A hatalommegosztás vége Magyarországon

Sólyom László írása (1. rész)

Budapest, 2013. március 11., hétfő (OS) - A hatalommegosztás vége Magyarországon

1. Ezeknek a napoknak a politikai napirendjét a negyedik alaptörvény-módosítás uralja.

Hullámverése, főleg a nemzetközi szervezetekben, még sokáig el fog tartani. Érthetően a jogszabály
szövegéről, a módosítással az Alaptörvénybe felveendő egyes rendelkezésekről van szó. Ezekre
korlátozódnak a kifogások és az önigazoló magyarázatok is. Ennek az írásnak azonban nem ez a
tárgya. Legyen elég, hogy az Alaptörvénybe szánt szabályok szinte mindegyikét az Alkotmánybíróság
korábban alapos vizsgálat alapján az Alaptörvénnyel ellentétesnek minősítette és megsemmisítette.
A jelen alaptörvény-módosítás csak elvétve, és akkor is csak részben van tekintettel az
Alkotmánybíróság kifogásaira. Nem mondható tehát, hogy most, amikor egyes szabályokat az
átmeneti rendelkezések helyett az alkotmány szövegébe illesztenek, csupán az Alkotmánybíróság
határozatait követő, a formai hibákat orvosoló "kijavításról" van szó. A probléma gyökere ugyanis
éppen az, ahogyan és amiért ezek a szabályok az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseibe kerültek.

Ebből is látszik, hogy az alkotmányosságot nem lehet csak az alkotmány szövege alapján megítélni. Az
alkotmányossághoz hozzátartozik az Alaptörvény élete: követése, kikényszeríthetősége,
elfogadottsága, tekintélye, és főleg a szilárdsága. Hosszú, és párbeszédben alakuló folyamat vezet
odáig, hogy az alkotmány a nemzeti identitás részét képezze. Bármilyen indokolt is a kérdés, hogy a
mostani alkotmánymódosítás mennyiben korlátoz egyes alapjogokat és intézmények függetlenségét,
fontosabb megérteni, hogy a jelen helyzet sokkal átfogóbb és súlyosabb problémákat vet fel nemcsak
az alkotmány érvényre juttatása, hanem önazonosságának fennmaradása és az
alkotmánymódosításra jogosult többség működési módja szempontjából is.

2. "Hazánk új demokráciája és alkotmányos rendje" kezdettől fogva, vagyis az Alaptörvény szerint

1990. május másodika óta a hatalom megosztásán, a hatalmi ágak elválasztásán, azok egyensúlyán és
együttműködésén alapul. Ezt rögzítette Magyarország rendszerváltó új alkotmánya, majd a 2011-ben
elfogadott Alaptörvény is. Ebben a rendszerben az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének
legfőbb szerve; az Országgyűlés pedig Magyarország legfőbb népképviseleti szerve. Mindegyikük
"legfőbb" a maga területén. Fontos, hogy az Alaptörvény nem minősíti az Országgyűlést
népképviseleti funkciója mellett még általában is az "államhatalom" legfőbb szervének. A parlament
mindenek fölötti jogállása Magyarországon a kommunista egypártrendszer jellemzője volt.

Természetesen vannak demokratikus rendszerek, amelyekben a parlament valóban egyedüli

főhatalmat gyakorol. Itt azonban más, tradicionális és politikai ellensúlyok érvényesülnek, mint
például Nagy-Britanniában vagy Svájcban. Magyarország történelmében azonban úgy jött létre
először alkotmányos demokrácia, hogy abban az alkotmánybíráskodás lényeges szerepet játszott. A
korlátlan parlamenti uralom rendszerei nálunk, éppúgy, mint általában Közép-Európában, sosem
voltak demokratikusak, s igen rossz történelmi emlékeket idéznek.

1
3. A 2010-es választások a FIDESZ-nek kétharmadot meghaladó parlamenti többséget hoztak. Ez
egyben az alkotmányozáshoz illetve az alkotmánymódosításhoz is elegendő többség. A választások
után rögtön tapasztalható volt a törekvés az országgyűlési többség hatalmának kiterjesztésére főleg a
bírói hatalmi ág és az alkotmánybíráskodás kárára. Ez az alkotmányban először személyi intézkedések
szabályozásaként jelent meg. Ilyen volt a bírák kényszernyugdíjazása, a Legfelsőbb Bíróság elnökének
eltávolítása a kúriai elnök választási szabálya révén. Az alkotmánybíróság korlátozása is először (és a
választások után azonnal) mint a bíróság létszámának felemelése, továbbá mint az alkotmánybírák és
az elnök választásának megváltoztatása került be az alkotmányba, s biztosította a parlamenti többség
befolyását a bíróság összetételére.

http://os.mti.hu/hirek/83755/solyom_laszlo_irasa-1_resz

Sólyom László írása (2. rész)

Budapest, 2013. március 11., hétfő (OS) -

Az alkotmányban meghatározott politikai és jogi rendszer betűje és gyakorlata távolodni kezdett

egymástól. Megkezdődött az alkotmány eszközként való használata a napi politikai célok
szolgálatában: az alkotmányt gyakran módosították, egyéni képviselői indítványra, gyakorlatilag
érdemi vita nélkül. Az Alaptörvény hatálybalépéséig (2012. január 1.) 13 alkotmánymódosító törvény
kétszer ennyi változtatást hajtott végre. Ez rombolta az alkotmány szilárdságát és tekintélyét; de a
változások az alkotmány rendszerének alapjait még nem írták át. Súlyos - és figyelmeztető - kivétel
volt mégis az alkotmánybíróság hatáskörének megcsonkítása, amely 2010 őszétől kezdve
megszüntette az alkotmányos kontrollt az állami pénzügyeket érintő törvények fölött. Az
alkotmányellenes törvények lehetővé tétele már az alkotmány rendszerén ejtett súlyos seb.
Hasonlóan súlyos, hogy itt nem személyi kérdésről, hanem magának az alkotmánybíróság
intézménynek korlátozásáról volt szó. A hatáskör elvételével a kormánytöbbség egy számára
propagandisztikus okból fontos törvény megsemmisítését torolta meg. Egyben gazdaságpolitikája
számára az alkotmány korlátaitól szabad kezet adott magának. Az ügy konkrét mellékszála, ti. hogy a
végkielégítés visszamenőleges megadóztatását kétszer is beírták az alkotmányba, ugyanezt a
hozzáállást mutatja: egy rendelkezés alkotmányba emelésével kizárni annak alkotmánybírósági
vizsgálatát és esetleges megsemmisítését. Más konkrét ügyben is történt ilyesmi: a tényleges
életfogytiglani szabadságvesztés alkotmányba emelése. Ez megelőző jelleggel történt, ugyanis az
ilyen büntetés alkotmányossága az Alkotmánybíróságon várta elbírálását.

Ez volt az alkotmányos korlátoktól és az alkotmánybírósági kontrolltól való szabadulás nyitánya.

4. A 2011 áprilisában meghozott Alaptörvény eredeti szövege fenntartotta a korábbi alkotmány

államszervezeti és alapjogi rendszerét. Az alkotmányosság védelme továbbra is az Alkotmánybíróság
feladata maradt. (Az állami pénzügyeket érintő hatásköri korlátozás fennmaradt.) Ám éppen ettől
kezdve - főleg az új Alaptörvény által előírt kétharmados törvények kapcsán - elszabadult az a
gyakorlat, hogy a parlament az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek nyilvánított törvényi
rendelkezéseket beírta az Alaptörvénybe, azzal a céllal, hogy azokat az Alkotmánybíróság többé ne
vizsgálhassa, és ne semmisíthesse meg. Az Alaptörvénybe ütköző rendelkezéseket az Alaptörvény

2
átmeneti rendelkezéseibe vette fel a parlament. Amikor az ombudsman indítványozta az
Alkotmánybíróságnak az átmeneti rendelkezések vizsgálatát, az Országgyűlés külön kimondta, hogy
azok az Alaptörvény részét képezik - így akarta annak vizsgálatát bizonyosan kizárni.

5. Ezzel a rutinná vált eljárással az Országgyűlés kormánytöbbsége az Alaptörvénnyel ellenkező

módon átalakította az alkotmányos rendszert. Az Alkotmánybíróság mindenkire kötelező határozatát
nem fogadta el, hanem felülbírálta, s magának tartotta fenn a jogot, hogy az alkotmányosság
kérdésében a végső szót kimondja. Ez a rendszer ismerős az alkotmánybíráskodás korai szocialista
előképeiből, ahol - a parlament minden más szerv fölött álló voltának szocialista doktrínájából
következően - az alkotmányjogi tanácsok vagy akár alkotmánybíróságnak nevezett szervek a
törvényeket nem semmisíthették meg, hanem végső soron a parlament döntött. Azonban a magyar
demokrácia alkotmány éppen ezzel a rendszerrel szemben hozta létre a valódi alkotmánybíróságot,
amelynek az alkotmányosságot a törvényhozóval szemben is garantáló szerepét és jogállását az
Alaptörvény kifejezetten fönntartotta.

http://os.mti.hu/hirek/83756/solyom_laszlo_irasa-2_resz

Sólyom László írása (3. rész)

Budapest, 2013. március 11., hétfő (OS) -

6. Abban a rendkívülivé vált helyzetben, amikor az Országgyűlés gyakorlata az alkotmányellenesnek

bizonyult rendelkezések alaptörvénybe foglalása révén szembefordult az Alaptörvénnyel, az
Alkotmánybíróság erőfeszítéseket tett, hogy elláthassa alkotmányos feladatát, és megvédje az
Alaptörvényt. Több határozatában kifogásolta az egyéni képviselői indítványokra, rövid eljárásban
meghozott alkotmánymódosítások gyakorlatát, és fejtette ki ennek veszélyeit a jogállamiságra.

Végső soron az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes alkotmánymódosítás problémájával

szembesült. Hogy a kialakult rendkívüli helyzetben feladatát elláthassa, el kellett mozdulnia arról a
korábbi - normális viszonyokra szabott - álláspontjáról, hogy az alkotmánymódosító törvényt nem
vizsgálja. Ennek a felismerésnek az állomásait nyomon követhetjük a határozatokban. Érthető, hogy
ahol lehetett, az Alkotmánybíróság formai alkotmányellenességet állapított meg; hiszen ennek
lehetősége általánosan elfogadott. A legutóbbi erre vonatkozó határozatában jutott a legtovább,
amelyben az Átmeneti rendelkezéseket vizsgálta. Itt az Alkotmánybíróság már tartalmi
követelményeket is megállapított az alkotmánymódosítások alkotmányosságára. Kimondta, hogy
vannak a demokratikus jogállamban állandó és csökkenthetetlen tartalmi kritériumok, s ezek
érvényesülését az Alkotmánybíróság alkotmánymódosításkor is vizsgálhatja; leszögezte, hogy az
alkotmánymódosítások nem eredményezhetnek feloldhatatlan ellentmondást az Alaptörvényben.
Fellépett továbbá az Alkotmánybíróság hatáskörét elvonó alkotmánymódosító gyakorlattal szemben.

3
7. Az Alaptörvény az Országgyűlés jogköreit felsorolva nem különbözteti meg az alkotmányozó és az
alkotmánymódosító hatalmat. Az alkotmánymódosításokat az Országgyűlés magát alkotmányozó
hatalomnak nevezve hozza meg. A kétféle hatalom összemosása arra a felfogásra vezethet, hogy a
kettő ugyanaz, s főleg, hogy így az alkotmánymódosító hatalom is korlátlan, jóllehet ezek természete
és terjedelme is más. Sok alkotmány egyértelművé teszi, hogy az alkotmánymódosító hatalomnak
korlátai vannak. Ezért meghatározza, hogy mely rendelkezéseit nem lehet alkotmánymódosítással
megváltoztatni ("megváltoztathatatlansági", "örökkévalósági" klauzulák). Ez biztosítja az Alkotmány
önazonosságát. Sok példát ismerünk azonban arra is, hogy ha maga az alkotmány nem tartalmaz
ilyen rendelkezést, alkotmányos válság idején, amikor az alkotmánymódosítás az alkotmány
identitásának megváltozásával fenyeget, az alkotmánybíróság vette magára az alkotmány azonossága
megőrzésének feladatát, és kimondta az alkotmánymódosítás alkotmányellenességét. Ehhez
természetesen azonosítani kell az alkotmány azonosságát adó rendelkezéseket, azaz világos
hierarchiát felállítani az alkotmány rendelkezései között. Az Alkotmánybíróság mindig is rangsorolta
például az alapjogokat (az emberi méltóság és élet sérthetetlenségével az élen, de meghatározott
más "anyajogokat"is). Most pedig az Alkotmánybíróság a helyzet és alkotmányos kötelessége
kényszere alatt megindult arrafelé, hogy a módosítások felülvizsgálatával megőrizze az Alaptörvény
önazonosságát.

http://os.mti.hu/hirek/83757/solyom_laszlo_irasa-3_resz

Sólyom László írása (4. rész)

Budapest, 2013. március 11., hétfő (OS) -

8. A negyedik alaptörvény-módosítás éppen ezt az utat zárja el. Kifejezetten kimondja, hogy az
Alkotmánybíróság az Alaptörvényt és az Alaptörvény módosítását csak a megalkotására és
kihirdetésére vonatkozó eljárási követelmények tekintetében vizsgálhatja felül. Ennek megfelelően
kizárólag az eljárási követelményekre korlátozza a köztársasági elnök alkotmánybírósághoz
fordulásának jogát is. Ezzel lehetősége van a kétharmados többségnek arra, hogy alaptörvény-
módosításnak nevezve bármely rendelkezést meghozzon, legyen az akár szöges ellentétben az
Alaptörvény más rendelkezéseivel. Az Alaptörvény negyedik módosítása szentesíti azt az állapotot,
amikor az Alkotmánybíróság alkotmányvédő tevékenységét az Országgyűlés felülbírálja, s ezzel
együtt a szakadékot az Alaptörvényben írt alkotmányos rendszer, és a tényleges helyzet között:
ugyanis így - az Alaptörvényben lefektetett államszervezeti struktúrával ellentétesen - az
Alkotmánybíróság már nem a legfőbb szerve az Alaptörvény védelmének. Az alkotmány identitásának
megváltoztatása a pillanatnyi hatalmi pozíció kihasználása érdekében azonban magában hordja
büntetését: ezt az állapotot minden jövőbeli kétharmados többség örökölni fogja.

Az Alaptörvénnyel ellentétes rendszer bebetonozása tehát csakis tiltó hatásköri szabályokkal

történik. Az alkotmányszöveg nem mondja ki a változás lényegét, az Alkotmánybíróság papíron
továbbra is az Alkotmány legfőbb őre. E tekintetben tehát a rendszer megváltozása láthatatlan
marad. Ez a kétharmados többség láthatatlan alkotmánya, amely a kormánypártok magatartásában
él. Csupán a korrekciót kizáró, az alkotmány szerinti állapothoz visszatérést lehetetlenné tévő

4
hatásköri szabályok jelennek meg az írott Alaptörvényben. Értelmüket csak az tudhatja, aki az
alkotmány életét egészében, gyakorlati alkalmazásával együtt nézi.

9. Ehhez a veszteséghez képest kicsinek tűnik, hogy a módosítás hatályon kívül helyezi az Alaptörvény
hatálybalépése előtt hozott alkotmánybírósági határozatokat. Természetesen a hatályon kívül
helyezett jogszabályok ettől nem élednek fel. Azonban a határozatok nemcsak a megsemmisítéseket
tartalmazták, annál sokkal többet és az alkotmányos rend szempontjából fontosabbat foglaltak
magukba: alkotmányos követelményeket a jövendő törvényhozással szemben, elvi tételeket,
fogalmak értelmezését és tisztázását, egy elvi alapon nyugvó rendszert. Több mint szimbolikus csapás
ez "hazánk új demokráciája" két évtizedes alkotmányfejlődésére. Ezzel az alkotmánybírósági
határozatokba foglalt hatályos magyar alkotmányjog nagy része elveszti kötelező erejét. Ahhoz, hogy
formailag ismét hatályos legyen, újra fel kell fedezni, ismét ki kell mondania az Alkotmánybíróságnak.
Csak abban bízhatunk, hogy az egyszer elgondolt gondolat elpusztíthatatlan. Hogy alkotmányos
kultúránk folyamatossága még sokáig kitart.

10. Mielőtt a kapu bezárulna, és gyakorlatilag visszavonhatatlanul rögzülne az eredeti

Alaptörvénynek ellentmondó állapot, egy lehetőség maradt: a köztársasági elnök vétója. Az
Alaptörvény pozitivista értelmezésével lehet érvelni amellett, hogy ez a lehetőség az
alkotmánymódosításra nem áll fenn. Szólnak érvek azonban amellett is, hogy az alkotmány
identitásának gyakorlati megváltoztatását, az alkotmányszöveg és a parlamenti többség gyakorlata
közötti ellentmondást és ennek orvosolhatatlanná tételét a köztársasági elnök az Alkotmánybíróság
elé vigye. Hiszen ami történik, valójában nem alkotmánymódosítás, hanem egy más identitású, új
alkotmány lopakodó bevezetésével ér fel. A köztársasági elnök olyan döntés előtt áll, amelyben
értelmeznie kell hivatalát és a hivatását: az államszervezet demokratikus működése feletti őrködést.
A végső döntés, az Alaptörvény kötelező értelmezése pedig ma még az Alkotmánybíróság lehetősége
és kötelessége, mind a köztársasági elnök hatásköréről, mind pedig az adott alkotmánymódosítás
alkotmányosságáról.

-------------------------------------------------------------------

Kérjük előfizetőinket, hogy az Országos Sajtószolgálat anyagait minden esetben OS jelzéssel

használják fel.

Az MTI szó szerint, minden változtatás nélkül továbbítja az OS-be beadott közleményeket, a
szövegekért minden esetben a közleményben jelzett közlő a felelős.

(c) Copyright MTI Nonprofit Zrt.

http://os.mti.hu/hirek/83758/solyom_laszlo_irasa-4_resz