Planificación de Espacios Fluviales y Litorales

Gerson Pereira Reyes

EVALUACIÓN 1

De cada uno de los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 se debe hacer un resumen sintético

de un máximo dos páginas de cada uno (10 páginas en total máximo) y una
reflexión final transversal de todos ellos (una página).
Del artículo 4 únicamente se deben resumir los apartados de las páginas 26 a
30 y 70 a 77.

EL RETO DE LA GESTIÓN INTEGRADA DE LAS

ZONAS COSTERAS (GIZC) EN LA UNIÓN EUROPEA.

Europa en la década de los noventas vive en medio de un ambiente de

consolidación de la paz y unión al interior de sus países y es la época en la cual
los ciudadanos despiertan su interés en la protección del medio ambiente y la
aplicación de acciones conjuntas que propendan por la seguridad y defensa
(Union Europea, 2017). En medio de este ambiente de unión en la ciudad de
Potsdam (Alemania) se acordó una Estrategia Territorial Europea (ETE) que
busca aunar esfuerzo de forma voluntaria para fortalecer la integración y
colaboración entre los estados miembros en la toma de decisiones que puedan
incidir en desarrollo sostenible del territorio. Europa entiende que las acciones
sobre el territorio pueden tener efectos a nivel comunitario, nacional y regional,
por lo tanto se requiere de un análisis holístico previo a su aplicación.

La Comisión Europea estableció acciones al interior de la Unión Europea (UE)

en los siguientes puntos:

- la política comunitaria de competencia

- las redes transeuropeas
- los fondos estructurales
- la política agraria común
- la política de medio ambiente
- la política de investigación y desarrollo tecnológico
- y las actividades de préstamo del Banco Europeo de Inversiones.

Al interior de esta estrategia no se evidencian acciones concretas sobre el litoral,

quizás porque con antelación se venía desarrollando el Programa de
Demostración de la Comisión Europea sobre gestión integrada de zonas
costeras, que inicio su aplicación en mayo de 1996, promoviendo la gestión
sostenible mediante la cooperación y la planificación integrada, intentando a
nivel comunitario aplicar un enfoque territorial sobre el litoral.

Este programa se fundamentó en treinta y cinco proyectos locales y regionales

que fueron desarrollados con el propósito de demostrar la hipótesis de que la
degradación constante de las zonas costeras tenía su causa en la inadecuada
integración de las partes para atender el litoral común a todos, lo que conducía
a una total desinformación sobre el impacto de las actividades humanas sobre el
mismo. Tres años después el Comité de Desarrollo Territorial de la U. E (1999)

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definió como conclusión que “La gestión de zonas costeras no puede ser eficaz
sin el apoyo de todos los niveles y sectores de la administración con interés en
la zona costera objeto de intervención”. La variedad de condiciones físicas,
sociales y culturales que se presentan sobre el litoral exige el desarrollo de
estrategias flexibles que busquen la integración territorial de forma participativa
en busca de un verdadero desarrollo sostenible.

Llegados a la conclusión anterior, la Comisión Europea presenta al Parlamento

Europeo y al Consejo la Comunicación COM (2000) 547 final, relativa a la
Gestión Integrada de las Zonas Costeras: una estrategia para Europa:
documento que describe las experiencias obtenidas con el desarrollo del
Programa de Demostración de la Comisión Europea sobre gestión integrada de
zonas costeras.

Con la información anterior, el parlamento europeo y el consejo en el año 2002

emiten la Recomendación 2002/413/CE relativa a la aplicación de la gestión
integrada de las zonas costeras en Europa, la cual fue definida como una
directriz de aplicación voluntaria para los Estados miembros. Se destaca dentro
de la recomendación la necesidad que tienen los estados de elaborar una
estrategia nacional frente a la gestión costera la cual puede ser específica para
cada zona o extensibles a un espacio más amplio, que permita un diseño de un
plan de gestión integrada de mayor calado territorial. Este documento llama la
atención de los estados en la importancia de aplicar medidas de protección
costeras ecológicas y sostenibles frente a la subida del nivel del mar y hace
hincapié en la necesidad de ejercer mayor control sobre la urbanización,
planteando de ser necesario, la compra por parte del estado de terrenos que se
consideren sensibles sobre el litoral, declarándolos de dominio público,
garantizándose así la protección de las zonas costeras.

Esta figura de control sobre el suelo urbanizable, previo a las recomendaciones

emitidas por el parlamento europeo, ya venía siendo aplicada por el
Conservatorio del Litoral en Francia el cual, mediante la Ley nº 75-602 de 10 de
julio de 1975, fue creado para aplicar la política territorial que buscaba proteger
los espacios naturales y los paisajes marítimos y lacustres, adquiriendo terrenos
frágiles o amenazados para luego fijar su “vocación de uso”. El proceso consistía
inicialmente con la identificación de los predios frágiles o en condiciones de
amenaza por parte del Consejo de Administración (espacio de concertación);
identificados los predios estos podrían ser adquirido por parte del Conservatorio
mediante adquisición amistosa, expropiación o donación; en caso de compra el
precio es definido por el Service des Domaines, organismo dependiente del
Ministerio de Finanzas; el Conservatorio hace una oferta al propietario de los
terrenos, siendo esta aceptada o rechazada. Si el propietario rechaza el precio y
desea vender su terreno con posterioridad, se encontrará de nuevo ante el
mismo proceso: el derecho prioritario de compra del Conservatorio y un precio
fijado por el Ministerio de Finanzas; adquirido el predio, el conservatorio elabora
un Plan de Gestión que fija los objetivos que han de alcanzarse para garantizar
la preservación satisfactoria del sitio y realiza los trabajos de rehabilitación. La
idea central del proceso de rehabilitación es poner al servicio de la comunidad y

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del medio ambiente un espacio que antes representaba riesgo para que se
convierta en un elemento de valor patrimonial y ambiental.

Para el año 2007, luego de 5 años de que el parlamento hubiera emitido la

recomendación, la Comisión presenta un informe de evaluación de la gestión
integrada de las zonas costeras en Europa. Se destaca que el 65% de los
estados miembros costeros de la UE enviaron un informe oficial en los términos
definidos en la recomendación; también se observa el intento de involucra la
gestión y manejo de las costas, pero se evidencia la pobre e inmadura Gestión
Integral de Zonas Costeras al interior de los estados. Se concluye que la
recomendación contribuyo en la sensibilización de los estados y fue la piedra
angular que permitirá la construcción de un nuevo modelo de ordenación de las
zonas costeras.

Es de resaltar que todo este esfuerzo ha visto sus frutos con emisión del Libro
Verde sobre una futura política marítima de la Unión Europea, adoptado en 2006
y la Directiva sobre la Estrategia Marina, que son disposiciones de obligatorio
cumplimiento para salvaguardar el medio ambiente marino y sus recursos, e
incluirá medidas de ordenación espacial marítima. Se busca en ellos la ubicación
de lugares óptimos para el desarrollo de actividades económicas ligadas al mar;
evitar el conflicto entre los diversos usos; utilizar el espacio de manera más
racional y eficaz; y gestionar el desarrollo marino y el desarrollo de las tierras
anejas.

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LEGISLACIÓN EN LA GESTIÓN DEL LITORAL

Montoya Font (1995) inicialmente se detiene en concebir una profundización a lo

que se entiende por legislación, gestión y litoral, tomando el estado actual de los
conocimientos en cada uno de estos campos, yendo más allá, interrelacionando
conocimientos ya consolidados.

Al profundizar sobre legislación se adentra en la función del derecho positivo

sobre el entendido de que este se fundamenta en la función otorgada al
legislativo para hacer las leyes e involucra las demás normas que emite el
ejecutivo en función de las disposiciones superiores, a todo esto el autor les
llama legislación.

Luego el autor se adentra en el concepto de gestión definiéndolo como un

elemento ordenador que permita encaminar un estado o comunidad hacia el
logro de un objetivo común, lo cual exige la integración para lograr efectivamente
la visión trazada.

Al abordar el análisis del litoral, el autor describe que hay diferentes acepciones
al concepto pero se centra en definirlo como la franja costera en donde
interactúan componentes marítimos y terrestres. Al litoral no es posible definirle
un alcance o frontera física y se sugiere que en su ordenación se trascienda
hacia los aspectos bióticos del litoral.

Descrito lo anterior, se llega a la conclusión que en la legislación esta la base

para que se ejecute una gestión adecuada del litoral. De igual forma, será mucho
más viable lograr el objetivo de coordinación de los diversos órganos ejecutivos
si existe una ley sectorial que convoque su integración. La integración de los
diversos componentes de las costas podría gestionarse de diversas formas pero
se considera que la más adecuada es empleando la teoría de los sistemas,
teniendo control sobre las entradas, las salidas y las interacciones de sus
componentes al interior del mismo. Sin embargo, para Montoya Font se deben
considerar tres formas de gestión sobre la costa:

a) se formulan programas por tramos sobre la costa que especifican los

objetivos, se definen los mecanismos de coordinación, se designa un líder
que impulse la acción; ejecutada la acción se realizar evaluaciones del
programa y se realiza retroalimentación para desarrollar acciones de
mejora.
b) Para la ordenación del territorio se tiene en cuenta algunos requisitos a
cumplir sobre la zona costera. Bajo este modelo la ordenación se moldea
sobre las necesidades de la parte terrestre que usa la costa como un
elemento que le aporte características especiales para su desarrollo.
c) Fundamentados en aspectos físicos y jurídicos que regulan los
componentes de la costa, se procede a regular, planificar y ejecutar
mecanismos de coordinación entre ellos.

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Cualquiera de estas formas de gestión podría integrar los fundamentos de la

teoría de sistemas, sin embargo la Declaración de Río de 1992, en el Programa
21, capitulo 17 define la forma de actuar sobre las zonas costeras:
“Cada Estado ribereño debería considerar la posibilidad de establecer, o cuando sea
necesario reforzar, los mecanismos de coordinación apropiados (tales como un
organismo de planificación de política de alto nivel) para la ordenación integrada y el
desarrollo sosteniblede las zonas costeras y las zonas marinas y de recursos, tanto en
elplano local como en el nacional. Tales mecanismos deberían incluir la consulta,
según proceda, con el sector académico y el sector privado, las organizaciones no
gubernamentales, las comunidades locales, los grupos de usuarios de los recursos y las
poblaciones indígenas. Esos mecanismos nacionales de coordinación podrían permitir,
entre otras cosas, lo siguiente:

a) formulación y aplicación de políticas en materia de uso de la tierra y el agua y de

localización de actividades;
b) aplicación, en los niveles apropiados, de planes y programas para la ordenación
integrada y el desarrollo sostenible de las zonas costeras y las zonas marinas;
c) preparación de descripciones sinópticas de las costas en las que se indiquen las
cuestiones críticas, entre ellas las zonas erosionadas, los procesos físicos, los
patrones de desarrollo, los conflictos entre usuarios y las prioridades específicas
para la ordenación;
d) evaluación previa del impacto ambiental, observación sistemática y seguimiento de
los grandes proyectos e incorporación sistemática de los resultados en el proceso
de adopción de decisiones;...
e) integración de los programas sectoriales sobre el desarrollo sostenible de los
asentamientos, la agricultura, el turismo, la pesca, los puertos y las industrias que
utilizan la zona costera o que la afectan;
f) adaptación de la infraestructura y empleo alternativo;......
g) formulación y aplicación simultánea de criterios de calidad en lo que se refiere al
medio ambiente.

España por su parte, en su Constitución (artículo 132) le ordena al legislativo

definir el régimen jurídico de los bienes de dominio público dentro de los cuales
se ubican las zonas marítimo-terrestres, las playas, el mar territorial y los
recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Razón por
la cual el legislativo reglamento a través de la Ley 22 de 28 de julio de 1988 para
las costas y a su vez esta fue aprobada por el Real Decreto 1471/89 de 1 de
diciembre, con modificaciones introducidas luego por el Real Decreto 1112/92
de 18 de septiembre.

De esta ley se destaca su espíritu integrador y clarificador de los límites que

configura la costa frente a la interfase mar-tierra, definiendo competencias y
procedimientos a seguir frente a las actividades humanas que afectan las zonas
costeras.

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Plan Estratégico del Patrimonio Natural y de la

Biodiversidad 2011-2017
En el componente de diagnóstico del plan estratégico del patrimonio natural y de
la biodiversidad 2011-2017 se destaca el análisis realizado a los espacios
protegidos y de ordenación de los recursos naturales en España. Desde la
implementación de la Red Natura 2000 se ha destacado la apropiación del
conocimiento y la conservación de áreas de importancia ecológica del suelo
continental1 pero se observa un deficiente conocimiento de los espacios marinos
de Europa. En esta materia, España cuenta con la Ley 42 de 2007 2 que tiene
por objetivo establece el régimen jurídico básico de la conservación, uso
sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad (…),
y ordena la necesidad de planificar su ordenación para garantizar el
aprovechamiento sostenible. Sin embargo, este diagnóstico destaca que según
datos de EUROPARC-España, casi el 50% de las áreas protegidas no cuentan
con planes de gestión y los que sí cuentan con ello, no se garantiza que cuenten
con una eficiente implementación por diversas fallas en su estructuración, entre
ellas la desfinanciación (MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL
Y MARINO, 2011).

Del diagnóstico realizado se observa como en España de la débil estructuración

de documentos de planificación en las áreas protegidas se ha pasado al
fortalecimiento del trabajo articulado entre ministerios y comunidades para la
explotación y uso de las áreas protegidas, destacándose los logros obtenidos en
las 40 reservas de la Red Española de Reservas de la Biosfera. Ante estos logros
en el año 2010 se emite la Ley 41, que promueve la Protección del Medio Marino
y busca fortalecer la Red de Áreas Marinas Protegidas de España.

Las anteriores disposiciones legales permiten que en España exista una sólida
red de parques nacionales que bajo los principios de articulación, conservación,
ordenación del territorio y participación comunitaria. Finalmente esta red cuenta
con instrumento básico de ordenación reglamentado por el Real Decreto
1803/1999.

Esta fuerte consolidación de las áreas protegidas en España, ha puesto sobre la

mesa la necesidad de identificar la línea divisoria entre las acciones que deben
tener mera ejecución territorial, sobre la zona considerada marino-terrestre y
fortalecer la red de áreas protegidas con nuevas áreas marinas a proteger. En
este sentido se ha logrado hoy un deslinde del 94% de estas áreas sobre el
litoral. Trabajando sobre las determinaciones establecidas por el ley 42 de 2007,
las metas en materia de áreas marinas protegidas del Convenio sobre la
Diversidad Biológica y la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (Directiva
2008/56/CE) de la U.E. se establece el marco para adoptar las medidas
necesarias que permitan el buen estado medioambiental del medio marino. Para

1
El 27% de la superficie terrestre de España está protegida.
2
BOE-A-2007-21490

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el año 2009 se puso en marcha el proyecto INDEMARES “Inventario y

designación de la Red Natura 2000 en áreas marinas del estado Español y en el
2008 se logró conformar la primera área marina protegida de España, «El
Cachucho» mediante la Orden ARM/3840/2008, de 23 de diciembre, por la que
se aprueban medidas para la protección de la zona marina de El Cachucho.

En este marco de identificación, planificación y ordenamiento del litoral en

España surge la ley 41/2010 de Protección del Medio Marino, como respuesta
directa a la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina centrando un mayor
compromiso del país en la planificación del medio marino, con una proyección a
2020 como lo configura la Unión Europea de su directiva. Esta norma exige la
evaluación ambiental del medio marino, definir objetivos ambientales en función
de once parámetros, establecer indicadores de seguimiento y un programa con
acciones específicas a aplicar sobre el área marina.

Esta nueva norma, permite aumenta la declaración de nuevas áreas protegidas

al crear una nueva red de áreas marinas protegidas definiendo entre otras
acciones la aplicación de Planes de Recuperación y Conservación de especies
marinas incluidas en el Catálogo Español de Especies Amenazadas que sean
de competencia estatal, según lo previsto en la Ley 42/2007.

Por lo anterior, tenemos entorno al manejo de las zonas costeras la Directiva

marco sobre la Estrategia Marina, la Recomendación 2002/413/CE del 30 de
mayo de 2002 sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras
en Europa y el programa de biológica marina y costera del Convenio para la
Diversidad Biológica, lo cual le exige a naciones como España la aplicación de
la ordenación integrada de las zonas marinas y costeras; a lo cual esta nación
respondió con la Estrategia Española de Gestión Integrada de Zonas Costeras
que busca fortalecer la coordinación entre los distintos niveles administrativos de
manera que exista coherencia y unión territorial.

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GESTIÓN DEL LITORAL EN COLOMBIA.

RETO DE UN PAÍS CON TRES COSTAS

Colombia es un país que cuenta con una ubicación privilegiada en el continente

americano al contar con costas sobre los océanos pacífico y atlántico lo cual le
ha generado atributos relevantes sobre el territorio. Las costas colombianas
tienen características diferentes al resto de todo el territorio, que influencia
aspectos políticos, económicos, sociales, culturales y económicos.

Por una parte, Colombia es un estado social de derecho con una Constitución
Nacional emitida en el año 1991. Esta norma de norma estableció
administrativamente la descentralización de las políticas de desarrollo, las cuales
son lideradas por un gobierno nacional y luego se decantan en entidades
administrativo-territoriales de menor nivel. Dentro de estas entidades se
destacan según su jerarquía los departamentos, municipios y territorios
indígenas que conforman así los diferentes niveles de organización territorial de
la república (ver imagen). Esta organización territorial permite que en la
actualidad se cuente con dos regiones condicionados por las costas, la región
caribe que la integran los departamentos de Antioquia, Atlántico, Bolívar,
Córdoba, Chocó, La Guajira, Magdalena, Sucre y San Andres y Providencia; y la
región pacifica que la integran los departamentos del Cauca, Choco, Nariño y
Valle del Cauca.

En cumplimiento de las disposiciones de la constitución política en el año 1993

se emitió la ley 99 organizando el sistema nacional ambiental el cual dentro de
sus componentes crea a 32 corporaciones regionales (CAR) encargadas de
ejecutar funciones de autoridad ambiental en todo el territorio colombiano, de las
cuales trece tiene jurisdicción sobre zonas costeras.

En materia de ordenación de las zonas costeras, el Ministerio de Medio Ambiente

de Colombia formuló la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible
de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia
(PNAOCI), determinándose 12 unidades ambientales costeras distribuidas entre
las dos costas del litoral colombiano que en su interior deben contener Unidades
de Manejo Integrado (UMI) como responsable de la planificación y ordenación
ambiental de la interface mar-tierra de cada espacio asignado (Ministerio de
Medio Ambiente, 2000).

Esta política nace ante la necesidad de proteger recursos naturales costeros

marinos de un país con una gran diversidad y valor ecológico y paisajístico,
dentro de los que se destacan ecosistemas de arrecife de coral, pastos marinos
y manglares. Estos ecosistemas son considerados de importancia estratégica
para el desarrollo sostenible de la población y requieren ser protegidos al interior
de cada país. Es por esto que 12 áreas protegidas, de las 54 existentes hasta
este momento en Colombia, se ubican en áreas litorales y según datos de la
Unidad de Parque Nacionales estas áreas marinas protegidas representan
menos del 1% de todo el territorio marino (referencia).

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Desde lo cultural, estas regiones albergan unas riquezas especiales influencias

por la historia de colonización y sus características geográficas, permitiendo que
desde estos espacios Colombia cuente con patrimonios culturales materiales e
inmateriales de la humanidad (Cartagena de Indias y San Basilio de Palenque).
De igual forma en las profundidades del mar caribe yacen sitios arqueológicos
Subacuáticos que guardan datos de nuestra historia de conquista y lucha por la
libertad. Estas costas igualmente cuentan con la mayor cantidad de población
étnica del país con un 82% de comunidades afro-colombianas y 75% de
población indígena.

En contraposición a toda esta riqueza cultural, geopolítica y ecológica, estos

territorios albergan los índices de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) más
bajos del país a pesar de que estas regiones cuentan con importantes aportes al
Producto Interno Bruto del país (Parra, 2009).

Luego de describirse las condiciones de las costas colombianas, el documento

presenta un diagnostico formulado desde información secundaria que trata de
identificar los diversos conflictos que evidencia la gestión adecuada del litoral
colombiano. Inicialmente se evidencia una voluntad política por ordena la gestión
de las zonas costeras con la formulación de Política Nacional Ambiental para el
Desarrollo Sostenible de los espacios Oceánicos y las Zonas costeras e
Insulares de Colombia (año 2000) y la Política Nacional del Océano y de los
Espacios Costeros (año 2008) los cuales destacan la necesidad de incluir el
manejo integral de zonas costeras la interior de los POT de los municipios.

Pese a los avances en materia de política, el diagnostico demuestra la necesidad

de la formulación de una ley orgánica que regule el uso el uso de los recursos
marinos y la ocupación de los espacios costeros. Se observa como esta
necesidad se propuesto en diversos escenarios pero al año 2008 aún no se
cuenta con esta norma. Pese a esta carencia, se presentan un grupo de normas
que si bien no regulan el tema de forma específica, si entregan una serie de
obligaciones y acciones que coadyuvan a la gestión de las zonas costeras.

En materia administrativa, se destaca que Colombia no cuenta con una

estructura política que permite una definición clara de competencias para la
administración de las zonas costeras. Históricamente se han presentado
conflictos de jurisdicción y competencias y en el tema costero no se identifica
competencia en entes territoriales locales y la responsabilidad solo recae en el
nivel nacional.