hubieran podido incluirse en el
contrato por circunstancias de hecho o de derecho, y 4) que el importe de los trabajos
adicionales no exceda del límite porcentual acumulativo fijado en la escala legal,
respecto del costo original de la obra contratada.
d) Reserva o secreto de Estado. Se autoriza la contratación directa "cuando la seguridad
del Estado exija garantía especial o gran reserva" (LOP, art. 9, d) o "cuando las
circunstancias exijan que las operaciones del gobierno se mantengan secretas" (decr. ley
23.354/56, art. 56, 3 c).
Al respecto podemos señalar algunas pautas generales orientadoras de la excepción en
estudio: 1) la interpretación de esta causal, como todas las demás, debe ser restrictiva; 2)
las circunstancias de hecho provocadoras de la excepción deben ampararse en una
superior necesidad pública atinente a "la seguridad del Estado" y "defensa nacional"; 3)
le son aplicables por analogía, en lo que sea compatible, los principios referidos para la
"urgencia"; 4) la necesidad de mantener el secreto debe estar debidamente acreditada
mediante informes técnicos, serios y razonables; 5) el secreto debe ser establecido por
ley o por partida de presupuesto que caracterice la erogación reservada o secreta, y 6) la
operatoria estará sujeta a los controles establecidos por la LAFSC.
e) Capacidad especial. Exceptúase también de la licitación pública la contratación en
que resulta decisiva la capacidad artística, técnica o científica, la destreza o habilidad o
la experiencia particular del sujeto,
f) Marca o privilegio. Las leyes prevén también la excepción para la ejecución de
trabajos amparados por patente o privilegio, o la adquisición de bienes cuya fabricación
o venta sea exclusiva (LOP, art. 9, e, decr. ley 23.354/56, art. 56, 3, ap. g, RCE, art. 56,
inc. 9).
condiciones para la excepción: 1) que la prestación (obra, trabajo, servicio, suministro,
etc.) se halle amparada legalmente por marca o patente, de acuerdo con el régimen de
ellas en cuanto a exclusividad, duración, etcétera, y 2) que la necesidad de la
Administración no pueda ser satisfecha igualmente con otros artículos, objetos o
productos de distinta clase no sujetos a marca o patente, .
g) Monopolio. suministro de productos o prestación de trabajos "poseídos sólo por una
persona o entidad", . El monopolio de hecho, por sí solo no es suficiente para autorizar
la excepción en los casos en que los objetos a adquirirse sean poseídos exclusivamente
por personas determinadas, si carecen de título jurídico justificativo de la exclusividad.
h) Contratos en otros Estados. Las compras y locaciones que sea menester efectuar en
países extranjeros, siempre que no sea posible realizar en ellos licitación,
i) Escasez. Exceptúase también de la licitación pública el supuesto de notoria escasez en
el mercado local de los bienes a adquirir (decr. ley 23.354/56, art. 56, 3, ap. j). . Esa
circunstancia tiene que ser notoria, conocida, sabida, pública, es decir, no reservada.
Además, la falta de bienes tiene que referirse al "mercado local", entendiendo por tal el
mercado interno o nacional, no el mercado "regional", de "plaza" o "zona", en que tiene
su radicación física el licitante. Ambas circunstancias deben ser acreditadas y probadas
concretamente por las oficinas técnicas competentes.
j) Productos perecederos. y de elementos destinados al fomento de las actividades
económicas del país o para satisfacer necesidades de orden sanitario (decr.ley
23.354/56, art. 56, 3, ap. k).
k) Reparaciones. , sólo se autoriza como excepción, cuando sea indispensable, el
desarme total o parcial del vehículo o motor para determinar las reparaciones
necesarias. Su regulación normativa no deja de ser un caso más de urgencia, cuyos
principios son aplicables extensivamente (decr. ley 23.354/56, art. 56, 3, ap. e, y RCE,
art 56, inc. 12).
l) Material docente y científico. la normativa no contempla este supuesto como
excepción a la licitación pública, entendemos que si
m) Contratos interadministrativos. Cuando el contratista de la Administración es otro
ente público estatal o no estatal supuesto de los contratos interadministrativos, la ley
admite la contratación directa como procedimiento para su elección (decr. ley
23.354/56, art. 56, 3, ap. i, y RCE, art 56, inc. 10).
n) Contratos de entes públicos no estatales. La normativa no contempla como excepción
los contratos administrativos celebrados por un ente público estatal con otro ente
público no estatal.
En el orden local, algunas Constituciones provinciales señalan la conveniencia de
promover la creación de entes públicos de coordinación y cooperación para la
realización de obras y la prestación de servicios públicos comunes; de ahí la
proliferación de cooperativas prestatarias de servicios públicos, consorcios públicos,
comisiones de fomento, uniones vecinales, y otros entes públicos no estatales en el
ejercicio subsidiario y a veces sustitutivo de competencias públicas. El Estado deja a los
mencionados entes en libertad de acción en lo que a la contratación se refiere, pudiendo
hacerlo en la forma que estimen adecuada (v.gr., Constituciones de Corrientes, art. 163,
inc. 16; Chubut, art. 87; La Rioja, art. 64).
Por lo expuesto, los contratos que celebre el Estado con entes públicos no estatales están
también, en principio, exceptuados del procedimiento de la licitación pública.
ñ) Licitación pública desierta. licitación pública a la que no se ha presentado ningún
proponente. Ello habilita a contratar directamente o a efectuar un nuevo llamado a
licitación privada, según la Administración lo estime conveniente (decr. ley 23.354/56,
art. 56, 3, ap. e; LOP, art 9º, f).
o) Licitación pública fracasada por inadmisibilidad de las ofertas. Oferta inadmisible no
es oferta inconveniente, sino una oferta que, conveniente o no, no se ajusta a los
requisitos de los pliegos y bases de la licitación. Se trata de una oferta que no ofrece
exactamente lo solicitado o no lo ofrece en las condiciones o con los requisitos
requeridos.
p) Licitación pública fracasada por inconveniencia de las ofertas. , ofertas presentadas,
admisibles, ajustadas a las bases, cláusulas y condiciones del pliego y al objeto
solicitado, pero que por razones de inconveniencia de precio, financiación, etc., son
rechazadas.
no habilita la contratación directa, a diferencia de la fracasada por inadmisibilidad de
ofertas. "Es requisito general de legitimidad de todas las contrataciones directas que se
realizan luego de una licitación pública fracasada o declarada desierta, que sean sobre
las mismas bases y pliegos con los cuales se ha hecho el llamado originario,
5.5. Licitante. la persona que en ejercicio de la función administrativa utiliza el
procedimiento de licitación pública, efectuando el llamado, recepcionando las ofertas y
adjudicando en su consecuencia.
El licitante es siempre un sujeto de derecho,
5.6. Pliego de condiciones. contiene las disposiciones generales y especiales destinadas
a regir el contrato en su formación y posterior ejecución.
El objeto, el procedimiento y la relación jurídica emergentes de la selección están
contenidos en los pliegos. Antes de nacer el contrato, indica a los interesados las
condiciones que deben reunir sus proposiciones, las características de la prestación
solicitada u objeto cuya contratación se demanda y el trámite procesal que debe seguirse
Cuando el contrato nace, el pliego se convierte en matriz contractual o sustancia
obligacional rectora de los efectos jurídicos del vínculo. Por intermedio de él, el
licitante controla las obligaciones del contratista . Al perfeccionarse el contrato, los
pliegos se incorporan a él, adquiriendo el carácter de documentos integrantes del
contrato y de normas de interpretación del mismo obligatorias para ambas partes. .
a) Concepto. El pliego de condiciones es el conjunto de cláusulas formuladas
unilateralmente por el licitante. (objeto), (relación jurídica) (procedimiento).
constituyen normas de interés general y, por lo tanto, son obligatorias para todos,
incluso para la propia Administración; las propuestas deben coincidir con el pliego por
ser éste la principal fuente de donde se derivan los derechos y obligaciones de las partes,
al que debe acudirse para resolver los problemas que se planteen (Cfr. PTN, Dictamen
80/96, del 21/5/96).
Si bien la Administración tiene amplias facultades para redactar los pliegos de
condiciones, determinando las cláusulas del contrato a celebrar, no puede incluir
cláusulas ilegales o violatorias de disposiciones normativas, ya que deben ajustarse,
como todo reglamento administrativo, a la jerarquía normativa.
El pliego es "la ley del contrato" por la trascendencia jurídica que tiene como elemento
o fase imprescindible en los procedimientos licitatorios de selección, en lo atinente a la
preparación, emisión y ejecución de la voluntad contractual. b) Clases. En consideración
al carácter sustancial de las cláusulas contenidas en el pliego, se distingue entre pliegos
generales, pliegos especiales o particulares y pliegos técnicos. Los primeros contienen
las cláusulas aplicables a los contratos de una misma naturaleza; los segundos contienen
las reglas complementarias, exigidas por las peculiaridades y características concretas
de la prestación que se demanda, y los terceros se refieren a las características técnicas
del objeto licitado.
1) Pliego de condiciones y cláusulas generales. Es el que contiene el conjunto de
disposiciones aplicables a la totalidad de los contratos de una misma categoría2) Pliegos
de bases y condiciones especiales. Son documentos que contienen las especificaciones
que se establecen particularmente para la ejecución de cada contrato.
Contienen reglas complementarias del pliego general. Se trata de una reglamentación
circunstanciada en función del objeto cuya contratación se requiere. Tiene carácter de
norma particular, de efectos individuales o determinados, subordinada al pliego de
condiciones generales.
3) Pliegos de condiciones técnicas. Contienen normas relativas a la aceptación y
recepción de materiales, ensayos, sustitución de materiales, inspecciones en fábrica,
técnicas de manipuleo, colocación, construcción, etcétera. Constituyen, por así decirlo,
"un tratado de construcciones".
contiene la regulación práctica especial de cada obra o suministro que requiera bases de
esta clase.
5.7. Crédito presupuestario. Imputación previa. Antes de disponer, autorizar o aprobar el
llamado a licitación, el licitante deberá contar con crédito presupuestario suficiente, es
decir, autorización legislativa genérica para gastar e invertir. El crédito legal surge de la
imputación previa en el rubro, partida o ítem del presupuesto de gastos de
administración de la Nación (art. 75, inc. 8, CN).
La autorización financiera no habilita por sí misma al órgano para concluir el contrato.
Este necesita ajustarse a un procedimiento reglado de preparación y ejecución, en tanto
que la autorización legislativa del crédito es un previo financiero y contable.
La ley de administración financiera del Estado 24.156 establece en su art. 15 que la
aprobación de los presupuestos de las jurisdicciones y entidades públicas que contengan
información relativa a créditos para contratar, implicará una autorización expresa para
hacerlo.
La falta de previsión presupuestaria para llevar adelante una licitación ha determinado
que la jurisprudencia sentara como criterio que el acto de convocar a la recepción de
ofertas sin crédito disponible es regular y susceptible de saneamiento (arts. 15 y 19, ley
19.549), pues la Administración puede obtener los fondos con posterioridad o subsanar
el defecto mediante cualquier arbitrio que le permita transformar partidas (CSJN,
12/3/87, "Libedinsky, Jorge, SA c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", ED,
125-270-271).
Por su parte, la ley 24.629, en el capítulo relativo a "Normas complementarias para la
ejecución del presupuesto de la administración nacional", establece en su art. 5° que los
contratos de locación de obra y/o de servicios que resulten indispensables para la
cobertura de servicios esenciales, deberán tener respaldo presupuestario y ser
autorizados por decreto del Poder Ejecutivo nacional, decisión administrativa (del Jefe
de Gabinete) o por resolución del ente descentralizado. Y establece la nulidad de todo
acto o contrato que no observare las normas previstas en la propia ley y en la ley
24.156, haciendo personalmente responsable frente a terceros al funcionario que los
autorice u otorgue.
5.8. Llamado a licitación. El licitante inicia de oficio el procedimiento de selección de
su contratista. Para ello, el órgano competente, después de los informes técnicos, hace el
llamado a licitación, con el que se inicia el procedimiento Es una convocatoria que
implica un pedido de ofertas y que reviste forma jurídica de acto administrativo.
a) Competencia. El licitante o ente administrativo que utiliza el procedimiento a los
efectos de la contratación, hará el llamado por medio de sus órganos competentes en
razón de la materia, territorio, grado y tiempo.
b) Contenido. en principio: a) la determinación del procedimiento de selección y sus
modalidades; b) la fecha a partir de la cual se abre el llamado; c) el objeto de la futura
contratación que origina el procedimiento; d) la aprobación de los pliegos de bases y
condiciones particulares o especiales o la estipulación de cuáles van a aplicarse en ese
llamado; e) la determinación de competencias en cuanto a las diferentes etapas del
procedimiento licitatorio ( consultas, precalificación, preadjudicación, adjudicación,
firma del contrato); f) lugar, día y hora para la presentación de antecedentes y ofertas; g)
la disposición de la publicación del llamado y la fijación de fecha, plazo y medios para
ello.
c) Revocación, modificación, suspensión e impugnación. El licitante puede revocar,
modificar o suspender provisoriamente el llamado a licitación. Todo ello siempre antes
del acto de adjudicación.
debe publicar la nueva decisión en los mismos medios de prensa en que se publicó el
llamado.
sin duda, una serie de responsabilidades y obligaciones que el licitante tiene que asumir,
pues afecta derechos e intereses de los participantes o concurrentes, cuyo
restablecimiento puede demandarse aún judicialmente.
El llamado a licitación puede ser impugnado administrativa y judicialmente por los
oferentes cuando se les deniegue el derecho a participar, revocando, modificando o
suspendiendo el llamado. Debe reconocerse legitimación procesal y sustancial para
impugnar el llamado a licitación y los demás actos en él contenidos (v.gr., pliego de
condiciones) a partir del momento mismo de la publicación, a todos los que tengan
capacidad para ser oferentes.
5.9. Publicación y notificación del llamado. El llamado a licitación es un acto separable,
con autonomía e independencia jurídicas respecto de los demás, e inclusive de su
publicación.
El llamado a licitación es un típico acto administrativo, en cambio la publicación del
llamado traduce una actividad materialEn efecto, el llamado a licitación primero se
publica (art. 62, decr. ley 23.354/56, y arts. 10 y 11, de la LOP), y desde allí genera
derechos y deberes para el licitante y derechos para los licitadores. Los deberes de éstos
nacen sólo con la notificación del llamado. Ahora bien, ¿cuándo se opera esa
notificación? los efectos nacen para el licitador con la presentación espontánea de su
oferta. Puede quedar notificado también con la adquisición del pliego de bases y
condiciones, cuando ella es requisito para la presentación de ofertas. En ese sentido, el
art. 41 del RLNPA, prevé entre las formas de notificación, en sus incs. a y b, el acceso
directo de la parte interesada al expediente o su presentación espontánea.
El anuncio del llamado a licitación no importa una oferta de contrato por parte del
Estado o ente público licitante, como erróneamente suele entenderse, sino un pedido o
demanda de ofertas a los eventuales interesados.
a) Medios se clasifican en obligatorios y facultativos, primeros, la norma positiva exige
siempre que los anuncios de licitación se publiquen en el Boletín Oficial.
Asimismo, las normas determinan que el oferente podrá solicitar toda la información
que fuera menester en el domicilio legal del ente que convoca.
b) Plazos de anticipación y duración. La ley de obras públicas y la ley de contabilidad,
en sus capítulos vigentes, señalan imperativamente para los anuncios obligatorios,
ciertos plazos de publicación. , diversos plazos de antelación y de permanencia en las
publicaciones, en consideración al "monto del presupuesto" (LOP, art. 10) o al monto
presunto de la contratación (decr. ley 23.354/56, art. 62).
5.10. Licitadores. Inscripción registral. Se llama proponentes, oferentes o licitadores a
las personas que formulan ofertas en respuesta al llamado a licitación. Los tres vocablos
son sinónimos y significan siempre un tercero ajeno al ente administrativo licitante, que
aspira a ser adjudicatario del contrato. En tal calidad tienen a su favor un derecho
subjetivo.
capacidad para ofertar y contratar por vía de la inhabilidad o incompatibilidad de
ciertas personasEstos requisitos constituyen condiciones de admisibilidad, exigidos para
garantizarle a la Administración el contratista más apto.
5.11. Garantía: concepto y finalidad. La garantía precontractual debe ser integrada por
todos los oferentes o proponentes. Esto la distingue de la caución definitiva o garantía
contractual o de adjudicación que debe constituir sólo el adjudicatario elegido.
UNIDAD 13

LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACION

DR ALBERTO BIGLIERI - DR ALEJANDRO TARABORRELLI

ENCUADRE GENERAL

Es importante destacar ante todo, la relevancia de los contratos de la administración y su

incidencia en la sociedad en general. Mucho se ha hablado sobre la capacidad de la
Administración Pública para contratar, pero ya no nos caben dudas de la misma. Al
respecto hubo quienes sostenían lo contrario, por lo cual surgen con gran importancia
para el análisis, las teorías positivas y negativas.

TEORIAS NEGATIVAS: DOCTRINA ALEMANA. La doctrina Alemana, llevada

adelante por Otto Mayer, sostiene que no existen actos bilaterales de la Administración
Pública, o sea que los actos que de ella emanan son unilaterales. La relación entre
administración y particulares se daría con actos unilaterales que son aceptados por los
particulares, lo que no configuraría un contrato, ya que no existe un plano de igualdad
entre las partes .

TEORIAS POSITIVAS: Sostienen la existencia de un contrato de sustancia diferente al

contrato de Derecho Privado.

RELACION DE SUBORDINACION: En los contratos administrativos el ente público

goza de privilegios y potestades aceptadas voluntariamente por el cocontratante
particular. Es de gran importancia destacar que existe una clara diferencia entre el
espectro de los contratos privados y el de los públicos El campo de los contratos
privados se caracteriza por ser el campo de las relaciones de coordinación, y el campo
de los contratos públicos se caracteriza por ser el campo de las relaciones de
subordinación.

CONCEPTO
No es fácil llegar a un concepto claro y único de los contratos administrativos, pero de
la doctrina y fallos jurisprudenciales podemos extractar el siguiente: "Los contratos
administrativos son una especie dentro del genero de los contratos, con características
especiales, tales como que una de las partes intervinientes es una persona jurídica
estatal, que su objeto es un fin público y que llevan insertas cláusulas exorbitantes del
derecho privado".Son cláusulas exorbitantes las que otorgan a la Administración
derechos sobre su cocontratante que serían nulos o ilícitos dentro del derecho privado.
También lo son las que otorgan al cocontratante particular poderes sobre otros terceros.

ELEMENTOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

Al igual que los contratos civiles y comerciales los elementos fundamentales son:
sujeto, consentimiento, objeto, causa, forma y finalidad. Estos elementos se presentan
con algunas particularidades.

1)SUGETO:En el Contrato Administrativo siempre una de las partes es un ente público.

2)CONSENTIMIENTO:Es éste un elemento esencial sin el cual no existe el contrato.
3)OBJETO:El objeto es la prestación, que podrá consistir en una obligación de dar, de
hacer o de no hacer.
4)CAUSA:En el caso particular de los contratos administrativos, la causa esta
constituída por la satisfacción de una necesidad colectiva muy concreta.
5)FORMA:La forma de los contratos administrativos, será determinada por la Ley para
cada caso concreto.
6)FINALIDAD:es el interés público.

CARACTERES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

FORMALISMO
La administración no es libre para contratar porque no tiene la libertad de elegir con
quien contrata, ni de que forma contrata, todo ello le viene impuesto por la norma legal
que habilitó su factultad de celebrar el acto. La norma legal le define el procedimiento
mediante el cual deberá determinar con quien contratar, también le definirá con total
claridad que forma deberá adoptar la celebración del acto y con que finalidad se realiza.

DESIGUALDAD JURIDICA
Es clara la existencia de una desigualdad jurídica en los contratos administrativos. Esa
desigualdad se manifiesta en: 1) El Jus Variandi. 2)En la posibilidad de ejecución
forzada. 3)En la facultad de rescisión del contratante público.

1)JUS VARIANDI:Es la facultad que tiene la administración de variar o modificar el

objeto de la prestación del contrato en forma unilateral.

2)EJECUCION FORZADA:Es la facultad del ente público de hacer ejecutar el contrato

por un tercero o hacerlo el mismo en cualquier momento.

3)RESCISION UNILATERAL:se puede fundar en un incumplimiento del cocontratante

o bien en interés público.
INTUITU PERSONAE
Esta característica surge de la imposibilidad de la administración de elegir libremente
con quien contratar. Es un contrato intuitu personae, intransferible.

FORMACION DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

SELECCION DEL COCONTRATANTE PARTICULAR
Los métodos más importantes SON:
-Licitación privada
-Licitación restringida
-Contratación directa
-Remate público
-Concurso
-Licitación pública
-Selección por negociación
-Selección por iniciativa privada

1)CONTRATACION DIRECTA

Es un procedimiento excepcional, en el cual la Administración elige y contrata con el

particular sin sujetarse a un procedimiento de competencia de antecedentes y precios. Es
este un procedimiento excepcional porque debe encontrarse una previsión de rango
legal que permita su empleo.

2)LICITACION PRIVADA

Existe licitación privada cuando los participantes son sólo aquellos que la
Administración determina e invita en forma personal. Es también un procedimiento de
excepción.

3)LICITACION RESTRINGIDA

A diferencia de la licitación privada en que la el llamado a licitación se hace por una

lista de invitados, en la restringida se limita la licitación mediante requisitos o
características que la administración impone.

4)LICITACION PUBLICA

"Es aquel procedimiento de selección del cocontratante particular en el cual la

Administración invita en forma general a efectuar propuestas sobre un determinado
objeto y condiciones, a fin de seleccionar la oferta más conveniente para celebrar el
contrato".
Es un procedimiento administrativo cuya finalidad es seleccionar en concurrencia la
mejor oferta para celebrar un contrato ; constituye un pedido de ofertas efectuado en
forma general al público.

Principios que rigen la licitación pública:

1)Principio de oposición o libre concurrencia.

Implica la posibilidad de libre concurrencia de oferentes, y es fundamental ya que a
mayor cantidad de oferentes es mayor la posibilidad de que la administración obtenga
un buen precio. Igualmente si hay un sólo oferente la licitación no fracasará, en tanto se
cumpla con los requisitos previstos.
En procura de reforzar este principio y para ampliar lo más posible la cantidad de
oferentes para las distintas compras y contrataciones del estado, el decreto 2284/91 de
desregulación económica eliminó la inscripción en los registros de proveedores o de
contratistas como requisito previo.

2)Principio de publicidad.
El principio de la publicidad del procedimiento licitatorio asegura la concurrencia de
oferentes.
El principio de publicidad permite garantizar la existencia de los principios de libre
concurrencia y de igualdad.
La publicación se realiza en el Boletín oficial y en uno o varios diarios de amplia
circulación nacional, y en algunos casos se publicita en otros medios de difusión (TV y
radio).

3)Principio de igualdad.
Es considerado el principio más importante de todos. Se repudia con este principio toda
ventaja o diferencia de trato que la Administración pueda permitir dentro de la
licitación. Se corporiza en el procedimiento licitatorio con el respeto estricto y
generalizado de las normas del pliego, con la debida consideración de las ofertas, con la
permanente vista y acceso de los oferentes a las actuaciones etc.

ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO LICITATORIO

La licitación pública es en realidad un procedimiento que comprende una serie de

etapas, las cuales son:

1)Declaración de Necesidad.
2)Recursos.
3)Elaboración de pliego de condiciones.
4)Publicidad. Llamado a licitación en base al pliego de condiciones.
5)Compra del pliego.
6)Oferta o presentación de las propuestas.
7)Apertura de las propuestas.
8)Preadjudicación.
9)Adjudicación.
1)Declaración de necesidad: En esta etapa el Estado analiza la necesidad pública de
adquirir elementos o cubrir un servicio público o una obra pública y decide llevar
adelante algún tipo de licitación a los fines de seleccionar un cocontratante particular.

2)Recursos: En esta etapa los organos del estdo deben analizar si presupuestariamente
existen recursos para poder contratar con particulares.

3)Elaboración del Pliego de condiciones: El pliego de bases y condiciones es el

conjunto de cláusulas redactadas por la administración pública, especificando el
suministro, obra o servicio que se licita, estableciendo las condiciones del contrato a
celebrarse y determinando el trámite seguir en el procedimiento de licitación.
La Corte Suprema de Justicia ha sostenido en diversos fallos que los pliegos son "la ley
de la licitación".
Clases de pliegos: Existen dos, el pliego de condiciones generales y el de condiciones
particulares. El de condiciones generales es estipulado para todas las licitaciones
públicas, en cambio el de condiciones particulares especifica las condiciones para el
contrato a celebrarse particularmente en esa situación.

4)Llamado a licitación en base al pliego de condiciones.

Es la invitación hecha al público para que presente ofertas con el fin de contratar con la
administración. Para cumplirse con el principio de publicidad el llamado debe ser lo
mas amplio posible. El llamado puede ser impugnado en sede administrativa y judicial,
si presenta vicios.

5)Compra del pliego: Esta etapa compete a los particulares, que adquieren los pliegos en
base al precio fijado por quien llama a licitación.

6)Oferta o presentación de las propuestas.

La oferta es el acto Jurídico de propuesta que, ajustada a las exigencias del pliego de
licitación, presenta el oferente con la aspiración de ser el cocontratante de la
administración.
Con la oferta el licitador se hace parte del procedimientolicitatorio y adquiere el derecho
a ser tratado con igualdad.
Las ofertas deben ser presentadas dentro del término que fija el pliego. La presentación
puede ser que deba cumplir con algún requisito formal, como ser: Presentación en un
solo sobre cerrado y firmado, o dos sobres que contengan en uno los antecedentes
técnicos para la preclasificación y en otro el precio.
Preclasificación: Existe esta etapa cuando la administración requiere en un sobre
diferente al de la oferta económica, la presentación de antecedentes técnicos. En estos
casos se abren primero los antecedentes técnicos y una vez analizados y seleccionados
aquellos oferentes que cumplan con los requisitos en materia de antecedentes se abrirán
los sobres de estos últimos solamente para la oferta económica.
Requisitos: Son muchos los requisitos que debe llenar la oferta.
En cuanto al monto ofertado, este debe ser claro, determinado, incondicionado, escrito y
firmado.
También hay requisitos referentes a la persona del oferente. Antes del decreto 2284/91
era imprescindible la previa inscripción en un registro de constructores o de
proveedores, y sin ella no era posible presentarse a licitación. Luego de dicho decreto ya
no es necesaria la inscripción previa, pero ello no implica que el ente licitante no solicite
una exhaustiva información del licitador acerca de sus antecedentes técnicos,
capacidades de obra, referencias económicas y financieras etc.

7)Apertura de las propuestas.

En el día, lugar y hora determinados para celebrarse el acto, se procederá a abrir las
propuestas en presencia de los funcionarios designados a tal efecto (art. 61 inc. 62 del
Reg. de contrataciones del estado). Todos los oferentes tendrán derecho de revisar las
ofertas de todos los participantes. A partir de alli se analizarán las ofertas y en caso de
que se impugne alguna de ellas se le dará vista al oferente a fin que emita opinión de
descargo si así lo quisiera.
Luego un comite de preadjudicación interno dará su dictamen el cual no es vinculante.

8)Preadjudicación: Es un paso interno previo a la adjudicación, siguiendo los

dictamenbes técnicos.

9)Adjudicación.
Es el acto administrativo en virtud del cual el órgano competente de la Administración
licitante elige de entre los oferentes admitidos aquel que ha presentado la oferta con
derecho a ser calificada como la mas conveniente tras la valoración comparativa de
todas las propuestas presentadas, constituyéndose así el administrado seleccionado en
calidad de adjudicatario.
La adjudicación es impugnable.

5)REMATE PUBLICO

Consiste en la adjudicación de bienes ajenos en público y al mejor postor. Se prevé este

procedimiento para la venta de bienes del Estado.

6)CONCURSO

Es el procedimiento que se utiliza habitualmente para las contrataciones personales de la

Administración pública, es decir en el contrato de empleo público. Consiste en un
medio de selección del cocontratante que tiene fundamental y esencialmente en cuenta
las condiciones personales del candidato.

7)SELECCION POR NEGOCIACION

Se prevé este procedimiento en los casos en que es viable la contratación directa, y no

es posible configurar detalladamente pliegos de condiciones para otro tipo de selección.

8)SELECCION POR INICIATIVA PRIVADA

Se presenta esta variante cuando una persona haya presentado una iniciativa en el
campo de las obras o los servicios públicos. Se presenta como un privilegio que se le da
a quién presento una iniciativa determinada, a la hora de contratar.

CUMPLIMIENTO DE LOS CONTRATOS

LAS PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACION: Cabe destacar que además de
derechos y obligaciones, la administración gozade prerrogativas, que se ponen de
manifiesto en la presencia explícita o implícita de las cláusulas exorbitantes al derecho
privado. Las prerrogativas a analizar son las siguientes:

1)Continuidad: Cuando el cumplimiento de la prestación, que es derecho de todo

cocontratante en todo contrato, se transforma en la posibilidad de exigir al contratista la
ejecución continuada del contrato bajo toda circunstancia sin que se pueda ver
interrumpido por ninguna causa, se trata de una prerrogativa de la administración. Esta
se funda en la superioridad del fin publico del contrato y en la subordinación jurídica
del cocontratante.

2)Ius Variandi:Consiste en la facultad de la administración de introducir cambios en

forma unilateral en las prestaciones de su cocontratante particular. En las contrataciones
públicas el contrato es ley para las partes, pero con la diferencia de que esa ley no es
inmutable, es mutable para una sola de las partes: la administración. Esta mutabilidad
tiene límites estipulados en la legislación.

3)Dirección y control, entes nacionales reguladores: Derivan también de la superioridad

del fin público y de la subordinación jurídica del cocontratante particular las facultades
de dirección y control de la administración en los contratos.

4)Sanción:es una consecuencia directa y necesaria del control y dirección.

5)Rescisión: La facultad rescisoria es aquella prerrogativa que tiene la administración

en virtud de las cláusulas exorbitantes que son inherentes a los contratos
administrativos. Es la facultad de rescindir los contratos cuando la administración lo
crea conveniente. Debe quedar en claro que la administración debe reparar plenamente
al contratista los perjuicios que le ocasione; así lo ha dispuesto la Corte Suprema de
Justicia en el caso "Ruiz Orrico".

6)Interpretación unilateral del contrato: Es la posibilidad del contratista publico de

realizar una primera interpretación del contrato frente a un conflicto de intereses dado
con el contratista particular, y luego de ese análisis continuar con la ejecución del
contrato.

ORDENANZA GENERAL 267 (Algunas Nociones Básicas)

(Comentarios didácticos hasta el art. 126)
Competencia:
¿Qué es?
Es el conjunto de Facultades y Atribuciones de un Órgano Administrativo.
¿Quién la determina?
La Constitución Nacional.
La Constitución Provincial.
La Ley Orgánica de las Municipalidades.
Otras Normas Dictadas en consecuencia.

¿Qué Clases hay?

Por Materia: a) Deliberativa
b) Ejecutiva
c) Consultiva
d) De Control

Por Territorio: Espacio Territorial (importaría por Delegaciones)

Por el Tiempo: Es, básicamente, PERMANENTE.

Por el Grado: Posición del órgano en la ordenación jerárquico.

¿Qué pasa si dos organismos entienden en el mismo problema?

Arts. 4to. y 5to.
Estamos ante un CONFLICTO DE COMPETENCIA.
Siempre lo solucionará el SUPERIOR JERARQUICO COMUN.

Qué es recusación? Y Que Excusación?

Art. 6to.
Son conflictos que surgen de las relaciones del funcionario con el administrado:
No se puede entender en asuntos de Parientes consanguíneos hasta el cuarto grado
(Primos Hermanos inclusive) o Afines hasta el segundo grado (cuñados) o tener amistad
o enemistad manifiesta con el actuante.
Estos casos pueden ser planteados por los administrados (RECUSACIONES).
Por los propios funcionarios (EXCUSACIONES)

Cuáles son las ideas de actuación?

Art.7mo.
CELERIDAD (o Rapidez) ECONOMIA y EFICACIA.

Qué es la PERSONERIA?
Arts. 10mo., 11ro. y 14to.
Es la aptitud para ejercer un derecho ante la administración.
Puede ser ejercido por quién (Persona Jurídica o Física) tenga un derecho o
interés legítimo a RECLAMO o sus representantes legales.

¿Qué documentación se le exige a las Personas Jurídicas?:

Art. 21ro. 22do.
Las sociedades regulares deben presentar el Contrato Social.
Las Irregularidades deberán firmar la presentación TODOS LOS SOCIOS.
Las con reconocimiento estatal la copia del Acto que las autoriza.

¿Qué es el domicilio? Y Qué tipos hay?

Art. 24to., 25to., 26to. y 27mo.
 Es el lugar de residencia del administrado.
Puede ser Real (donde efectivamente vive).
O Constituido (aquel que hay que designar en el primer escrito ante la
administración y que este ubicado dentro del margen de competencia territorial de ésta
-puede coincidir con el Real-).
(Hay otros casos en otros ordenamientos: Comercial, Profesional, Denunciado, etc.)

¿Qué formalidades deben tener los escritos?

Arts. 29no., 30mo., 31ro., 32do., 33ro., 34to., 35to., 36to., 37mo., 38vo. y 39no.
De la lectura de estos artículos surge la formalidades si bien las leyes más de las
modernas y las últimas resoluciones judiciales sustentan el principio del
INFORMALISMO.

Que pasa con las fechas de las presentaciones?:

Art. 34to.
La fecha es la del sello o cargo de entrada al organismo.
La documentación recibida por correo se considerará ingresada a las fecha del
matasellos de envío.

Como se sigue un expediente?

Arts. 40mo., 41ro., 42do., 43ro., 44to., 45to., 46to., y 47mo.
Tiene un UNICO NUMERO dado por la Oficina iniciadora.
Cada 200 folios o más (para no cortar un documento o texto de más de una hoja)
se formara otro cuerpo del mismo expediente.
Los antecedentes que por su volumen no se puedan incorporar se llamarán
ANEXOS.
Cuando la Mesa de Entradas reciba un escrito de un expediente radicado en otra
dependencia se conformará como Alcance y será girado e incorporado al Expediente
“Madre” o “Cabeza” o “Principal” en General cada Alcance o Anexo se incorpora al
Principal como un solo folio (numeración de la hoja).
El Expediente debe salir de cada oficina íntegramente foliado y con el volante de
giro donde consta el Número de Expediente, Año y Número de folios.
Cuando se haga una referencia a un escrito anterior al expediente en gestión o a
uno de otro expediente se consignará: la fecha del escrito de referencia, su folio
(también llamado foja) – simplemente el número más la abreviatura vta. (por ej. Fs.2
vta..) si es el dorso de ella-, más la aclaración “de este” o “de este Expte.” o el número
del expediente si no es el que se esta actuando.

Qué y Como son los Dictámenes?

Art. 57mo.
Es el asesoramiento profesional, formado de la voluntad administrativa.
Los dictámenes pueden ser:
FACULTATIVOS: que pueden ser solicitados.
OBLIGATORIOS: que deben ser solicitados.
VINCULANTES: que deben ser seguidos.

Que son y para que sirven las notificaciones?:

Arts. 62do., 63ro., 64to., 65to., 66to., 67mo.
 Son la forma por la cual la administración da conocimiento de sus decisiones.
Hay GENERALES (Boletín Oficial, Diarios, Radios etc.)
Y PARTICULARES (Cédula, Telegramas, Cartas Documentos, Constancias en
Expediente, etc.)
La participación en un expediente implica la notificación de lo actuado hasta esa
acción.

PLAZOS.
Arts. 68vo., 70mo., 71ro., 72do., 73ro., 74to., 75to., 76to., 77mo., 78vo., 79no.
Siempre se cuentan los días hábiles administrativos (a partir del posterior a la
notificación o toma de conocimiento).
Puede haber excepciones que deben legislarse específicamente.
La laboralidad del día, se debe tomar en cuenta con relación al organismo
competente para resolver la cuestión.

RECURSOS:
Arts. 86to., 87mo., 88vo., 89no., 90mo., 91ro., 92do., 93ro., 94to., 95to., 96to., 97mo.,
98vo., 99no., 100mo., 101ro., 102do.
Es la posibilidad de reclamar ante una decisión final de la Administración.
No se puede reclamar ante las medidas y preparatorias.

ACTO ADMINISTRATIVO:
Arts., 103ro. al 126to.
El ACTO ADMINISTRATIVO es una declaración jurídica, unilateral y concreta
de la Administración Pública, con la finalidad de producir actos jurídicos.
En principio es GENERALMENTE por ESCRITO.