참여정부 부동산 세제정책의

문제점과 개선방향

•일시 월

• 장 소 경실련 회관 층 강당
 참여정부 부동산 세제정책의
문제점과 개선 방향

□ 일 시 년 월 일월
□ 장 소 경실련 강당 대학로 경실련회관 층
□ 주 최 경실련 정책위원회

□ 토론개요
ㅇ 사회
이의영 경실련정책위원장 군산대학교 경제통상학부
ㅇ 발제
전강수 경실련토지주택위원장 대구가톨릭대학교 경제통상학부
ㅇ 토론
이상민 열린우리당 국회의원 재정경제위원회
김양수 한나라당 국회의원 재정경제위원회
심상정 민주노동당 국회의원 재정경제위원회
김대영 행정자치부 지방세제국장
김희철 관악구청장
김윤상 경북대 행정학과 교수
송쌍종 서울시립대 세무대학원장
ㅇ 객석토론 및 종합정리
투기를 막고 경제를 활성화시키기 위한

부동산 세제 정책

년 월

전강수 경실련토지주택위원장
 목 차

□요약 …………………………………

Ⅰ 정책제안 배경 …………………………………

Ⅱ 부동산정책패러다임 전환의 필요성

부동산문제의 근본적 해결을 위한 패러다임 전환의 필요성
개혁의 방안 …………………………………
개혁의 예상효과 …………………………………
실시사례 …………………………………

Ⅲ 현실적 도입 방안
개혁의 기본 방향과 몇가지 원칙 …………………………………
현실적 도입 방안 …………………………………

Ⅳ 참여정부와 각 정당 시민단체의 부동산 평가

참여정부의 정책 방향에 대한 평가 …………………………………
각 정당과 시민단체의 조세 및 부동산 정책 평가 …………………

Ⅴ 부동산 평가제도 개선의 필요성

아파트대지 공시지가의 저평가 문제 …………………………………
실거래가 확보 방안 …………………………………

Ⅵ 부동산 소유 공개의 필요성 …………………………………

부록 역대 정부의 토지주택
․ 정책 …………………………………
 <요 약>

1. 부동산 정책의 근본 패러다임을 변화시킬 필요

□ 경제위기를 거치면서 우리 경제의 오래된 숙제였던 재벌개혁이 어느 정도 이

루어졌듯이 이번 부동산 투기를 거치면서 부동산 정책의 근본 패러다임을 바로잡는
개혁이 추진될 필요가 있음
ㅇ 토지의 공공성을 인정함으로써 경제정의를 구현하는 동시에 시장경제의 효율성을 높이
는 방향의 시장친화적 토지공개념제도 가 수립될 필요가 있음
ㅇ 시장친화적 토지공개념제도 란 토지가 모든 사람의 공공재산이라는 측면을 갖고 있는
만큼 그것을 보유하고 사용하는 사람은 토지가치에 비례하여 사용료 즉 세금을 납부
하게 하고 그 대신 경제에 부담을 주는 다른 세금들은 감면하는 것을 기본 원리로 함

2. 참여정부 부동산 정책에 대한 평가

□ 토지공개념의 필요성을 인정하고 토지보유세 강화 및 거래세 인하 방침을 천명한

것은 기본적으로 옳은 방향
□ 종합토지세의 과표현실화를 추진하고 종합부동산세를 신설하여 보유세를 지방세와
국세로 이원화하고자 하는 것도 긍정적으로 평가할 수 있음
ㅇ 토지가치는 국가의 정책 또는 국가 전체적인 사회변화에 의해서 크게 영향을 받기 때
문에 지방세만의 대상이 될 수 없으며 또 토지투기는 국지적인 문제가 아니라 전국적
문제이므로 지방세보다 국세를 수단으로 대처하는 것이 원리에 충실함 더구나 지방분
권 시대를 맞아 중앙정부가 지방세 운영에 수시로 개입하는 일을 막기 위해서도 필요

- 1-
 한 조치임
□ 그러나 토지의 공공성을 회복하여 부동산 문제에 대한 근본적인 대책을 마련한다는
당초의 문제의식이 실종되어 버렸음
ㅇ 과표 현실화 수준에 맞추어 세율을 전반적으로 인하하고 세부담이 일시에 급격히 늘어
나지 않도록 조정한다는 방침만 천명할 뿐 토지보유세를 의미있는 수준으로 강화하여
토지의 공공성을 회복하겠다는 의지는 전혀 보여주지 못함
ㅇ 최근에는 투기대책으로서의 보유세 강화 방침을 사실상 포기하고 토지보유세 강화를
무산시키려는 조직적인 움직임이 정부 내외에서 나타나고 있음
□ 토지와 건물의 차이를 인식하지 못하고 있음 건물세의 강화는 여러 가지 문제점과
부작용을 유발
ㅇ 양자를 구분해서 과세한다는 방침을 밝히고 있으나 이는 행정편의상 필요에 의한 것일
뿐 양자를 그 성격 차이에 따라 다르게 취급해야 한다는 인식은 없음 천부 자원인 토
지에는 중과세하고 개인 노력의 소산인 건물에 대해서는 과세하지 않는 것이 바람직하
다는 것을 전혀 이해하지 못함
ㅇ 년부터 공동주택 재산세 과표 산정에 국세청 기준시가 토지 가치 건물 가치 가
반영되도록 했는데 이는 건물 가치에 대한 과세라야 할 재산세의 과표에 토지 가치가
일부 반영되는 결과를 초래
ㅇ 정부는 건물분 재산세에 토지보유세의 성격을 가미 즉 시가를 반영 하여 부동산 토지
건물 보유세의 지역간재산 종류간 불공평성 문제를 해결하려고 하는데 그것은 편법
․

이며 문제를 해결할 수도 없음 부동산 보유세를 토지보유세로 일원화한 후 토지보유

세를 지속적으로 강화하는 것이 정공법
ㅇ 지금 정부가 마련하고 있는 종합부동산세 법안에도 토지와 건물의 근본적 차이에 대
한 인식은 들어 있지 않음
건물에 대해서도 토지처럼 인별 합산 과세하는 방안을 제시하고 있는데 이는 성격이
전혀 다른 토지와 건물을 동일한 방식으로 과세하려는 것으로서 개악

- 2-
ㅇ 세부담의 지역간재산 종류 간 불공평성을 해소하기 위해 토지와 건물을 통합과세하
․

자는 주장이 있는데 그에 따를 경우 그 또한 개악
성질이 다른 토지와 건물을 동일하게 취급하는 데서 오는 불공평성과 효율성 침해
문제가 새롭게 발생할 것 토지보유세를 중심으로 할 경우 그런 문제는 방지될 것이
고 또 세부담의 지역간재산 종류 간 불공평성 문제도 자동적으로 해소될 것
․

□ 토지보유세 강화의 목표를 분명하게 제시하지 않고 있음

ㅇ 부동산 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 장기적으로 실효세율 공시지가 대비 을
정도로 끌어올려 선진국형 토지세제 를 확립할 것임을 법률 가운데 명시해야 함
□ 다른 세금의 감면을 함께 추진하지 않기 때문에 미연에 방지할 수 있는 조세저항을
야기하고 있음 최근 발표한 감세안도 부동산 세제 개혁과 패키지로 결합할 수 있었
음에도 불구하고 완전히 별개로 취급
□ 종합부동산세를 통해 부동산 보유 가액이 일정액 이상인 극소수의 고액 보유자에 대
해서만 보유세를 중과하겠다는 방침에도 문제가 있음 최근에는 과세대상을 더욱 축
소하려는 분위기가 역력함

3. 개혁의 기본 방향과 몇 가지 원칙

기본 방향
① 천부 자원인 토지 및 자연자원은 모든 사람의 공공재산이라는 성질을 갖고 있는 만큼
토지 및 자연자원을 보유하고 사용하는 사람은 토지가치에 비례하여 사용료 즉 세금을
납부할 의무가 있음 진정한 토지공개념
② 개인이 자본과 노동을 투입하여 창출한 부와 소득은 절대적배타적 소유의 대상이 되
․

어야 하며 따라서 이에 대한 과세는 가능한 한 줄이는 것이 좋음 사유재산 보호와 시장

경제 활성화

- 3-
③ 정부는 시장경제와 사유재산제도를 보호할 책임과 함께 토지 불로소득에 기인하는 빈
부격차의 확대를 방지할 책임 있음 부당한 빈부격차 방지
부동산 세제의 몇 가지 원칙
□ 건물 아닌 토지에 과세한다 토지세 중심
□ 거래세 아닌 보유세로 과세한다 보유세 중심
ㅇ 취득세와 등록세는 폐지하거나 대폭 인하하여 수수료로 전환하고 토지보유세를 공시
지가의 수준으로 끌어 올리는 것을 장기적 목표로 설정
ㅇ 장기적으로 볼 때 토지보유세의 세율구조는 가급적 단일세율로 하는 것이 바람직함
누진세율은 토지의 용도나 소유량에 관한 경제주체의 의사결정을 왜곡하는 효과가
있으므로 폐지 토지보유세의 대폭적 강화는 누진세율 없이도 토지의 투기적 보유를
충분히 막을 수 있음 일본의 고정자산세와 미국의 재산세는 모두 단일세율 구조 단
토지보유세의 대폭적 강화가 달성되기 전까지는 누진세율을 유지할 필요가 있음
ㅇ 토지보유세의 과세표준은 개별공시지가의 로 함
단 현행 공시지가는 아파트 대지 등을 지나치게 저평가하는 문제가 있으므로 잔여
가치법 등의 방법에 의해 획기적으로 개선할 필요가 있음
ㅇ 토지보유세 강화는 약 년 간에 걸쳐서 점진적으로 추진함
□ 타 조세 감면을 병행한다 조세대체의 원칙 패키지형 세제개혁
ㅇ 세수 증가분은 전액 다른 세금 감면에 사용하는 것을 원칙으로 함 단 특별한 경우 다
른 사회정책적 목적으로 사용할 수 있음

- 4-
4. 토지소유 구조 통계 공개의 필요성

□ 부동산 소유구조의 실상과 그 추이를 파악하는 것은 토지주택 정책의 수립과 빈부

․

격차의 완화에 긴요함

ㅇ 우리나라 정부는 종합토지세 부과를 위해 거의 완벽에 가까운 토지소유 관련 자료를
보유하고 있음에도 불구하고 일체 공개하지 않고 있음 전문 연구자들조차 이 자료에
접근하는 것은 불가능함
ㅇ 일본제국주의자들이 식민지 조선의 토지소유 통계를 수시로 공개하고 지주의 토지소유
상황을 알려주는 다양한 자료들을 발간했던 것을 생각하면 너무도 한심한 상황
□ 우리나라의 토지소유구조에 관한 공식 통계로는 『토지공개념위원회 연구보고서』
에 수록된 것이 유일함 그 후 개인적 차원의 연구에서 우리나라의 토지소유
구조 통계가 제시된 적이 있지만 공식 통계로 볼 수 없음
□ 토지소유 구조 통계의 공개는 토지소유의 편중에 대한 경각심을 불러일으키고 토지
공개념제도에 대한 국민적 지지를 확보하기 위해서도 필요함

5. 경실련 부동산 세제 정책 제안

□ 토지보유세 중심의 부동산 세제 확립

ㅇ 건물분 재산세의 토지보유세로의 전환
ㅇ 취득세등록세의 토지보유세로의 전환
․

□ 감세정책과 토지보유세 강화의 결합

ㅇ 토지보유세 실효세율 달성을 통한 선진국형 토지세제 확립
ㅇ 토지보유세 세수 증가에 대응하는 소득세법인세부가가치세의 감면
․ ․

ㅇ 양도소득세 존치 정상화
□ 공시지가의 를 과표로 하는 과표현실화

- 5-
□ 토지시가 기반 과세를 위한 과세 인프라 구축
ㅇ 실거래가 확보를 통한 시가 파악 체계 구축과 시가 기반의 공시지가 평가
ㅇ 잔여가치법 등에 의한 아파트 대지 공시지가의 저평가 문제 해결
□ 토지소유 구조 통계의 공개
□기타
ㅇ 냉온탕식 부동산 정책 반시장적 규제와 인위적 부양책의 반복 종식
ㅇ 투기 대책 없이 추진되는 토지규제 완화 중단
ㅇ 통일 후 토지제도 구축의 방향 모색
ㅇ 토지공공임대제 기반의 도시 건설

- 6-
 Ⅰ 정책 제안의 배경

□ 역대 정부의 부동산 정책 부록 참조 이 땜질식 냉온탕식이었다는 것은 잘 알려진

사실 이는 기본적으로 올바른 부동산 철학의 부재에 기인함
ㅇ 근본 대책 마련을 공언해 온 노무현 정부도 지금까지는 역대 정부의 구태를 벗어났다
고 보기 어려움
ㅇ 부동산 가격이 급등하거나 불안하면 그때마다 안정책을 발표 표 참조
보유세 강화를 말하지만 지나치게 점진적인 방식을 취하고 있으며 그 목표도 너무
낮은 수준
대신 전시행정적인 공급 확대 방침 발표 세무조사 강화 부동산 중개업소 지도 단속
강화 투기과열 지구 지정 등 미봉적 규제책을 남발
ㅇ 년 월 일 노무현 대통령이 토지공개념의 필요성을 천명하였음에도 불구하고
그러한 방침을 뒷받침할 실질적인 대책이 마련되지 않고 있다는 점이 가장 큰 문제
□ 경제위기를 거치면서 우리 경제의 오래된 숙제였던 재벌개혁이 어느 정도 이루
어졌듯이 이번 부동산 투기를 거치면서 부동산 정책의 근본 패러다임을 바로잡는
개혁이 추진될 필요가 있음
ㅇ 토지의 공공성을 인정함으로써 경제정의를 구현하는 동시에 시장경제의 효율성을 높
이는 방향의 시장친화적 토지공개념제도 가 수립될 필요가 있음
ㅇ 시장친화적 토지공개념제도 란 토지가 모든 사람의 공공재산이라는 측면을 갖고 있는
만큼 그것을 보유하고 사용하는 사람은 토지가치에 비례하여 사용료 즉 세금을 납부
하게 하고 그 대신 경제에 부담을 주는 다른 세금들은 감면하는 것을 기본 원리로 함
ㅇ 이럴 경우 토지와 주택이 투기의 대상이 아니라 삶의 터전이자 사용의 대상이라는 인
식이 사회에 뿌리내릴 수 있을 것이며 지속적이며 안정적인 경제성장과 사회 통합이
실현될 수 있을 것

- 7-
표 년 주요 부동산 관련 조치
구 분 주요 내용

ㅇ행정수도 이전계획과 관련해 충청권에 대해 토지거래동향 감시구 ｢

역 지정 ｣

1.15 ㅇ토지종합정보망을 가동하여 과다거래자 단기전매자 등 투기혐의자

부동산 안정대책 에 대한 색출기능을 강화
ㅇ향후 년간 총 만호 년간 만호 를 건설하여 년에 주택
보급률 를 달성
ㅇ 투기과열지구내 분양권전매 요건을 강화
5.8 분양계약체결후 년이 경과하고 중도금 회이상 납부
주택시장 안정대책 ㅇ 수도권에 추가 신도시 건설 발표
김포 파주를 신도시로 개발하기로 확정
ㅇ 투기과열지구를 수도권 전역 및 충청권 일부지역으로 확대
5.23 ㅇ 재건축 아파트 선분양 요건강화 공정 후
주택시장 안정 대책 ㅇ 투기과열지구내 지역직장조합 아파트 분양권 전매금지
․

ㅇ 주택담보대출 비율인하 → 등
9.5
ㅇ 재건축에 대한 소형주택 의무비율 확대
재건축시장 안정대책
수도권 과밀억제권역안에서 재건축시 이상 국민주택으로 건설
ㅇ 재건축조합 조합원 지위 양도 금지
ㅇ 주택공급의 지속적 확충을 통해 수급불안에 따른 주택시장 불안
요인을 근원적으로 해소 년까지 총 만호 건설
ㅇ 투기행위 근절을 위한 투기혐의자 자금출처 조사 등 단속강화
ㅇ 종합부동산세 조기 시행 추진 년 및 보유과세 과표현실화 추진
10.29
ㅇ 세대 다주택자에 대한 양도세 중과 양도세율 수준 인상
주택시장 안정대책
ㅇ 투기과열지구를 광역시까지 확대하고 무주택세대주
우선공급비율을 확대 →
ㅇ 세대이상 주상복합 아파트 분양권 전매금지 및 주택거래신고제
도입
ㅇ 주택거래허가제재건축개발이익 환수 등 부동산 공개념적 제도
․

의 시행방안을 마련하고 시장과열시 즉시 추진

자료 건설교통부 보도자료

- 8-
 부동산 정책 패러다임 전환의 필요성

1. 부동산 문제의 근본적 해결을 위한 패러다임 전환의 필요성

□ 토지는 절대적배타적 소유의 대상이 될 수 없음

․

ㅇ 많은 사람들이 사유재산제도 하에서 일반 생산물과 마찬가지로 토지에 대해서도 절대

적배타적 소유권을 인정하는 것이 당연한 것으로 생각하지만 로크
․ 와루
소 등 계몽사상가들을 비롯하여 스미스 리카도
밀 등의 고전학파 경제학자들 미국의 대표적 토지
개혁 사상가 헨리 조지 와 그를 지지했던 러시아의 대문호 톨스토이
중국의 국부 쑨원 孫文 등 위대한 인물들은 토지가 절대적배타적 소유의
․

대상이 될 수 없다고 주장함 표

□ 경제정의의 관점에서 볼 때 토지사유제와 그에 기초한 토지가치의 사적 전유 私的

專有 는 잘못
ㅇ 개인이 만든 생산물을 그 개인이 갖도록 하는 것은 정의롭지만 천부적으로 주어진 토
지를 개인이 차지하고 그로부터 발생하는 이익을 영원히 사적으로 전유할 수 있게 하
는 것은 불의함
ㅇ 천부적으로 주어진 토지와 자연자원에 대해서는 모든 사람이 평등한 권리를 누릴 수
있도록 하는 것이 정의로움 토지가 희소한 상황에서는 토지가치 지대와 지가 가 발생
하는데 그것은 개인의 노력과는 상관없이 토지에 내재하는 자연적 생산성 사회의 성
장 공공 서비스의 제공 등 공적 요인에 의해 생겨남 따라서 지대와 지가 상승분과 같
은 토지 소득을 개인이 사적으로 전유하는 것은 정의롭지 않음
ㅇ 개인이 사적으로 전유하는 토지 소득은 불로소득의 대표적인 형태 전근대 사회에서는
토지 소득을 공적으로 징수하여 공공경비의 주요 원천으로 삼았던 경우가 많음

- 9-
 표 토지의 절대적배타적 소유를 반대한 사상가들의 말
․

하나님은 모든 인류에게 세상을 공유물로 주셨다 어느 나라에서든지 소유자가 더 이

상 개량자의 역할을 하지 않는다면 정치경제학은 토지소유를 옹호할 이유가 없다 재
․

산의 신성함을 이야기할 경우 토지소유에는 그와 같은 정도의 신성함을 부여할 수

없다는 것을 기억해야 한다 존 로크
누군가 땅에 울타리를 친 다음 이건 내 땅 이라고 말하고 또 주위사람들도 순진하게
그 사람의 말을 믿었을 때 시민사회가 본격적으로 시작되었다 그 울타리의 말뚝을
․

빼고 경계를 이루는 도랑을 메우고는 이런 불한당의 말에 조심하십시오 땅의 열매

는 우리 모두의 것이지만 땅 자체는 누구의 것도 될 수 없다는 점을 잊으면 우리는
망합니다 라고 이웃사람들에게 외치는 자가 있었다면 역사상 무수한 범죄와 전쟁과
살육과 공포와 불행에서 인류를 구할 수도 있지 않았을까 장 자크 루소

지구는 인간이 그 위에서 노동하고 살아갈 공동의 재산으로 주어졌다 토머스 제퍼

슨
․

지대는 많은 경우 그 소유자가 그 자신의 관심이나 주의는 전혀 기울이지 않고도 향

유하는 그런 수입이다 따라서 지대는 그 위에 부과되는 특수한 조세를 가장 잘 감당
․

할 수 있는 그런 수입이다 아담 스미스
사람들이 지구를 만든 것이 아니다 … 개인의 재산이 되는 것은 개량물의 가치일 뿐
이지 지구 그 자체는 아니다 모든 소유자가 그가 보유하는 토지로부터 지대를 얻는
․

것은 사회 덕분이다 토머스 페인
지주들은 일하지 않고도 위험을 감수하지 않고도 혹은 절약하지 않고도 잠자는 가
운데도 더 부유해진다 전 사회의 노력으로부터 발생하는 토지가치의 증가는 사회에
․

귀속되어야 하며 소유권을 갖고 있는 개인에게 귀속되어서는 안된다 존 스튜어트

밀
토지 즉 하나님이 인간에게 가정과 생계를 위하여 주신 지구가 결코 어떤 사람이나
회사나 사회나 비우호적인 정부의 소유가 되어서는 안된다는 것은 공기와 물이 그렇
․

게 되어서는 안된다는 것과 마찬가지다 아브라함 링컨

토지문제를 해결하는 것은 모든 사회문제를 해결하는 것을 의미한다 … 사용하지 않
는 사람이 토지를 소유하는 것은 노예의 소유와 마찬가지로 부도덕하다 레오 톨스
․

토이
당신네 나라 미국 인용자 의 단일세론자 헨리 조지의 가르침이 우리의 개혁 프로그
램의 기초가 될 것이다 토지세를 정부 수입의 유일한 수단으로 삼는 것은 극히 정의
․

롭고 합리적이며 공평하다 쑨원 孫文

- 10 -
ㅇ 토지사유제를 제도적으로 인정하게 되면 토지는 공공경비의 원천으로부터 빠져 나가게
되고 소득세 소비세 법인세 등 각종 노력소득 과세가 불가피하게 됨 이와 같은 소위
근대적 조세제도 는 개인의 노력에 의해 발생한 소득을 국가가 강제적으로 징수한다는
점에서 정의의 원칙에 맞지 않음 정의는 개인의 것은 개인에게 사회의 것은 사회에
귀속시킬 것을 요구함
□ 효율의 관점에서 볼 경우에도 토지사유제와 근대적 조세제도는 많은 문제를 내포
ㅇ 소득세 소비세 법인세 등 각종 노력소득에 대한 과세는 경제에 초과부담을 초래하여
효율성을 저해함 뿐만 아니라 복잡한 조세 체계는 정부의 기구를 쓸데없이 확대시켜
서 사회적 자원을 낭비시킴으로써 경제의 효율성을 저해함
ㅇ 이러한 제도 하에서는 토지와 자연자원에 대한 투기가 불가피함 토지투기의 경제적 해
악은 실로 심각 토지투기가 빈부격차를 확대시킨다는 사실은 잘 알려져 있음
토지투기가 일어날 경우 토지를 소유한 사람은 가만히 앉아서 엄청난 자본 이득
을 얻는 반면 토지를 소유하지 않은 사람은 자산 가치의 상대적 감소를
피할 수 없음
지가 뿐 아니라 지대도 상승하기 때문에 토지를 소유한 사람은 임대료 수입의 증가로
부터 이익을 얻는 반면 토지를 소유하지 않은 사람은 증가하는 임대료 부담 때문에
고통을 겪게 됨
더욱이 이러한 빈부격차는 토지소유자 계층 간에 그리고 지역 간에도 발생함 지역 간
부동산 가격 격차의 확대는 우리나라 지방문제의 핵심
최근 우리 사회에서 심각해지고 있는 세대 갈등도 토지주택 문제에 기인하는 바가
․

큼 토지주택 가격의 폭등은 실업과 함께 이 땅의 청년들에게서 삶의 희망을 빼앗아

․

가는 가장 심각한 요인으로 작용하고 있음

ㅇ 토지투기는 경제구조의 취약성을 증가시키고 주기적 불황을 야기함
한국 경제의 구조적 취약성을 표현하기 위해 고비용 저효율 경제구조 라는 말을 자주
사용해 왔는데 토지투기는 이 고비용 저효율 경제구조를 만들어낸 주범 고지가 고물
류비 고임금 고금리 등 우리나라에서 고비용 경제구조의 요인으로 자주 거론되어 온
것들은 모두 직간접적으로 토지투기와 관련이 있음
토지투기는 기업과 금융기관의 경영을 비효율적으로 만듦 기업들은 생산적 투자와 이
윤 극대화보다 토지투기를 통한 자본 이득의 획득에 더 관심을 두게 되고 금융기관들

- 11 -
 은 사업의 수익성 대신에 담보의 안정성을 기준으로 자금을 대출하게 되기 때문
특히 금융기관들이 토지 담보 대출을 많이 하는 곳에서는 토지투기는 담보 가치의 상
승과 그에 따른 과잉 대출을 낳는데 지가가 상승하는 동안에는 문제가 없지만 지가의
거품이 빠지기 시작하면 부실채권의 누적과 금융기관의 부실은 불가피
전세계적으로 토지시장의 거품 형성과 그 붕괴로 인해 금융위기나 경제위기를
경험한 국가들이 많음 년대 이후 일본 경제를 괴롭혀 온 금융기관의 부실은 전적
으로 이러한 메커니즘이 작용한 결과
ㅇ 토지의 투기적 보유는 도시의 난개발과 그로 인한 환경 파괴를 초래함
토지를 투기 목적으로 보유하는 사람들은 토지의 이용에는 관심이 없기 때문에 토지투기
가 성행할 때는 도심의 쓸모있는 땅들이 유휴화되거나 저밀도로 이용되는 경향이 나타남
그러면 도시는 외곽으로 무질서하게 확대되면서 주변의 자연 환경을 파괴하게 됨
도시의 과잉확대는 환경 파괴뿐 아니라 추가적인 사회간접자본 건설로 인한 자원의 낭비
라는 사회적 비용을 초래하기도 함
□ 현대자본주의의 사상적 기초를 구성하고 있는 공리주의 계약주의 최대자유주의도
토지의 절대적배타적 소유에는 반대
․

ㅇ 경북대학교의 김윤상 교수 행정학과 는 공리주의자 밀 계약주의자 롤즈

최대자유주의자 노직 인의 토지사유제에 대한 태도를 분석하였는
데 인 모두 토지사유제에 대해서는 반대할 것이라는 결론이 도출됨
□ 한국에서 토지사유제를 확립시킨 것은 년대 일제가 식민지 통치기반을 확립할
목적으로 시행한 토지조사사업
ㅇ 해방 후 대한민국 정부는 농지개혁을 통해 대토지소유는 타파하였지만 토지사유제 자
체를 개혁하거나 제한하지는 않았음 토지사유제는 청산되지 못한 식민지 유제 遺制 의
핵심
□ 부동산 개념의 맹점에 주의할 필요 부동산이라는 개념은 본질적으로 성격이 다른
토지와 토지개량물 건물 등 을 동일하게 취급하게 만듦
김윤상 「토지소유제도와 사회정의 철학」 『한국행정과 정책연구』 창간호

- 12 -
ㅇ 개인이 생산하는 토지개량물에는 절대적배타적 소유권을 인정해야 하지만 천부 자
․

원인 토지 자연적사회적 요인에 의해 형성되는 토지가치 에 그러한 권리를 인정하는

․

것은 부당함 물리적경제적 성질에 있어서도 양자 간에는 커다란 차이가 존재

․

ㅇ 강남의 아파트 투기는 아파트 건물이 아니라 강남이라는 위치에 대한 사람들의 열망을
반영하므로 본질적으로 토지투기 그러나 아파트 투기의 본질이 토지투기라는 것을 깨
닫지 못하는 사람들이 많음 이 또한 토지와 건물을 구별하지 않는 부동산 개념 때문
부동산 개념을 사용한다고 할지라도 토지와 건물의 차이에 유의해서 양자를 다르게 취
급할 필요
□ 부동산 정책의 패러다임 전환은 토지의 공공성 토지가치의 공적 징수 을 실현하고
개인의 노력소득에 대한 과세를 경감하는 것이 경제정의와 효율을 증진시킨다는 사
실을 인식하는 데서 출발해야 함 토지공개념 재론의 정당성

2. 개혁의 방안

□ 토지의 공공성을 확보하고 모든 국민에게 평등한 토지권을 보장하는 방법으로는

ㅇ ① 토지 그 자체를 평등하게 재분배하는 방법 ② 토지를 국유화한 후 민간에 임대하는
방법 토지공공임대제 ③ 토지보유세를 대폭 강화하여 실질적으로 평등한 토지권을 보
장하는 방법 이 있음
ㅇ 이미 토지사유제가 장기간 존속되어 온 경우 ① ②의 방법은 사회에 지나친 충격을
가할 우려가 있으므로 ③의 방법을 채택해야 함 이 방법은 덴마크 뉴질랜드 호주의
일부 지역 대만 미국 펜실베니어 주 도시들 등에서 다양한 형태로 시행되어 놀라운
경제적 성과를 거둠

이 방법은 미국의 경제학자 헨리 조지 에 의해 주창된 방법으로서 경제학

에서는 토지가치세제 혹은 지대조세제라고 불리어지고 있음 본 제안서에서
는 토지가치세 혹은 지대세라는 용어가 일반 대중에게 생소하다는 점을 감안하여 잘 알려진 토지
보유세 강화 라는 용어를 사용하기로 하였음 본 제안서에서 말하는 토지보유세는 그 기본 원리가
토지가치세와 동일함

- 13 -
ㅇ 단 구사회주의 국가처럼 이미 토지가 국유화되어 있는 경우에는 ②의 방법이 보다 효
과적임 중국은 이와 유사한 토지제도를 도입한 이후 놀라운 경제적 성과를 거두고 있
음
□ 토지보유세를 대폭 강화하여 실질적으로 평등한 토지권을 보장하는 방안의 이상 理
想 은 토지에서 발생하는 임대가치 즉 지대 를 거의 대부분 조세로 징수하는 대신
경제에 부담을 주는 다른 세금들을 철폐하는 것 소위 토지단일세 임
ㅇ 이러한 이상을 그대로 실현시키는 것은 어렵겠지만 그 정신을 살려서 토지보유세를 가
능한 한 대폭 강화하고 그 대신 건물이나 노력소득에 부과하는 다른 세금들을 감면해
주는 패키지형 세제개혁 은 얼마든지 시행 가능함
ㅇ 오늘날 한국을 포함하는 많은 나라에서 토지의 임대가치가 아니라 지가를 과표로 하는
토지보유세를 부과하고 있음 지가를 과표로 하는 토지보유세는 전국 토지에 단일세율
로 부과될 경우 많은 면에서 임대가치를 과표로 하는 토지보유세와 동일한 성질을 가
짐
ㅇ 토지 임대가치를 과표로 하든 지가를 과표로 하든 토지보유세는 임대가치의 상당 부
분 예컨대 이상 을 환수할 수 있는 수준까지 대폭 강화되어야 함 그리고 추가되
는 세수는 전액 다른 세금 감면이나 사회정책적 목표를 위해 지출되어야 함
ㅇ 이러한 개혁은 부분적이기는 하지만 개인의 것은 개인에게 사회의 것은 사회에 돌아
가게 한다는 점에서 또 토지와 자연자원을 사용하는 사람은 사용하는 만큼 국가에 사
용료를 내고 다른 국민들은 그 사용료의 혜택을 받게 된다는 점에서 정의에 부합함
□ 효율의 관점에서 볼 때 토지보유세는 모든 조세 가운
가운데 가장 우수한 조세
ㅇ 대부분의 조세가 경제에 초과부담을 초래하지만 지가나 토지의 임대가치를 과표로 하
여 단일세율로 부과되는 토지보유세는 중립적이며 따라서 경제에 초과부담을 초래하지
않는다는 것은 조세이론에서 잘 알려진 사실
ㅇ 정부의 간섭과 과세를 혐오하는 시카고 학파의 거두 프리드먼 조차
이러한 토지보유세를 가장 덜 나쁜 세금 이라고 긍정적으로 평가

- 14 -
ㅇ 소득세 소비세 법인세 등의 세금을 감면하면 초과부담이 줄어들고 경제가 활성화된다
는 것도 경제학의 상식
ㅇ 본 개혁 방안은 토지보유세의 장점과 다른 세금 감면의 장점을 결합한 것으로서 효율
의 관점에서 볼 때에도 매우 우수한 방안
□ 통일 후의 토지제도와 관련해서도 본 개혁 방안의 원리에 주목할 필요
ㅇ 남한에서는 토지사유제를 그대로 유지하면서 토지보유세를 대폭 강화하여 토지의 공공
성을 확보하고 토지국유제를 취해 온 북한 지역에서는 토지국유제를 유지하되 토지
사용권을 민간에게 넘기는 토지공공임대제를 실시함
ㅇ 토지공공임대제는 토지의 사용권을 개인에게 부여하여 자유시장경제의 원리를 따르지
만 토지의 수익권과 처분권을 국가가 갖는다는 점에서 토지보유세 강화 및 건물노력 ․

소득 과세 경감 방안과 약간의 차이가 있음 토지 처분권을 국가가 갖는다는 것은

일정 기간 동안 토지의 자유로운 사용을 보장하되 그 기간이 끝나면 정부가 처분권을
행사한다는 의미 오늘날 중국이 경제특구를 중심으로 이와 유사한 토지제도를 시행하
고 있으며 자본주의국으로는 싱가폴이 이러한 제도를 채택하고 있음
ㅇ 이러한 원리 위에 토지제도를 구축할 경우 통일 한국은 자본주의의 병폐인 빈부격차와
토지투기 그리고 사회주의의 병폐인 비능률과 부패를 상당 부분 극복한 정의롭고 효
율적인 경제체제를 만들 수 있을 것
ㅇ 년 윌리엄 비크리 프랑코 모딜리아니 로버트
솔로우 제임스 토빈 등 명의 노벨 경제학상 수상자들을
포함하는 명의 경제학자들은 구 소련 대통령 고르바쵸프에게 공개 편지를 보내서 소
련에 토지공공임대제를 시행할 것을 권고
그들은 소련이 대부분의 지대가 사적으로 수취되도록 허용하고 있는 서구 자본주의
국가들을 따라갈 위험이 존재한다고 경고하면서 지대를 사회적으로 수취할 것을 제
토지보유세 강화 방안은 토지의 사용권 처분권 수익권 중 사용권과 처분권은 민간이 가지고 수익
권은 국가가 갖는다는 원리에 기초하고 있음
공개서한의 원문은 에 수록되어
있음

- 15 -
 안 그런데 그들은 국유 토지를 민간에 불하하는 방법으로는 지대의 사회적 수취라는
목적을 달성할 수 없다고 주장 그들이 권한 방법은 토지공유제를 유지하면서 사용자
로부터 임대료를 징수하는 방식 즉 토지공공임대제임

3. 개혁의 예상 효과

□ 경제학에서 토지가 자연자원과 환경까

환경까지 포함하는 것처럼
것처럼 토지세는 토지와 자연자
원 그리고 환경에 대한 공적 부과금을 통칭
통칭하는 말 따라서 토지보유세 강화의 원리
는 환경세 지하자원 채굴세
채굴세 물 사용료
사용료 혼잡세
혼잡세 어로세 주파수대 사용료
사용료 등에도 확
대 적용할 수 있으며
있으며 따라서
따라서 세원 확충
확충의 여지가 매우 큼
□ 개혁의 효과
ㅇ 지가가 하향 안정화될 것 지가 변동이 거시경제와 금융시장의 불안정성을 증폭시키는
효과 도 사라질 것
ㅇ 토지 불로소득을 감소시켜서 부동산 투기를 근절할 것 토지문제에 정부가 근본적으로
접근하고 있다는 것이 시장 참가자들에게 알려지는 공시효과 를
통해서도 지가 상승 기대가 꺾일 수 있음 양도소득세나 토지초과이득세 등 자본이득
세를 통해서도 토지 불로소득을 환수할 수 있지만 여러 가지 부작용이 있음
ㅇ 토지의 투기적 보유의 동기를 줄임으로써 토지 이용의 효율성을 높일 것
ㅇ 노력소득에 부과되어 온 각종 세금을 감면하므로 생산과 저축이 증가하고 경제는 활성
화될 것
ㅇ 토지와 자연자원의 사용에 공적으로 사용료를 부과하기 때문에 지금까지 과잉사용되어
온 이들 자원의 적정 사용이 촉진되고 환경파괴가 줄어들 것
□ 최근 티드먼 과 플래스먼 은 총 조세수입
조세수입을 일정하게 유지
하면서 토지 및 자연자원에 대한 과세를 늘이고 다른 세금을 감면하는 패키지형 세

- 16 -
 제개혁을 단행할 경우 경제가 어떻
어떻게 변화할 것인지 국가들을 대상으로 실증 연
구를 수행한 바 있음
ㅇ 아래 두 표는 그 실증 연구의 결과 여기서 상정하는 토지세는 지대를 징수하고
다른 세금은 전면 철폐하는 헨리 조지 식의 완전한 토지단일세는 아님
ㅇ 이에 의하면 세제개편 후 국내순생산 이 작게는 많게는 증가할 것이며
초과부담은 작게는 많게는 감소할 것으로 전망되고 있음 그리고 각 국가의
저축률도 크게 증가할 것이며 자본스톡은 세제개편 후 년 간 작게는 많게는
증가할 것으로 전망되고 있음
표 패키지형 세제개혁이 이루어질 경우 예상되는 국내순
국내순생산 의 변화 년
구 조세제도(A) 신 조세제도(B)
구 분 NDP 일인당 NDP 일인당 B/A(%)
(십억 달러) NDP(달러) (십억 달러) NDP(달러)
미 국
캐나다
프랑스
독 일
이탈리아
일 본
영 국
자료

- 17 -
표 세제개혁이 이루어질 경우 예상되는 초과부담의 감소 저축률자본스톡의 변화
․

초과부담 감소 저축률(%) 자본스톡의

구 분 금액 대 NDP 구 조세제도 신 조세제도 증가(%)
(십억 달러) 비율(%) (1993-1998)
미 국
캐나다
프랑스
독 일
이탈리아
일 본
영 국
자료 위와 같음

4. 실시 사례

□ 토지보유세 강화 다른 세금 감면 이라는 패키지형 세제개혁의 정신은 전세계에서

다양한 형태
형태로 실현되어 놀라운 경제적 성과를 거둠
거둠 아래에서 대표적 사례
사례를 소개
함
대만
□ 이 개혁의 대표적 주창
주창자 헨리 조지를 적극 지지했
지지했던 중국의 쑨원 孫文
ㅇ 쑨원의 삼민주의 三民主義 중 민생주의는 평균지권 平均地權 을 주장하며 명시적으로
헨리 조지의 대안을 따르고 있었음 쑨원은 토지문제가 민생문제의 핵심이며 토지문제
는 토지가치를 환수함으로써 해결할 수 있다고 주장
ㅇ 단 헨리 조지가 지대를 완전히 징수하는 방법을 제시한 데 비해 손문은 보유단계에서
는 땅값의 를 걷고 이전단계에서 지가 상승분을 완전히 징수하자고 제안
□ 쑨원의 토지세 개혁안은 그 후 대만의 토지제도에 중요한 영향을 미침
ㅇ 년에는 지가의 공정한 평가 신고가격에 의한 과세 신고가격에 의한 정부매수권

- 18 -
 지가 상승분 완전 환수라는 네 가지를 목표로 하는 도시평균지권조례 都市平均地權條
例 를 제정함으로써 쑨원의 제안을 승계하였고 이것은 이후 대만 재산세제의 기본이
됨
ㅇ 대만 토지세의 핵심 세목은 지가세 地價稅 와 토지증치세 土地增値稅
지가세는 토지보유세의 일종으로서 소유자별로 종합한 지가총액을 기준으로 하는 누
진 과세하는 세목 우리나라의 종합토지세와 비슷함 세율은 보통 이며 자가와
국민주택의 택지에 대해서는 임 과세표준은 토지소유자가 신고한 지가임
토지증치세는 자본이득세의 일종으로서 지가 상승분에 대해 토지소유권의 이전 또는
저당권 설정 시에 부과하는 세목 우리나라의 양도소득세와 비슷함 세율은 내지
가 원칙이나 자기가 거주하던 택지의 경우에는 임
ㅇ 년 현재 토지증치세 수입은 지가세 수입의 배이며 두 수입을 합하면 대만 정부
수입의 정도가 됨 대만의 고도성장은 이와 같은 토지제도에 힘입은 바가 큼
□ 단 대만의 토지세제는 토지 불로소득의 완전 환수라는 쑨원의 이상을 달성하는 데
까지는 이르
이르지 못함
ㅇ 대만의 토지세제는 외형상 쑨원의 제안과 유사하고 토지 소득의 상당 부분을 공적으로
징수하고 있지만 세율이 낮고 과세표준이 되는 지가가 실제 지가를 제대로 반영하지
않고 있음
ㅇ 더욱이 년대 중반 이후 권위주의적 정부의 힘이 약화되면서 토지세제 운영은 약화
되는 경향
미국의 토지건물 복수세율 제도
‧

□ 토지보유세 강화 다른 세금 감면 의 정신을 재산세제 개혁에 적용한 토지건물 ․

복수세율 제도
ㅇ 재산세는 미국의 지방세 수입의 대종을 이루는데 많은 지역에서 토지와 건물에 동일한
세율을 부과하지만 토지분 재산세율을 건물 등 개량물에 대한 세율보다 높게 정하는
제도를 시행하는 곳이 여러 군데 있음 이런 조세를 복수세율 제도

- 19 -
 라고 부름
□ 미국 펜실베니어
베니어 주의 피츠버그
피츠버그 와 스크랜턴 에서 시작된 토지․

건물 복수세율 제도
ㅇ 두 도시에서는 년에 복수세율 제도를 도입하여 년에 걸쳐 점진적으로 토지세와
건물세 간의 차이를 조금씩 증가시켜 토지세율이 건물세율의 배가 되도록 함
ㅇ 피츠버그에서는 년 토지세율과 건물세율의 차이를 대폭 확대시킴 년 주의 수도
인 해리스버그 에서 복수세율 제도를 실시한 이후 다른 기초자치단체 여러
곳에서 뒤를 이음 년 현재 복수세율 제도를 적용하는 곳은 모두 개에 이름
□ 토지건물 복수세율 제도의 효과를 유감없이 보여준
․ 보여준 피츠버그
피츠버그
ㅇ 표 는 미국 북동부 개 도시와 비교한 피츠버그 시의 건축활동 실적을 보여주고 있
는데 여기서 비교 대상이 된 개의 도시와 피츠버그는 한때 철강 자동차 등 중공업으
로 번영했었으나 차 세계대전 이후 급격히 쇠퇴한 경험을 공통으로 가지고 있음 일명
녹쓴 벨트
ㅇ 피츠버그를 제외한 나머지 도시들은 토지와 건물에 적용하는 세율을 차등화하지 않고
있음 피츠버그가 세율 차등화를 대폭 확대한 년을 전후하여 피츠버그 시는 건축활
동이 크게 활발해진 반면 다른 도시들의 경우 건축활동의 위축을 맛보았음 단 콜럼버
스의 건축활동이 증가한 것은 년대 주변 지역을 합병했기 때문임

- 20 -
표 녹쓴 벨트 지역 도시들의 연평균 건축허가 금액의 변화
단위 백만달러 년 불변가격
도시 년 년 변화율
애크론
알랜타운
버팔로
캔톤
신시내티
클리브랜드
콜럼버스
데이튼
디트로이트
에리
피츠버그
로체스터
시라큐스
톨리도
영스타운
개 도시 평균
주 년을 기준으로 비교기간을 나눈 이유는 그 해부터 피츠버그가 대폭 토지세를 강화하고 건물세를 경감했기 때문이다
자료
에서 재인용

□ 년에 복수세율 제도를 도입한 해리스버그 에서도 눈부신 결과가 나타남

ㅇ 해리스버그는 년 미국 전국에서 가장 사정이 어려운 도시 위로 선정될 정도 그런
데 년 현재 폐가상태의 가옥이 채에서 채로 줄어드는 동시에 기업체 수는
개에서 개로 증가 일자리 수도 개가 증가하였고 사유부동산 총액이 억
천 백만 달러에서 억 천만 달러로 배 이상이 되었음
ㅇ 시장 은 해리스버그의 부흥에 복수세율 제도가 중요한 역할을 하였다
고 평가 그는 이 제도가 경제적 부흥만이 아니라 자연녹지 및 농지 보전이라는 또 다
른 효과도 가져 왔다고 평가

미국 알라스카
알라스카의
스카의 석유세
□ 알라스카
알라스카에서는
스카에서는 석유와 천연가스
천연가스 자원이 풍부한데 여기에 조세를 부과하고 있음

- 21 -
ㅇ 천연자원은 토지와 마찬가지로 사적인 생산물이 아니므로 천연자원의 개발과 사용에 부
과하는 조세는 토지세와 성격이 동일함 단지 천연자원은 언젠가 고갈된다는 점이 다를
뿐
ㅇ 년 알라스카가 미국의 번째 주로 승격하던 해에 풍부한 유전이 발견되었는데 이
천연자원의 혜택을 주민 모두에게 돌아가게 하고 생산을 촉진하기 위한 장치가 마련됨
거의 주 정부 소유토지였던 유전을 매각하지 않고 입찰을 통해 기업에 임대하며 임차
기업은 년 동안 유전을 탐사하고 석유를 생산할 수 있는 권리의 대가를 일시불함 생
산기업은 생산량에 따라 로얄티와 자원개발세 를 납부하며 그밖에 법인소
득세 사용토지 생산시설용지 및 송유관 경유지 에 대한 재산세를 납부함
□ 그 결과 생산이 촉진되고 경제가 붐을 이루었음 송유관이 개통된 후 년만인 년
에는 개인소득세와 판매세를
판매세를 완전히 면제하였음 년에 만 정도였던 인구가
년대에는 만을 헤아리게 되었음
□ 회계년도의 정부 통계에 의하면 임대 수입
수입이 백만 달러 로얄티
로얄티 수입이 억 천
백만 달러 석유회사 법인소득세가 억 천만 달러 자원개발세가 억 천 백만 달러
석유관련 재산세가 천만 달러에 달했음
달했음 이 밖의 주정부 수입
수입은 비석유기업의
비석유기업의 법인
소득세 억 천 백만 달러 어업세와 자동차연료
자동차연료세 각 천 백만 달러 기타 등으로 구
성 석유자원 관련 로얄티
로얄티 임대료
임대료 자원개발세 재산세 등의 비중이 압도적임
□ 석유세 수입
수입으로 사회적 배당금을 지급
ㅇ 석유수입이 주 정부의 예산을 초과할 것으로 예상하여 년 주 헌법 개정을 통해 기
금 을 창설 로얄티 수입의 분의 이 기금으로 편입되어 운영되는데
기금의 규모가 년까지 백억 달러로 증가 기금 수입은 년부터 주민에게 배당
연간 배당금은 인당 천 달러 이상 인 가족이 년까지 년 간 수령한 배당금 총
액은 약 만 천 달러 배당금 지급액을 모두 합하면 억 달러에 이름 기금 관리국장에
의하면 기금 지출에 의해 연간 천 개의 일자리가 창출된다고 함

- 22 -
 덴마크
□ 년에서 년 사이 덴마크는 강력한 토지세제 정책을 수립하여 눈부신 성과를 거둠
ㅇ 당시 소수당이었던 덴마크 정의당 은 사회민주당 노동계 급진당
자유계 과 함께 연립하여 소위 토지세 정부 를 구성함 토지세 정부 의 핵심 정책은 ①
토지 지대의 환수 ② 무역 자유화 ③ 토지세 이외의 세금은 동결 등 세 가지
ㅇ 년 선거 이전에 덴마크는 상당한 규모의 국제수지 적자 대규모 외채 높은 이자율
높은 실업률을 나타내었고 인플레이션율이 약 연 에 달했으며 통화는 평가절하의 위
기에 놓여 있었음
□ 새 연립정부가 집권한 년에서 년까
년까지의 년 반 동안 눈부신 변화가 있었음
ㅇ 변화의 내용
국제수지 적자에서 흑자로 전환
․

억 크로네 규모의 외채가 억 크로네 규모로 감소

․

이자율 하락 그에 따라 신규주택 임대료도 하락

․

실업 거의 해소 상당한 정도의 생산증가 임금상승

․

인플레이션 진정
․

사상 최고의 실질임금 상승
․

신규 세금 전혀 없었음
․

공급 및 수입통제부 년 폐쇄 수입 규제 철폐 관세 인하
․

산업 평화 파업 전무
․

ㅇ 표 은 토지세 정부 의 경제적 성과를 전체적으로 보여주는 표인데 이 기간 동안 덴

마크가 경제성장률 인플레이션율 실업률 임금상승률 등 주요 경제지표에서 놀랍게 호
전되었음을 확인할 수 있음

- 23 -
 표 토지세 정부의 경제적 성과
년도 소비자물가 실질 실업률 실질임금
상승률 성장률 상승률

자료 전강수한동근․ 『토지를 중심으로 본 경제이야기』

□ 년 총선에서
총선에서 정의당이 참패하면서 토지세 정책은 후퇴
후퇴 이후 덴마크 경제는 크
게 악화되었음
ㅇ 그 구체적 상황을 요약하면
국제수지 흑자가 다시 적자로 전환 년 후 국제수지 적자는 내지 조 크로네에
달함
년 후 외채규모는 배로 늘어나 억 크로네로 달함
실질이자율 배로 상승
지가 폭등 년 억 크로네였던 전국 총지가는 년에는 억 크로네로 뛰었
고 년에는 조 크로네에 달할 것으로 예상
년 후 신규 주택의 임대료는 년의 배로 인상
인플레이션율은 정도에서 내지 로 악화 토지세법이 폐기된 이듬 해인
년에는 에 달함
세금 대폭 인상
□ 근로소득이나 사업소득 등의 노력소득과 토지개량물에 대한 과세를 줄이고 토지 소
득에 대한 과세를 늘이는 식의 개혁은 이들 지역 외에도 호주의 일부 지역 뉴질랜

- 24 -
 드 미국의 하와이와 토지단일세 마을들 남아프리카
아프리카 공화국의 요하네스
요하네스버그
네스버그 싱가폴
초기의 홍콩 등지에서 시도되어 놀라운 성과를 거두
거두었음

5. 시장친화적 토지공개념제도의 가능성

□ 토지공개념하면 년에 도입 도입되었던 토지공개념 제도를 떠올리는 사람

사람도 있고 부
동산에 대한 반시장적인 규제조치라고 생각하는 사람
사람도 있으며
있으며 강력한 부동산 대책
의 상징이라고 여기는 사람
사람도 있지만 통일된 개념이 확립되지는 않은 상태
상태
□ 년대의 토지공개념 제도는 택지소유상한제 토지초과이득세 개발부담금제를 수
단으로 하였음
ㅇ 택지소유상한제는 대 도시의 가구당 택지 소유의 상한을 평으로 정하고 그 이상의
면적을 소유하는 경우 초과 소유 면적에 대해 지가의 의 세금을 부담하는 제도
ㅇ 토지초과이득세는 유휴토지의 경우 그 지가가 전국 평균 지가 상승률보다 더 상승한 경
우 초과분의 를 세금으로 징수하는 제도
ㅇ 개발부담금제는 택지 개발 등의 사업을 통해 지가가 상승할 경우 개발업자에게 개발 이
익의 를 과세하는 제도
□ 이와 같이 년대의 토지공개념 제도는 토지소유에 대해 국가가 규제하고 미실현
자본이득에 대해 높은 세금을 부과하는 등 자본주의적 시장경제의 원리에는 맞지
않는 내용을 포함하고 있었음 그래서 택지소유상한제는 년에 위헌판
위헌판결을
헌판결을 받아
폐지되었고 토지초과이득세는 년 헌법불합치 판정을 받고 년에 폐지되었음
□ 년대의 토지공개념 제도의 방식에 문제가 있었다고 해서 토지공개념의 정신까
정신까지
부정해서는 곤란
ㅇ 토지가 공공성을 가지고 있고 따라서 공공의 복리를 위해 토지의 소유와 처분이 일정한
제한을 받을 수 있다는 토지공개념 정신은 우리나라의 헌법 조 국가는 국민 모두의

- 25 -
 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용개발과 보전을 위하여
․

법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다 의 정신과

부합
ㅇ 사실 위헌 혹은 헌법불합치 판정을 받은 것은 토지공개념의 정신이 아니라 년대 토지
공개념 제도가 채택한 잘못된 정책 수단들 많은 사람들이 토지공개념 제도 자체가 위헌
판정을 받았다고 기억하고 있지만 그것은 틀린 기억
ㅇ 년대의 토지공개념 제도는 정책 수단에 문제가 있기는 했지만 부동산투기를 억제하
는 효과는 발휘 특히 공시효과가 컸을 듯 했는데 김대중 정부 후반기에 경기부양책의
일환으로 그것마저 사실상 폐지 최근의 부동산 투기는 그 영향이 큼
□ 본 개혁 방안은 토지공개념 정신을 중심으로 하면서도 매우 시장친
시장친화적
ㅇ 본 개혁방안이 토지를 보유하고 사용하는 사람에게 토지가치에 비례하여 사용료 즉 세
금을 납부하게 하는 것은 토지가 모든 사람의 공공재산이라는 성질을 갖고 있음을 전제
로함
ㅇ 기존의 토지공개념제도가 반 反 시장적 규제를 기반으로 하고 있었던 데 반해 본 개혁
방안은 대단히 시장친화적 어차피 기존 토지공개념제도의 상당 부분이 헌법불합치 판
정으로 인해 활용할 수 없게 된 상황에서 토지공개념 정신을 살릴 수 있는 유력한 대안
ㅇ 이 제도는 부동산의 소유나 처분을 정부가 직접 규제하지 않으며 유휴토지라고 해서 미
실현 이득에 대해 무거운 세금을 부과하지도 않음 주택이나 토지의 거래를 제한하지도
않고 부동산의 거래에 무거운 세금을 부과하지도 않음 투기가 일어날 때마다 행해지는
세무 조사나 거래 단속도 필요 없음 단 과열된 투기 심리를 냉각시키기 위해 한시적으
로 규제 조치를 강구할 수는 있음
□ 토지보유세를 강화하여 토지 불로소득을 환수하고 토지 공급을 자극하여 지가 안정
화를 도모해야 한다는 것은 학계의 오랜
오랜 통설 이에 대해서는 이미 강한 사회적 공
감대가 형성되어 있음
ㅇ 우리나라 토지보유세가 지나치게 낮다는 것은 잘 알려진 사실 토지보유세 강화의 효과

- 26 -
 에 의문을 제기하는 소수의 학자 손재영 김정호 등 들이 있지만 설득력이 부족
□ 그러나 토지보유세 강화를 지지하는 사람
사람들의 논지에도 문제가 있음
ㅇ 토지보유세 강화의 목표가 너무 낮음
예를 들어 노영훈 외 에서는 공시지가 기준 실효세율을 수준으로 인상할
것을 제안 이 정도로는 토지 임대가치 경제적 지대 총액의 약 정도밖에 환수하
지 못하므로 토지공개념 정신을 실현하기에는 극히 미흡 항간에 토지보유세로는 투기
를 잡을 수 없다는 견해가 유포되고 있는데 그것은 이처럼 미흡한 목표를 상정하고
있기 때문
ㅇ 부동산 개념이 초래하는 착각에 빠져서 토지와 건물을 다르게 취급해야 한다는 것을 인
식하지 못하고 있음
이들 중 일부가 건물에 부과되는 재산세의 형평성 문제를 해결하기 위해 토지와 건물
을 통합 과세하자는 주장을 펼치고 있는데 이는 토지와 건물의 차별성을 인식하지 못
한 데 기인 복잡한 산식으로 누더기처럼 되어 버린 건물 과표의 산정을 놓고 고민할
이유가 없음 건물분 재산세를 폐지하면 간단하게 해결될 문제
ㅇ 다른 세금을 감면하는 원리에 대한 이해가 없음
토지보유세를 강화하는 대신 취득세 등록세 등 거래세를 감면해야 한다는 주장이 있
지만 본 개혁 방안처럼 본격적인 패키지형 세제개혁이라고 보기는 어려움
□ 주로 정부측
정부측 인사들 가운
가운데 조세저항을 이유로 토지보유세 강화에 반대하는 사람
사람들
이 많은데 본 개혁 방안은 다른 세금의 감면을 다른 한 축으로 포함하고 있기 때문
에 더 이상 조세저항 문제를 반대 이유로 내세우기는 어려울
어려울 것

노영훈 외 『한국의 토지세제』 한국조세연구원

- 27 -
 현실적 도입 방안

1. 개혁의 기본 방향과 몇 가지 원칙

기본 방향
① 천부 자원인 토지 및 자연자원은 모든 사람의 공공재산이라는 성질을 갖고 있는 만큼
토지 및 자연자원을 보유하고 사용하는 사람은 토지가치에 비례하여 사용료 즉 세금을
납부할 의무가 있음 진정한 토지공개념
② 개인이 자본과 노동을 투입하여 창출한 부와 소득은 절대적배타적 소유의 대상이 되
․

어야 하며 따라서 이에 대한 과세는 가능한 한 줄이는 것이 좋음 사유재산 보호와 시장

경제 활성화
③ 정부는 시장경제와 사유재산제도를 보호할 책임과 함께 토지 불로소득에 기인하는 빈
부격차의 확대를 방지할 책임 있음 부당한 빈부격차 방지

부동산 세제의 몇 가지 원칙
□ 건물 아닌 토지에 과세한다 토지세 중심
□ 거래세 아닌 보유세로 과세한다 보유세 중심
ㅇ 취득세와 등록세는 폐지하거나 대폭 인하하여 수수료로 전환하고 토지보유세를 공시지
가의 수준으로 끌어 올리는 것을 장기적 목표로 설정
ㅇ 장기적으로 볼 때 토지보유세의 세율구조는 가급적 단일세율로 하는 것이 바람직함
누진세율은 토지의 용도나 소유량에 관한 경제주체의 의사결정을 왜곡하는 효과가
있으므로 폐지 토지보유세의 대폭적 강화는 누진세율 없이도 토지의 투기적 보유를
충분히 막을 수 있음 일본의 고정자산세와 미국의 재산세는 모두 단일세율 구조 단

- 28 -
 토지보유세의 대폭적 강화가 달성되기 전까지는 누진세율을 유지할 필요가 있음
ㅇ 토지보유세의 과세표준은 개별공시지가의 로 함
단 현행 공시지가는 아파트 대지 등을 지나치게 저평가하는 문제가 있으므로 잔여가
치법 등의 방법에 의해 획기적으로 개선할 필요가 있음
ㅇ 토지보유세 강화는 약 년 간에 걸쳐서 점진적으로 추진함
□ 타 조세 감면을 병행한다 조세대체의 원칙 패키지형 세제개혁
ㅇ 세수 증가분은 전액 다른 세금 감면에 사용하는 것을 원칙으로 함 단 특별한 경우 다
른 사회정책적 목적으로 사용할 수 있음
지방정부 차원에서는 건물분 재산세와 기존의 다른 토지관련 광역자치단체세 취득세
등록세 도시계획세 공동시설세 를 폐지하거나 대폭 경감하고 중앙정부 차원에서는 국
세 중 소득세와 법인세를 토지보유세 수입 증가분만큼 경감하는 것이 바람직함

2. 현실적 도입 방안

□ 전국 공시지가 총액의 를 징수하는 것을 장기적 목표로 함 공시지가의 는 시

가의 약 에 해당하며
해당하며 이는 미국 영국 등의 보유세 실효세율과 거의 동일한 수
준 현재 공시지가 총액의 약 조원 는 토지 임대가치 총액의 에 해당하
므로 이러한 목표는 토지의 사용자에게 사용하는 만큼
만큼 국가에 사용료
사용료를 내게 한다
는 정신에 상당히 근접
근접

본 보고서 절 참조
김윤상 교수의 추산에 의하면 전국의 토지 임대가치 총액은 약 조원임 김윤상 『토지정책
론』 한국학술정보

- 29 -
 표 세제개혁 관련 조세액
기초자치단체세
재산세 억원
종합토지세 조 억원
광역자치단체세
취득세 조 억원
등록세 조 억원
도시계획세 억원
공동시설세 억원
국 세
소득세 조 억원
법인세 조 억원
양도소득세 조 억원
주 년 기준의 징수액임 단 양도소득세는 결정세액임

□ 현행 조세체계에서 내국세는 국세와 지방세 그리고 지방세는 광역세와 기초세로 구

성 중앙
중앙정부 광역자치단체 기초자치단체 수준수준의 정부에서 각기 토지보유세를 부
과할 수 있음
ㅇ 도입하는 정부의 차원에 따라 국토보유세 국가의 토지보유세 광역토지보유세 광역자치
단체의 토지보유세 기초토지보유세 기초자치단체의 토지보유세 로 부름

기초토지보유세 현행 종합토지세 를 강화하는 대신 건물분 재산세를 폐지하는 방법

□ 건물분 재산세는 폐지해야 함
ㅇ 토지개량물에 대한 조세는 가능한 한 폐지하는 것이 정의의 관점에서나 효율의 관점에
서 바람직함
개인의 노력에 의해 만들어진 건물 등의 토지개량물에 조세를 부과하는 것은 정의롭
지 않음 건물이 튼튼하고 고급일수록 재산세액이 많아지기 때문에 건물분 재산세는

- 30 -
 건물의 신축 개조 등을 억제하는 나쁜 영향을 초래
ㅇ 토지보유세 강화의 효과를 살리기 위해 필요함 토지보유세는 유휴토지의 개발을 촉진
하고 토지사용도를 적정하게 올리는 좋은 효과가 있음 그러나 건물분 재산세를 부과하
면 건축을 기피하게 되어 토지보유세의 효과가 반감됨
ㅇ 건물분 재산세 과표의 평가가 매우 복잡하고 어려움
건물분 재산세의 과표인 건물시가표준액은 신축건물의 단위 면적당 기준가액 ㎡ 구조
지수 개 등급 용도 지수 개 등급 위치 지수 개 등급 경과연수별 잔가율
개 등급 가감산 특례 등 개 요인을 곱하여 건물의 단위면적당 가격을 정한 다음
그 건물의 면적을 다시 곱하여 구함
여기서 건물의 구조 용도 위치별 지수를 정하고 경과연수별 잔가율을 옳게 정하는 것
은 쉽지 않으며 또 이를 구체적으로 적용하려면 각 건물마다 어느 등급에 해당하는지
를 판정해야 함
또한 위치지수로 인해 토지가치가 건물 과표에 반영되기 때문에 건물분 재산세 속에
토지보유세의 성격이 혼재한다는 문제도 존재함 년 이후에는 공동주택의 경우 국
세청 기준시가를 기준으로 가감산율이 적용되므로 이같은 성격이 좀더 강화됨
□ 종합토지세를 인상하여 건물분 재산세를 흡수함
ㅇ 현재 기초자치단체의 토지보유세는 종합토지세라는 이름을 가지고 있으므로 그대로 활
용해도 좋고 이 제안에서 구상하는 대로 기초토지보유세 라고 불러도 좋을 것
ㅇ 재산세 총액이 약 천억원인데 그 중 건물분은 천억원 정도로 추정됨 종합토지세액을
현재 조 천억원에서 조원으로 늘이면 건물분 재산세를 폐지할 수 있음 조원은 전국
과세대상 토지 공시지가 총액 년 조원 의 에 해당함
ㅇ 천억원 정도의 조세 대체는 과표현실화와 약간의 세율 조정을 통해 바로 시행할 수 있
을것

등급 수는 대구광역시 수성구의 경우인데 다른 기초자치단체의 경우에도 별 차이가 없음 절에서

도 대구광역시 수성구의 사례를 제시하는데 그 이유는 이 지역이 대구에서 가장 부동산 가격이 높
은 지역으로서 전국적으로는 중간 정도의 위치에 있다고 판단되기 때문임

- 31 -
 광역토지보유세를 부과하는 대신 취득세등록세 등을 폐지하는 방법
․

□ 현재 토지에 부과하는 광역자치단체세는 취득세 등록세 도시계획

도시계획세 공동시설세가
있음 취득세 등록세는 거래세이고 도시계획
도시계획세와 공동시설세는 보유세이며
보유세이며 네 가지
세목 모두
모두 건물을 포함한 부동산 전체에 부과하고 있음 우선
우선 네 세목 모두
모두 토지분
은 광역토지보유세로 대체함 건물에 대한 과세도 동시에 또는 차후에 감면하는 것
이 바람직
바람직함
람직함
ㅇ 이 네 가지 세액은 약 조원이고 이 중 토지분은 조원 정도로 추정되는 바 이는 전
국 과세대상 토지 공시지가 총액의 에 해당
ㅇ 조세 대체 기간을 년으로 잡을 경우 매년 세율을 포인트 씩 올리면서 위의 관련
세를 하나씩 없애거나 줄여나가면 됨
□ 등록세 취득세와 같은 토지거래세는 거래가 있을 때 부과하는 세금으로서 부동산
경기의 영향을 많이 받기 때문에 세수가 불안정함 이 때문에 광역자치단체에서는
거래세를 보유세로 개편하는 것을 선호하고
선호하고 있으며
있으며 최근 전국 시도지사 협의회에
․

서 광역토지보유세 도입
도입을 주장한 바 있음
□ 광역토지보유세를 중앙
중앙정부가 국토보유세로 징수하고 광역자치단체에 양여하여 취
득세 등록세 도시계획
도시계획세 공동시설세의 토지분을 대체하도록 할 수도 있음

국토보유세를 부과하는 대신 소득세법인세 등을 감면하는 방법

․

□ 중앙정부 차원에서는 국토보유세를 부과하기 시작하여 년 정도에 걸쳐 매년

매년 세율
을 점진적으로 인상해 감
ㅇ 궁극적인 목표는 토지보유세 합계가 전국 공시지가 총액의 가 되도록 함 지방정부에
납부하는 토지보유세액은 면제함
□ 국토보유세액의 증가액 만큼
만큼 다른 국세 예를 들면 소득세 법인세 등 를 인하함

- 32 -
ㅇ 만일 지금 당장 공시지가의 를 환수한다면 지방정부에서 조세대체를 완전히 달성하
고도 조 천억 원 국세를 조 천억원 정도 감면할 수 있음 이를 반반씩 소득세와
법인세의 감면에 사용할 경우 양 조세 공히 포인트씩 감면할 수 있음
물론 장기간에 걸쳐 세제개혁을 추진하기 때문에 공시지가는 변화할 것이고 그에 따
라 토지보유세 수입 다른 조세의 감면 비율 등의 수치도 이와는 달라질 것
□ 양도소득세는 존치함
ㅇ 현재 국세로서 토지를 과세대상으로 하는 세금으로는 양도소득세가 있음 양도소득세의
총액이 조 천억원인데 이 중 토지분은 조원 정도로 추측되며 이는 전국 공시지가 총
액의 정도
ㅇ 양도소득세는 부작용이 많은 세목이지만 부동산 투기를 억제하는 중요한 장치라는 점을
감안하여 국토보유세율이 상당히 높아지더라도 폐지하지 말고 유지하는 것이 좋을 것
ㅇ 그러나 토지보유세율이 높아짐에 따라 토지의 매매가격이 하락하고 토지투기가 사라질
것이므로 양도소득세는 그 중요성이 줄어들고 결국에는 존재 의의를 상실하게 될 것

□ 위의 세 가지 방법은 각각 별개로 혹은 다양
다양하게 조합하여 시행할 수 있음 각급 정
부간 세목 조정은 하지 않는 것을 가정하였는데 세목 조정이 이루어질 경우에는 보
다 다양
다양한 방법이 가능
가능
ㅇ 어떤 방법을 사용하든 약 년간에 걸쳐서 토지보유세를 공시지가 대비 수준으로
인상하는 대신 경제에 부담을 주는 다른 세금들을 토지보유세 수입 증가분만큼 감면한
다는 목표는 견지되어야 함

- 33 -
 참여정부와 각 정당 시민단체의 부동산
대책안에 대한 평가

1. 참여정부의 정책 방향에 대한 평가

□ 토지공개념의 필요성을 인정하고 토지보유세 강화 및 거래세 인하 방침을 천명한

것은 기본적으로 옳은 방향
ㅇ 토지 보유세가 부동산 시장을 위축시키고 또 세금이 전가된다는 비판을 하는 이야기가
나오는데 그것은 잘못된 비판
건물에 부과하는 재산세를 강화하거나 양도소득세 취득세 등록세 등 거래세를 강화
하면 부동산 시장이 위축될 수 있지만 토지보유세를 강화하면 오히려 부동산 시장이
활성화됨
그리고 토지보유세는 전국의 모든 토지에 동시에 부과하면 전가가 일어나지 않는 것
으로 알려져 있음
ㅇ 세금으로는 부동산 투기를 잡을 수 없다거나 보유세는 투기 억제 효과가 없다는 이야기
를 하는 사람들이 있는데 이론적 차원에서 말한 것이라면 큰 잘못 현실적으로 보유세
인상에 한계가 있다는 것을 전제로 한 것이라면 말은 되는데 그러나 보유세 인상에 한
계를 두어야 한다는 것은 잘못된 인식
□ 종합토지세의 과표현실화를 추진하고 종합부동산세를 신설하여 보유세를 지방세와
국세로 이원화하고자 하는 것도 긍정적으로 평가할 수 있음
ㅇ 토지가치는 국가의 정책 또는 국가 전체적인 사회변화에 의해서 크게 영향을 받기 때문
에 지방세만의 대상이 될 수 없으며 또 토지투기는 국지적인 문제가 아니라 전국적 문
제이므로 지방세보다 국세를 수단으로 대처하는 것이 원리에 충실함 더구나 지방분권
시대를 맞아 중앙정부가 지방세 운영에 수시로 개입하는 일을 막기 위해서도 필요한 조
치임

- 34 -
□ 그러나 토지의 공공성을 회복하여 부동산 문제에 대한 근본적인 대책을 마련한다는
당초의 문제의식이 실종되어 버렸음
ㅇ 과표 현실화 수준에 맞추어 세율을 전반적으로 인하하고 세부담이 일시에 급격히 늘어
나지 않도록 조정한다는 방침만 천명할 뿐 토지보유세를 의미있는 수준으로 강화하여
토지의 공공성을 회복하겠다는 의지는 전혀 보여주지 못함
ㅇ 최근에는 투기대책으로서의 보유세 강화 방침을 사실상 포기하고 토지보유세 강화를 무
산시키려는 조직적인 움직임이 정부 내외에서 나타나고 있음
□ 토지와 건물의 차이를 인식하지 못하고 있음 건물세의 강화는 여러 가지 문제점과
부작용을 유발
ㅇ 양자를 구분해서 과세한다는 방침을 밝히고 있으나 이는 행정편의상 필요에 의한 것일
뿐 양자를 그 성격 차이에 따라 다르게 취급해야 한다는 인식은 없음 천부 자원인 토
지에는 중과세하고 개인 노력의 소산인 건물에 대해서는 과세하지 않는 것이 바람직하
다는 것을 전혀 이해하지 못함
ㅇ 부동산 투기의 핵심 대상은 토지 부동산 중 건물은 토지만 있으면 추가로 공급할 수
있으므로 일시적인 투기의 대상은 될지언정 근본적인 투기 대상은 아님 그러므로 사치
성 건물 억제 등의 필요가 없는 한 건물은 과세 대상에 넣을 이유가 없음
ㅇ 년부터 공동주택 재산세 과표 산정에 국세청 기준시가 토지 가치 건물 가치 가 반
영되도록 했는데 이는 건물 가치에 대한 과세라야 할 재산세의 과표에 토지 가치가 일
부 반영되는 결과를 초래
ㅇ 정부는 건물분 재산세에 토지보유세의 성격을 가미 즉 시가를 반영 하여 부동산 토지
건물 보유세의 지역간재산 종류간 불공평성 문제를 해결하려고 하는데 그것은 편법
․

이며 문제를 해결할 수도 없음 부동산 보유세를 토지보유세로 일원화한 후 토지보유세

를 지속적으로 강화하는 것이 정공법
ㅇ 지금 정부가 마련하고 있는 종합부동산세 법안에도 토지와 건물의 근본적 차이에 대한
인식은 들어 있지 않음

- 35 -
 건물에 대해서도 토지처럼 인별 합산 과세하는 방안을 제시하고 있는데 이는 성격이
전혀 다른 토지와 건물을 동일한 방식으로 과세하려는 것으로서 개악
ㅇ 세부담의 지역간재산 종류 간 불공평성을 해소하기 위해 토지와 건물을 통합과세하자
․

는 주장이 있는데 그에 따를 경우 그 또한 개악
성질이 다른 토지와 건물을 동일하게 취급하는 데서 오는 불공평성과 효율성 침해
문제가 새롭게 발생할 것 토지보유세를 중심으로 할 경우 그런 문제는 방지될 것이
고 또 세부담의 지역간재산 종류 간 불공평성 문제도 자동적으로 해소될 것
․

□ 토지보유세 강화의 목표를 분명하게 제시하지 않고 있음

ㅇ 지금 경제 관료들은 토지보유세 강화의 목표에는 관심이 없고 보유세 과표 현실화와 종
합부동산세 도입으로 인해 세부담이 급증할 사람들의 조세저항을 걱정하느라 여념이 없
는 듯함
개혁이 정의롭고 효율적인 방향으로 추진될 때에는 저항이 생겨도 그리 걱정할 필요
가 없지만 개혁 방안 자체가 원론에 어긋나고 정의와 효율을 침해할 경우에는 저항은
큰 세력을 형성하게 됨
ㅇ 부동산 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 장기적으로 실효세율 공시지가 대비 을
정도로 끌어올려 선진국형 토지세제 를 확립할 것임을 법률 가운데 명시해야 함
□ 다른 세금의 감면을 함께 추진하지 않기 때문에 미연에 방지할 수 있는 조세저항을
야기하고 있음 최근 발표한 감세안도 부동산 세제 개혁과 패키지로 결합할 수 있었
음에도 불구하고 완전히 별개로 취급
□ 종합부동산세를 통해 부동산 보유 가액이 일정액 이상인 극소수의 고액 보유자에 대
해서만 보유세를 중과하겠다는 방침에도 문제가 있음 최근에는 과세대상을 더욱 축
소하려는 분위기가 역력함
ㅇ 부동산 투기는 고액 보유자만 하는 것이 아님 불로소득이 크게 발생하는 한 거의 모든
국민이 잠재적으로 투기를 하고 싶어 하며 실제로 다수의 국민이 투기에 동참하고 있음
그러므로 원칙적으로 고액 보유자만이 아니라 모든 보유자를 과세 대상으로 삼아야 함

- 36 -
ㅇ 토지 소유자 계층 간의 격차도 문제이지만 토지소유자와 비토지소유자 간의 격차는 더
각한 문제 서울과 지방 간 격차도 문제
ㅇ 토지와 자연자원을 과다 보유하는 것이 나쁘다는 인식에 머물 것이 아니라 토지와 자연
자원을 사용할 때는 사용료를 지불해야 한다는 토지공개념의 원칙을 분명하게 확립할
필요
ㅇ 중산층 이하 서민층의 세부담 가중 문제는 가구원 인당 토지 보유 가액의 상한을 정하
여 그 이하의 금액에 대해서는 토지보유세 부과를 면제함으로써 쉽게 해결할 수 있음

- 37 -
2. 각 정당과 시민단체의 조세 및 부동산 대책 평가
열린 우리당
내 용 평 가
ㅇ 부동산 보유단계와 거래단계의 과세형평을 제고 ㅇ 보유세를 인상하고 거래세를 경감하자는 것은
종합부동산세의 신설과 실거래가 과세를 통해 옳은 주장
보 보유단계의 과세 강화 ㅇ 실거래가 과세기반 정착을 위해 과세 인프라를
유 취득세등록세 등 거래단계의 세부담 완화
세 ㅇ 부동산 실거래가가 정착될 수 있도록 과세인프 구축하자는 것도 옳은 주장
․

조 강 라를 구축한 후 현행 양도소득세제를 기준시가 기 ㅇ 그러나 토지보유세는 강화하고 건물 보유세는

폐지해야 한다는 인식이 없으며 토지의 공공성을
세 화 준에서 실거래가 기준으로 과세 강화
정 ㅇ 투기로 인해 발생한 이익을 공적으로 환수하기 실현할 정도로 토지보유세를 대폭 강화해야 한다는
인식도 없음
책 위하여 개발부담금 제도를 재도입
ㅇ 토지와 건물의 차이에 대한 인식이 없음 토지
토지 와 건물을 이원화하여 토지 보유세는 인상하고 건
vs ㅇ 아무 언급 없음 물분 재산세는 폐지하는 것이 토지의 유휴화를 막
건물 고 건물의 신축 개조 등 효율적 사용을 촉진하는
길임
ㅇ 주택공급 확대를 위한 재정 국민주택 기금지원 ㅇ 근본적으로 토지 보유세를 대폭 강화하고 그
확대 대신 부동산 거래세와 건물분 재산세를 인하하는
매년 만호 수도권 만호 의 주택 건설 년 조세 정책을 시행하면 부동산 가격을 하락시켜 부
에 전국 주택보급률 수도권은 달성 동산 투기를 막을 수 있고 무주택 서민의 내집 마
년까지 장기임대주택 만호 국민임대주택 련의 꿈을 훨씬 쉽게 이룰 수 있게 하며 부동산의
만호 년 장기임대주택 만호 를 건설 효율적 사용을 촉진하기 때문에 열거된 부동산 비
ㅇ 년까지 조 억원을 투입하여 최저주거 조세 정책 대부분은 불필요할 수 있음
기준 미달가구를 만가구 감축 ㅇ 근본적인 부동산 투기정책은 투기단속반을 구
ㅇ 주택 토지가격의 안정 성하는 것이 아니라 원천적으로 투기 불로소득을
주상복합아파트에 대한 분양권 전매 제한 투기 없앰으로써 투기의 동기를 아예 제거하는 정책임
성행지역에 주택거래신고제를 도입 그 점에서 토지보유세를 대폭 강화하는 정책은 부
주택거래허가제재건축 개발이익 환수 등 부동 동산투기 원천봉쇄정책임
․

산공개념 제도를 도입 ㅇ 신행정수도 건설 공약 이후 충청권의 지가 급등

비조세 관계부처 합동 투기단속반을 구성 신도시지역 때문에 토지투기와 토지불로소득의 문제뿐만 아니
신행정수도 예상지역 등에 대한 현지점검을 강화 라 행정수도 건설에 필요한 토지를 매입하거나 수
정책 ㅇ 부동산 시장 선진화 및 안정 용하는 데 엄청난 비용을 초래함 신행정수도 예정
주택후분양제 공공부문에 시행 단계적 확대 지에 이 문제들을 모두 해결하기 위해 싱가폴식의
주택구입시 년간 원금과 이자를 분할하여 갚 토지공공임대제를 실시하고 민간 개발자와 입주자
아가는 선진국형 주택금융을 활성화 원리금의 소 에게 건설 및 입주 유인을 제공하기 위해 법인세
득 공제 확대 부가가치세 지방세 등을 감면하는 정책을 실시해
공공 주택의 분양원가 공개 추진 야함
ㅇ 대도시권 주변 그린벨트 해제와 개발 가능한 계 ㅇ 주택 지역공공시설 기반시설 건설에 의한 경
획관리지역 확대 등 토지규제 완화 기부양 촉진 정책이 만약 부동산 가격을 상승시켜
ㅇ 기타 경기부양을 하겠다는 정책이라면 이것은 부동산
기업 운영에 필요한 제반시설과 고용 인력의 정 가격 안정이라는 다른 정책과 모순됨 부동산 가격
주에 필요한 주택 의료시설 학교 등을 포함하는 상승에 의한 경기 부양책은 포기하고 위에 언급한
기업 도시 건설 조세 정책 곧 정의롭고도 효율적인 정책을 실시하
주택 지역공공시설 기반시설 건설로 경기부양 여 부동산 가격은 하락 안정시키고 동시에 근본적
촉진 인 경기부양을 하기 바람

- 38 -
한나라당
내 용 평 가
ㅇ 현재 거래세 보유세 비중이 인 기현상을 ㅇ 거래세 부담을 완화하고 보유세 부담을 높이자
바로 잡고 조세의 형평을 도모하기 위해 부동산에 는 것은 옳은 주장
관한 거래세 취득세 등록세 등 는 그 부담을 완화
하고 보유세인 종합토지세의 부담을 높이는 등 부 ㅇ 그러나 보유세 강화가 토지의 공공성 확보를 위
보유 동산 세제를 개선 한 것이 아니고 거래세와 보유세 간의 불균형을 해
세 ㅇ 그러나 보유세 과표를 시가로 근접시키는 만큼 소하는 차원에 그침
조 강화 재산세의 일부 세율을 낮추거나 누진구간을 조정하
세 여 실수요자와 중산층 이하 계층에게는 부담이 가 ㅇ 토지보유세는 강화하고 건물 보유세는 폐지해야
정 중되지 않도록 해야 함 한다는 인식이 없으며 토지의 공공성을 실현할 정
책 ㅇ 투기 이익 환수를 위해 다주택 소유자에 대해 도로 토지보유세를 대폭 강화해야 한다는 인식도
양도소득세를 중과세 없음
ㅇ 토지와 건물의 차이에 대한 인식이 없음 토지
토지 와 건물을 이원화하여 토지 보유세는 인상하고 건
vs ㅇ 아무 언급 없음 물분 재산세는 인하하는 것이 토지의 유휴화를 막
건물 고 건물의 신축 개조 등 효율적 사용을 촉진하는
길임
ㅇ 세금만으로는 부동산투기를 막을 수 없음 ㅇ 토지보유세를 제대로 강화하기만 하면 부동산투
ㅇ 조가 넘는 부동자금을 생산적 투자로 유도하 기를 막을 수 있음 사실 부동산 투기를 근본적으
는 정책 투기지역의 확산을 막기 위한 행정수도 로 차단할 수 있는 가장 좋은 방법은 토지보유세를
이전 후보지의 조기 선정 실효성 있는 양질의 주 대폭 강화하는 것
택 공급 확대 정책 등이 더욱 중요
ㅇ 분양가의 안정을 위해 필요하다면 주공 도시개 ㅇ 한나라당의 부동산 정책의 기본 방향이 진실로
발공사 등 공공기관이 짓는 아파트에 대해 분양가 서민들의 주택문제를 해결하는 것이며 이를 위해
원가 공개제도를 도입하는 방안도 적극 검토 필요 근본적으로 집값을 안정시키고자 한다면 현재 주
ㅇ 기업형 전문 투기세력에 대해 정부종합단속반 택문제의 본질이 주택수가 모자라서가 아니라 투기
상시 운영하고 모든 법적 수단을 동원 엄중 대처 적 목적에 의한 가구 다주택 보유 때문임을 볼 때
년 대선 부동산 대책 주택 건설을 확대하는 공급 정책이 아니라 수요
ㅇ 정책 기본방향 서민들의 주택문제를 해결 정책 즉 투기적 가수요를 종식시킬 수 있는 정책
ㅇ 주택 만호 이상을 공급 주택보급율을 계속 이 더욱 필요함
비조세 적으로 수준까지 확대
ㅇ 정부의 주택정책은 서민용 임대주택 공급 집중 ㅇ 투기적 가수요를 종식시키는 가장 좋은 대안은
정책 ㅇ 공공부문을 중심으로 저렴한 임대주택을 집중 바로 토지보유세를 대폭 강화하는 것임
공급하여 근본적으로 집값을 안정
ㅇ 민간이 국민주택규모의 임대주택을 공급하는 경 ㅇ 토지 보유세를 대폭 강화하고 그 대신 부동산
우에는 세제금융지원 거래세와 건물분 재산세를 인하하는 조세 정책을
ㅇ 무주택자가 임대주택 거주기간 중 내집마련 기 시행하면 부동산 가격을 하락시켜 부동산 투기를
․

초자금을 준비할 수 있도록 세제를 지원하는 저축 막을 수 있고 무주택 서민의 내집 마련의 꿈을 훨

제도를 운영 씬 쉽게 이룰 수 있게 하며 부동산의 효율적 사용
ㅇ 장기저리 주택할부금융 제도를 활성화하여 집값 을 촉진하기 때문에 열거된 부동산 비조세 정책
의 만 있으면 주택을 마련할 수 있도록 함 대부분은 불필요할 수 있음
ㅇ 주택 리모델링 개량 을 활성화시켜 주거환경의
질을 개선 ㅇ 근본적인 부동산 투기정책은 정부종합단속반을
기존주택의 유지보수개량 등 리모델링 사업 상시 운영하는 것이 아니라 원천적으로 투기 불로
․ ․

을 활성화시켜 신규주택 수요를 감소 소득을 없앰으로써 투기의 동기를 아예 제거하는

리모델링시 주택기금 지원 등 금융세제지원을 정책임 그 점에서 토지보유세를 대폭 강화하는 정
․

확대하고 각종 규제를 완화 책은 부동산투기 원천봉쇄정책임

- 39 -
 민주노동당
내 용 평 가
ㅇ 종합토지세의 과표를 현실화하자는 것은 바람직함
ㅇ 부유세의 장점
부유세가 아무 문제없이 잘 시행될 경우 부의 재분
배를 통해 사회적 불평등을 일정 정도 시정하며 유휴
자산을 감소시키고 세수증대를 도모할 수 있음
ㅇ 부유세의 단점
ㅇ 종합토지세 재산세 과세표준 현실화 그러나 이런 장점에도 불구하고 부유세는 여러 기
술적인 문제들과 해외로 재산을 빼돌리는 문제가 발생
ㅇ 과표 현실화 후 부유세 를 하여 전혀 다른 결과를 초래할 수 있음
신설 기술적인 문제 부유세의 과세표준 중 비공개법인
이나 조합 등의 형태로 보유하는 개인의 재산이나 화
ㅇ 부유세는 토지 건물 주식 예금 등의 금융 폐 같은 동산 등은 포착이 쉽지 않고 비상장주식이나
자산 선박 고가의 자동차 골프장 회원권 등의 골동품 같은 것은 가치평가가 어려우며 소득과 부의
총 가액이 억원 이상을 소유한 자에 대하여 한계도 불명확하고 납세자와 자산소유자의 동일인 확
억원을 초과하는 분에 대해 종합토지세율 인도 어려움
을 준용하여 누진적으로 과세 해외로 재산을 빼돌리는 문제 예컨대 스리랑카는
차대전 후 빈부의 격차를 줄여 보자는 취지로 부유세
ㅇ 민주노동당의 부유세 공약 제시 배경과 의도 를 도입 그러나 진짜 부자들은 자산을 해외로 빼돌려
보유 심화되는 빈부격차를 완화하고 분배를 통한 세금을 아예 내지 않았는데 행정 수준이 낮아 이를
성장을 달성하기 위해 제시 막을 방도도 없었고 그 피해는 애꿎은 중산층으로 돌
조 세 조세 문제를 총체적으로 부각 부유세만 가 아감 당황한 스리랑카 정부는 뒤늦게 부유세를 철회
세 강화 지고 만병통치약처럼 모든 문제가 해결된다고 했지만 한 번 떠나간 돈은 다시 돌아오지 않았음
정 생각하지는 않고 조세 문제를 총체적으로 보여 ㅇ 부유세의 장점은 살리고 단점은 극복하는 대안
책 줄 수 있기를 기대 토지보유세 강화
소득세의 보조 정책으로 제안 부유세는 외 소득이나 자산의 불평등도에 비해 토지 소유의 불
국에서 소득세의 보완적 역할을 하는 것인데 소 평등도가 가장 심한 현실을 고려할 때 토지보유세 강
득파악이 완전히 되면 부유세가 필요 없을 수 화는 토지 분배의 평등화를 촉진하여 소득 분배와 자
있음 즉 소득파악이 제대로 되고 있지 않는 상 산 분배의 평등화에 상당 정도 기여하고 유휴 토지를
황이기 때문에 부유세를 실시하자는 것임 감소시키며 토지의 최선 사용을 촉진함
토지는 다른 어느 재산보다 포착이 쉽고 가치 평가
ㅇ 소득세 법인세 최고세율 인상 도 쉬우며 명확하고 소유주 확인도 쉽기 때문에 토지
소득세 세율 주민세까지 합하면 보유세는 부유세와 같은 기술적인 문제가 없음
로 인상 토지는 해외로 빼돌릴 수 없기 때문에 토지보유세
법인세 세율 수준인 으로 인상 는 매년 지속적으로 그리고 안정적으로 부과될 수 있
음
ㅇ 소득세 및 법인세 강화는 일시적으로 소득 재분배
는 달성할지 모르지만 경제 성장은 위축시킨다는 점
에서 진정한 대안은 아님 진정한 대안은 바로 분배와
성장을 동시에 달성시키는 토지보유세 강화와 소득세
및 법인세의 감면을 패키지형으로 추진하는 것
토지 토지와 건물의 차이에 대한 인식이 없음 토지와 건물
vs ㅇ 아무 언급 없음 을 이원화하여 토지 보유세는 인상하고 건물분 재산
건물 세는 인하하는 것이 토지의 유휴화를 막고 건물의 신
축 개조 등 효율적 사용을 촉진하는 길임

- 40 -
 민주당
내 용 평 가
ㅇ 토지보유중과세 중심의 정책을 통해 지가안정을
이루고 토지불로소득의 사적귀속을 방지하며 전국
토의 효율적인 이용 및 토지로 인한 계층간 소득불 ㅇ 토지거래세 중심에서 토지보유세 중심으로 정책
균형을 획기적으로 개선 전환을 검토하겠다는 것과 행정수도예정지에 토지
보유 ◦ 토지관련 세제를 재정비해 세목을 축소하는 한 가치 공유제의 시범실시를 적극 검토하겠다는 것은
조 세 편 전가 가 용이한 취득세양도세 등의 매우 바람직함
세 강화
‧

토지거래세 중심에서 토지보유중과세 중심으로 정 ㅇ 토지보유세를 중과하겠다는 것도 매우 바람직

정 책전환 검토 함
책 ◦ 행정수도예정지에 토지가치 공유제의 시범실시
를 적극 검토
토지 ㅇ 부동산 보유 중과세가 아닌 토지 보유 중과세 ㅇ 토지 보유 중과세를 강조할 만큼 토지와 건물을
vs 를 명시하였다는 점에서 일정 정도 토지와 건물을 나 건물분 구분하고
일정정도 있다는 점에서 바람직함 그러
재산세의 인하와 같은 규정이 없는 것은
건물 분리하고 있다고 판단됨 단점
◦ 토지관련 전산망의 통합운영으로 과표 등 개별
토지정보의 정확성을 기하고 토지과세의 실효성을
획기적으로 개선
◦ 토지공급 확대정책을 일관되게 추진함으로써 토
지수급의 불균형에 따른 가격상승을 개선하고 아
파트공장부지 등을 실수요자 중심으로 배분
‧

◦ 한반도 통일시대에 대비해 국토의 효율적 이용

및 균형적 개발을 위해 한반도균형개발프로젝트를 ㅇ 토지공급 확대정책을 일관되게 추진하겠다고 하
추진하고 민관정이 참여하는 추진위원회 구성 였는데 현재 주택문제의 본질이 주택수가 모자라
◦ 건설주택사업자의 분양가 폭리를 사전 차단 안 서가 아니라 투기적 목적에 의한 가구 다주택 보
정적 주택공급 추진 위해 아파트 분양원가를 공개 유 때문임을 볼 때 주택 건설을 확대하는 공급 정
◦ 공급위주의 선분양제도를 소비자중심의 후분양 책이 아니라 수요 정책 즉 투기적 가수요를 종식
제로 전환하여 아파트 공급의 품질과 투명성 제고 시킬 수 있는 정책이 더욱 필요함
◦ 적정한 분양가 평가시스템을 마련하고 정부의
비조세 관리 및 감독기능 강화 ㅇ 투기적 가수요를 종식시키는 가장 좋은 대안은
◦ 수도권 아파트 시장을 안정시키기 위해 년 바로 토지보유세를 대폭 강화하는 것임
정책 까지 매년 만호 이상을 안정적으로 공급
◦ 서민임대주택 만호 년까지 건설 특히 ㅇ 근본적으로 토지보유세를 대폭 강화하고 그 대
지방에 비해 임대주택이 부족한 수도권에 만호 신 부동산 거래세와 건물분 재산세를 인하하는 조
◦ 민간부문 임대주택 건설을 활성화하기 위해 택 세 정책을 시행하면 부동산 가격을 하락시켜 부동
지공급 가격을 인하하고 국민주택기금 금리인하 등 산 투기를 막을 수 있고 무주택 서민의 내집 마련
실질적인 지원대책을 강화 의 꿈을 훨씬 쉽게 이룰 수 있게 하며 부동산의 효
◦ 공공 및 민간건설 임대주택 현행 임대 의무기 율적 사용을 촉진하기 때문에 열거된 부동산 비조
간인 년을 년으로 늘려 안정적인 주거문화 조성 세 정책 대부분은 불필요할 수 있음
◦ 공공기관이 개발하는 공공택지의 경우 장기임대
주택 건설에 우선 공급하여 공공택지개발에 따른
혜택을 무주택 서민에게 우선 제공
◦ 무분별한 택지개발을 막기 위해 개발제한구역
해제를 통한 국민임대주택 건설은 지양하되 학교 ‧

공장 등의 이전으로 생긴 용지는 서민주거안정용

택지로 우선 확보

- 41 -
 참여연대
내 용 평 가
ㅇ 보유세 강화 ㅇ 보유세 인상을 통해 투기를 사전에 제어하자는
거래세에 비해 지나치게 낮은 부동산 보유세를 것은 옳은 방향
강화하여 투기를 사전에 제어
부처마다 다른 부동산에 대한 평가체계를 단일 ㅇ 부동산 평가체계를 단일화하자는 것과 취득세
보유 화하고 재산세 과표를 시가로 상향조정
종합부동산세 년내 조기도입 등록세를 인하하자는 것도 옳은 주장
․

세 ㅇ 거래세 중 취득·등록세 인하 가구 다주택 소유

강화 자에 대한 양도소득세는 강화
부동산 보유세를 인상하는 만큼 거래세 중 취득 ㅇ 그러나 토지보유세는 강화하고 건물 보유세는
폐지해야 한다는 인식이 없으며 토지의 공공성을
세·등록세 인하
투기 억제를 위해 거래세 중 가구 다주택 소유 실현할 정도로 토지보유세를 대폭 강화해야 한다는
자에 대한 양도소득세는 중과세 인식도 없음

ㅇ 토지와 건물로 이원화되어 있는 평가체계는 의

조 미가 없는 게 아니라 오히려 매우 큰 의미가 있기
세 때문에 유지 강화해야 함
․

정 ㅇ 토지보유세는 토지의 유휴화를 막는 효과가 있

책 는데 반하여 건물분 재산세는 오히려 건물의 신축
개조 등 토지이용을 억제함
ㅇ 그러므로 토지와 건물을 이원화하여 토지 보유
ㅇ 토지와 건물로 이원화되어 있는 평가체계는 의 세는 인상하고 건물분 재산세는 폐지하는 것이 토
토지 미가 없으므로 단일화 지의 유휴화를 막고 건물의 신축 개조 등 효율적
vs 사용을 촉진하는 길임
건물 ㅇ 미국 지방세 수입의 대종을 이루는 재산세 중
ㅇ 주택에 대해서도 종합 합산하여 누진적으로 세 토지에 대한 세율은 높게 하고 건물 등 개량물에
율을 부과 대한 세율은 낮게 하는 조세를 복수세율 제도
라고 하는데 이 토지건물 복
‧

수세율 제도는 노벨경제학상 수상자인 윌리엄 비크

리도 적극 지지함 비크리에 의하면 미국의 재산세
는 최악의 조세와 최선의 조세가 결합된 세목이라
고 할 수 있는데 최악의 조세라는 것은 부동산 중
개량물 건축물 에 대해 과세된다는 점 때문이며 최
선의 조세라는 것은 토지에 부과된다는 점 때문임
ㅇ 조세정책만으로는 한계 다른 정책도 병행해야 ㅇ 열거된 부수적인 비조세 정책들도 그 나름대로
함
ㅇ 주택분양가 원가 연동제 시행지침의 부분적 부 의미가 있긴 하지만 근본적으로는 토지 보유세를
활 대폭 강화하고 그 대신 부동산 거래세와 건물분
비조세 ㅇ 무주택세대주에 대한 우선분양권 부여 재산세를 인하하는 최선의 조세 정책을 시행하면
ㅇ 분양권전매금지의 강화
정책 ㅇ 주택환매제도 도입 주택건설에 공공개발 택지 부동산 가격을 하락시켜 부동산 투기를 막을 수
와 공공자금 지원이 이루어진 경우 의무거주 기간 있고 무주택 서민의 내집 마련의 꿈을 훨씬 쉽게
을 두어 일정 기간 내에 주택을 매도할 때 이를 공 이룰 수 있게 하기 때문에 부수적인 비조세 정책
공기관이 애초 분양가로 환매 들은 불필요하게 될 수 있음
ㅇ 건설원가 공개

- 42 -
 부동산 평가 제도 개선의 필요성

□ 이상의 개혁 방안을 추진하기 위해서는 부동산 평가제도를 개선하는 것이 시급히 요구

ㅇ 특히 아파트 대지 공시지가의 저평가 문제를 해결할 필요
ㅇ 실거래가격을 확보하여 토지평가를 위한 정보 베이스를 확충할 필요

1. 아파트 대지 공시지가의 저평가 문제

□ 현행 공시지가 제도는 일원화된 지가공시 토지와 건물의 분리평가 등의 면에서 장

점을 갖고 있음
ㅇ 일원화된 공시지가는 담당공무원 및 주민들에게 혼선을 주지 않으며 공시지가 평가에
정부와 국민의 노력을 집중할 수 있기 때문에 보다 신뢰할 수 있는 평가가 이루어질 수
있음
ㅇ 그리고 토지와 건물의 분리 평가는 평가방식 및 과세체계의 복잡화라는 문제점에도 불
구하고 토지와 건물이 그 본질상 다르다는 경제이론에 부합하는 평가 방식임
□ 각 필지의 개별공시지가는 시가의 수준
수준 개별공시지가와 시가 간에 괴리가
있다는 것은 큰 문제가 아님
아님 그러나 그 괴리가 필지별로 차이가 날 때는 문제가 있
음 시가 대비
대비 공시지가의 괴리 현상은 일반 토지에 비해 아파트
아파트 대지의 경우 더욱
두드러지
두드러지며
러지며 고가 아파트
아파트로 갈수록 이런
이런 현상은 한층
한층 더 심해짐
심해짐 이는 아파트
아파트 대지
공시지가 산정 방식의 근본적 문제에 기인함 이 문제의 해결은 단일세율의 토지
보유세 부과에 필수적 전제조건임
ㅇ 공시지가는 나지 裸地 상정 기준 지상건물이 없는 나지 상태를 전제로 표준지 공시지가
를 평가함 에 따라 평가되는데 이 방식은 용적률 차이가 지가의 변화를 초래하는 현상
을 포착할 수 없다는 단점을 갖고 있음

10) 노영훈 외(1996), 『한국의 토지세제』, 한국조세연구원, p.126 참조.

- 43 -
ㅇ 이로 인해 아파트의 경우 공시지가가 과소산정되며 아파트 대지의 공시지가와 건물과
표를 더하더라도 그것은 아파트 시가와 아무런 유기적 관계를 갖지 못한 채 크게 괴리
될 수 밖에 없음 아파트 보유과세의 지역간 불균형 문제는 이에 기인하는 바가 큼
ㅇ 이 문제를 해결하기 위해서는 아파트의 경우 아파트 전체의 시가를 산정한 후 건물 가
치를 제외하는 잔여가치법 을 사용하여 공시지가를 산정해야 함
ㅇ 부동산 투기 및 재산 불평등의 원인은 토지임에도 불구하고 바로 이런 잘못된 평가와
아파트 가격을 주로 건물 가격이라고 여기는 착각 때문에 건물분 재산세를 인상하자든
가 토지건물을 통합과세하자는 말이 나옴
․

□ 아파트
아파트 공시지가 저평가의 실제 사례
사례
① 사례 아파트
아파트
대구 수성구 지산동 소재 지산우방타운
· 건축년도 년 준공
·대 지 ㎡ 평
·건 물 ㎡ 평
· 공시지가 만원 ㎡ 만원 평
아파트
아파트 총가격
총가격 계산 년 가을 기준
기준
평형 세대수 세대당 시세 총가격
평 억원 억원
평 억원 억원
평 억원 억원
평 억원 억원
합계 억원

② 대지가격 계산
ㅇ 전제 동급 아파트 현재 시세 신축비는 만원 평 미만
감가상각 감안하면 만원 평 도 안됨
이하의 아파트 대지 시가 계산 시 아래와 같이 두 가지 방법 적용

- 44 -
 건물 평당가격을 만원으로 볼 경우
아파트 대지가격 총 아파트 가격 아파트 건물가격
억원 평 × 만원 평
억원
아파트 대지 단위면적 가격 억 ㎡ 평
만원 ㎡ 만원 평
건물 평당가격을 만원으로 볼 경우
아파트 대지 단위면적 가격 만원 ㎡ 만원 평
③ 아파트
아파트 대지 공시지가와 추정된 시장지가와의 비교
시장지가
구 분 건물 평당가격을 100만원 건물 평당가격을 200만원 공시지가
으로 볼 때 으로 볼 때
단위면적 가격 만원 ㎡ 만원 ㎡ 만원 ㎡
공시지가/시장지가

일반 토지의 시가 대비 공시지가 비율이 사이인 것에 비하면 턱없이 낮은 수치

2. 실거래가 확보 방안

□ 공시지가 평가에서 가장 기본적인 문제는 신뢰

신뢰할 만한 기초 정보의 부족
부족 정보 베이
스의 확산을 위해서는 실거래가를 확보할 필요
ㅇ 이를 위해서는 거래 당사자들의 정직한 신고를 유도하는 장치를 마련해야 함
ㅇ 취득세 등록세의 감면과 신고가격에 근거한 양도소득세 산정을 통한 성실 신고 유도
양도소득세 비과세감면제도의 철폐 신고가격의 등기부 기재와 전산화 등의 조치가
․

필요함

노영훈 외 『한국의 토지세제』 한국조세연구원

- 45 -
 부동산 소유 통계 공개의 필요성

□ 부동산 소유구조의 실상과 그 추이를 파악하는 것은 토지주택 정책의 수립과 빈부

․

격차의 완화에 긴요함

ㅇ 우리나라 정부는 종합토지세 부과를 위해 거의 완벽에 가까운 토지소유 관련 자료를 보
유하고 있음에도 불구하고 일체 공개하지 않고 있음 전문 연구자들조차 이 자료에 접근
하는 것은 불가능함
ㅇ 일본제국주의자들이 식민지 조선의 토지소유 통계를 수시로 공개하고 지주의 토지소유
상황을 알려주는 다양한 자료들을 발간했던 것을 생각하면 너무도 한심한 상황
ㅇ 토지소유 구조 통계에는 개인 정보가 수록되지 않기 때문에 개인 정보 보호 등의 문제
와는 아무 상관이 없음
□ 우리나라의 토지소유구조에 관한 공식 통계로는 『토지공개념위원회 연구보고서』
에 수록된 것이 유일함 그 후 개인적 차원의 연구에서 우리나라의 토지소유
구조 통계가 제시된 적이 있지만 공식 통계로 볼 수 없음
□ 토지소유 구조 통계의 공개는 토지소유의 편중에 대한 경각심을 불러일으키고 토지
공개념제도에 대한 국민적 지지를 확보하기 위해서도 필요함
ㅇ 년 월 일에 시행된 주택거래신고제 와 년부터 시행될 종합부동산세 의 실
시를 위해 행자부는 부동산보유관리시스템 을 건교부는 부동산거래관리시스템 을 구축
하고 있는 중
ㅇ 정부는 이들 관리시스템의 구축에 그치지 말고 토지소유의 편중도와 그 추이를 파악할
수 있도록 내실있는 토지소유 구조 통계를 작성공개해야 함
․

□ 정부가 자발적으로 공개하지 않을 경우 경실련에서는 토지 및 주택 소유구조 통계

정보 공개를 촉구하는 강력한 운동을 전개할 예정

- 46 -
 부록 역대 정부의 토지․주택정책

1. 전두환 정부(1980~1987년)

□ 전두환 정부의 정책은 완화와 규제를 반복하는 혼선기로

혼선기로 요약
ㅇ 차 오일쇼크 년 년 이후 경기 침체 극복을 위해 토지와 주택관련 규제를 완화
ㅇ 그러나 년 경기가 호황을 보이는 가운데 부동산 시장이 과열되자 정부의 정책 방향
은 다시 투기 억제를 위한 방향으로 선회
□ 집권초반의 부동산 경기부양
경기부양의 수단은 주로 주택과 관련한 각종 규제완화 조치와
세제경감 등 경제적 인센티브
인센티브로
센티브로 구성
ㅇ 주택수요 확대를 위하여 양도소득세 인하 취득세등록세 인하 등 조세수단과 주택자
․

금지원 확대 등 금융수단을 주로 활용
ㅇ 경제적 인센티브와 아울러 특정지역 해제 등 부동산 거래에 대한 규제조치의 완화도 추
진
ㅇ 주택공급의 확대대책으로 대규모 택지 공급을 위한 택지개발촉진법 시행 분양주택 가
격의 일시적 해제 등의 조치 시행
당시 주택경기 부양을 위해 국민주택규모를 초과하는 민간아파트의 분양가격을 약
년 반 동안 일시적으로 자유화시킴 년 월까지
□ 집권 중반 이후의 투기억
투기억제 정책수단은 양도세 강화와 직접적
직접적 거래 규제 등 기존
기존
의 투기적 거래를 억제하는 규제수단의 틀을 유지
ㅇ 조세수단은 양도소득세 강화 등 불로소득 방지를 위한 세제강화에 초점
ㅇ 직접 규제수단 역시 분양주택 전매기간 연장 등 거래관련 규제와 채권입찰제 실시 등
자본이득 회수를 위한 조치 등임
ㅇ 이와 함께 부동산 가격급등과 투기적 거래가 초과수요에 기인한다는 인식하에 부동산
공급을 확대하는 정책을 강화
택지개발촉진법을 제정하여 공영개발 방식의 대규모 주택단지 건설을 확대 예 목동
단지 건설 등

- 47 -
표 정책목표별 주요정책수단
목표 경기 부양 가격 규제 / 투기 억제
수단 (80~82년) (83~87년)
분양주택 가격통제 일부 해제
직접 개입 특정지역 해제 분양주택 전매기간 연장
․

분양세대 일정비율 이상 특정지역 고시 확대

․ ․

국민주택 건설의무 폐지
․ ․

공영개발방식을 통한 주택의
공급 확대 공공부문에 의한 택지공급 대량 공급
․

확대 택지개발촉진법 시행 소형 및 임대주택건설지원 확대
․

국민주택 일정비율 건설의무

․

양도소득세율 인하 신규주택 양도소득세율 적용 강화

등에 대한 선별적 추가 인하
․

조 세 주택에 채권입찰제 실시
․

대한 취득세등록세 ․

감면
․ ․

금 융 주택자금 지원 확대
․

자료 국토개발연구원 편 「국토 년」

2. 노태우 정부(1988~1992년)

□ 노태우 정부의 정책은 과거에 볼 수 없었던 과감한 개혁조치가 시행된 개혁기로 요약

ㅇ 경제개발 이후 부동산 가격 상승이 지속됨에 따라 부동산시장의 시장실패는 일반적인
현상이라는 인식이 확산
ㅇ 년의 부동산 종합대책을 필두로 일련의 비상조치가 발표
ㅇ 일련의 조치에도 부동산 가격상승이 지속됨에 따라 정부는 새로운 개념에 입각한 토지
제도 개혁 토지공개념제도 과 주택 공급확대 추진
토지공개념 제도는 완전하지는 못했지만 불로소득의 환수차원에서 제대로 시행된 조
치로 판단

- 48 -
 표 주요 부동산 관련 긴급조치
구 분 도입 배경 및 주요 내용
국제수지 흑자에 따른 부동산 투기 불식
부동산종합대책(88년) 토지거래허가제 확대실시 등
․

토지공개념제도의 본격적인 도입 검토
․

주택 200만호 건설 계획(89년) 주택가격 급등에 따른 공급확대 필요

수도권내 분당 일산 등 개 신도시 개발
․

지가 산정기준의 일관성 부족으로 조세부과

의 실현성 미흡
․

지가체계의 일원화(89년) 「지가공시 및 토지등의 평가에 관한 법률」

제정
․

토지투기 및 이로 인한 불로소득 방지 목적
토지공개념제도 시행(90년) 택지소유상한제 개발부담금제 토지초과이득
․

세제로 구성
․

부동산 가격의 지속적 상승과 시중 유동자금

부동산투기억제대책(90년) 의 부동산 시장 유입 차단 목적
․

․ 부동산 투기행위 단속 부동산 등기의무화 등

부동산 투기억제와 불가안정을 대기업 및 금융기관이 과다하게 보유한 토지
위한 특별 보완대책(90년) 의 처분 및 신규 취득 억제
․

자료 국토개발연구원 편 「국토 년」

□ 당시 정부는 토지제도의 개혁을 통하여 토지공개념 제도를 비롯한

비롯한 토지거래 및 소
유에 대한 직접적인
직접적인 규제를 가하는 정책수단을 많이 활용
ㅇ 토지거래의 사전적 규제인 토지거래허가제의 확대 실시 등으로 투기적인 거래로 인정되
는 토지거래를 제한
ㅇ 택지소유상환제 실시 대기업 및 금융기관의 비업무용부동산 처분 및 신규 취득 억제 등
토지의 과다보유에 대하여 직접적으로 규제
ㅇ 부동산 거래의 투명성 확보를 유도하기 위해 투기목적의 명의신탁을 금지시키는 제도의
마련
「부동산 등기 특별 조치법」 년 은 투기목적의 명의신탁만을 금지시켜 실질적으로
투기목적 여부를 판단하는데 한계를 보임
□ 조세정책 수단은 과거처럼
과거처럼 양도소득세
양도소득세 등의 거래과세를 강화하는 정책 위주에서
보유과세 및 자본이득에 대한 과세를 강화하는 정책으로 전환

- 49 -
ㅇ 누진세율을 적용하는 종합토지세 도입 등 보유과세 강화에 역점
ㅇ 토지초과이득세 도입 개발부담금제도 도입 등 자본이득에 대한 과세 강화
ㅇ 부동산 투기에 대한 효과적인 과세기준을 위해 지가산정의 일원화 차원에서 공시지가
제의 도입을 추진
「지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률」제정을 통하여 당시 기준지가 과세시가
표준액 기준시가 감정가격 등으로 나뉘어진 지가체계를 정비
□ 투기억
투기억제 대책과 함께 부동산 공급을 확대하기 위한 정책도 시행
ㅇ 주택 만호 건설대책을 발표하고 이를 추진하기 위한 방안으로 수도권 개 신도시 건
설 분당 일산 중동 등 계획의 시행
표 정책목표별 주요 정책수단
목표 가격 규제 / 투기 억제
수단
택지소유상한제 실시
계열기업군의 비업무용부동산 처분 및 신규 취득 억제
․

유휴토지 비업무용부동산 등에 대하여 금융기관의 담보취득금지

․

직접 개입 금융기관의 과다보유 부동산 처분 및 신규 취득 억제

․

토지거래허가제 확대실시
․

과세 특정지역 확대
․

공공의 토지선매권 강화
․

주택 만호 개발계획 및 수도권 신도시 건설

․

토지신탁제도 도입
․

공급 확대 기업의
․

사원용 임대주택건설 확대 지원 공단 주변지역의 토지 이용규제

완화
․

개발부담금제도 실시
종합토지세 도입 토지분 재산세와 토지과다보유세 통폐합
․

조 세 토지초과이득세 도입
․

부동산 투기자금 출처조사 강화

․

부동산 등기의무화
․

증여세 강화
․

금 융 비업무용부동산 취득에 대한 여신규제

국민연금기금을 활용한 근로자 주택공급
․

자료 국토개발연구원 편 「국토 년」

- 50 -
3. 김영삼 정부(1993~1997년)

□ 김영삼 정부 시기는 과거와 같은 부동산 가격 폭등이 없었기 때문에 사후적 투기

억제 대책에서 탈피하여
탈피하여 사전적 투기억
투기억제 정책으로 전환을 시도
ㅇ 당시 부동산 가격의 하향 안정세는 노태우 정부가 시행한 일련의 강력한 부동산 투기억
제 대책과 주택공급 확대 정책에 기인하며 이에 따라 과거와 같은 긴급한 비상조치를
통한 가격 안정정책이 시행되지는 않았음
ㅇ 또한 지가하락 추세가 부동산에 포함된 버블이 붕괴하는 과정으로 인식하였기 때문에
별도의 부동산 경기 부양정책은 실시하지 않았음
ㅇ 토지공개념적 정책기조를 그대로 유지하는 가운데 부동산 실명제와 같은 제도적 개선에
주력하였으며 부분적인 시장 자율화조치도 시행
□ 부동산 시장의 안정으로 투기억
투기억제를 위한 비상대책 없이 과거 정권시기에 정립된
정책수단을 대부분 지속
지속적으로 유지
ㅇ 과표 현실화율의 상향 조정으로 부동산 관련 세제 인상효과를 유도하고 부분적으로는
토지거래허가구역을 확대하는 등 사전적 조치 위주로 추진
ㅇ 강력한 투기억제 대책인 토지공개념제도 가운데 토지초과이득세가 년 헌법불일치 판
정을 받았으나 년 토지전산망 가동과 부동산실명제 도입 등 지속적인 사전적 투기억
제 수단 강구
․ 부동산실명제는 그동안 명의신탁을 통한 재산은닉과 부동산 투기 탈세 및 불로소
득을 제거하기 위해 도입된 조치
․그러나 이러한 실명제 조치는 부동산 거래에서 그동안 만연되어 있던 명의신탁 금
지와 권리 명의자의 실명제만 의무화시키는 등 제도적 한계 노출
□ 대외적으로는 개방화 추세에 따라 부분적인 시장 자율화 조치도 추진
ㅇ 년 분양가격의 원가연동제 실시 이후 약 년만에 아파트 분양가 자율화 조치를 제한
적으로 허용
자율화 대상지역은 강원도 충청북도 전라북도 제주도 등이고 적용 주택 규모는 국
민주택규모를 초과하는 경우에만 한정하여 적용

- 51 -
ㅇ 「외국인 토지취득 및 관리에 관한 법률」의 제정 년 으로 외국인 부동산 취득을 엄격
한 요건 하에서 허용
표 정책목표별 주요 정책수단
목표 투기억제의 사전적 방지 및 부분적인 자율화
수단
직접 개입 외국인 토지취득 및 관리에 관한 법률 제정
․

자율화 부동산 실명제

․

공급 확대 분양가 자율화를 통한 주택공급 확대

․

조세 부담금 과표 현실화율을 지속적으로 상향 조정

․

자료 국토개발연구원 편 「국토 년」

4. 김대중 정부(1998~2002년)

□ 김대중 정부는 그 동안 나름
나름대로 진전된 부동산 제도를 후퇴
후퇴
ㅇ 그나마 진일보된 부동산 제도마저 눈앞의 경기부양이라는 명분아래 철저히 와해
택지소유상한제 토지초과이득세의 폐지와 개발부담금의 완화 등 년대 초반 토지
공개념의 근간을 이루었던 제도들이 와해
ㅇ 지원금융 이후의 실물경기 침체를 돌파하기 위한 방안으로 부동산정책의 방향이
기존의 규제위주에서 경기부양 정책으로 전환
부동산 정책을 경기조절 수단으로 활용한 사례는 년대 초반 전두환 정부 시기에서
도 있었으나 외환위기 이후에는 이보다 폭 넓고 획기적임
□ 토지부문에의 정책목표를 구조조정의 활성화와 외자유치를 위한 개방화에 우선
우선적
으로 설정하여 다양
다양한 정책수단을 강구
ㅇ 기업 보유 토지의 매각 활성화를 위해 각종 규제 완화 조세감면 공적자금 지원을 활용
토지거래허가구역 해제 비업무용토지 판정기준 완화 등 기업이 보유한 토지의 거래
활성화를 위한 각종 규제 완화
ㅇ 금융기관이 보유한 부실채권의 조기 처리를 위해서 공적자금 지원과 유동화수단

- 52 -
 을 아울러 활용

표 정책목표별 주요 정책수단 토지부문

목표 부동산 경기 부양, 구조조정 활성화, 외자유치
수단
공공개발택지 전매 명의변경 허용
․

토지거래신고 허가구역 해제
․

비업무용토지 판정기준 완화
․

부동산 관련업종 전면 대외개방 건물분양공급업 건물임대업 토지개발공급업

규제 완화 토지임대업
․

토지초과이득세 폐지
․

택지소유상한제 폐지
․

개발부담금의 한시적 부과 중단
․

법인의 금융기관 부채상환 부동산 매각에 대한 특별부가세 면제

․

조 세 주택신축용지 공장용지에 대한 비업무용 판정유예기간 연장

․

법인의 주주가 부동산 매각대금을 법인에 증여시 양도세 면제

․

성업토지공사를 통하여 기업과 금융기관이 보유한 부동산 및 부실채권을 매입

․ ․

금 융 부동산에
․ 대한 여신제한 폐지
중소기업에 대한 국민주택채권 매입 면제
․

은행의 신탁계정에서 부동산 매입 개발 허용

․

유동화 자산유동화에 관한 법률 제정을 통해 자산담보부증권

․ 제도 도입

□ 주택수요 확대 측면에서는 조세감면 자금지원 등 인센티브

인센티브정책을
센티브정책을 주로 활용
ㅇ 주택거래와 관련한 취등록세 한시적 면제 등 조세감면 신규주택에 대한 자금지원 주택
저당채권 유동화 제도 도입 분양권 전매 허용 등 인센티브 정책을 마련
ㅇ 신규 주택시장 위주의 정책이 상대적으로 기존 주택시장의 위축을 초래하여 년부터
기존 주택시장에 대한 거래 활성화 조치도 일부 도입
양도세 면제기간의 단축 년 취득분에 한하여 년간으로 한시적 단축

- 53 -
□ 주택공급 원활
원활화 측면에서는 공급자 주택건설업체 에 대한 각종 규제 완화와 자금
지원 정책을 주로 활용
ㅇ 주요 대책은 아파트 분양가 자율화 확대 조합주택에 대한 소형주택 의무비율 폐지 주
택건설업체에 대한 국민주택기금 지원 확대 등

표 정책목표별 주요 정책수단 주택부문

목표 실물 경기 부양, 고용창출, 거래 활성화
수단
주상복합건물 규제 완화
․

조합주택에 대한 소형주택 의무비율 폐지

․

규제 완화 분양주택에 대한 전매제한 완화
․

주택청약 재당첨 제한 폐지
․

아파트 분양가 자율화 확대

주택신축용지 공장용지에 대한 비업무용 판정유예기간 연장
․

국민주택채권 매입 부담 완화
․

조 세 국민주택 규모이하의 신축주택 구입시 양도소득세 한시적 면제

․

일정규모의 신축주택 구입시 취득세 등록세 한시적 감면

․

주택구입자금에 대한 자금출처조사 면제
주택건설업체에 대한 국민주택기금 지원 확대
․

전세 반환자금 지원
․

금융 미분양주택
․ 구입자에 대한 자금지원
주택신용보증기금의 보증여력 및 보증대상 확대
․

부도사업 인수업체에 대한 인수자금 지원

․

주택사업공제조합에 대한 자금지원
자산유동화에 관한 법률 제정을 통해 주택저당채권 유동화 제도
․

유동화 도입
주택저당채권 유동화회사법 제정을 통해 유동화중개회사 설립 근거를
․

마련

- 54 -
 경제정의실천시민연합
서울 종로구 동숭동
☎ 대 정책실