Petak: Financiranje Lokalne Samouprave Lokalna Politika U Hrvatskoj

Zdravko Petak, Mirjana Kasapović, Dražen Lalić
Lokalna politika u Hrvatskoj
Tri studije
Zagreb, 2004.
Sadržaj
Zdravko Petak
Financiranje lokalne samouprave: politike decentralizacije
u Hrvatskoj i svijetu ..................................................................1
I. Politička ekonomija lokalne samouprave .................................................... 1
II. Politike decentralizacije ........................................................................... 15
III. Usporedni sustavi financiranja lokalne samouprave u Europi ................ 35
IV. Zaključak ................................................................................................ 52
Literatura....................................................................................................... 54
Mirjana Kasapović
I. Lokalno izborno pravo u Hrvatskoj u komparativnoj
perspektivi ................................................................................61
1. Pojam i značenje lokalnih izbora .............................................................. 61
2. Sustavi izbora lokalnih predstavničkih tijela ............................................ 70
3. Načini izbora načelnika i gradonačelnika ................................................. 78
4. Lokalni izbori i lokalno izborno pravo u Hrvatskoj.................................. 82
II. Temeljna načela i elementi sustava izbora lokalnih

predstavničkih tijela ................................................................96
1. Prijedlog 1: Izbori relativnom većinom .................................................... 96
2. Prijedlog 2: Izbori relativnom većinom i razmjerni izbori........................ 99
Popis tablica................................................................................................ 103
Tumač kratica ............................................................................................. 103
Literatura..................................................................................................... 104
Dražen Lalić
Kriza gradske vlasti u Splitu 2001-2002: viđenje aktera ...107
I. Uvod ........................................................................................................ 107
II. Teorijska osnova istraživanja ................................................................. 117
III. Metoda istraživanja............................................................................... 131
IV. Nalazi istraživanja ................................................................................ 133
V. Zaključak................................................................................................ 160
Literatura..................................................................................................... 170
Prilog: Kronologija zbivanja vezanih za krizu gradske vlasti u Splitu ....... 173
ZDRAVKO PETAK
Financiranje lokalne samouprave:

politike decentralizacije u Hrvatskoj i
svijetu
I. Politička ekonomija lokalne samouprave
Sustavno proučavanje funkcioniranja lokalne samouprave u političkoj
znanosti dugi je niz godina bilo ograničeno na pravno-politička razmatranja
ili na studije ponašanja pojedinih aktera u lokalnoj areni, poput izabranih du-
žnosnika ili lokalne administracije. Problem ekonomskih veza lokalnih razina
vlasti nije privlačio politologe. Sigurno se može reći da je prijelomnicu u tom
smislu označila kratka studija ekonomista Charlesa Tiebouta s naslovom
Čista teorija lokalnih rashoda, koja se danas smatra temeljem stvaranja teo-
rije fiskalnog federalizma.1 Diskurs njegove analize vrlo se brzo proširio na
političku znanost, o čemu svjedoči i činjenica da je on osobno bio suautor
najznačajnijega inicijalnog politološkog teksta s područja političke ekono-
mije lokalne samouprave.2 Tiebout je učinio jednostavnu stvar – ekonomsku
logiku konkurencije primijenio je na lokalnu samoupravu, pretpostavivši mo-
gućnost da lokalne i regionalne jedinice osiguravaju pribavljanje lokalnih
javnih dobara tako da međusobno konkuriraju u privlačenju građana (porez-
nih platiša) i kapitala na svoje jurisdikcijsko područje. Elaborirajući tzv. gla-
sovanje stopalima (voting with the feet), postavio je temelje posve novog
shvaćanja o funkcioniranju lokalne samouprave. Neovisno o teorijskoj održi-
vosti pojedinih dijelova Tieboutova modela, njegov se doprinos smatra kla-
1
Takva ocjena vrijedi neovisno o činjenici da je i prije objavljivanja spomenutog članka bilo ra-
dova u kojima su se razmatrale ekonomske osnove funkcioniranja lokalne samouprave. Vidjeti
Grewal, Brennan, Mathews, ur. (1980).
2
Klasični članak Organizacija vlasti u metropolskim područjima Tiebout je napisao zajedno s
politolozima Vincentom Ostromom i Robertom Warrenom (Ostrom, Tiebout, Warren, 1961).
2 LOKALNA POLITIKA U HRVATSKOJ
sičnim mjestom fiskalnog federalizma kao važnog aspekta onog dijela nove
političke ekonomije koji najčešće označavamo teorijom javnog izbora.3
Usporedno s doprinosima na području fiskalnog federalizma skupina
američkih politologa okupljenih oko Workshopa iz političke teorije i policy
analize, s Vincentom i Elinor Ostrom na čelu, počela je razvijati koncept po-
licentrizma u lokalnim javnim ekonomijama. Riječ je o jednoj vrsti instituci-
onalne analize koja se od 1960-ih sustavno primjenjivala u proučavanju eko-
nomskih i drugih veza među jedinicama lokalne samouprave. Upravo se da-
nas, unutar tekućeg policy konteksta devolucije i decentralizacije, kao što s
pravom naglašava Michael McGinnis, može potpuno vrednovati istraživanja
što su svojedobno bila potaknuta na Workshopu (McGinnis, 1999, 2).
U proučavanju politika decentralizacije koje su započele 1980-ih godina
spomenuta su dva pristupa dopunjena standardnom analizom s područja ja-
vnih financija. Na taj se način postupno uobličila politička ekonomija lokalne
samouprave kao istraživačka orijentacija unutar suvremene političke zna-
nosti, odnosno kao granično područje političke i ekonomske znanosti. Osno-
vni predmet istraživanja spomenute orijentacije jesu načini na koje se razli-
čite jedinice regionalnih i lokalnih vlasti organiziraju u pribavljanju i pro-
izvodnji javnih dobara i usluga, načini na koje organiziraju svoje financira-
nje, te različite vrste veza koje se pri svemu tome uspostavljaju s nacional-
nom vladom ili s vladama federalnih jedinica.
1. Policentrizam i teorija lokalne javne ekonomije

Koncept policentrizma uobličila je tijekom 1960-ih i 1970-ih godina, kao
što je već spomenuto, skupina politologa i ekonomista okupljenih oko Vin-
centa i Elinor Ostrom. Primjena tog koncepta na proučavanje lokalne samou-
prave dovela ih je postupno do stvaranja teorije lokalne javne ekonomije, je-
dnoga od temelja institucionalne analize koji je razvila ta skupina autora. Od
1973. godine njihovi se istraživački napori ostvaruju unutar Workshopa iz
političke teorije i policy analize, a metodološki okvir koji rabe dobio je tije-
kom vremena stručnu oznaku IAD analitički okvir.4
Osnovna ideja vrlo je jednostavna i u biti se nadovezuje na postavke uo-
bličene u Tieboutovu radu iz 1956. Polemizirajući s u to vrijeme dominan-
tnim stajalištima o potrebi objedinjavanja (consolidation) metropolskih po-
dručja, Ostrom, Tiebout i Warren (1961) u inicijalnom su radu cjelokupne
3
Dennis C. Mueller Tieboutov model naziva jednim od kamena temeljaca teorije javnog izbora
(Mueller, 1975).
4
Institutional Analysis and Development (IAD) – Institucionalna analiza i razvoj.
Z. Petak, Financiranje lokalne samouprave: politike ... 3
orijentacije ustvrdili da je sustav preklapajućih područja nadležnosti (juris-

dikcija) mnogo primjereniji oblik organiziranja lokalne samouprave od susta-
va koji se zasniva na jednom centru moći (idem, 831). Postojanje višestrukih
područja nadležnosti daje građanima veću mogućnost izbora u pružanju lo-
kalnih usluga, dopuštajući im biranje među alternativnim pružateljima uslu-
ga. Za razliku od Tieboutova modela, zasnovanoga na “glasovanju stopa-
lima” koncept policentrizma ne zahtijeva promjenu mjesta boravka jer se
konkurencija osigurava postojanjem alternativnih dobavljača unutar istog po-
dručja nadležnosti. Policentrizam na taj način postaje temeljem samouprav-
ljanja u pribavljanju lokalnih javnih dobara, omogućujući različitim društve-
nim skupinama samostalna rješenja tog pitanja.
Druga važna odrednica samog pristupa jest veća efikasnost u pribavljanju
lokalnih usluga. Ostrom, Tiebout i Warren (1961) pokazali su da različita lo-
kalna javna dobra mogu biti efikasno proizvedena na različitim razinama
organizacije proizvodnje. Za određene komponente javnog dobra optimalne
su i najmanje jedinice lokalne samouprave, dok su za neke komponente po-
trebna relativno veća područja nadležnosti.5 Prednost je policentričnog susta-
va to što jedinice lokalne samouprave mogu prilagoditi proizvodnju javnih
dobara i usluga optimalnim ekonomijama razmjera. Upravo ta činjenica re-
zultira većom efikasnošću nego kada se odluke o dobrima i uslugama donose
u jednome centru.
Treće, pristup zasnovan na policentrizmu razlikuje pribavljanje javnih
dobara od njihove proizvodnje. To je razlikovanje naznačeno već u inicijal-
nome članku trojice spomenutih autora, a tijekom vremena postalo je meto-
dološkim uporištem cjelokupnog pristupa. Raspravljajući o prirodi javne
usluge kao što je zaprašivanje komaraca, Ostrom, Tiebout i Warren ustvrdili
su da taj primjer vrlo dobro pokazuje važnost spomenutog razlikovanja
(Ostrom, Tiebout, Warren, 1961, 836-837). Realizacijom zaprašivanja stvara
se javno dobro jer u njemu uživa cjelokupna lokalna zajednica. No inpute za
akciju zaprašivanja može organizirati i privatni ponuđač, što znači da tu vrstu
javne usluge može pružiti i privatni akter. Proizvodnja se, dakle, odnosi na
fizički proces stvaranja javnog dobra ili usluge, dok se pribavljanje odnosi na
proces kolektivnog odlučivanja kojim se potrošačima osiguravaju određena
dobra i usluge. Time je razlikovanje koje je u primjeru privatnih dobara be-
značajno (trgovina je posrednik između proizvođača i potrošača privatnog
dobra, no ona ne pribavlja sámo dobro jer je njegov pribavljač sâm kupac),
postalo središnjim analitičkim mjestom teorije lokalne javne ekonomije za-
snovane na policentrizmu.
5
Dobar primjer svega toga su višegodišnja proučavanja članova Workshopa policijskih usluga.
Spomenuti se kriterij pokazao vrlo važnim jer o njemu ovisi opstanak

policentričnog poretka. Takav poredak, kao što je upozorio Vincent Ostrom
(Ostrom, 1999), ne postoji zbog velikog broja različitih jedinica lokalne sa-
mouprave već zbog mogućnosti odvajanja proizvodnje od pribavljanja javnih
dobara i usluga. U sustavu koji se sastoji od niza lokalnih jedinica, u kojemu
svaka jedinica sama proizvodi dobra i usluge za svoje žitelje, ne može se
ostvariti potpuni potencijal policentričnog poretka (McGinnis, 1999, 6). Klju-
čno je, dakle, da postoji mogućnost ugovaranja proizvodnje (contracting-out)
s različitim pružateljima usluga, neovisno o tome jesu li privatni ili javni.
Činjenica kako ne postoji obveza da javno dobro poizvedu isti akteri koji
su donijeli odluku o njegovu pribavljanju otvara i posve novo viđenje javne
ekonomije koje će biti analogno, ali ne identično pojmu tržišne ekonomije.
Ono je zasnovano na razlikovanju brojnih vrsta dobara. Ostromovi tako ra-
zlikuju privatna dobra, dobra s plaćanjem naknade (klupska dobra), opća do-
bra i javna dobra (Ostrom, V. i E., 1977, 9-18). Za svaku od spomenutih vrsta
dobara ne vrijede isti institucionalni aranžmani proizvodnje ili pribavljanja –
ono što vrijedi za privatna dobra, ne može vrijediti za opća ili pak za javna
dobra. Četiri bitna svojstva javnih dobara – nemogućnost isključivanja ne-
platiša, zajednička potrošnja, nemogućnost kvantificiranja i ograničenost pri-
vatnog izbora, zahtijevaju posve drukčije institucionalne aranžmane od onih
koji vrijede na tržištu.
Osim toga, za javne je ekonomije važan i moment dodatne, dragovoljne
proizvodnje javnih dobara i usluga, tzv. koprodukcije (coproduction). Te-
meljni odnos koji vrijedi na privatnim tržištima jest odnos razmjene u kojemu
su na jednoj strani oni koji su proizveli dobro, a na drugoj oni koji ga troše.
Problem je u tome što za određena dobra vrijedi pravilo da njihovi potrošači
neće dobiti visoku kvalitetu usluge zadrže li pasivan odnos prema njihovoj
proizvodnji. Potrošači, dakle, katkad moraju postati (dodatnim) proizvođa-
čima. Ostromovi navode obrazovanje i zdravstvo kao primjere takvih dobara
(Ostrom, V. i E., 1977, 33-35).
Primijene li se takvi institucionalni aranžmani na jedinice lokalne samou-
prave, dolazimo do koncepta lokalnih javnih ekonomija (Oakerson, 1999;
Ostrom, Bish, Ostrom, 1988). Spomenuti koncept obuhvaća proizvodne jedi-
nice i jedinice zadužene za pribavljanje javnih dobara i usluga. Za funkciju
pribavljanja zadužene su jedinice lokalne samouprave ili pak posebni distrik-
ti, dakako, ondje gdje postoje, a proizvodnu stranu osiguravaju odjeli javne
uprave, javna ili privatna poduzeća. Svaka je strana organizirana prema razli-
čitim kriterijima, a međusobno se povezuju na bezbroj načina.
Institucionalna obilježja javnih dobara, kombinirana s načelima policen-
tričnog poretka, dovode do posve specifičnog funkcioniranja tog aspekta
ekonomskog života, koji se u nizu odrednica razlikuje od situacija na koje
nailazimo na privatnome tržištu. Budući da u policentričnome poretku postoji

višestruko preklapanje područja nadležnosti i odvajanje proizvodnje od pri-
bavljanja lokalnih javnih dobara, organizacija lokalne ekonomije nije uvjeto-
vana proizvodnim kriterijima. U takvoj situaciji i relativno male jedinice koje
pribavljaju dobra i usluge (primjerice, male, ruralne općine) mogu imati ko-
risti od ekonomija razmjera u proizvodnji određenih usluga.
Razvijajući koncept lokalne javne ekonomije, Ronald Oakerson, jedan od
najznačajnijih autora koji slijede pristup razvijen unutar IAD okvira, uveo je
pojam javnog gospodarstva kao ključne institucionalne točke lokalne ekono-
mije. Javno gospodarstvo ne može se svesti ni na tržište, ni na hijerahiju.
Njegova ključna postavka vezana je uz mogućnost uspostave javnih gospo-
darstava unutar različitih opsega organizacije, namijenjenih za više ili manje
svrha. Empirijska istraživanja lokalnih javnih ekonomija unutar različitih ra-
zina organizacije lokalne samouprave u SAD-u (okruzi, veliki gradovi, mali
gradovi, specijalni distrikti) što ih je poduzeo Oakerson pokazala su da šire-
nje odgovornosti za pribavljanje i pružanje lokalnih usluga povećava efika-
snost lokalnog sektora. Stoga je glavnim problemom ekonomske dimenzije
američke lokalne samouprave ocijenio postojanje velikih, centraliziranih
gradskih uprava koje nastoje monopolizirati i stranu pribavljanja i stranu pru-
žanja javnih usluga, a ne postojanje mnogobrojnih malih, fragmentiranih mu-
nicipaliteta. Posljedica svega su viši porezi, odnosno cijene lokalnih dobara i
usluga no što bi bile u dominantno policentričnome sustavu.
Posljednji je zaključak vrlo bitan u raspravi o decentralizaciji. Često se
smatra da postojanje prevelikog broja malih lokalnih jedinica vodi neefika-
snosti i rasipanju javnog novca. Oakersonova studija pokazala je da do još
većeg rasipanja dovodi prevelika koncentracija odlučivanja o proizvodnji i
pribavljanju na jednome mjestu, posebno ako se pružanje lokalnih usluga
prepušta vlastitim upravnim tijelima ili poduzećima (tzv. in-house produc-
tion). Ključno je, dakle, uočiti kako “nesposobnost da se proizvodi ne znači
nužno i nesposobnost da se pribavlja. Mogućnost ugovaranja proizvodnje
javnih dobara i usluga (bilo s javnim ili privatnim dobavljačima) daje mo-
gućnost održanja ‘čistih jedinica za pribavljanje’ – lokalnih vlasti koje za
sebe proizvode malo ili ništa, ali ostaju vrlo aktivne kao pribavljači... Na
strani pribavljanja te jedinice doista mogu biti vrlo aktivne. Njihove aktiv-
nosti obuhvaćaju ubiranje poreza, održavanje izbora, raspravljanje o potre-
bama zajednice, odabiranje željenih dobara i usluga, određivanje razina po-
nude, kupovanje usluga od dobavljača, pregovaranje o ugovorima i nadzira-
nje tijeka usluga. U vrlo malim jedinicama velik dio toga obavljaju obični
građani... Nemogućnost proizvodnje ne znači istodobno i izostanak uspješ-
nosti” (Oakerson, 1999, 32).
Ekonomska uspješnost jedinica lokalne samouprave nije funkcija njihove

veličine. Veličina područja nadležnosti i efikasnost nisu u izravnoj korelaciji.
Ključno je da se za svaku pojedinu uslugu pronađe optimalni opseg njezina
pribavljanja i/ili proizvodnje. Policentrični sustav mora omogućiti javnim du-
žnosnicima ili upravnim službenicima stvaranje alternativnih aranžmana za
pribavljanje pojedine javne usluge, dok se njezino pružanje treba odvijati
unutar veće ili manje razine agregacije, ovisno o veličini prostornog opsega
koji je optimalan za tu uslugu. Pridjev policentričan odnosi se, dakle, na tu
“viziju preklapajućih opsega proizvodnje i mnogostrukih područja političke
interakcije” (McGinnis, 1999, 5).
Kakav je poučak teorijskih i empirijskih istraživanja poduzetih na Work-
shopu iz političke teorije i policy analize za aktualne politike decentraliza-
cije? On se prije svega odnosi na zaključak da uspostavljanje monocentričnih
oblika pribavljanja javnih usluga, čak ako su i na lokalnoj razini, samo po
sebi ne dovodi do veće efikasnosti u njihovu pribavljanju i proizvodnji. Po-
trebno je stoga uočiti optimalne razine organiziranja pribavljanja, te naj-
primjerenije metode proizvodnje usluga, prije nego što se donese odluka o
decentralizaciji. Nema, primjerice, nikakvog jamstva da će centralizirani su-
stav osnovnog školstva nužno postati efikasniji ako ga se radikalnije decen-
tralizira. Potrebno je uočiti koje su optimalne razine za pribavljanje pojedinih
obrazovnih segmenata obrazovne usluge (plaće nastavnika, stručni kuriku-
lum, održavanje zgrada, opreme, prijevoz i prehrana učenika, praćenje uče-
nika s posebnim potrebama, dodatni programi itd.). Valja, međutim, također
naglasiti da odluka o institucionalnom aranžmanu ovisi i o tradiciji i kultur-
noj matrici dominantnoj u određenoj zemlji. U Japanu je, primjerice, vrlo efi-
kasan centralizirani sustav osnovnog školstva, dok je u pojedinim zapadnoeu-
ropskim zemljama vrlo efikasan posve decentralizirani sustav. Važno je na-
pomenuti i to da ni istraživanja provedena na Workshopu ne sugeriraju da je
objedinjavanje (konsolidacija) jedinica lokalne samouprave model povećanja
učinkovitosti lokalne samouprave u pružanju usluga. Model preklapajućih
nadležnosti čini se mnogo boljom opcijom.6
6
Američki politolozi Liesbet Hooghe i Gary Marks istraživali su probleme upravljanja na više
razina, odnosno preklapajućih područja nadležnosti. Rezultati njihovih empirijskih istraživanja
ne pokazuju, međutim, koja od dviju podvrsta takvog upravljanja daje bolje rezultate. Prvi se
oblik odnosi na situaciju u kojoj postoji relativno ograničen broj razina vlasti, gdje su područja
nadležnosti međusobno isključiva i u kojima različite razine vlasti pribavljaju različite vrste
usluga. Drugi se oblik odnosi na veliki broj specijaliziranih jurisdikcijskih razina koje se u
teritorijalnom smislu preklapaju, te među njima ne postoji hijerarhija razina i ograničenje
broja (v. Hooghe i Marks, 2001).
2. Fiskalni federalizam
U svom najjednostavnijem određenju izraz fiskalni federalizam označava
podjelu fiskalnih ovlasti među različitim razinama vlasti. U gotovo svim dr-
žavama javni se sektor sastoji od nekoliko razina vlasti, od kojih svaka pri-
bavlja određena dobra i usluge. Fiskalni federalizam označava način na koji
su podijeljene nadležnosti u pribavljanju dobara – za koje vrste dobara odgo-
vara lokalna samouprava, a za koje središnja državna vlast ili, u federaciji
vlada federalne jedinice, odnosno na koji se način sva ta dobra financiraju.
Izraz federalizam pri tome redovito zbunjuje politologe i ustavne pravnike,
navikle da taj izraz rabe isključivo u raspravama o federativnim političkim
sustavima.7 Rabe ga stoga najvećim dijelom ekonomisti u kojih ne postoji
prethodno opterećenje: za njih je fiskalni federalizam jednostavno način ras-
poređivanja ovlasti u pribavljanju javnih dobara, neovisno o tome je li riječ o
federativnim ili unitarnim državama.
Veliki doprinos razvoju teorije fiskalnog federalizma dalo je objavljiva-
nje već spomenutog Tieboutova članka (Tiebout, 1956). Fiskalni federalizam
kao područje istraživanja nakon toga doživljava vrlo plodonosno razdoblje,
postavši jednim od najdinamičnijih područja javnih financija, odnosno teorije
javnog izbora. Naime, pokušaji da se dođe do spoznaje koja je razina vlasti
najprimjerenija za pribavljanje pojedinih javnih usluga već desetljećima ne
prestaje privlačiti pozornost ekonomista, politologa i pravnika. U nastojanju
da se odgovori na to pitanje znanstvenici su razvili brojne normativne i pozi-
tivne pristupe, koje je nemoguće prikazati na nekoliko stranica teksta. Ogra-
ničit ćemo se stoga samo na najvažnije od njih, pokazujući da je u međuvre-
menu teorija fiskalnog federalizma postala i velikim pribježištem politologa,
poglavito zahvaljujući sve većem utjecaju koji je na političku znanost imala
teorija javnog izbora.
Tradicionalna teorija fiskalnog federalizma, predočena, primjerice, u ra-
dovima Roberta Musgravea, postavila je normativno načelo da središnja dr-
žavna vlast mora imati nadzor nad stabilizacijskom i distributivnom funkci-
jom javnih financija, dok bi nižim razinama vlasti trebala biti prepuštena
samo alokacijska funkcija. Drugim riječima, pretpostavljalo se da niže razine
vlasti imaju niz ograničenja u uspostavljanju stabilnosti i jednakosti u eko-
nomskim odnosima. Smatralo se, primjerice, da bi pokušaji pojedinih lokal-
nih vlasti da pokrenu programe dohodovne potpore siromašnijim dijelovima
stanovništva dovodili do još većih socijalnih nejednakosti među jedinicama
lokalne samouprave. Tieboutova postavka o “glasovanju stopalima” samo je
7
Američki politolog Samuel Beer primjećuje da prilikom upotrebe izraza fiskalni federalizam
ekonomisti misle na znatno šire značenje pojma federalizam nego u političkoj znanosti (Beer,
1977, 21).
potvrđivala predviđanje da bi pojedine jedinice lokalne samouprave sve više

naseljavali siromašniji slojevi društva, dok bi se istodobno imućniji iseljavali.
Stoga je tradicionalna teorija fiskalnog federalizma upućivala na zaključak da
lokalnoj vlasti treba prepustiti samo one javne usluge čija je potrošnja ogra-
ničena na njihovo područje. Ne svede li ih se na takvu vrstu usluga, mogla bi
biti narušena stabilnost javnoga gospodarskog sektora i jednakost među gra-
đanima.
Skeptičan pogled na ekonomske funkcije lokalne samouprave proizlazio
je najvećim dijelom iz snažnog uvjerenja u snagu središnje države, ojačane
kejnzijanskim mehanizmima kontrole realnog sektora ekonomije i velikim
projektima nacionalizacije do kojih je došlo nakon Drugoga svjetskog rata
(Castles, 1999). Rast države blagostanja i državnog nadzora ekonomije tekao
je usporedno s umanjivanjem ekonomske važnosti lokalne samouprave. Sve
se počelo mijenjati s prvim znacima krize države blagostanja sredinom 1970-
ih, a do većih promjena shvaćanja ekonomske uloge lokalne samouprave do-
šlo je tijekom 1980-ih i, napose, tijekom 1990-ih.
Tradicionalno shvaćanje ekonomske uloge lokalne samouprave, prema
kojemu je za tu razinu vlasti primjereno pribavljanje onih dobara čija potro-
šnja ne prelazi granice pojedine lokalne jedinice, počelo se znatno mijenjati.
Klasično opravdanje prednosti lokalne samouprave da pri ograničenom broju
javnih dobara lokalna potrošnja može biti primjerenija potrebama stanovni-
štva i manje jednolična od potrošnje koju bi usmjeravala vlada na nacionalnoj
razini više nije bilo dovoljno. Takvo objašnjenje nije bilo samo odveć opće-
nito, nego i pogrešno. Niz empirijskih istraživanja o ekonomskom funkcioni-
ranju lokalne samouprave pokazao je da jedinice lokalne samouprave mogu
uspješno pribavljati javna dobra za koja se prije toga smatralo da trebaju biti
isključiva nadležnost viših razina vlasti – nacionalne vlade ili pak vlada fede-
ralnih jedinica kada je riječ o federacijama.
Pokazalo se kako je potrebno znatno preciznije odrediti vrste javnih do-
bara koje bi valjalo pribavljati na pojedinoj razini vlasti. Poredbene su studije
pokazale da postoje znatne razlike u raspodjelama nadležnosti glede istih do-
bara i usluga (Oates, 1999, 1122). Istraživanja su ujedno pokazala da je za
pojedine javne usluge poput zdravstva i obrazovanja takve granice i vrlo te-
ško povući. U spomenutim uslugama, naime, vrlo su izraženi efekti ekster-
nalija i fiskalnih prelijevanja (spill-over) tako da nije uvijek lako odrediti
optimalnu jedinicu za njihovo pribavljanje. U takvoj situaciji temeljno načelo
fiskalnog federalizma jest da konkretnu javnu uslugu treba pribavljati najniža
moguća razina vlasti koja može obuhvatiti relevantne koristi i troškove koji
idu uz potrošnju takve usluge. U Europi je, doduše, takva postavka poznata i
kao načelo supsidijarnosti, koje se ne povezuje uvijek izravno s teorijom fi-
skalnog federalizma.
No, postavlja se pitanje zašto bi pribavljanje javnih dobara valjalo pre-

pustiti najnižoj jedinici vlasti koja može internalizirati koristi i troškove ve-
zane za to dobro. Čini se da je na to pitanje moguće ponuditi više odgovora.
Ponajprije, riječ je o informacijskim i političkim ograničenjima koja spreča-
vaju središnje državne vlasti da pronađu optimalne programe javnih dobara i
usluga. Lokalne su vlasti bliže građanima i stoga mogu bolje procijeniti nji-
hove preferencije za javnim dobrima i troškove njihove proizvodnje (Oates,
1999, 1123). Nadalje, dobici od pribavljanja usluga na nižoj razini vlasti rastu
obrnuto razmjerno s cjenovnom elastičnošću potražnje javnih dobara. Ako su
troškovi (cijene) javnih dobara različitih jedinica lokalne samouprave
jednaki, a potražnja tih dobara različita, tada se gubici u centralističkom pri-
bavljanju dobara povećavaju razmjerno neelastičnosti potražnje. Pođe li se od
toga da je potražnja lokalnih javnih dobara u osnovi neelastična, kao što upo-
zorava Wallace Oates (Oates, 1998), tada su gubici znatno veći pribavlja li,
primjerice, neko tipično lokalno dobro središnja, a ne lokalna vlast. I na
kraju, najčešće se u prilog prednosti lokalnih vlasti u pribavljanju javnih do-
bara navodi već spomenuto Tieboutovo načelo o “glasovanju stopalima”.
Njegov je model nastao kao izravna reakcija na stajališta Paula Samuel-
sona i Richarda Musgravea o javnim dobrima. Razvijajući model alokacije
zasnovan na mobilnosti građana, poreznih obveznika, koji se sele iz jedne je-
dinice lokalne samouprave u drugu ovisno o paketu poreza – javnih usluga
koji im pruža pojedina jedinica lokalne samouprave, Tiebout (1956) zapravo
pokazuje da slobodno kretanje pojedinaca može dovesti do efikasnosti lokal-
noga javnog sektora. Naime, zahvaljujući spomenutome mehanizmu, politi-
čare, koji su pritom neka vrsta poduzetnika u javnome sektoru, prisiljava se
da pružaju pakete poreza i izdataka kakve birači žele (Petak, 2001, 162). Iz
toga slijedi da dobitke od decentralizacije valja pripisivati mobilnosti pore-
znih obveznika. No niz teoretičara fiskalnog federalizma smatra da izvor efi-
kasnosti ne treba tražiti u mobilnosti poreznih obveznika, već u samom po-
stojanju različitih politika u pribavljanju javnih dobara na razini lokalne sa-
mouprave (Oates, 1999, 1124). Osim toga, sustav mobilnosti građana unutar
jedinica lokalne samouprave neka je vrsta američke osobitosti koja mnogo
manje vrijedi u europskim zemljama.
Teorija fiskalnog federalizma ne ostaje samo na ocjenjivanju optimal-
nosti odluka u pribavljanju javnih dobara, već zahvaća i pitanje izvora finan-
ciranja jedinica lokalne samouprave. Na taj način postavlja normativne osno-
ve o poželjnom sustavu raspoređivanja poreza, te sustavu transfera među ra-
zličitim razinama vlasti. Pitanje o poželjnom sustavu poreza za financiranje
lokalne vlasti zahvaća pitanje tzv. vertikalne strukture poreza. Koji porezi
doista najbolje odgovaraju pojedinim razinama vlasti i može li se o tome
uopće izvesti ikakva teorija? Neovisno o činjenici što se sustavi financiranja
lokalne samouprave u svijetu znatno razlikuju i što se koriste najrazličitijim
poreznim izvorima kao osnovicom svog financiranja, teoretičari fiskalnog fe-

deralizma smatraju da postoje porezi koji su lokalno poželjniji od drugih. Po-
najprije, smatra se da za decentralizirane razine vlasti nije primjereno opore-
zivanje ekonomskih jedinica koje su visokomobilne (Oates, 1999, 1125). Ri-
ječ je poglavito o oporezivanju kućanstava, kapitala i finalnih dobara i uslu-
ga. Porezi na kapital te porezi na promet, poput poreza na dodanu vrijednost
ili trošarina, ne bi stoga trebali biti u nadležnosti jedinica lokalne samoupra-
ve. Jedinice lokalne samouprave trebale bi, smatra se u teoriji fiskalnog fede-
ralizma, u osnovi izbjegavati poreze koji ne podrazumijevaju pružanje po-
vratnih koristi poreznim obveznicima. Visokomobilne ekonomske jedinice
trebalo bi poglavito oporezivati različitim vrstama korisničkih naknada, pu-
tem kojih bi primale protuvrijednost za usluge koje jedinice lokalne samou-
prave osiguravaju za njih (Oates, 1996). Ukratko, načelo ekonomske efika-
snosti sugerira da jedinice lokalne samouprave trebaju izbjegavati oporeziva-
nje koje ne donosi određene koristi poreznom platiši. Odatle slijedi da bi naj-
primjereniji fiskalni izvor jedinica lokalne samouprave zapravo bile različite
vrste neporeznih prihoda, poput komunalne naknade, različitih vrsta komu-
nalnih doprinosa i sl.
Dakako, u realnosti nailazimo na posve drukčija rješenja. Jedinice lokal-
ne samouprave koriste se katkad i porezima na dodanu vrijednost, oporeziva-
njem poduzeća i kapitala, a i oporezivanje dohodaka postaje sve više lokalni
porezni izvor. Neovisno o tome što se u teoriji, primjerice, smatra da su re-
distributivni programi socijalne potpore stvar o kojoj se poglavito treba bri-
nuti središnja razina vlasti, u skandinavskim zemljama nalazimo izvrstan
primjer da to vrlo uspješno rade i jedinice lokalne samouprave. U trećem di-
jelu ovog teksta vidjet ćemo da se, štoviše, cjelokupno financiranje lokalne
samouprave u tim zemljama zasniva upravo na porezu na dohodak.
Idući izvor financiranja su različite vrste potpora ili transfera. Postoje
različite klasifikacije te vrste fiskalnog izvora, no čini se da je najjednostav-
nije podijelimo li ih na zajedničke poreze, opće dotacije i namjenske dotacije.
Sustav zajedničkih poreza smatra se oblikom dotacija zato što lokalne vlasti
ne mogu utjecati na određivanje postotka poreza koji će im biti dodijeljen, a
jednako tako ne mogu mijenjati ni porezne stope. Prednost takvog poreza
očituje se u tome što lokalne vlasti stavlja u snažniju financijsku poziciju ne-
go kad su u pitanju druge vrste dotacija. Od zemalja EU-a takav sustav imaju
Njemačka i Austrija, a uvelike ga primjenjuju tranzicijske zemlje i zemlje u
razvoju (Bahl, 2000, 7). Jedan od važnih argumenata za tu vrstu poreza jest
činjenica da su lokalni porezi po pravilu regresivniji od poreza koje nameće
središnja država. Budući da ubiranje i administriranje zajedničkim porezima
obavlja središnja država, njihova znatnija zastupljenost u financiranju lokalne
samouprave smanjuje razinu regresivnosti u oporezivanju.
Potpore u užem smislu te riječi – opći i namjenski transferi, daju nešto

manju sigurnost jedinicama lokalne samouprave nego što to čine zajednički
porezi. Opće ili bezuvjetne potpore pogodne su poglavito za fiskalno izrav-
nanje. Središnja država, vlada federalne jedinice ili regionalne vlasti mogu
putem različitih formula izravnanja pomagati jedinice lokalne samouprave s
nižim kapacitetom. Za razliku od njih, glavna funkcija namjenskih dotacija
nije u financijskome izravnanju već u pomoći u procesu pribavljanja pojedi-
nih dobara i usluga. Mogu imati oblik potpora u financiranju (matching
grants), kada viša razina vlasti uvjetuje davanje potpore sufinanciranjem niže
razine vlasti, ili pak operativnih i kapitalnih potpora u kojima viša razina
vlasti ne uvjetuje davanje dotacije financijskim sudjelovanjem niže razine. U
korištenju potpora postoji velika razlika s obzirom na stupanj sloboda svoj-
stvenih općim, odnosno namjenskim dotacijama. Općim se dotacijama jedi-
nice lokalne samouprave koriste posve slobodno, dok se namjenske dotacije
mogu upotrijebiti samo za financiranje točno određenih projekata.
3. Politološki i ekonomski pristup ekonomskom

federalizmu
Na kraju, postoje li uopće dodirne točke politološkoga i ekonomskog
shvaćanja fiskalnog federalizma? Može li se, uostalom, uopće govoriti o po-
litološkom pristupu fiskalnome federalizmu? Već na prvi pogled razlika iz-
među tih dvaju pristupa više je nego očita. Politolozi pod pojmom federali-
zma razumijevaju političku zajednicu u kojoj postoji teritorijalna raspodjela
vlasti, koja se po pravilu osigurava izričitim institutima pravne zaštite zapisa-
nima u ustavu (Beer, 1977, 21). Oni, dakle, pod izrazom federalizam ne misle
na bilo koji odnos središnje vlasti i decentraliziranih jedinica, već na posve
određeni odnos. Federativni sustav vlasti za njih je oblik konstitucije vlasti u
kojemu pisani ustav naznačuje da određene, ključne ovlasti pripadaju fede-
ralnoj razini, a sve ostale nižim razinama vlasti. Za politologe je neprihvat-
ljivo reći da su decentralizirani unitarni sustav i federativni sustav jedno te
isto.
Kada ekonomisti govore o fiskalnom federalizmu, oni, upotrijebimo li
politološku terminologiju, govore o problemu vlasti s više razina (multi-level
government), a ne o federalizmu. Oni sami na neki način to i priznaju. Kada
upotrebljavaju izraz federalizam, najčešće nastoje naglasiti kako ga ne upo-
trebljavaju u uskom konstitucionalnome, već u mnogo širem određenju
(Oates, 1977, 4). Prema mišljenju ekonomista, svaki je sustav vladavine više
ili manje federativan, tako da i u unitarnim sustavima postoji de facto znača-
jan opseg fiskalne diskrecije na decentraliziranim razinama odlučivanja.
Umjesto dihotomije federativni sustavi – unitarni sustavi, ekonomisti rabe
klasifikaciju vlasti prema kojoj se svi sustavi vlasti klasificiraju unutar jednog
multidimenzionalnog spektra koji pokazuje je li u određenoj političkoj zajed-
nici na djelu pretežito centralizirano ili decentralizirano pribavljanje javnih
dobara. Dominacija centraliziranog pribavljanja dovodi, prema njihovu sudu,
do ponude jednoličnih javnih dobara i usluga, za razliku od decentraliziranog
pribavljanja, koje osigurava raznolika dobra i usluge. Dok politolozi upotre-
bljavaju izraz federalizam kako bi označili odnos federalne razine vlasti i
vlasti federalnih jedinica, ekonomisti pod izrazom (fiskalni) federalizam ra-
zumijevaju, primjerice, i odnos federalnih jedinica i lokalne samouprave. Za
njih izraz federalizam označava odnos bilo kojih dviju razina vlasti.
Sljedeće se razlikovanje odnosi na dominantnu kategorijalnu aparaturu
koja se rabi u spomenutim pristupima. Politološki pristup polazi od toga da
federalizam označava postojanje fragmentirane političke zajednice (polity) u
kojoj se decentraliziranim razinama vlasti daje znatna autonomija kako bi se
osigurala stabilnost zajednice i izbjeglo nasilje. Ključne su kategorije koje,
dakle, rabe politolozi – politička stabilnost i konflikt (Rose-Ackerman, 2000,
16). Za razliku od njih, ekonomisti usmjeravaju svoju pozornost na ponudu i
potražnju javnih dobara. Njih ne zanima koliko, primjerice, rasne, vjerske ili
etničke razlike mogu ugroziti stabilnost političke zajednice i dovesti do nasi-
lja, već kakve su razlike u ukusima s obzirom na javne usluge. Sukladno
tome, glavni predmet njihova zanimanja jest uspostava primjerenog odnosa
između zahtjeva za ekonomijama razmjera u proizvodnji javnih dobara, koji
pretpostavlja centralizirano pribavljanje, i zahtjeva za zadovoljavanjem hete-
rogenih ukusa na lokalnoj razini, koji pak pretpostavlja decentralizirano pri-
bavljanje. Ukusi ih, u generičkom smislu, ne zabrinjavaju. Američka polito-
loginja Susan Rose-Ackerman navodi da su “ekonomisti agnostični u odnosu
prema ukusima. U području obrazovanja, primjerice, nastoje govoriti o poj-
movima kao što su sklonost sportu u opreci prema umjetnosti ili pak o pojmu
predškolski nasuprot programima koji se provode nakon što se završi školo-
vanje. U mnogim zemljama, međutim, upravo razlike u ukusima nedvojbeno
imaju isključujuću prirodu. Roditelji katoličke vjere zahtijevat će ne samo
katoličko obrazovanje za svoju djecu već i obrazovnu okolinu lišenu prote-
stanata, i obrnuto, kada su u pitanju roditelji protestanti (Rose-Ackerman,
2000, 17).
Susan Rose-Ackerman pri svemu tome pokazuje kako je naglašavanje
isključivosti u politikama, neovisno o tome je li riječ o politolozima ili eko-
nomistima, samo jedna strana medalje. Postoji, naime, drugi pravac istraži-
vanja u društvenim znanostima koji, kada su politolozi u pitanju, naglašava
izgradnju političke zajednice i načela demokratskoga građanstva, dok se u
ekonomista naglašavaju eksterni troškovi isključujućih politika. Pozivanje na
preferencije za lokalnim javnim uslugama kao polazišnom točkom posljed-
njima se čini ograničavajućim pristupom jer se njime omogućuje da se,
primjerice, siromašne i bespomoćnije građane na temelju planova prostornog

razvoja (zoning) isključi iz određene lokalne zajednice. Pretjerano naglašava-
nje razlika među skupinama i zajednicama, koja je neka vrsta zajedničkog
naziva teorija federalizma, neovisno o tome je li riječ o politološkom pristupu
ili o pristupu sa stajališta fiskalnog federalizma, prema mišljenju pojedinih
autora može dovesti do postupnog stvaranja neke vrste konfederalne političke
zajednice (Beer, 1977, 27).
Politička ekonomija lokalne samouprave ne može se, međutim, ograničiti
na pristup koji polazi od razlika, neovisno o tome je li riječ o dominantno
politološkom pristupu ili o pristupu fiskalnog federalizma. Pristup koji polazi
od sustava vlasti s više razina, odnosno preklapajućih područja nadležnosti, o
kojemu smo već govorili, posve je drukčija vrsta teorijske racionalizacije o
lokalnoj samoupravi. Spomenuti sustav potiče efikasnu proizvodnju javnih
dobara, stimulirajući inovacije i ograničavajući sebično ponašanje političara.
Modeli lokalnih javnih ekonomija koji su razvijeni na takvoj osnovi najbolje
funkcioniraju ako su preferencije građana homogene (Rose-Ackerman, 2000,
17).
Takvom se pristupu mogu pripisati radovi nastali u okviru Workshopa u
Bloomingtonu, ali i radovi izravno inspirirani Tieboutovim pristupom fiskal-
nom federalizmu. Odvajanje politološkoga od ekonomskog pristupa pritom
postaje manje bitno. Pođe li se, dakle, od homogenih preferencija građana po-
reznih platiša i sustava vlasti s više razina, moguće je uspostaviti model fun-
kcioniranja lokalne samouprave zasnovan na mobilnosti građana. Građani u
takvome modelu ocjenjuju “pakete poreza i javnih usluga” procjenjujući lo-
kalne samouprave s obzirom na kvalitetu spomenutih “paketa”. Lokalne sa-
mouprave s nižim porezima i kvalitetnijim javnim uslugama počinju privla-
čiti građane – porezne platiše na svoje područje. Povećanje stanovništva do-
vodi do smanjenja raspoložive vrijednosti javnih usluga za postojeće građane.
Usluga postaje preopterećenom, odnosno zasićenom (congested), te lokalnim
vlastima ne preostaje drugo nego da povećaju poreze. To pak vodi povećanju
graničnih troškova u proizvodnji lokalnih javnih dobara.
Spomenuti model potiče konkurenciju lokalnih razina vlasti, što je jedna
od temeljnih pretpostavki modela. Ravnoteža se, naime, može postići samo
velikim brojem jedinica lokalne samouprave. U suprotnome, kada ne bi došlo
do zasićenja, kada bi ekonomije razmjera sugerirale da granični troškovi
proizvodnje javnih dobara s povećanjem broja stanovnika opadaju, tada bi
jedna jedina jedinica vlasti bila najefikasnijim rješenjem za pribavljanje i
proizvodnju javnih dobara. Tada bi samo razlike u ukusima glede javnih do-
bara i lokacija mogle sugerirati kako nije dobro organizirati pribavljanje lo-
kalnih javnih dobara u jednoj jedinoj jurisdikciji (Rose-Ackerman, 2000, 18).
Razumijevanje ekonomskog pristupa fiskalnome federalizmu moguće je

dopuniti dodatnim metodološkim upozorenjem. Cjelokupna teorija fiskalnog
federalizma elaborirana je na osnovi normativnih pretpostavki. Određenja o
poželjnoj podjeli nadležnosti, poželjnoj strukturi ukusa, poželjnoj strukturi
poreza i javnih usluga često nemaju izravnu korespondenciju sa stvarnošću
javnih ekonomija na različitim razinama vlasti. Teoretičari javnog izbora
Hettich i Viner (1984) pokazali su da su vladama prilikom odlučivanja o
tome koje vrste poreza dodijeliti pojedinoj razini vlasti ključni kriterij odluči-
vanja politički kriteriji, a ne kriteriji ekonomske optimalnosti. Primjenjujući
pozitivnu analizu na pitanje raspoređivnja poreza (tax assignement) lokalnim
razinama vlasti, zaključili su, prvo, da je to pitanje uglavnom predmet diskre-
cijske odluke viših razina vlasti – nacionalnih vlada ili vlada federalnih jedi-
nica, kada je, dakako, riječ o federativnim zajednicama. Vrlo rijetko o tome
mogu izravno odlučivati regionalne i lokalne jedinice. Drugo, porezi koji će
se dodijeliti lokalnim vlastima najčešće će biti oni koji su tako beznačajni da
se više razine vlasti uopće ne žele baviti njima, porezi čije je administriranje
povezano s mogućim sukobima (porezi na imovinu) i, općenito, porezi koji
su u nekoj vrsti procijepa.
Razmatranje odnosa politoloških i ekonomskih pristupa pitanju lokalnih
javnih ekonomija pokazuje da među njima postoje razlike, koje najvećim di-
jelom valja pripisati različitim kategorijalnim aparaturama koje se upotre-
bljavanju u tim dvjema znanostima.8 Ono što je, međutim, posve očito odnosi
se na snažnu normativnu usmjerenost teorije fiskalnog federalizma, koja je u
politološkim analizama znatno manje izražena. Posebno se to odnosi na po-
zitivnu teoriju javnog izbora koja vrlo često dovodi u pitanje postulate zasno-
vane na normativnim pristupima. Kada bismo, na kraju, pokušali izvesti ra-
zliku ozmeđu polititološkog i ekonomskog pristupa lokalnim javnim ekono-
mijama s obzirom na izraz ekonomski federalizam, čini se da bi za prvi pri-
stup primjereniji izraz bio sustav s više razina vlasti. Politička ekonomija lo-
kalne samouprave pokazuje se na taj način složenim predmetom istraživanja,
prožetim različitim, često i oprečnim pristupima koji ne nude nikakva gotova
rješenja već, eventualno, samo neka moguća upozorenja.
8
Postoji, dakako, i niz primjera preklapanja ekonomskog i politološkog pristupa. Jedan od ta-
kvih primjera je i korištenje tržišne paradigme u razvijanju modela lokalne politike. Američki
politolog Mark Schneider elaborirao je jedan od takvih modela, utvrđujući da su za lokalnu
politiku ključna četiri aktera - stanovnici i poduzeća, kao kupci lokalnih javnih usluga, te poli-
tičari i birokrati, kao prodavači tih usluga. (Schneider, 1999, 199)
II. Politike decentralizacije

“Fiskalna decentralizacija je u modi. Industrijske nacije i nacije u razvoju
okreću se devoluciji da bi unaprijedile uspješnost svojih javnih sektora”
(Oates, 1999, 1120). Tim je riječima Wallace Oates, jedan od najrenomirani-
jih autora s područja fiskalnog federalizma, upozorio da je decentralizacija u
svojim različitim oblicima postala svjetskim fenomenom, poput globalizacije.
Uostalom, u nizu studija opetovano se naglašava povezanost globalne
dinamike i potrebe za lokalizacijom. Takva povezanost proizlazi, smatra se,
iz neuspjeha središnje države da na efikasan i djelotvoran način pribavlja niz
javnih dobara i usluga.9
Razlozi koji su doveli do politika decentralizacije ne mogu se pri tome
svesti na jedan ključni razlog. U razvijenim zemljama Zapada decentraliza-
cija je prije svega označavala zahtjeve za efikasnijom i djelotvornijom vla-
dom koja će moći osigurati kompetitivnost nacionalnog gospodarstva. Postu-
pno “urušavanje” pojedinih tradicionalnih funkcija države blagostanja potak-
nulo je prenošenje mnoštva socijalnih funkcija na lokalnu sredinu, za koju se
pretpostavljalo da bi mogla primjerenije reagirati na socijalne zahtjeve sta-
novništva.10 U zemljama u razvoju politike decentralizacije najčešće su bile
potaknute zahtjevom za izbjegavanje ekonomske nerazvijenosti i nestabil-
nosti. Odveć centralizirani sustavi vlasti pokazali su se neprimjernima meha-
nizmima stabiliziranja i razvoja takvih društava. Na kraju, decentralizacija je
u tranzicijskim zemljama poprimila funkciju jednoga od ključnih institucio-
nalnih aranžmana za prijelaz u tržišno gospodarstvo i uspostavljanje demo-
kratskim odlučivanjem (Bird, Ebel, Wallich, 1995).
9
U studiji Svjetske banke s naslovom Lokalna dinamika u eri globalizacije postoji niz studija
koje govore o povezanosti decentralizacije i globalizacije, pri čemu se s normativne točke gle-
dišta ta dva procesa vrednuju pozitivno i smatraju se bitnom odrednicom razvoja. Yusuf, Eve-
nett i Wu, rabeći izraz lokalizacija umjesto uobičajenog izraza decentralizacija, pokazuju da je
“globalizirani svijet – svijet gradova i njihovih zaleđa” (Yusuf, Evenett, Wu, 2000, 5). Oni pri
tome smatraju da spomenuti procesi nisu kočnicom razvoja, već njegovom pretpostavkom. O
pokušaju da se decentralizacija u Hrvatskoj objasni sa stajališta kategorijalnog para globaliza-
cija – lokalizacija v. Petak (2000b).
10
U suvremenoj politološkoj literaturi postoje relevantna istraživanja o statističkoj povezanosti
decentralizacije i ekonomske učinkovitosti. U jednoj od takvih studija australski politolog
Francis Castles je, proučavajući podatke za 21 zemlju članicu OECD-a, pokazao da postoji ko-
relacija između fiskalne decentralizacije i ekonomske uspješnosti mjerene veličinom gospo-
darskog rasta i visinom inflacije. Suprotno tome, njegova su istraživanja također pokazala da
postoji korelacija između fiskalne centralizacije i razine socijalne zaštite (Castles, 1999).
1. Oblici decentralizacije
Decentralizacija nije jednoznačan pojam. Literatura o decentralizaciji
velikim je dijelom locirana unutar političke ekonomije razvoja, te upućuje na
brojne pristupe koji istodobno otkrivaju višestruke dimenzije samog procesa.
Teorije decentralizacije11 su, osim toga, tijekom vremena poprimale različite
oblike. Sredinom prošlog stoljeća u literaturi o razvoju najčešće se rabio izraz
dekoncentracija, koji je označavao prenošenje ovlasti u odlučivanju s držav-
nih službenika u glavnim gradovima na državne službenike na disperziranim
lokacijama. Početkom 1970-ih godina, nakon što je započeo novi val preno-
šenja ovlasti u odlučivanju na niže razine vlasti, počeo se sve više rabiti izraz
decentralizacija. Istodobno su pronađeni novi izrazi, poput devolucije,12 ko-
jima je trebalo naznačiti razlike u obuhvatu institucionalnih promjena što su
pratile prenošenja ovlasti.
Neovisno o razlikama među spomenutim pristupima, decentralizaciju bi-
smo općenito mogli odrediti kao “prijenos odgovornosti u planiranju, uprav-
ljanju, preuzimanju i alociranju resursa središnje vlasti i njezinih agencija na
dislocirane jedinice ministarstava središnje vlade ili njezinih agencija, na je-
dinice ili razine vlasti koje se nalaze ispod nje, na poluautonomne javne vlasti
ili korporacije, na regionalne ili funkcionalne vlasti unutar nekog područja ili
pak na nevladine privatne odnosno dragovoljne organizacije” (Rondinelli,
Nellis, 1986, 5).
Brojni pristupi koji se danas upotrebljavaju za prijenos ovlasti u odluči-
vanju ipak se mogu ograničiti na tri temeljna oblika, koja su ujedno i temeljni
oblici decentralizacije: dekoncentraciju, fiskalnu decentralizaciju i devolucija
(Manor, 1999, 4-8).13 Postoji i niz drugih oblika koji se mogu povezati s de-
11
U politološkoj literaturi postoji razmjerno malo djela koja se izričito bave teorijom decentrali-
zacije. Jedan od rijetkih primjera je knjiga Karla Deutscha i Manfreda Kochena Decentraliza-
cija: skice racionalne teorije u kojoj se daje sustavan pregled teorijskih pristupa decentraliza-
ciji. V. Kochen, Deutsch (1980).
12
Izraz devolucija ima dvije različite vrste uporabe, znanstvenu i lingvističku. U Velikoj Brita-
niji i zemljama koje su pripadale njezinu imperiju izraz se rabio kao sinonim za decentraliza-
ciju (Peacock, 1977; Wright, 2000). Nastojeći upozoriti na znatne razlike u institucionalnim
promjenama koje prate decentralizaciju, znanstvenici su postupno počeli upotrebljavati taj
izraz za one vrste prenošenja ovlasti u odlučivanju kojima niža tijela vlasti dobivaju istinsku
autonomiju u odnosu prema središnjoj vlasti (Ostrom, Schroeder, Wynne, 1993, 166).
13
Spomenuta podjela nije jedina moguća. Rondinelli, primjerice, podastire mnogo šire određenje
decentralizacije unutar kojega razlikuje političku, administrativnu, fiskalnu i tržišnu decentra-
lizaciju. Politička se decentralizacija odnosi na davanje više ovlasti u javnome odlučivanju
građanima i njihovim izabranim predstavnicima. Provodi se različitim vrstama ustavnih ili re-
formi statuta, razvojem stranačkog pluralizma, jačanjem lokalnih zakonodavnih tijela, osniva-
njem novih jedinica lokalne samouprave i podržavanjem relevantnih interesnih skupina da
djeluju na lokalnoj razini. Administrativna decentralizacija, koju Rondinelli dijeli na dekon-
centralizacijom, poput delegiranja, privatizacije, denacionalizacije i deregula-

cije (Agrawal, 1999, 13-14), no spomenuti oblici organizacijskih promjena ne
odnose se izravno na promjenu stupnja nadležnosti središnjih i lokalnih vlasti
u pribavljanju javnih usluga i oporezivanju.
Prvi, i ujedno najjednostavniji oblik decentralizacije jest dekoncentracija,
koja se često naziva i administrativnom decentralizacijom. U takvom tipu
organizacijske promjene riječ je o prebacivanju pojedinih ovlasti središnjih
tijela na regionalne i lokalne razine vlasti. Decentralizacijski efekt takve po-
litike u osnovi je posve ograničen. Središnja vlast ne prepušta nikakve ovlasti
u odlučivanju nižim razinama vlasti, ali se ljudima na nižim razinama omo-
gućuje stanovit utjecaj na proces odlučivanja unutar državnih tijela vlasti.
Drugi je oblik promjena fiskalna decentralizacija kojom se pojedine ovla-
sti u oporezivanju i javnoj potrošnji prenose na lokalna i regionalna tijela
vlasti. Riječ je o obliku decentralizacije koji se najčešće razmatra u suvreme-
noj literaturi. Neovisno o tome što su politike fiskalne decentralizacije znatno
kompleksnije od politika dekoncentracije, i one često, poglavito u zemljama
u razvoju, zastaju na formalnom prenošenju ovlasti u fiskalnom odlučivanju
na niže razine birokrata. Oni i dalje često ostaju ovisnima o višim razinama
vlasti i, što je još važnije, sve to ne dovodi do povećane participacije građana
u lokalnom odlučivanju o javnim uslugama.
Treći oblik vezuje se uz izraz devolucija, koji se katkad naziva i demo-
kratskom decentralizacijom (Manor, 1999, 5). Spomenutim izrazom nastoji
se obuhvatiti stvarno stanje, a ne normativni koncept u odnosima lokalnih i
središnjih vlasti, kao i odnos građana prema lokalnoj vlasti. Drugim riječima,
svi oblici decentralizacije koji dovedu do istinske neovisnosti u fiskalnom
odlučivanju lokalnih zakonodavnih tijela o središnjoj vlasti i koji povećaju
sudjelovanje građana u odlučivanju o lokalnim javnim uslugama mogu se
svesti pod taj izraz. Odatle i nastojanje da se takva decentralizacija proglasi
demokratskom.
Ostali izrazi koje vezujemo za decentralizaciju nisu beznačajni, no ne
podrazumijevaju izravno odnos središnjih i lokalnih vlasti. Delegiranje,
primjerice, obuhvaća situacije u kojima središnja vlast prenosi neke ovlasti u
centraciju, delegiranje i devoluciju, nastoji pak razdijeliti ovlasti, odgovornost i financijske re-
surse među različitim razinama vlasti. Fiskalna decentralizacija, kao treći oblik, jezgra je pro-
cesa decentralizacije. Može poprimiti niz različitih oblika, poput vlastitog financiranja putem
korisničkih nakanada, različitih oblika koprodukcije u kojima zainteresirani korisnici lokalnih
usluga pridonose pružanjem, primjerice, odgovarajuće infrastrukture, povećanja opsega
lokalnog oporezivanja, međuvladinih transfera ili lokalnog zaduživanja na financijskim trži-
štima. Ekonomska ili tržišna decentralizacija putem privatizacije ili deregulacije također je
važan oblik decentralizacije koji, dakako, ne obuhvaća prenošenje ovlasti u odlučivanju,
upravljanju i financijama na niže razine vlasti, već na privatna poduzeća (Rondinelli, 1998).
odlučivanju na organizacije ili ustanove koje nisu posve ovisne o njoj, ali su
joj bez daljnjeg odgovorne (Ostrom, Schroeder, Wynne, 1993, 166). Privati-
zacija također ima posredne veze s decentralizacijom, dopuštajući privatnim
poduzećima preuzimanje funkcija u kojima je prije toga vlada imala mono-
pol. Poseban aspekt tog procesa odnosi se na denacionalizaciju, koja u su-
vremenoj razvojnoj literaturi označava prepuštanje tržištu ili radnicima imo-
vine u državnome vlasništvu koja je prije toga bila u privatnome vlasništvu.
Na to se nadovezuje i izraz deregulacija, kojim se označava smanjenje prav-
nih ograničenja u sudjelovanju privatnih aktera u poslovima koji su prije toga
pripadali isključivo javnome sektoru.
Iduće pitanje odnosi se na dimenzije decentralizacije. Decentralizacija po
pravilu obuhvaća ovih pet dimenzija (Agrawal, 1999, 14):
• funkcionalne aktivnosti unutar kojih se prenose ovlasti
• vrstu ovlasti ili način prakticiranja vlasti u svakoj od tih decentralizirnaih
funkcionalnih aktivnosti
• razine ili područja na koja se prenose takve ovlasti
• pojedince, organizacije ili agencije na koje se, na svakoj pojedinoj razini,
prenose ovlasti u odlučivanju, upravljanju ili financijama
• pravna ili administrativna sredstva pomoću kojih se prenose ovlasti u
odlučivanju.
Mnoštvo različitih vrsta privatizacije i njihovih dimenzija izravno se
ogleda u politikama decentralizacije koje se provode u različitim zemljama.
Ogromne su razlike u politikama decentralizacije, primjerice, u Kanadi ili
Italiji, od onih u Nepalu ili Ugandi. No mogu li se, neovisno o tome, postaviti
temeljni kriteriji za uspješnu decentralizaciju? Premda to nije laka zadaća,
pojedini stručnjaci za razvoj smatraju da se to može učiniti. James Ford drži
da je moguće postaviti pet temeljnih kriterija za uspješnu decentralizaciju
(Ford, 1998).
• Uspješan okvir za decentralizaciju mora precizno povezati fiskalne ovla-
sti lokalnih vlasti s obvezama pružanja određenih funkcija na lokalnoj
razini.
• Lokalne zajednice moraju biti informirane o troškovima pribavljanja
usluga i opcijama koje su na raspolaganju u smislu njihove proizvodnje.
• Lokalne zajednice moraju uspostaviti mehanizam za iskazivanje vlastitih
preferencija na način koji će obvezivati političare, a najbolji način za to
jest aktivno sudjelovanje građana u odlučivanju.
• Potrebno je uspostaviti adekvatan sustav odgovornosti zasnovan na tran-

sparentnosti informacija, kako bi se lokalnim zajednicama omogućilo da
prate uspješnost lokalnih vlasti u pribavljanju javnih usluga, te da na od-
govarajući način reagiraju na nju.
• Instrumenti decentralizacije – pravni okvir, struktura odgovornosti za
pribavljanje usluga i sustav fiskalnih odnosa među razinama vlasti – mo-
raju biti oblikovani na način da podržavaju političke ciljeve.
Premda je obuhvat politika decentralizacije većinu istraživača usmjerio
prema pozitivnom vrednovanju samog procesa14, skrećući njihovu pozornost
velikim dijelom na pronalaženje poteškoća u implementaciji takvih politika,
dio istraživača nije se priklonio takvom vrednovanju decentralizacije. Klasi-
čan primjer takvog stajališta jest sada već klasična studija francuskoga fiskal-
nog teoretičara Rémyja Prud’hommea O opasnostima decentralizacije
(Prud’homme, 1994). Neovisno o tome što izrijekom navodi kako njegova
studija nije napad na decentralizaciju i što je svjestan činjenice da diljem
svijeta postoje veliki zahtjevi za njezinom provedbom, Prud’homme navodi
toliki broj opasnosti koje ona može donijeti da ga se već samim time može
smatrati kritičarem decentralizacije. Ovdje ne možemo ulaziti u detaljnu ana-
lizu spomenutih opasnosti, već ćemo samo naznačiti da on smatra kako de-
centralizacija može potkopati efikasnost, povećati razlike među pojedincima i
područjima nadležnosti (jurisdikcijama) te ugroziti stabilnost nacionalne
ekonomije.
Prud’homme u svojoj studiji zapravo raspravlja s hipotetičkom “teorijom
čiste decentralizacije fiskalnog federalizma”, za koju uopće ne navodi izvore,
tako da nije dokraja jasno na što se uopće odnosi njegova kritika. Navest
ćemo stoga samo nekoliko karakterističnih primjedbi.
Prema njegovu sudu, teorija decentralizacije uopće ne nalazi odgovara-
juće mjesto za međuvladine potpore. Nadalje, na neadekvatan način povezuje
decentralizirane rashode s decentraliziranim porezima, ne uzima u obzir teri-
torijalni (geografski) čimbenik niti činjenicu da javne usluge pokazuju razli-
čita obilježja, da lokalne vlasti ne mogu voditi optimalnu politiku raspodjele
dohotka ni, ponajmanje, bilo kakvu politiku stabilizacije nacionalnoga go-
spodarstva.
Najveći dio tih primjedbi razmotren je u prvome poglavlju rada. Politička
ekonomija lokalne samouprave, neovisno o tome je li riječ o politološkom
pristupu zasnovanome na policentrizmu ili ekonomskome naznovanome na
14
Charles McLure, jedan od najistaknutijih svjetskih znanstvenika na području političke ekono-
mije lokalne samouprave, naziva tu skupinu, u koju ubraja i sebe, “advokatima decentraliza-
cije” (McLure, 1995, 221).
fiskalnom federalizmu, dala je odgovore na veći dio spomenutih primjedbi.

No na ovome mjestu to i nije ključno. Ključno je to da politike decentraliza-
cije, čije je provođenje započelo tijekom 1970-ih, a intenziviralo se napose
tijekom 1990-ih, nisu nastale kao rezultat racionalističkog konstrukta teoreti-
čara policentrizma ili fiskalnog federalizma, već kao rezultat policy poticaja,
uvjetovanih nestankom tradicionalne države blagostanja i globalizacijom.
Odatle proizlazi da su policy kriteriji ključni i za nastavak politika decentrali-
zacije. Teorijski kriteriji ove ili one provenijencije mogu biti samo osnovom
za promišljanje tih politika, ali ne i za njihovo odbacivanje. U nastavku teksta
stoga valja prikazati osnovna obilježja politika decentralizacije u pojedinim
skupinama zemalja. Prikazivanje tijeka decentralizacije prema skupinama
zemalja ne znači samo po sebi da su politike koje se provode u njima posve
oprečne sa stajališta fiskalnih instrumenata, funkcija koje se prenose u na-
dležnost itd. Različiti su, zapravo, samo institucionalni kontekst i razlozi pro-
vođenja decentralizacije.
2. Decentralizacija u razvijenim zemljama

Decentralizacija u razvijenim zemljama potaknuta je posve drukčijim
razlozima od decentralizacije u ostalim dijelovima svijeta. U razvijenim
zemljama decentralizacija je bila jedan od odgovora na krizu države blago-
stanja i zahtjeve za podizanjem konkurentnosti nacionalnoga gospodarstva. U
političkim sustavima većine zemalja Zapada tijekom 1970-ih godina započeli
su stoga opsežni planovi decentralizacije funkcija središnje države kako bi se
uspostavio jeftiniji i fleksibilniji sustav, sa znatno većim ovlastima jedinica
lokalne samouprave u javnim uslugama koje su do tada bile svojevrstan mo-
nopol središnje vlade. Na razini jedinica lokalne samouprave počeli su se po-
ticati, primjerice, novi programi socijalne politike, stambene politike, obra-
zovanja i sl. koji su izmijenili dotadašnje načine pružanja tih javnih usluga.
“Prebacivanje socijalne politike na lokalne razine” (Ashford, 1988, 24-29),
primjerice, dovelo je do toga da je lokalna samouprava postala značajnom u
pružanju socijalnih usluga i izvan kruga skandinavskih zemalja.15 Premda je
u najvećem broju zemalja središnja vlada i dalje ostala ključnim akterom u
vođenju politike blagostanja i zdravstvene politike (tablica 1), povećanje
udjela lokalnih vlasti u socijalnim uslugama osnažilo je decentralizacijske
tendencije u gotovo svim zemljama.
15
U skandinavskim zemljama izrazita je decentralizacija u provođenju socijalne politike. Lo-
kalne vlasti odgovorne su za pribavljanje velikog dijela usluga, tako da njihov udio u toj vrsti
javnih dobara nerijetko prelazi 50 posto (Lotz, 1999).
Želimo li razmotriti utjecaj promjena u nadležnostima pojedinih skupina

zemalja, koristan je metodički pristup njihova podjela na federativne i uni-
tarne. Nadalje, javne ćemo usluge podijeliti na dvije podskupine, izbjegava-
jući pri tome javne usluge koje su tipična nacionalna javna dobra u djelo-
krugu središnje vlade, poput obrambene politike i politike nacionalne sigur-
nosti. U prvu skupinu uvrstili smo tri temeljne socijalne usluge – socijalnu
politiku (politiku blagostanja), zdravstvenu politiku i politiku stanovanja. U
drugu skupinu uvrstili smo politike održavanja javnog reda i poretka (poli-
cija), obrazovnu politiku i politiku transporta i komunikacija.
Na temelju raspoloživih podataka pokazalo se da lokalna samouprava
ima veću ulogu u skupini unitarnih zemalja. U svim socijalnim uslugama
koje se ovdje razmatraju lokalne vlasti imaju veći udio u unitarnim, nego u
federativnim državama. Razlog tome je, dakako, postojanje intermedijarne
razine – federalnih jedinica, na koje središnje vlasti prebacuju i niz usluga što
bi inače pripale lokalnoj razini. Podaci, osim toga, pokazuju i hijerarhiju prio-
riteta unutar socijalnih usluga. Udio lokalne samouprave najviši je u uslu-
gama stanovanja, u kojima središnja vlada i vlade federalnih jedinica nemaju
presudan utjecaj. Nakon toga slijede zdravstvene usluge, a tek na kraju uslu-
ge blagostanja u kojima je još uvijek najsnažniji utjecaj središnje države. Je-
dino odstupanje od takvog pravila nalazimo u skandinavskim zemljama. Sre-
dišnja vlada, primjerice u Danskoj, nema presudan utjecaj ni na jednu poli-
tiku iz šireg spektra socijalnih usluga. Središnja država ne utječe presudno ni
na programe blagostanja ni na zdravstvene usluge, a na politiku stanovanja
ona nigdje, osim u SAD-u, nema presudnu ulogu. U Norveškoj pak postoji
dominacija središnje države u politici blagostanja, no ne i u zdravstvenoj po-
litici. Jedina zemlja u kojoj središnja država nema presudan utjecaj na neku
od socijalnih usluga, ne računamo li, naravno, stambenu problematiku, jest
Kanada, u kojoj u vođenju zdravstvene politike dominiraju provincijske
vlade, dakle vlasti kanadskih federalnih jedinica. Jedini primjer razmjerne
decentralizacije u socijalnim uslugama koji se još može zamijetiti jest primjer
Švicarske, u kojoj praktički postoji podjela odgovornosti triju razina vlasti za
zdravstvenu politiku, s blagom prednošću središnje vlade.
Viši udio lokalne samouprave u pružanju javnih usluga u unitarnima, za
razliku od federativnih zemalja, narušen je samo u području javnog reda i po-
retka. U svim unitarnim zemljama policija je relativno centralizirana, premda
ne onoliko koliko je to u većini tranzicijskih zemalja. U federativnim zem-
ljama osiguranje javnog reda i poretka nije zadaća središnjih vlada, već vlada
federalnih jedinica ili pak lokalnih vlasti, kao u SAD-u i, nešto manje, u Ka-
nadi. Neponderirani prosjek udjela lokalnih vlasti u pribavljanju usluga ja-
vnog reda i poretka u federativnim zemljama iznosi 31,49 posto, a u unitarni-
ma 26,17 posto.
U sektoru obrazovanja lokalna je samouprava u unitarnim državama ta-

kođer značajnija od središnje vlasti, zahvaljujući poglavito činjenici da je
školstvo u Velikoj Britaniji isključivo u djelokrugu lokalne samouprave. U
federativnim državama ključnom razinom za pribavljanje obrazovnih usluga
pokazuje se intermedijarna razina federalnih jedinica, osim u SAD-u, gdje je
na djelu razmjerno jednak utjecaj lokalne razine i vlasti saveznih država. Sli-
čan je situacija i u Kanadi. Transport i komunikacije primjer su javnih usluga
u kojima postoji snažna podjela nadležnosti svih razina vlasti, s redovito
zamjetnim udjelom lokalne samouprave.
Tablica 1. Funkcionalna raspodjela javnih rashoda u odabranim zemljama, I.

1989-1992. (u postocima)
Blagostanje Zdravstvo Stanovanje
C FJ L C FJ L C FJ L
Federacije
Australija 90,78 7,95 1,27 51,22 48,01 0,77 31,32 41,61 26,47
Kanada 66,31 30,84 2,85 16,16 77,02 6,32 19,15 26,99 53,87
Njemačka 76,72 11,95 11,33 71,39 13,40 15,21 5,20 23,36 71,44
SAD 72,55 19,65 7,79 54,93 32,92 12,15 66,68 7,55 25,76
Švicarska 82,06 11,23 6,72 43,26 36,41 22,13 8,38 23,48 68,14
Unitarne države
Danska 46,83 53,17 7,96 92,04 40,56 59,44
Francuska 92,19 7,81 97,14 2,88 20,09 79,91
Nizozemska 81,78 18,22 85,19 14,81 38,29 63,71
Norveška 80,98 19,02 43,54 56,46 39,89 60,11
Ujedinjeno 90,58 9,42 100,00 0,00 0,00 100,00
Kraljevstvo
Izvor: Pola (1999, 20-21).

Legenda: C – središnja vlast; FJ – federalna jedinica; L – lokalna samouprava.
Na osnovi svega navedenog može se zaključiti da su “obrazovanje,

zdravstvo i transport sektori u kojima je na djelu najveće smanjenje nadle-
žnosti središnjih vlasti” (Pola, 1999, 19). Doda li se tome da je niz usluga
koje ovdje nismo razmatrali tradicionalno u nadležnosti lokalnih vlasti, poput
predškolskog odgoja, kulture, sporta i rekreacije, parkova, odvoza smeća i
vodoopskrbe, opseg ekonomskih mogućnosti lokalne samouprave dodatno se
širi. To potvrđuju i snažni regionalistički projekti što se provode poglavito u
europskim zemljama.16 Dobar primjer takvih kretanja su Belgija, Italija i

Španjolska. Regionalističke politike dale su na taj način dodatni poticaj
politici decentralizacije.
Tablica 2. Funkcionalna raspodjela javnih rashoda u odabranim zemljama, II.

1989-1992. (u postocima)
Blagostanje Zdravstvo Stanovanje
C FJ L C FJ L C FJ L
Federacije
Australija 15,10 82,35 2,54 27,84 71,99 0,17 22,20 54,32 23,48
Kanada 0,00 50,88 49,12 8,38 50,23 41,38 30,56 38,36 31,07
Njemačka 0,00 79,29 20,71 4,94 73,09 21,97 49,24 23,62 26,43
SAD 15,79 28,27 55,95 5,56 43,54 50,90 28,85 43,46 27,69
Švicarska 0,00 70,88 29,12 10,06 55,34 34,60 37,26 39,47 23,28
Unitarne države
Danska 86,31 13,69 51,12 48,88 52,25 47,75
Francuska 75,95 24,05 63,18 36,82 59,78 40,22
Nizozemska 66,83 33,37 80,19 19,81 54,95 45,05
Norveška 81,92 18,08 49,46 50,54 63,92 36,08
Ujedinjeno 58,83 41,67 0,00 100,00 67,40 32,60
Kraljevstvo
Izvor: Pola (1999, 20-21).
O utjecaju regionalističkih projekata govore i podaci iz sljedeće tablice

(tablica 3). U Španjolskoj je, primjerice, u samo deset godina, od 1984. do
1993, udio potrošnje regionalnih i lokalnih vlasti u društvenom bruto proiz-
vodu s 3,8 posto povećan na 10,6 posto (Karran, 1988, 66; Pola, 1999, 29). U
relativnom smislu udio lokalne potrošnje najviše je povećan upravo u toj
zemlji, za nešto manje od tri puta.
Sve to promijenilo je odnose pojedinih razina vlasti u javnoj potrošnji.
Pokazalo se da javnu potrošnju, koja se u većini zemalja EU-a tijekom 1980-
ih približila razini od 50 posto BDP-a, a u pojedinim zemljama, poput
Švedske, Danske i Nizozemske, i nadmašila tu razinu (Petak, 2000a), više
nije moguće kreirati unutar centraliziranoga institucionalnog okvira uspostav-
ljenoga sredinom 20. stoljeća. Promjene do kojih je došlo tijekom 1970-ih i
16
Regionalističke projekte, odnosno različite regionalističke politike koje se pojavljuju u Europi,
od sjeverne Italije do španjolskih provincija, valja razlikovati od izraza regionalna politika.
Regionalna politika jedna je od važnijih politika Europske unije, vezana za funkcioniranje
strukturnih fondova.
1980-ih godina povećale su udio supcentralnih vlasti u javnoj potrošnji. O

tome zorno svjedoče i podaci u tablici 3. Ti su podaci, ujedno, naznačajniji
pokazatelj efekata decentralizacije.
Tablica 3. Udio potrošnje federalnih jedinica, regionalne i lokalne samoupra-

ve u BDP-u odabranih zemlja
1984. 1993.*
Kanada 30,5 28,7
Švedska 24,3 28,1
Nizozemska 18,3 20,5
Njemačka 16,4 22,7
Švicarska 16,1 23,1
Norveška 15,5 21,3
Finska 15,2 20,1
Irska 13,8 14,5
Italija 13,0 15,3
SAD 12,9 21,0
Austrija 12,0 13,8
Ujedinjeno Kraljevstvo 11,8 13,9
Francuska 6,3 9,5
Luksemburg 5,8 7,9
Belgija 5,7 6,1
Španjolska 3,8 10,6
Izvor: Karran (1988, 66) za 1984; Pola (1999, 29) za 1993; Kenyon (1996, 29) za
1992.
* Podaci za zemlje koje nisu članice EU-a iskazani su za 1992. godinu.
Udjeli supcentralnih jedinica vlasti praktički su se povećali u svim ze-

mljama osim u Kanadi. No u Kanadi je udio tih razina vlasti ionako najveći.
Svugdje drugdje, neovisno o tome je li riječ o europskim ili neeuropskim
zemljama, federativnim ili unitarnim, malim ili velikim, došlo je do određe-
nog porasta udjela tih razina vlasti u BDP-u. To je ujedno i najobjektivnija
mjera stvarnog udjela supcentralnih vlasti u ukupnim ekonomskim aktivno-
stima u nekoj zemlji. Za razliku od sredine 1980-ih godina, kada je samo u
dvije promatrane zemlje taj udio bio veći od 20 posto (Kanada i Švedska),
početkom 1990-ih taj je prag prešlo sedam novih zemalja. Osim toga, zemlje
s izrazito malim udjelom javne potrošnje na tim razinama vlasti znatno su po-
većale svoje udjele. Španjolska je izvrstan primjer za to. U njoj je udio regio-
nalnih i lokalnih vlasti povećan s 3,8 posto BDP-a na zamjetnih 10,6 posto.
Prema tim podacima, Španjolska se može smatrati razmjerno decentralizira-

nom zemljom.
3. Decentralizacija u tranzicijskim zemljama

Proces decentralizacije bio je posebno složen u tranzicijskim zemljama.
U tom dijelu svijeta decentralizacija je bila neodvojiva od uvođenja tržišnog
sustava i izgradnje demokratskih političkih institucija (Bird, Ebel, Wallich,
1995). Stoga je decentralizacija u tranzicijskim zemljama postalo jednom od
najzanimljivijih istraživačkih tema u društvenim znanostima, koja je podjed-
nako privukla istraživače iz tranzicijskih zemalja i ostale istraživače.
Pitanje decentralizacije u tranzicijskim zemljama otvorilo je i neka nova
metodološka pitanja vezana za teoriju decentralizacije. Naime, radovi s pod-
ručja fiskalnog federalizma, kao i radovi zasnovani na različitim politološkim
pristupima, poput, primjerice, policentrizma, ograničavaju se na svojevrsnu
mikroanalizu, na razmatranje utjecaja pojedinih vrsta fiskalnih mehanizama
na različite razine vlasti. Početak decentralizacije u bivšim socijalističkim
zemljama potaknuo je i rasprave zasnovane na makrorazini, pri čemu se
istraživačka pozornost usmjerava na razlike u prihvaćanju decentralizacije
među različitim zemljama. Može li se, dakle, izvesti svojevrsna teorija sklo-
nosti decentralizaciji koja bi govorila o tome koliko je decentralizacija dobar
izbor za pojedinu zemlju?
Američki istraživači Dunn i Wetzel (Dunn i Wetzel, 2000) pokušali su
postaviti takvu teoriju zasnivajući je na dva bitna kriterija:
• na institucionalnom razvoju, koji se sastoji od dvaju dodatnih kriterija –
kredibiliteta vlasti u određenoj zemlji i stupnja u kojemu je provedena li-
beralizacija
• na općim fizičkim i demografskim značajkama zemlje.
Na temelju toga njih dvoje izveli su svojevrsnu matricu sklonosti decen-
tralizaciji koja pokazuje je li za neku zemlju primjerenija viša ili niža razina
decentralizacije. Ukratko, sklonost decentralizaciji, prema njihovu mišljenju,
trebala bi biti u pozitivnoj korelaciji s institucionalnom razvijenošću zemlje.
Što su u nekoj zemlji viši kredibilitet vlasti i razina liberalizacije, zemlja bi
trebala pokazivati veću sklonost decentralizaciji u pribavljanju javnih dobara.
Jednako tako djelovao bi i drugi kriterij: decentralizacija bi trebala biti u po-
zitivnoj korelaciji s veličinom neke zemlje i brojem njezinih stanovnika.
Drugim riječima, što je zemlja u teritorijalnom smislu veća i ima više stanov-
nika, to bi trebala iskazivati veću sklonost decentralizaciji.
Spomenuta matrica prikazana je u tablici 4. Duž vodoravne dimenzije

prikazana je razina institucionalnog razvoja. Na lijevoj su strani prikazane
zemlje s nižom, a na desnoj s višom razinom institucionalnog razvoja. Duž
okomite dimenzije prikazana su pak fizička i demografska obilježja pojedine
zemlje. U donjem dijelu linije svrstane su manje zemlje s nižom, a u gornje-
mu veće zemlje s višom potrebom za decentralizacijom. Na osnovi spome-
nutih odrednica oblikovana su četiri kvadranta. Zemlje s najizrazitijim pre-
dispozicijama za decentralizaciju su one koje su smještene u gornji desni
kvadrant: Poljska, Češka, Mađarska, Rumunjska i Bugarska. Zemlje s najma-
njom predispozicijom za decentralizaciju su zemlje smještene u donji lijevi
kvadrant: Armenija, Gruzija, Moldova, Turkmenistan, Tadžikistan, Kirgistan,
Albanija i BiH. Hrvatska je, prema njihovu sudu, u skupini zemalja koje ima-
ju manju potrebu za decentralizacijom, jednako kao i zemlje koje su navede-
ne zajedno s njome: Slovačka, Latvija, Litva, Estonija, Makedonija i Slove-
nija.
Tablica 4. Očekivana sklonost decentralizaciji

Institucionalni razvoj
Relativno slab Relativno snažan
Ukrajina, Rusija, Poljska, Češka,
Veća potreba za
Bjelorusija, Kazahstan, Mađarska, Rumunjska,
Fizičke i decentralizacijom
Uzbekistan, Azerbajdžan Bugarska
demografske
odrednice Armenija, Gruzija, Slovačka, Latvija,
zemlje Manja potreba za Moldova, Turkmenistan, Litva, Estonija,
decentralizacijom Tadžikistan, Kirgistan, Hrvatska, Makedonija,
Albanija, BiH Slovenija
Izvor: Dunn i Wetzel (2000, 6)
Pogledajmo sada u kakvom su odnosu raspoloživi financijski podaci o

decentralizaciji s naznačenom sklonošću. U tu je svrhu moguće upotrijebiti
podatke o udjelu lokalne samouprave u BDP-u ili ukupnoj javnoj potrošnji.
Za tranzicijske zemlje raspolažemo podacima o javnoj potrošnji (tablica 3).
Podaci pokazuju da je najveći udio subnacionalnih razina vlasti u zemljama
bivšeg SSSR-a. U Kazahstanu je taj pokazatelj veći od 45 posto, a samo
nešto niži postotak bilježimo u Bjelorusiji i Ruskoj Federaciji. Nakon tih triju
zemalja slijedi Poljska, s visokim udjelom od gotovo 39 posto. Hrvatska, s
udjelom lokalne i regionalne samouprave u ukupnoj javnoj potrošnji od 13,47
posto, nalazi se u skupini zemalja s najnižim udjelom. Niži udio imaju samo
Slovačka i Slovenija.
Tablica 5. Udjeli subnacionalnih razina vlasti u ukupnoj javnoj potrošnji

Zemlja Postotak
Kazahstan 45,45
Bjelorusija 43,50
Ruska Federacija 40,91
Poljska 38,87
Tadžikistan 31,33
Latvija 29,65
Ukrajina 29,57
Gruzija 28,80
Azerbajdžan 24,57
Moldova 23,64
Kirgistan 23,35
Litva 22,64
Češka Republika 21,29
Estonija 21,12
Mađarska 20,66
Albanija 18,76
Bugarska 18,72
Rumunjska 11,37
Hrvatska 13,47
Slovenija 11,46
Slovačka 7,35
Izvor: Government Finance Statistics Yearbook. Washington, DC: IMF, 2001.
Jesu li navedeni podaci u skladu s pretpostavljenom sklonošću decentra-

lizaciji? Samo djelomično. Zemlje u kojima su udjeli regionalne i lokalne
samouprave u javnoj potrošnji najviši redom su zemlje gornjega lijevog kva-
dranta tablice 4 – Rusija, Kazahstan, Bjelorusija, Ukrajina, a ne gornjeg de-
snog. Štoviše, neke od zemalja svrstanih u skupinu koja bi najviše trebala na-
ginjati decentralizaciji, poput Rumunjske, imaju izrazito nizak udio potrošnje
subnacionalnih razina vlasti, a i udio ostalih zemalja znatno zaostaje za ze-
mljama prethodno spomenutog kvadranta.
Znači li to da je matrica sklonosti decentralizaciji pogrešno napravljena?
Čini se da bi nas takav zaključak odveo u pogrešnom smjeru. Mnogo nam se
primjerenijim čini stajalište da podatak o udjelu potrošnje subnacionalnih ra-
zina vlasti sam po sebi ne govori dovoljno. Na tu su činjenicu počeli sve više
upozoravati istraživači decentralizacije, povezujući je s kvalitetom upravlja-
nja pojedinih razina vlasti, a ne samo s financijskim pokazateljima (de Mello,
Barenstein, 2001). Naime, bez nužnih pokazatelja o vjerodostojnosti vlade,
socijalnome kapitalu, mekom ili tvrdom proračunskom ograničenju, financij-

ski podaci o udjelu regionalne i lokalne samouprave ne govore mnogo.
Drugim riječima, potrebni su svojevrsni korelati o institucionalnome i
administativnome kapacitetu pojedinih razina vlasti da bi financijski podaci o
veličini njihove potrošnje dobili pravi smisao. Promotri li se izdvojeno po-
datak o znatno višoj razini potrošnje regionalne i lokalne samouprave, pri-
mjerice, u Kazahstanu, Bjelorusiji i Tadžikistanu nego u Češkoj Republici,
Mađarskoj i Rumunjskoj, gdje bi na djelu trebala biti veća sklonost decentra-
lizaciji, moglo bi se zaključiti da je decentralizacija u prvoj skupini zemalja
izrazitija nego u drugoj. Uključe li se u analizu podaci o institucionalnome i
administrativnome kapacitetu, može se pokazati da je visoki udjel potrošnje
subnacionalnih vlasti u prvoj skupini zemalja zapravo pokazatelj nemoći sre-
dišnje vlade, a ne razvijenosti lokalne i regionalne samouprave.17
Označimo li prethodni indikator izrazom vjerodostojnost vlasti (govern-
ment credibility), došli smo ujedno i do prvog pokazatelja decentralizacije
koji pokriva sintagma institucionalni kapacitet. Drugi indikator odnosi se na
razinu socijalnog kapitala. Odredivši spomenutu razinu putem triju kriterija:
povjerenja u vlast, suradnje građana i aktivnosti nevladinih udruga, MMF-ov
istraživač Luiz de Mello pokazao je da fiskalna decentralizacija može pove-
ćati razinu socijalnog kapitala (de Mello, 2000). Viša razina socijalnog kapi-
tala može stoga označivati višu razinu decentralizacije. I na kraju, može se
upotrijebiti i treći indikator institucionalnog kapaciteta kao pokazatelj stvarne
razine decentralizacije. Riječ o razlikovanju “tvrdoga” nasuprot “mekom”
proračunskom ograničenju. Sam izraz inicijalno je upotrijebio poznati mađar-
ski ekonomist Janos Kornai, a odnosi se na strogoću fiskalne discipline u
pojedinome ekonomskom sustavu. Najnovija istraživanja vodećih fiskalnih
stručnjaka pokazala su da decentralizacija može stvoriti poticaje koji “omek-
šavaju” proračunska ograničenja (Rodden, Eskeland, Litvack, 2003). To se
posebno očituje u tranzicijskim zemljama, u kojima je nerijetko sklonost
“mekom” proračunskom ograničenju ugrađena u sustav.18
17
Britanski politolog Adrian Campbell to pripisuje obliku političkog ponašanja koji označava iz-
razom pobunjenička autokracija. Riječ je o drugoj (2) odrednici “imperijalne tradicije lokalne
samouprave”, tradicije koja dominira u Rusiji i većini drugih zemalja bivšeg SSSR-a, a kojom
se označava sustav vladavine na lokalnoj ili regionalnoj razini u kojemu lokalni moćnici drže u
šahu središnju vlast, provodeći istodobno centraliziranu i autokratsku vladavinu na svome po-
dručju. Ostale tri odrednice svojevrsnog clustera imperijalne tradicije lokalne samouprave
jesu, redom: 1. lokalna i, poglavito, regionalna samouprava, kao “predstraža” središnje države,
kojoj je temeljni izvor legitimiteta odnos prema višoj razini vlasti, a ne prema građanima koji
žive na njezinu području; 2. postojanje upravljačke strukture koja se praktički ne zasniva na
odgovornosti; 3. korupcija kao inherentni dio upravljačkog života (Campbell, 1996, 38-40).
18
V. izvrsnu studiju slučaja o Ukrajini (O’Connell, Wetzel, 2003).
Osim institucionalnog kapaciteta, indikator decentralizacije može biti i

ono što se u literaturi s područja javnog menadžmenta često naziva admini-
strativnim kapacitetom (administrative capacity). Primjena takvog koncepta
na istraživanje lokalne samouprave dovela je do mjerenja upravljačkih kapa-
citeta (managament capacity) lokalnih vlasti, što se pokazalo važnim indika-
torom decentralizacije. Sâm upravljački kapacitet određuje se pak i na osnovi
triju temeljnih područja: policy upravljanja, upravljanja resursima i program-
skog upravljanja (Gargan, 1981, 650). Katkad se upravljački kapacitet lo-
kalne samouprave razmatra i sa stajališta razvoja, pa se govori o razvojnome
kapacitetu (development capacity) lokalne samouprave (McGuire i dr., 1994).
Neovisno o tome koji se pristup primjenjivao, administrativni se kapacitet
pokazao vrlo pogodnim nefinancijskim indikatorom decentralizacije. Primje-
rice, jedinice lokalne samouprave s relativno visokim administrativnim kapa-
citetom, a malim udjelom u konsolidiranoj javnoj potrošnji često mogu uči-
niti više u pribavljanju javnih dobara za svoje građane nego jedinice lokalne
samouprave s velikim udjelom u fiskalnoj potrošnji i niskim administrativ-
nim kapacitetom.19
Podaci u tablici 6 pokazuju sličnu raspodjelu ovlasti za pribavljanje ja-
vnih usluga kao i u razvijenim zemljama. Najniža je razina nadležnosti lokal-
nih i regionalnih vlasti na području javnog reda i sigurnosti, u kojoj je otpri-
like desetina ukupne potrošnje prepuštena lokalnoj razini. Valja pri tome
primijetiti da su u većini zemalja udjeli lokalnih i regionalnih razina znatno
niži. U Hrvatskoj zahvaćaju tek 2,29, a u Estoniji 1,08 posto, dok u Albaniji i
Azerbajdžanu i ne postoji ta vrsta rashoda na lokalnoj razini. Suprotno tome,
najviša razina koncentracije u pribavljanju javnih usluga jest u području sta-
novanja, koje je tradicionalna funkcija lokalne samouprave. U prosjeku je
oko 78 posto usluga u sektoru stanovanja prepušteno lokalnim i regionalnim
razinama vlasti. Visoka razina koncentracije na decentraliziranim razinama
zabilježena je i u području rekreacije i kulture, obrazovanja, zdravstva, te
transporta i komunikacija, dok je na područja socijalne sigurnosti i blagosta-
nja, osim izdvojenog primjera Ukrajine, centralizacija relativno visoka, jed-
nako kao i u razvijenim zemljama. Hrvatska je u većini tih usluga daleko
ispod prosjeka tranzicijskih zemalja, pri čemu je u sektoru obrazovanja,
zdravstva i socijalne skrbi te blagostanja to zaostajanje osobito veliko. Razina
centralizacije u sektoru tih triju usluga, koja je u posljednje dvije usluge go-
tovo potpuna, neusporedivo je viša od standarda koji podjednako vrijede za
razvijene i za tranzicijske zemlje.
19
O važnosti administrativnog kapaciteta za decentralizaciju u tranzicijskim zemljama v. Ver-
heijen (2002).
Tablica 6. Udio subnacionalnih razina vlasti u javnoj potrošni prema funkci-

onalnoj klasifikaciji
Socijalna Stanovanje Transport
Javni red Obrazo- Zdrav- Rekreacija
sigurnost i i komunal- i komuni-
i poredak vanje stvo i kultura
blagostanje ni poslovi kacije
Albanija - 80,19 29,91 19,08 31,77 34,03 6,76
Azerbajdžan - 84,15 84,25 0,97 98,40 45,57 8,77
Bjelorusija 15,27 81,82 78,04 2,92 99,82 56,96 66,94
Bugarska 2,17 59,53 44,11 8,30 68,95 26,69 12,19
Češka R. 17,20 17,22 5,98 8,03 68,47 61,89 46,53
Estonija 1,08 49,84 2,19 7,87 94,14 41,74 15,02
Gruzija 15,05 79,32 48,75 7,33 91,51 54,21 25,59
Hrvatska 2,29 16,70 0,95 0,95 49,57 58,38 27,30
Kazahstan 23,59 83,97 86,01 11,71 100,00 73,51 58,55
Kirgistan 4,56 40,38 40,14 9,10 27,71 25,77 0,64
Latvija 5,93 72,47 4,25 5,66 79,64 50,23 24,49
Litva 3,02 72,62 0,67 9,46 99,95 39,96 9,34
Mađarska 6,86 46,99 44,83 11,99 74,10 43,97 27,64
Moldova 15,58 72,92 63,18 1,99 99,30 46,65 20,62
Poljska 34,30 72,47 87,36 17,49 86,92 76,13 65,34
Rumunjska 4,80 9,23 0,36 2,97 83,01 34,74 17,55
Rusija 23,27 92,44 90,08 10,16 95,48 75,00 68,28
Slovačka 5,69 2,40 0,26 0,49 56,74 27,00 18,78
Slovenija 5,88 23,92 1,61 1,14 77,64 45,33 23,10
Tadžikistan 6,06 84,52 79,31 5,94 82,90 24,96 32,15
Ukrajina 9,47 59,90 84,59 44,83 80,33 63,18 66,21
Izvor: Government Finance Statistics Yearbook. Washington, DC: IMF, 2001.
Upravo je zbog toga funkcionalna kontrola načina na koji se pružaju

pojedine usluge postala najvažnijim obilježjem koncepta decentralizacije u
Hrvatskoj, jednako kao i u Bugarskoj i Latviji (Péteri, Zentai, 2002, 16).
Unutar takvog koncepta ministarstva i vladine agencije provjeravaju načine
pribavljanja pojedinih javnih usluga, te se nakon toga opredjeljuju za razinu
decentralizacije koja će se provesti u pojedinome sektoru. U Hrvatskoj je,
nakon takva uvida, započela decentralizacija u tri sektora javnih usluga:
obrazovanju, zdravstvu i socijalnoj skrbi, za koje je ocijenjeno da su pretje-
rano centralizirani. Inače, decentralizacijski paketi po pravilu obuhvaćaju če-
tiri temeljne skupine pitanja (Davey, 2002, 35)
• teritorijalno ustrojstvo
• podjelu nadležnosti među pojedinim razinama vlasti
• način financiranja javnih usluga
• transformaciju državnog vlasništva.
Dinamika reformi pri tome se razlikovala od zemlje do zemlje. Moguće

je razlikovati tri etape decentralizacije u zemljama Srednje i Istočne Europe
(Péteri, Zentai, 2002, 18-19): proces decentralizacije najranije je počeo u
Mađarskoj i Poljskoj, koje su već u razdoblju 1989-1993. pripremile sve za-
konodavne preduvjete za decentralizaciju. Sredinom 1990-ih započela je de-
centralizacija i u zemljama poput Bugarske i Latvije, postupnim prilagođi-
vanjem državne uprave potrebama sve veće odgovornosti tijela lokalne sa-
mouprave u pribavljanju javnih usluga. Početkom ovog stoljeća započeo je
proces decentralizacije i u posljednjoj skupini zemalja, primjerice, u Hrvat-
skoj i Slovačkoj. Upravo su stoga decentralizacijski paketi bili praćeni nizom
sveobuhvatnih mjera za ubrzavanje tog procesa.
4. Decentralizacija u zemljama u razvoju

Posebno zanimljivo iskustvo s decentralizacijom vezano je za zemlje u
razvoju. Gotovo ne postoji zemlja u razvoju koja nije poduzela makar jedan
reformski projekt u smjeru decentralizacije, neovisno o tome je li to bila fis-
kalna decentralizacija, dekoncentracija ili delegiranje. Osim toga, za zemlje u
razvoju znakovit je i obrnuti proces “recentralizacije”, poglavito kad je riječ o
Africi (Wunsch, 2001).
Decentralizacija se u nerazvijenim zemljama vrlo često shvaća kao osno-
va razvoja. Zagovornici decentralizacije u tom dijelu svijeta vole se pozivati
na nalaze nove institucionalne teorije, primjerice teorije principala i agenta, u
kojima se kao jedna od ključnih postavki navodi ona o asimetričnoj raspo-
djeli informacija. Asimetričnost u razini informacija može se smanjiti politi-
kama decentralizacije. Prenošenjem procesa odlučivanja bliže onima na koje
se odnosi određena odluka, smanjuje se učinak asimetričnosti i poboljšava
odlučivanje. Time se ujedno može ublažiti fiskalni pritisak na središnju
vladu, tako da decentralizacija doista može postati važnom polugom razvoja.
Neovisno o tome, pristup decentralizaciji koji polazi od dna prema vrhu
(bottom-up perspective) nije dominantan u zemljama u razvoju. Takav pri-
stup legitiman je samo u zemljama u kojima je heterogenost različitih terito-
rijalnih jedinica izrazito visoka, i u kojima se na središnjoj razini nastoji odr-
žati kakva takva vlast.20 U većini ostalih zemalja mnogo je primjereniji pri-
stup od vrha prema dnu (top-bottom perspective). Istraživanja fiskalne de-
20
U jednoj od najsustavnijih studija o fiskalnoj decentralizaciji u zemljama u razvoju, u kojoj su
u tu odrednicu uključene i tranzicijske zemlje, Richard Bird i François Vaillancourt pokazuju
da samo zemlje poput Indije, Južnoafričke Republike i Bosne i Hercegovine, u kojima je na
djelu izrazita heterogenost teritorijalnih jedinica, mogu biti prikladne za takav pristup decen-
tralizaciji (Bird i Vaillancourt, 1998, 6).
centralizacije u najmnogoljudnijoj zemlji svijeta, Kini, pokazala su da su

projekti decentralizacije zapravo bili usmjereni na jačanje makroekonomske
kontrole središnje vlasti i akumuliranje odgovarajućih sredstava na središnjoj
razini za infrastrukturne projekte koji imaju međuregionalno značenje (Bahl,
1998).21 To je neke fiskalne teoretičare navelo na pomisao o tome nije li u
Kini na djelu ponovna centralizacija (Ahmad, Li, Richardson, 1998).
Za zemlje u razvoju ne vezuje se samo dvojba o tome je li decentraliza-
cija, poglavito ona koja bi polazila od dna prema vrhu, najprimjereniji oblik
pribavljanja javnih usluga. Za razliku od razvijenih zemalja, u tim se ze-
mljama uz pojam decentralizacije nerijetko vezuje i problem nestabilnosti.
Ne osiguraju li se dovoljna sredstva za provedbu funkcija koje se prebacuju
na regionalne i lokalne vlasti i ne utvrdi li se jesu li te razine vlasti uopće
sposobne pribavljati ta dobra (pitanje njihova administrativnog kapaciteta),
može doći do snažne makroekonomske nestabilnosti.22 Osim toga, past će i
razina usluga koje pružaju decentralizirane jedinice vlasti te istodobno porasti
zahtjevi za novim transferima središnje vlade, novim zajmovima itd. Jednako
tako, prebaci li se na lokalnu razinu prevelik dio poreza s obzirom na obveze
koje lokalne vlasti trebaju ispunjavati, po pravilu dolazi do slabljenja mobili-
zacije u stvaranju lokalnih usluga i ugrožavanja fiskalne stabilnosti. Kao ta-
kvi primjeri navode se Argentina, Kolumbija i Brazil (Bird, Vaillancourt,
1998; Bird, Fiszbein, 1998).
Da bi se izbjegli opisani trendovi decentralizacije, u literaturi se općenito
navode dva osnovna uvjeta koje valja ispuniti (Bird, Vaillancourt, 1998, 12-
13). Prvo, proces odlučivanja na lokalnoj razini mora biti demokratski, u
smislu da su troškovi i koristi odluka transparentni te da svi na koje se te
odluke odnose imaju mogućnost da na njih utječu. To je, dakako, teško ispu-
njiv uvjet u nizu zemalja u razvoju koje se teško može smatrati demokratski-
ma. Stoga je za tu vrstu zemalja možda važniji drugi kriterij, koji polazi od
toga da troškove lokalnih odluka moraju snositi oni koji su ih i donijeli. To
pak zahtijeva minimalno pravo lokalnih i regionalnih jedinica da određuju
porezne stope bar nekih poreza.
Budući da je u većini zemalja dominantni oblik decentralizacije od vrha
prema dnu, njezinoj učinkovitosti može pridonijeti ispunjavanje još jednog
21
Izraz međuregionalno značenje odnosi se na tridesetak provincija na koje je podijeljena Kina.
Najrazvijenije među njima, Shangai, Peking i Tianjin, znatno odskaču od ostalih, te se time
opravdalo stvaranje infrastrukturnih fondova na središnjoj razini.
22
Najčešće se kao takav primjer navodi Argentina, premda ona nipošto nije jedini takav slučaj.
Argentina je upravo zbog izrazite financijske nestabilnosti postala iznimno zanimljivim pred-
metom istraživanja politologa i ekonomista koji se bave decentralizacijom i fiskalnim federali-
zmom. Vidjeti Rezk (1998), Montero (2001), Jiménez, Devoto (2002).
uvjeta. Riječ je, naime, o stanovitom obliku institucionaliziranog nadzora ci-

jelog procesa. Potrebno je stvoriti tijela koja će biti sposobna provoditi vred-
novanje procesa decentralizacije. U Indiji je, primjerice, uspostavljena finan-
cijska komisija kojoj je zadaća da stalno iznova provjerava fiskalne odnose
među različitim razinama vlasti i da s vremena na vrijeme predlaže određena
poboljšanja (Rao, 1998; Rao, 2002). Slična institucija, pod nazivom Financij-
ska i fiskalna komisija, osnovana je i u Južnoj Africi (Ahmad, 1998; Ajam,
1998; Momoniat, 2002).
Važnim preduvjetom uspjeha politike decentralizacije pokazuje se i razi-
na socijalnog kapitala u pojedinim zemljama. Što je ta razina viša, vjerojat-
nije je očekivati uspjeh projekata decentralizacije, i obrnuto (de Mello, 2000).
U Ekvadoru je, primjerice, krajem 1970-ih godina istodobno s usvajanjem
novog ustava zamišljen i proces administrativne decentralizacije. Ključnim
ciljevima decentralizacije označeni su razvoj demokracije i stvaranje institu-
cionalnog okvira za provođenje nove socijalne politike. No središnja je vlada
naišla na brojne probleme, ne uspijevajući osigurati participaciju lokalnih
uprava i građana kao korisnika njihovih usluga. To je bio ključni razlog ne-
uspjeha projekta decentralizacije poduzetoga u toj zemlji.
Na suprotan primjer nailazimo u Nepalu. Zahvaljujući snažnoj suradnji
lokalnih zajednica i stanovnika, u sklopu programa razvoja suradnje na razini
okruga osiguran je relativan uspjeh politike decentralizacije u toj azijskoj
zemlji (Agrawal, 1999). Time je samo potvrđeno značenje velike uloge koju
razina socijalnog kapitala u tom dijelu svijeta ima u upravljanju prirodnim re-
sursima, napose irigacijskim sustavima (Agrawal, Ostrom E., 2001).
Na kraju, postoji i razlika u razini lokalne javne potrošnje zemalja u
razvoju i razvijenih zemalja. O tome postoje oprečni nalazi, tako da je jedino
moguće postaviti samo posve općenitu tvrdnju o tome da postoji tendencija
bogatijih zemalja da troše više na lokalnu samoupravu nego što to čine ze-
mlje u razvoju (Wasylenko, 1987).
5. Decentralizacija u Hrvatskoj
Potreba za decentralizacijom u Hrvatskoj najčešće se legitimirala ocje-
nom o tendenciji sustava državne uprave prema centralizaciji i zapostavljanju
interesa koji proistječu iz regionalnih i lokalnih različitosti (Antić, 2001,
160). Relativno nizak udio jedinica lokalne samouprave u ukupnoj javnoj
potrošnji i, napose, njihove praktički zanemarive ovlasti u području obrazo-
vanja, socijalne skrbi i zdravstva (vidi tablicu 4) razmjerno su jasno ukazivali
na pretjeranu centralizaciju u pribavljanju javnih usluga u Hrvatskoj.
No, Hrvatska je istodobno, kao što smo prethodno pokazali, svrstana u

zemlje u kojima ne postoji izrazita potreba za decentralizacijom. Na tu činje-
nicu neizravno su ukazivali i razmjerno slabi zahtjevi za decentralizacijom,
izuzmu li se zahtjevi regionalnih političkih stranaka. Stoga je politika decen-
tralizacije od početka dobivala obrise policy pristupa od vrha prema dnu
(top-down approach) u kojem se javne politike postavljaju na dnevni red na
višoj razini i zatim provode na nižoj razini vlasti. Decentralizacija je započela
2001. prenošenjem pojedinih ovlasti u odlučivanju u području osnovnog i
srednjeg školstva, socijalne skrbi i zdravstva na županije i gradove, premda
su prvi pomaci u pravcu decentralizacije sustava napravljeni već krajem
1990-ih prenošenjem brige o vatrogastvu na jedinice lokalne samouprave.
Njezino provođenje poduprijeto je i izmjenama sustava financiranja, pri čemu
se najvažnija promjena odnosila na uvođenje potpora za izravnavanje decen-
traliziranih funkcija.
Pristup od vrha prema dnu pri tome je, u makar stanovitoj mjeri, relativi-
ziran razmjerno velikim sudjelovanjem nevladinog sektora u ekspertizi same
decentralizacije i daljnjeg razvoja lokalne samouprave.23 Neovisno o tome što
se koncept funkcionalne decentralizacije (Péteri, 2002) koji je 2001. započela
provoditi hrvatska vlada praktički nije oslanjao na spomenutu ekspertizu, nje-
zinim iniciranjem stvorena je razmjerno dobra osnova za vrednovanje policy
opcija vezanih uz nastavak procesa decentralizacije.
23
Pri tome posebno valja spomenuti veliki projekt decentralizacije državne uprave koji je vodio
Hrvatski pravni centar uz sudjelovanje više desetaka znanstvenih istraživača i stručnjaka u po-
dručju pravnih pitanja, teritorijalnog i demografskog razvoja, financija, obrazovanja, socijalne
skrbi, kulture i zdravstva (Ivanišević i dr., 1999; Perko-Šeparović, 2001; HPC, 2003). Osim
toga valja spomenuti i značajan doprinos ostalih institucija, kao što su Urban institut i Institut
za javne financije (Ott, Bajo, 2001, 2002; Ott, Pitarević, Bajo, 2002).
III. Usporedni sustavi financiranja lokalne

samouprave u Europi
Sustavi financiranja lokalne samouprave u zemljama Europe stubokom
se razlikuju. Razlike u načinu financiranja lokalnih razina vlasti u zemljama
EU-a, primjerice, jedan su od dokaza da integriranje njezinih članica u eko-
nomsku uniju ne znači nužno i ukidanje raznolikosti. Razlike u načinu finan-
ciranja i obuhvatu usluga koje pružaju lokalne vlasti izrazito su velike. U
osnovi, postoji razlika među zemljama Sjeverne i Južne Europe. Skandinav-
ske zemlje, a u određenoj mjeri i Njemačka i Nizozemska, čine prvu skupinu.
Za njih je karakterističan vrlo razvijen sustav lokalne samouprave, s velikom
autonomijom lokalnih vlasti u opskrbljivanju i financiranju javnih usluga. S
druge strane, zemlje poput Španjolske i Italije primjer su druge skupine ze-
malja. Njih odlikuje viša razina centralizacije javnog sektora i niža razina lo-
kalne samouprave, neovisno o tome što je posljednjih godina i u većini tih
zemalja na djelu trend decentralizacije.
Posebnu skupinu čine tranzicijske zemlje, kojih se znatan broj upravo
pridružio EU-u. U njima je početkom 1990-ih započeo složen proces decen-
tralizacije i jačanja pozicije lokalne i regionalne samouprave, što smo razma-
trali u prethodnom dijelu rada. U ovom ćemo dijelu razmotriti sustave finan-
ciranja lokalne samouprave u nekima od tih zemalja. Na kraju ćemo ukratko
razmotriti hrvatski sustav financiranja lokalne samouprave i usporediti ga s
ostalim sustavima koji su na djelu u europskim zemljama.
1. Financiranje lokalne samouprave u europskim

zemljama
Razina razvijenosti sustava lokalne samouprave ne određuje unaprijed i
način njezina financiranja. Zemlje s najvećom autonomijom lokalnih vlasti,
primjerice skandinavske zemlje, imaju visok udio poreza u ukupnim priho-
dima lokalnih razina. No visok udio poreza u strukturi prihoda imaju i lo-
kalne vlasti u Španjolskoj, u kojoj je razina usluga što je pruža lokalna samo-
uprava niža nego u spomenutim zemljama.
Jednako tako, moglo bi se možda zaključiti da nižoj razini razvijenosti
lokalne samouprave odgovara veće oslanjanje na dotacije. Primjeri Italije i
Irske to možda potvrđuju, no primjer Nizozemske, koja i bez znatnijeg udjela
lokalnih poreza ima razvijen sustav lokalne samouprave, to opovrgava (vidi
tablicu 7).
Tablica 7. Prihodi lokalne samouprave u EU-15 prema skupinama prihoda*

A B D FI FR IR IT L N NJ P ŠP ŠV UK
I. VLASTITI
83,0 45,7 57,0 65,0 63,2 29,1 20,4 61,8 28,5 66,6 55,6 66,1 84,0 26,2
PRIHODI
1. Porezni prihodi 53,6 37,5 47,2 46,5 43,6 6,9 10,2 28,8 8,1 29,5 32,5 46,9 69,8 10,7
Profiti i kapitalni
5,1 5,6 0,6 11,7 10,0 2,6
dobici
Dohodak građana 19,0 22,8 43,3 28,4 13,7 5,0 8,7 69,8
Imovina 4,7 3,2 6,9 3,4 3,5 14,1 0,1
Dobra i usluge 19,5 6,8 0,1 0,4 0,6 17,4 20,2
Glavarina 10,6
Ostalo 5,3 2,3 4,7 0,1 1,3
2. Neporezni
27,8 8,2 8,5 13,0 18,7 17,2 8,0 29,9 16,2 34,4 12,5 16,6 13,0 12,3
prihodi
Poduzetništvo i
2,1 1,9 2,0 6,6 1,1 3,0 9,1 2,0 4,9 5,9
imovina
Komunalne
naknade, rente i 25,3 5,4 14,9 10,6 3,1 26,2 7,1 10,2 5,9
pristojbe
Ostalo 0,4 1,2 1,8 3,8 0,7 0,3 4,9
3. Kapitalni
1,6 1,3 5,5 0,9 5,0 2,2 3,1 4,2 2,7 10,6 2,6 1,2 3,2
prihodi
II. POTPORE 17,0 54,3 43,0 35,0 36,8 70,9 79,6 38,2 71,5 33,4 44,4 33,9 16,0 73,8
Izvor: Government finance Statistics, Yearbook 2001. Washington, DC: IMF.

* Nedostaju podaci za Grčku.
U kojoj je mjeri politička ekonomija municipalnih i regionalnih vlasti da-

leko od uniformnosti, najbolje, dakle, pokazuju podaci iz njihovih proračuna.
Vlastiti prihodi variraju od 84 posto u Švedskoj do tek 20 posto u Italiji. Udio
poreza u proračunima lokalne samouprave varira od 8 posto u Nizozemskoj
do 70 posto u Švedskoj.
Niz zemalja sa snažnom tradicijom države blagostanja oslanja se u finan-
ciranju svojih municipaliteta i regija na oporezivanje dohotka. U Švedskoj,
Finskoj i Luksemburgu ta vrsta prihoda čini praktički 100 posto poreznih pri-
hoda, a tek neznatno manje u Danskoj. Ta vrsta poreza znatan je izvor pri-
hoda i u zemljama kao što su Njemačka, Belgija i Austrija.
Porezi na imovinu jedini su porezni izvor iz kojega se financiraju lokalne
vlasti u Irskoj, a vrlo su važni i u Nizozemskoj, gdje čine više od 40 posto po-
reznih prihoda, te u Španjolskoj i Francuskoj. Oporezivanje potrošnje različi-
tim porezima na dobra i usluge najznačajnjiji je izvor prihoda lokalnih vlasti
u Portugalu i Španjolskoj, gdje čini oko 50 posto svih poreznih prihoda, te u
Austriji, gdje udio tog fiskalnog prihoda premašuje 30 posto. Naposljetku, u
Velikoj Britaniji postoje glavarine koje čine praktično 100 posto poreznih
prihoda lokalnih vlasti.
Neporezni prihodi, koji se prikupljaju ubiranjem različitih vrsta komunal-
nih naknada, renti, pristojbi i doprinosa, također pokazuju velike razlike u
svom značenju za lokalne proračune. U Njemačkoj ta vrsta prihoda tradicio-
nalno čini više od trećine ukupnih prihoda lokalnih vlasti. U svim ostalim
zemljama udio te vrste prihoda znantno je manji i po pravilu ne prelazi 10
posto. U Italiji, Belgiji i Danskoj ta vrsta prihoda čini nešto manje od 10
posto ukupnih fiskalnih prihoda.
Uloga dotacija u financiranju lokalne samouprave zemalja EU-a poseban
je problem. O njihovu značenju u financiranju lokalnih vlasti govori i poda-
tak da čak u pet zemalja ta vrsta prihoda čini više od 50 posto ukupnih pri-
hoda. U Italiji iznosi oko 80 posto ukupnih prihoda, u Irskoj, Velikoj Britaniji
i Nizozemskoj nešto više od 70 posto, a u Belgiji malo više od 50 posto uku-
pnih prihoda. Tome treba dodati da u idućih šest zemalja – Danskoj, Finskoj,
Francuskoj, Luksemburgu, Njemačkoj, Portugalu i Španjolskoj – dotacije či-
ne više od trećine ukupnih prihoda lokalnih proračuna.
Bogatstvo načina na koje se financiraju jedinice lokalne samouprave u
zemljama EU-a prikazat ćemo na osam karakterističnih primjera. Započet će-
mo sa zemljama koje imaju najrazvijeniju tradiciju lokalne samouprave, a za-
vršiti sa zemljama u kojima su municipalnim i regionalnim vlastima povjere-
ne znatno manje ovlasti.
1.1. Skandinavske zemlje

Uloga lokalnih vlasti u skandinavskim članicama EU-a ne razlikuje se
mnogo od zemlje do zemlje, tako da je moguće zajednički prikazati njihovu
strukturu i funkcije. Lokalne vlasti u Švedskoj, Danskoj i Finskoj bave se po-
glavito uslugama socijalne skrbi i zdravstvenim uslugama, te osnovnim i
srednjoškolskim obrazovanjem. Jedina bitna razlika unutar skandinavskog
sustava lokalne samouprave odnosi se na Finsku. U toj zemlji postoji samo
jedna razina lokalne vlasti, municipalna vlast. No kako su takve jedinice
uglavnom vrlo malene, udružuju se u funkcionalne interesne zajednice. U
Finskoj postoji oko 460 municipalnih jedinica (s prosječno 10.000 stanovni-
ka), u Švedskoj oko 280 municipalnih razina (s prosječno 30.000 stanovnika)
i 23 regije, dok u Danskoj ima 275 municipaliteta (s prosječno 18.000 sta-
novnika) i 14 regija.
Osnovni su izvor prihoda lokalne samouprave u skandinavskim zemlja-
ma porezi. Pri tome je gotovo isključivo riječ o porezima na dohodak, čiji je
udio u poreznim prihodima u Finskoj, Švedskoj i Danskoj praktično 100
posto. Porez na profite poduzeća ima neusporedivo manji udio. U Švedskoj

su jedinice lokalne samouprave 1985. izgubile pravo oporezivanja profita po-
duzeća, a u Finskoj je to pravo ograničeno samo na pojedina poduzeća.
Osim oporezivanja dohotka, lokalne vlasti mogu oporezivati i imovinu,
ali je uloga te vrste poreza vrlo ograničena. U Danskoj se, primjerice, od po-
reza na imovinu namakne oko 7 posto ukupnih prihoda lokalne samouprave,
a u Švedskoj i Finskoj ta se vrsta poreza jedva i primjenjuje.
Poreze, kao i u većini drugih zemalja EU-a, prikuplja središnja vlast,
koja ih zatim raspoređuje lokalnim vlastima. Neovisno o tome, jedinice lo-
kalne samouprave u sve tri promatrane skandinavske zemlje imaju pravo
određivati porezne stope. U stvarnome političkome životu to pravo, međutim,
središnja vlada snažno ograničava.
Nakon poreza, dotacije su drugi po važnosti izvor prihoda. U sve tri ze-
mlje prevladavaju posebne dotacije namjenskog tipa (matching grants). Ta-
kva vrsta financijskih transfera pogodna je za stimuliranje ponude javnih
usluga, što je u skandinavskim zemljama tijekom niza desetljeća iskorišteno
za izgradnju institucija države blagostanja. Glavnina tih sredstava upotreblja-
vala se za obrazovanje, socijalnu skrb, zdravstvenu zaštitu i stanovanje. Ko-
risnik takvih financijskih transfera bila je poglavito municipalna vlast, dok su
se regije najvećim dijelom oslanjale na opće dotacije.
Sustav zasnovan na oporezivanju dohotka i namjenskim dotacijama po-
kazao se vrlo izdašnim oblikom financiranja, pa je tijekom 1970-ih i 1980-ih
godina došlo do snažnog rasta u municipalnim jedinicama vlasti. Postalo je
nužno svesti lokalne ekonomije u fiskalne okvire koji se određuju na nacio-
nalnoj razini. Jedan od instrumenata kontrole bile su opće dotacije. One se ra-
spoređuju na temelju prihodne (porezne) osnovice jedinice lokalne samo-
uprave, broja stanovnika koji u njoj žive i sl., a odlikuje ih to da su manje
ekspanzivne nego namjenske dotacije, te su pogodnije za fiskalno ograniča-
vanje. Snažnije oslanjanje na opće dotacije započelo je u Danskoj već 1970-
ih godina, dok je u Finskoj i Švedskoj i u 1980-im godinama glavni naglasak
bio na namjenskim dotacijama. Tek je početkom 1990-ih u te dvije zemlje
započelo znatnije zamjenjivanje posebnih dotacija općim.
Osim promjena u politici dotacija, ograničavanje rashoda lokalnih vlasti
zahtijevalo je i kontrolu poreznih stopa od središnje vlade. Premda sustav lo-
kalne samouprave u skandinavskim zemljamam pripada u vrlo razvijene i
obilježava ga vrlo visoka autonomija lokalnih vlasti, središnja vlast počela je
ograničavanti njihove rashode. U Švedskoj su, primjerice, nakon višegodi-
šnjih rasprava, početkom 1990-ih godina postavljene gornje granice na visinu
lokalnih poreznih stopa. Makroekonomska kontrola municipalnih financija
središnje vlade u Danskoj dovela je do toga da su lokalne vlasti praktično
izgubile mogućnost posuđivanja novca. Fiskalna ograničavanja dovela su i do

jačeg oslanjanja na komunalne naknade, rente i pristojbe koje su do tada,
zbog vrlo razvijene koncepcije države blagostanja, činile znatno niži udio u
ukupnim prihodima nego u ostalim zemljama EU-a. Niz javnih usluga koji se
do tada pribavljao besplatno počeo se na taj način naplaćivati.
Smanjivanje javne potrošnje kako bi se povećala kompetitivnost nacio-
nalnoga gospodarstva u skandinavskim je zemljama smanjilo potrošnju lo-
kalnih vlasti. Udio lokalnog sektora u BDP-u smanjen je tijekom 1980-ih go-
dina u Švedskoj i Danskoj do stanovite mjere, da bi tijekom 1990-ih godina
bio ponovno povećan. Slični procesi obilježili su i odnose u javnom sektoru
Finske. Pri tome valja napomenuti da je manji udio lokalnog sektora u BDP-u
Finske posljedica preraspodjele radničkih mirovina preko privatnih mirovin-
skih fondova, za razliku od spomenutih dviju zemalja. Time je znatno sma-
njen udio lokalnih javnih financija u ukupnim računima.
1.2. Njemačka
Financiranje lokalne samouprave u Njemačkoj vrlo je kompleksan sustav
koji dodatno pojačava činjenica da je riječ o federativnoj državi. Zbog toga
postoje i razlike u financiranju jedinica lokalne samouprave među različitim
Länderima. One se poglavito odnose na mogućnost primjene različitih porez-
nih stopa i na velike razlike do kojih dovodi snažno oslanjanje lokalnih pro-
računa na oporezivanje poduzeća. Neovisno o razlikama u financiranju lo-
kalne samouprave u pojedinim federalnim jedinicama, osnovna struktura fi-
nanciranja jasno je određena na nacionalnoj razini. Osim 16 federalnih jedi-
nica (Länderi i gradovi s posebnim statusom), decentralizirana vlast ekonom-
ski najsnažnije zemlje EU obuhvaća niz različitih razina lokalne samouprave.
Najjednostavniji su oblik općine, koje osim ruralnih područja uključuju i gra-
dove, no oni pri tome imaju poseban upravni status. Iduća razina vlasti su
okruzi (Kreise), kojih je ukupno 426, te 117 gradova-okruga (Kreisfrei
Städte).
Jedinice lokalne samouprave financiraju svoje tekuće poslove i izgradnju
infrastrukture iz četiriju osnovnih vrsta prihoda. Prvi su izvor prihoda auto-
nomni lokalna porezi – porez na poduzeće, porez na imovinu te nekoliko ma-
njih poreza kao što su porez na potrošnju pića, porez na promet nekretnina i
sl. Drugi značajan prihod jest porez na dohodak, koji se dijeli s federacijom
(udio iznosi 15 posto). Treći izvor prihoda potječe od naplate komunalnih
naknada, renti i pristojbi, te upravljanja javnom imovinom. Četvrti su izvor
prihoda dotacije federacije i Ländera, na koje se poglavito oslanjaju istočni
dijelovi zemlje, pripojeni matici zemlji 1989. godine.
Lokalnoj samoupravi u Njemačkoj svojstveno je snažno oslanjanje na

oporezivanje poduzeća (gotovo 40 posto svih poreznih prihoda). To napose
vrijedi za veće jedinice lokalne samouprave. Riječ je o autonomnom lokal-
nom porezu koji vuče podrijetlo iz pruske porezne tradicije, a jedinice lokal-
ne vlasti dijele ga s federacijom u iznosu od 40 posto. Drugi važan porezni
izvor, čiji se udio sve više povećava, jest porez na dohodak, koji je zajednički
porezni izvor koji se dijeli sa saveznom državom. Manje jedinice lokalne sa-
mouprave, u kojima ne postoji veći broj industrijskih i ostalih poduzeća,
oslanjaju se upravo na taj porez jer oporezivanje poduzeća ne može biti zna-
čajnijim poreznim izvorom. Osim ta dva poreza, značajniji je udio u fiskal-
nim prihodima jedinica lokalne samouprave samo još porez na imovinu. Va-
lja napomenuti da je nekad to bio najvažniji izvor financiranja lokalne samo-
uprave u Njemačkoj, koji je tijekom posljednih 50 godina pao s 42 na 12
posto.
Njemačka ima relativno decentraliziran sustav ubiranja poreza. Za razli-
ku od većine zemalja EU-a koje imaju vrlo centralizirani sustav poreznih slu-
žbi, njemačke regije, gradovi i općine posjeduju relativnu samostalnost u ubi-
ranju poreza na poduzeća i imovinu, te nekoliko ostalih poreza. Porez na do-
hodak, kao zajednički porez koji se dijeli s federacijom, ubire središnja pore-
zna uprava. Valja, međutim, napomenuti da je samostalnost u ubiranju poreza
i u njemačkome primjeru relativna kategorija, jer federalno zakonodavstvo
povremeno prilagođava lokalne porezne osnovice, a isto tako može i mije-
njati udjele u zajedničkim porezima pojedinih razina vlasti.
Dotacije su drugi po važnosti izvor lokalnih proračuna, uz napomenu da
je u dijelu Njemačke koji je nekada pripadao NjDR-u to glavni fiskalni izvor
lokalne samouprave. U osnovi postoje tri vrste dotacija: a) opće dotacije, koje
federalna jedinica (Land) daje jedinicama lokalne samouprave; b) namjenske
dotacije za pokrivanje tekućih rashoda; c) namjenske dotacije za pokrivanje
lokalnih kapitalnih investicija. Davanje dotacija u Njemačkoj vrlo je precizno
regulirano saveznim ustavom. Njime je zabranjeno da savezna vlada daje
dotaciju izravno lokalnim vlastima, osim za lokalne investicije. Za davanje
ostalih vrsta dotacija ustav obvezuje federalne jedinice. Veličina dotacija što
ih one daju varira od pokrajine do pokrajine, tako da su, primjerice, najveće
dotacije u Sjevernoj Rajni Vestfaliji, a najmanje u Bavarskoj.
Kada je pak riječ o dotacijama namijenjenima investicijama valja napo-
menuti da postoji šest vrsta takvih dotacija: a) dotacije za zajedničke zadaće,
koje su najvažniji oblik dotacija kojima se financiraju nedovoljno razvijena
područja, zatim sveučilišta, investicijski zahvati u poljoprivredi itd; b) dota-
cije za obrazovanje i istraživanje; c) naknade za rad federalnih institucija i
usluge federalnog značenja, kao što su vojne uprave, zrakoplovne luke, ceste,
dotacije studentima itd.; d) dotacije za kratkoročne stabilizacijske mjere, što
uključuje transport, urbanistički razvoj, bolnice, stanovanje, a daju se pogla-

vito starijim gradovima koji gube na ekonomskom značenju; mješoviti fede-
ralni transferi, koji se najvećim dijelom daju za socijalno stanovanje; kapi-
talne investicije federalnih jedinica – bolnice, obnova urbanih jezgri, izgra-
dnja škola itd.
Premda lokalne javne financije u Njemačkoj dosežu znatne iznose i omo-
gućuju visoku razinu javnog standarda, postoje i dva ozbiljna opterećenja. Za
njemačku lokalnu samoupravu prvo je opterećenje činjenica da je lokalna ra-
zina istočnog dijela zemlje, koji je gotovo pola stoljeća bio pod komunistič-
kim sustavom vlasti, praktički nesposoban samostalno financirati lokalne po-
trebe. Drugo, snažno oslanjanje jedinica lokalne samouprave na oporezivanje
poduzeća čini ih izrazito ovisnima o ekonomskoj situaciji na njihovu podru-
čju. Fiskalni analitičari pri tome su primijetili da u situaciji pogoršavanja
ekonomske situacije i smanjivanja aktivnosti poduzeća lokalne vlasti u Nje-
mačkoj ne smanjuju znatnije porezne stope na tu vrstu poreza već rashode, te
ujedno pribjegavaju deficitarnom financiranju.
1.3. Austrija
Lokalna samouprava u Austriji organizirana je isključivo na razini muni-
cipaliteta (Gemeinden). Između federalne vlasti u Beču i devet vlada u save-
znim državama ne postoji, dakle, dodatna, regionalna razina vlasti kao,
primjerice, u Njemačkoj. Lokalna samouprava organizirana je u 2.353 muni-
cipalne jedinice, koje su osim uz pružanje općih komunalnih i javnih usluga
napose zadužene za obrazovanje, zdravstvo i održavanje cesta. Pogleda li se,
primjerice, podjela odgovornosti različitih razina vlasti u sektoru obrazova-
nja, vrlo se dobro može ustanoviti njihov utjecaj u pribavljanju dobara. Nešto
manje od 50 posto obrazovnih usluga pribavlja središnja vlada. Vlade save-
znih država odgovorne za malo manje od 30 posto obrazovnih usluga, a
ostatak od nešto više od 20 posto pripada lokalnoj samoupravi. Pri tome valja
napomenuti da čak 7 posto ukupnih rashoda u sektoru obrazovanja otpada na
grad Beč. U ostalim socijalnim uslugama razina centralizacije još je viša,
premda u sektoru zdravstva postoji zamjetna razina odgovornosti lokalnih je-
dinica vlasti. Važnost lokalne samouprave izrazita je samo u sektoru općih
komunalnih usluga i održavanju cesta. U prvoj vrsti usluga udio viših razina
vlasti je simboličan, a za posljednju vrstu usluga postoji podjela nadležnosti
lokalnih i vlasti federalnih jedinica, s malom prevagom lokalne razine u pri-
bavljanju usluga.
Sustav financiranja lokalne samouprave temelji se na sustavu zajedničkih
poreza – porezu na dohodak, porezu na dodanu vrijednost i trošarinama na
mineralna goriva, koji su važniji od poreznih oblika koji pripadaju samo po-
jedinoj razini vlasti. Lokalna samouprava, primjerice, više od 60 posto uku-

pno ubranih poreza prikupi od zajedničkih poreza, a manje od 40 od isključi-
vih lokalnih poreza. Neusporedivo najveći dio prihoda jedinica lokalne sa-
mouprave potječe, pri tome, od udjela u porezu na dohodak i porezu na do-
danu vrijednost.
Ukratko, osnovna filozofija u razvoju lokalne samouprave u Austriji za-
sniva se na onome što jedan od vodećih austrijskih fiskalnih stručnjaka, Erich
Thöni, naziva “djelomičnom raznolikošću unutar snažne unije” (Thöni, 1999,
119). Usto, u Austriji je na djelu snažna filozofija jednakosti uvjeta života,
koju prije svega treba osigurati središnja država. O tome svjedoči i podatak
da više od 20 posto saveznog proračuna odlazi na politiku blagostanja u užem
smislu te riječi, devet puta više nego na obranu. Doda li se tome da je daleko
najvažnija stavka saveznog proračuna nakon toga obrazovanje, važnost pret-
hodno naznačene socijalne filozofije dobiva puno značenje.
1.4. Nizozemska
Za Nizozemsku, više nego za ijednu zemlju EU-a, vrijedi tvrdnja da je
razdoblje samofinanciranja lokalne samouprave iza nje. Tome nije razlog
veličina utjecaja lokalnih vlasti u toj zemlji. Štoviše, lokalne i regionalne je-
dinice vlasti troše zamjetnih 30 posto BDP-a, pri čemu na regionalne jedinice
otpada samo oko 10 posto njihove potrošnje. Uz sve to, municipalne vlasti i
vlasti provincija u Nizozemskoj posve su slobodne u donošenju investicijskih
odluka. Od njih se samo traži da im se planovi ne suprotstavljaju središnjoj
banci i ministarstvu financija.
Struktura lokalnih javnih financija u Nizozemskoj takva je da samo oko 8
posto prihoda lokalne samouprave potječe od poreza, i to gotovo isključivo
od poreza na dohodak. Daljnjih 15 posto donose komunalne nakande, rente i
upravljanje javnom imovinom, a 4 posto čine ostali prihodi. Ostatak od prak-
tički 70 posto odnosi se na različite vrste dotacija. Opće dotacije sudjeluju u
ukupnim lokalnim prihodima s 27 posto. Posebne dotacije nad kojima lo-
kalna samouprava ima visoku razinu slobodnog odlučivanja imaju udio od
oko 36 posto, a 23 posto čine dotacije čiju upotrebu izričito propisuje mini-
starstvo.
Prevlast državnih dotacija nad lokalnim porezima i doprinosima nije, me-
đutim, uništila razvijenost lokalne samouprave. Razlog tome valja tražiti u
načinu na koji je ona ustrojena. Za razliku od, primjerice, Francuske, u kojoj
ima vrlo mnogo malih općina, u Nizozemskoj se broj municipalnih jedinica
stalno smanjuje (danas ih ima oko 600), jer vlast nastoji da svaka od tih jedi-
nica ima između 7.000 i 10.000 stanovnika. Municipalnu vlast čine gradona-
čelnik, odbor gradonačelnika i gradsko vijeće. Gradsko vijeće može pozvati
gradonačelnika na odgovornost, ali ga ne može smijeniti. Lokalnoj zajednici

s takvim ustrojem mogu se stoga povjeriti ozbiljni zadaci. Zato ne iznenađuje
visok udio lokalne samouprave u BDP-u.
U Nizozemskoj je također na djelu vrlo snažan proces udruživanja lokal-
nih vlasti. Osim toga, udruga lokalnih vlasti u Nizozemskoj ima i važnu sa-
vjetodavnu funkciju. Primjerice, iznosi koje središnja vlada daje lokalnim i
regionalnim vlastima, i to preko banke municipalnih vlasti, predmet su
ozbiljnih analiza vijeća za municipalne financije. Utjecaj tog vijeća potvrđuje
i činjenica da njegove preporuke ministri po pravilu prihvaćaju.
1.5. Velika Britanija

Struktura lokalne samouprave u Velikoj Britaniji pretrpjela je u posljed-
njih dvadesetak godina praktički najveće izmjene kada su u pitanju članice
EU-a. Učinci tih promjena pobuđuju i danas velik interes istraživača, a to se
posebo odnosi na promjene u financiranju lokalne samouprave. Osim toga,
postoje i razlike u organizaciji jedinica lokalne samouprave u Engleskoj i
Škotskoj, neovisno o tome što su usluge koje one pružaju vrlo slične.
Do 1989. godine lokalna se samouprava u Velikoj Britaniji financirala na
vrlo jednostavan način. Jedini porezni prihod bio je porez na imovinu. Izu-
zmu li se neporezni prihodi, poput komunalnih renti i doprinosa, četvrtina
prihoda lokalnih proračuna potjecala je od oporezivanja lokalne fiksne imo-
vine, četvrtina od oporezivanja poslovne imovine, a ostala polovica prihoda
pritjecala je od državnih dotacija. Tada je uveden novi porezni izvor – glava-
rina (poll tax), koju su morale plaćati sve osobe starije od 18 godina. Za sku-
pine s nižim prihodima bio je predviđen znatan popust, čak do 80 posto, no ni
to nije pomoglo prihvaćanju novoga poreznog izvora. Zaredali su masovni
društveni prosvjedi protiv uvođenja glavarine, a nakon toga počelo je izbje-
gavanja njezina plaćanja. Četiri godine nakon toga taj je porez zamijenjen
novim oblikom lokalnog poreza (council tax), koji je u omjeru pola – pola
podijeljen na imovinski i osobni dio. Prvi dio na određeni je način povratak
poreza na imovinu, a drugi se odnosi na plaćanje glavarine u kućanstvima s
dvoje i više članova. Samcima se automatski osigurava 25-postotno smanje-
nje porezne obveze, s time da za neke osobe ona može biti i ukinuta. Glavnim
izvorom prihoda lokalnih vlasti ostale su potpore i to najvećim dijelom opće
potpore (block grants). Tijekom 1992. potpore, su predstavljale 73 posto pri-
hoda jedinica lokalne samouprave.
Za razliku od redovitih izdataka, kapitalni se izdaci u britanskoj lokalnoj
samoupravi osiguravaju posuđivanjem na tržištu kapitala i prodajom državog
vlasništva. Da bi se izbjeglo pretjerano zaduživanje jedinica lokalne samo-
uprave, središnja je vlada uvela rigoroznu kontrolu zaduživanja, zasnovanu
na vrlo preciznim pravilima o granicama kapitalnog investiranja i kaznama za

one koji pretjerano troše.
1.6. Francuska
Sustav financiranja lokalne samouprave u Francuskoj dugo je bio primjer
vrlo centraliziranog sustava. Takva je situacija donekle izmijenjena donoše-
njem zakona o decentralizaciji tijekom 1982. i 1983, kojima je proširen dje-
lokrug nadležnosti lokalne samouprave. Sukladno tome, sve tri razine vlasti –
više od 36.000 komuna (prosječno 1.613 stanovnika), 100 departmana (pro-
sječno 580.935 stanovnika) i 26 regija (prosječno 2,275.186 stanovnika) –
dobile su pravo autonomnog određivanja stopa lokalnih poreza. Spomenutim
razinama vlasti dodana je i četvrta razina – udruge komuna, da bi se povećala
upravljačka i financijska moć, poglavito malih ruralnih komuna.
Spomenutim reformama povećan je udio poreznih prihoda u financiranju
lokalne samouprave na više od 40 posto. Otprilike 20 posto prihoda pritjecalo
je od neporeznih prihoda, a nešto više od 35 posto od potpora središnje države.
Decentralizacija fiskalnog odlučivanja nije promijenila strukturu domi-
nantnih poreza. Neovisno o tome što lokalna samouprava u Francuskoj u
svojoj nadležnosti ima više od 40 različitih vrsta poreza, presudna je važnost
četiriju temeljnih poreznih oblika: poreza na gospodarske djelatnosti, obrt i
rad samostalnih profesija, poreza na boravište, poreza na zgrade i poreza na
zemljište. Sve jedinice lokalne samouprave ubiru spomenute poreze te samo-
stalno određuju porezne stope koje će pri tome primjenivati. Ubiranje poreza
ostalo je, međutim, u nadležnosti središnje države. Nacionalni porezni ured
prikuplja i lokalne poreze, te svaki mjesec lokalnim jedinicama isplaćuje
dvanaestinu izglasovanoga godišnjeg proračuna.
Prvi od spomenutih poreza (na koji otpada više od 45 posto sredstava pri-
kupljenih od tih četiriju poreza) svojevrsna je kombinacija glavarine i poreza
na poslovnu imovinu. Nameće se industrijskim i komercijalnim poduzećima,
kao i obrtnicima i slobodnim profesijama. Po značenju za financiranje lo-
kalne samouprave slijede zatim porez na boravište i porez na zgrade, čijom se
primjenom prikupi oko 50 posto prihoda koji se odnose na ta četiri poreza.
Posebno je pri tome zanimljiv porez na boravište, koji se nameće svim žite-
ljima sa stalnim boravištem na području određene jedinice lokalne samo-
uprave na način da se oporezuje vrijednost njihovoga stambenog objekta.
Zbog nepovoljnih socijalnih efekata tog poreza njegov dio koji su ubirali de-
partmani preinačen je de facto u porez na dohodak, koji se obračunava jedna-
ko kao i isti takav nacionalni porez.
Državne potpore drugi su po veličini izvor prihoda lokalne samouprave u

Francuskoj. Najznačajniji su oblik opće dotacije za lokalne javne usluge koje
čine više od 60 posto svih transfernih plaćanja lokalnim vlastima. Ta vrsta
potpora ujedno je i jedina koja se ne daje svim razinama vlasti jer regije ne
primaju to vrstu financijskog transfera. Druga je po veličini dotacija za nado-
knadu izgubljenih prihoda lokalnih vlasti, do čega dolazi zbog poreznih olak-
šica utvrđenih nacionalnim zakonodavstvom ili zbog oslobađanja pojedinih
kategorija stanovništva plaćanja lokalnih poreza. Treća su vrsta dotacija
namjenske dotacije za investicije, koje čine najveći dio državnog novca za
lokalna ulaganja. Posljednje su opće dotacije za decentralizaciju koje su uve-
dene nakon što su zakonima o decentralizaciji pojedine nove usluge (škol-
stvo, socijalne usluge) prenesene na lokalnu samoupravu. Naknadno su uve-
dene još tri vrste potpora – dvije vrste za fiskalna izravnavanja među komu-
nama urbanih područja i treći za poticanje udruživanja ruralnih komuna.
Zakoni o decentralizaciji donijeli su i uklanjanje nadzora nad zaduživa-
njem jedinica lokalne samouprave, kojima je omogućeno slobodno posuđiva-
nje od svih vrsta kreditnih ustanova i na svim financijskim tržištima. Najveći
dio posudbi ostvaruje se unutar bankovnog sustava, u kojemu glavna uloga
pripada državnoj banci Crédit local de France. Izdavanje obveznica nema,
međutim, toliku važnost u financiranju lokalnih vlasti u Francuskoj. Tržište
municipalnih obveznica relativno je nerazvijeno, pa samo pojedini veći gra-
dovi te najrazvijeniji departmani i regije kotiraju sa svojim vrijednosnicama
na financijskim tržištima.
Većina fiskalnih analitičara smatra da je izostanak reforme glavnih lokal-
nih poreza jedan od glavnih nedostataka lokalne samouprave u Francuskoj.
To se najbolje vidi na primjeru oporezivanja koje se provodi u ruralnim po-
dručjima. Lokalne samouprave u tim dijelovima zemlje češće pribjegavaju
oporezivanju imovine, što po pravilu pada na teret lokalnih poljoprivrednika.
Oni zbog toga dižu cijene svojih proizvoda, što dodatno pogoršava njihovu
cjenovnu konkurentnost u odnosu prema drugim zemljama EU-a. Odluče li
se pak jedinice lokalne samouprave pretežito za primjenu poreza na gospo-
darske djelatnosti, to ima nepovoljne posljedice na njihov gospodarski razvoj.
Na taj problem neizravno ukazuje i podatak da su porezne stope na obavlja-
nje gospodarske djelatnosti niže u razvijenim nego u nerazvijenim jedinicama
lokalne samouprave.
1.7. Španjolska
U Španjolskoj postoje dvije razine lokalne samouprave. Prva, najniža ra-
zina, odnosi se na više od 8.000 municipalnih jedinica, a druga na 50 regija.
Između tih jedinica i središnje državne vlasti postoji i 17 autonomnih zajed-
nica (poput Katalonije, Baskije, Navarre itd.) koje čine povijesne, kulturne i,
nerijetko, etničke cjeline, i u osnovi se mogu smatrati oblikom regionalne
samouprave. Autonomne zajednice imaju široke ovlasti u području turizma,
poljoprivrede, prostornog planiranja i zaštite okoliša.
Municipalne vlasti u Španjolskoj relativno su mali entiteti. O tome svje-
doči i podatak da oko 85 posto takvih jedinica ima manje od 5.000 žitelja. To
stvara određene probleme u upravljanju tim jedinicama, pa se nacionalnim
zakonodavstvom nastoje odrediti stupnjevane nadležnosti u pribavljanju lo-
kalnih javnih usluga. Najmanje jedinice ovlaštene su praktički samo za pru-
žanje osnovnih komunalnih usluga. Lokalne usluge, koje obuhvaćaju kon-
trolu tržišta, upravljanje knjižnicama i parkovima, mogu pružati samo lokalne
jedinice s više od 5.000 žitelja, upravljanjem sportskim objektima i pruža-
njem protupožarne zaštite bave se samo jedinice s više od 20.000 žitelja, a
pružanjem usluga javnog prijevoza i zaštite okoliša samo jedinice s više od
50.000 žitelja.
Provincije, koje u Španjolskoj imaju dugu tradiciju,24 drugi su temeljni
oblik lokalne, odnosno regionalne samouprave. Upravni organi te razine
vlasti (diputaciones) ne posjeduju, međutim, posve precizne nadležnosti. U
osnovi, njihova je zadaća nadziranje pružanja usluga municipalnih vlasti te
koordinacija njihova funkcioniranja s višim razinama vlasti.
Razina javnog novca koji nadziru lokalne i regionalne vlasti u Španjol-
skoj niža je od prosjeka, no tijekom 1980-ih i 1990-ih godina znatno je pove-
ćana, tako da ta zemlja, uz Grčku i Portugal, nije više najcentraliziraniji su-
stav u EU-u. No za Španjolsku je karakteristično veće oslanjanje lokalne sa-
mouprave na vlastite poreze od prosjeka EU-a. Tijekom 1990-ih godina lo-
kalne i regionalne vlasti u Španjsolskoj malo su manje od 50 posto svojih
prihoda namicale od poreza, što je tu zemlju svrstavalo na četvrto mjesto po
oslanjanju na vlastite poreze među članicama EU-a.
Potpore su po važnosti drugi fiskalni izvor, na koji otpada više od 30
posto lokalnoga javnog novca. Novac za potpore prikuplja se ubiranjem po-
reza na imovinu, dohodak od kapitala, poreza na luksuzna dobra i trošarine, u
kojima municipalne vlasti imaju pravo sudjelovanja do 90 posto (osim u tro-
šarinama u kojima je njihovo sudjelovanje ograničeno na 4 posto). Novac
koji se prikupi na taj način akumulira se u Nacionalnome fondu za munici-
palnu suradnju, koji ih zatim, prema određenim kriterijima, raspoređuje na
lokalnu razinu.
Osim redovitih prihoda, jedinice lokalne samouprave u Španjolskoj mo-
gu pribavljati sredstva i zaduživanjem na tržištu kapitala. Zakonom je predvi-
24
Zemlja je od 1833. podijeljena na 50 provincija.
đena mogućnost dodatnog financiranja na osnovi izdavanja obveznica, uzi-

manja zajmova od privatnih i javnih financijskih ustanova i konvertiranja fi-
nancijskih obveza. Ako su odluke o financiraju uključene u prihvaćene pla-
nove provincijskih vlasti i ako ukupni teret pojedinačnog posuđivanja ne pre-
lazi 25 posto proračunskih prihoda jedinice lokalne samouprave, za tu vrstu
financijske odluke nije potrebno odobrenje državnih vlasti.
Osnovni izdaci municipalnih vlasti odnose se na stanovanje i ostale ko-
munalne usluge, opće javne usluge, rekreaciju, kulturu i religijska pitanja.
Najveći izdaci provincija vezani su uz zdravstvo, stanovanje i ekonomski ra-
zvoj. Klasične usluge države blagostanja (blagostanje i socijalna politika,
školstvo, zdravstvo) zastupljene su u relativno niskom postotku, poglavito
usporede li se s onima u skandinavskim članicama EU-a.
1.8. Italija
Talijanski politički sustav, osim središnje nacionalne vlasti, obuhvaća još
tri niže razine – regije, provincije i komune. Regije su velike i zaokružene
povijesne i zemljopisne cjeline, tako da ih većina ima više od milijun stanov-
nika. Najveće među njima – Lombardija s 8,9 milijuna stanovnika, Kampanja
s 5,8 miljuna, Sicilija i Lazio s 5,1 milijun, Veneto i Pijemont s 4,4 mlijuna
stanovnika – brojnije su od mnogih europskih zemalja. Ključna je zadaća re-
gije u raspodjeli javnog novca u skladu s prihvaćenim regionalnim plano-
vima. Rashodi te razine vlasti poglavito se usmjeravaju na različite socijalne
usluge, a najvećim dijelom taj se novac raspoređuje dalje komunama te, ma-
njim dijelom, provincijama.
Svaka regija u svom sastavu ima od 2 do 9 provincija, s tim da je u cije-
loj Italiji ukupno 95 takvih jedinica lokalne samouprave. One u prosjeku ima-
ju više od 600.000 stanovnika, a one unutar kojih su najveći gradovi poput
Rima ili Milana i više od milijun stanovnika. Nadležnosti provincija nisu ve-
like. O tome svjedoči podatak da su ukupni rashodi provincija 1990. činili
samo 11,9 posto rashoda komuna. Godine 1990. metropolitanskim je grado-
vima, poput Milana, dodijeljen novi status kojim su objedinjene funkcije ko-
muna i provincija na prostoru takvih područja.
Komunama kao najmanjim jedinicama lokalne vlasti prepuštene su naj-
važnije lokalne javne funkcije. To često uzrokuje probleme jer se komune
međusobno znatno razlikuju po broju stanovnika. Od ukupno 8.100 komuna
njih 5.095 ima manje od 5.000 stanovnika, 1.737 ima od 5.000 do 20.000,
397 komuna ima od 20.000 do 100.000, 44 komune od 100.000 do 500.000, a
6 najvećih ima više od 500.000 stanovnika. Najvažnije usluge koje pruža ta
razina samouprave su različite socijalne usluge, kultura, stručno obrazovanje
i javni prijevoz.
Odnos lokalnih vlasti (komune i provincije) i regija pokazuje podatak da

su 1989. godine u ukupnoj javnoj potrošnji lokalne jedinice sudjelovale s oko
10, a regije s oko 4 posto sredstava. Ostatak od 86 posto odnosio se na sredi-
šnji državni proračun, te na javne fondove i distrikte središnje razine vlasti.
Kao što se može vidjeti na osnovi iznesenih podataka, u Italiji se javni novac,
osim preko državne, regionalnih i lokalnih vlasti, uvelike raspoređuje i preko
različitih fondova i distrikata. Poptunu odgovornost za pribavljanje, primje-
rice, zdravstvenih usluga imaju uprave posebnih zdravstvenih distrikata
(unita sanitarie locali), a slična je situacija i sa školstvom te nekim drugim
uslugama.
Italija je prošla zanimljiv put u razvoju vlastitoga fiskalnog federalizma.
Početkom 1970-ih godina lokalnoj su samoupravi znatno smanjena prava u
oporezivanju. Uvođenjem reformskoga poreznog paketa lokalne su vlasti
ostale bez glavnine vlastitih fiskalnih izvora, napose bez poreza na potrošnju
u trgovinama na malo i poreza na dohodak, što je prije toga činilo više od
polovice ukupnih prihoda komuna. Lokalnim je vlastima ostavljena mogu-
ćnost ubiranja manje važnih poreza kao što su porez na promet nekretnina,
porez na reklame i sl. Posljedica toga bilo je radikalno smanjenje udjela lo-
kalne samouprave u ukupno prikupljenim porezima, odnosno znatno sma-
njenje udjela poreza u ukupnim prihodima jedinica lokalne samouprave. Ita-
lija je na taj način postala, poput Nizozemske ili Velike Britanije, zemljom u
kojoj osnovni izvor financiranja lokalne samouprave nisu porezi nego potpore.
Suočene s činjenicom da njihove odluke o javnoj potrošnji ne ovise po-
najprije o ubranim porezima već o dotacijama viših razina vlasti, lokalne su
jedinice znantno povećale svoje rashode. Do problema je došlo nakon što na-
cionalna vlada, opterećena provođenjem makroekonomske politike (borbom
protiv inflacije, smanjivanjem javne potrošnje), nije više putem potpora mo-
gla pratiti trend lokalne javne potrošnje. Deficiti jedinica lokalne samouprave
počeli su strelovito rasti, tako da je država bila prisiljena preuzeti dugove
komuna, ograničavajući istodobno mogućnost dodatnog zaduživanja. Ograni-
čavanje prava oporezivanja na lokalnoj i regionalnoj razini pokazalo se na taj
način pogrešnom odlukom u Italiji. Stoga je tijekom 1990-ih godina jedini-
cama lokalne samouprave vraćena mogućnost uvođenja nekih izdašnijih po-
reza, primjerice poreza na poduzeća i poreza na imovinu. Udio poreznih iz-
vora u financiranju lokalne samouprave na taj je način povećan, no potpore
su i dalje ostale osnovnim izvorom financiranja. Uzmu li se u obzir sve razine
supcentralnih vlasti, porezni i neporezni prihodi predstavljali su, svaki zase-
bno, oko 10, a dotacije oko 80 posto ukupnih prihoda lokalnih i regionalnih
vlasti.
2. Finaciranje lokalne samouprave u Hrvatskoj

Lokalna je samouprava u Hrvatskoj organizirana na dvije razine – lokal-
noj (gradovi i općine) i područnoj (županije). U relativno centraliziranome
hrvatskom sustavu neusporedivo su najmoćniji gradovi, na koje otpada 85
posto lokalnoga javnog novca (valja naglasiti da se “lavovski dio” toga od-
nosi na proračun grada Zagreba). Za Hrvatsku je karakterističan sustav finan-
ciranja lokalne samouprave koji je vrlo sličan austrijskome ili njemačkome.
Naime, najveći dio prihoda jedinice lokalne samouprave dobivaju od tzv. za-
jedničkih poreza – poreza na dohodak, poreza na dobit, poreza na promet ne-
kretnina i poreza na igre na sreću.
Na tu činjenicu ukazuje tablica 8. Zajednički porezi predstavljaju neus-
poredivo značajniji izvor fiskalnih prihoda od izvornih lokalnih poreza. To je
nešto manje izraženo kod županija, no i u njihovu financiranju vlastiti porezi
ne predstavljaju značajniju stavku. U općinama i gradovima praktički 9/10
poreznog novca dolazi od zajedničkih poreza, koji su u osnovi jedna vrsta
transfernog plaćanja. Najvažniji od spomenutih poreza je porez na dohodak.
Središnja vlada određuje osnovicu i stope tog poreza, te omjere koji pripadaju
pojedinim razinama vlasti. Iznimku predstavljaju prirezi, za koje gradovi,
unutar propisanih limita, samostalno određuju visinu stopa.
Tablica 8. Raspodjela poreznih prihoda

1999. 2000.
Gradovi/Općine Županije Gradovi/Općine Županije
Zajednički porezi 90,01 79,43 90,60 85,73
Vlastiti porezi 9,99 21,57 9,40 14,27
Izvor: Alibegović i dr. (2002), na osnovi podataka Ministarstva financija Republike

Hrvatske.
Zahvaljujući poglavito velikoj izdašnosti poreza na dohodak, porezni pri-

hodi, promatrani ukupno, predstavljaju najznačajniji izvor prihoda lokalne
samouprave. Pri tome valja napomenuti da je i udio neporeznih prihoda (ko-
risničkih naknada, pristojbi, renti) također vrlo značajan, a u slučaju općina i
najznačajniji (tablica br. 9). U manjim ruralnim sredinama, na koje se odnosi
najveći broj općina, ne postoji razina zaposlenosti koja bi bila usporediva s
urbanim sredinama. Porez na dohodak, kao najvažniji zajednički porez, ne
može stoga imati značenje kakvo ima u razvijenim urbanim sredinama. U op-
ćinama je stoga veći udio neporeznih prihoda.
Ono što je pri svemu tome posebno zanimljivo jest relativno mala zastup-
ljenost potpora (dotacija), čiji udio u ukupnoj masi sredstava ne prelazi
skromnih 6 posto. Taj podatak valja ipak donekle relativizirati jer su zajed-
nički porezi, prema mišljenju mnogih fiskalnih teoretičara (Bahl, 2000), je-
dna vrsta dotacija. Koliko je značenje takvog zaključka pokazuje i idući po-
datak. Zajednički su porezi tijekom 2000. godine činili čak 90 posto poreznih
prihoda gradova i općina, odnosno oko 80 posto prihoda županija. Čisti lo-
kalni porezi imali su, dakle, na razini gradova i općina zanemariv udio od 10
posto, odnosno oko 20 posto na razini županija. Zbog toga je potrebno done-
kle relativizirati podatak o niskoj zastupljenosti potpora u užem smislu te ri-
ječi.
Tablica 9. Proračunski prihodi općina, gradova i županija 2000. (u postotku)

Ukupno Općine Gradovi Županije
Porezni prihodi 55,69 34,09 59,50 55,13
Neporezni prihodi 31,48 41,00 31,37 32,34
Kapitalni prihodi 6,68 10,34 6,57 0,64
Potpore 6,15 14,57 2,55 11,99
Izvor: Alibegović i dr. (2002), na osnovi podataka Ministarstva financija Republike

Hrvatske.
Politike decentralizacije pojedinih javnih usluga, koje su započele 2001.

godine, dovele su i do manjih promjena u načinu financiranja lokalne i regio-
nalne samouprave u Hrvatskoj. Povećani su udjeli općina, gradova i županija
u porezu na dohodak, tako da je općinama i gradovima povećan udio s 25 na
32 posto, a županijama s 5 na 8 posto. Nadalje, županijama, ali i gradovima
(ukupno 32 grada) koji su prihvatili provođenje decentraliziranih funkcija u
području obrazovanja, zdravstva i socijalne skrbi, dopušteno je zadržavanje
dodatnih udjela u porezu na dohodak (tablica 10). U slučaju da ni dodatni
udjeli u porezu na dohodak nisu dostatni jedinicama lokalne i regionalne sa-
mouprave za provođenje decentraliziranih funkcija predviđena je i mogu-
ćnost potpora izravnavanja za spomenute funkcije iz državnog proračuna.
Osim toga, svim općinama i gradovima dana je mogućnost uvođenja pri-
reza na dohodak. Za razliku od prethodne zakonske odredbe prema kojoj su
prirez mogli uvoditi samo gradovi s više od 40.000 stanovnika, novim zakon-
skim odredbama dana je mogućnost općinama da uvedu prirez do 10 posto,
gradovima s manje od 30.000 stanovnika prirez do 12 posto, gradovima s
više od 30.000 stanovnika prirez do 15 posto, a za grad Zagreb je predviđena
mogućnost uvođenja prireza do 30 posto. Povećan je i udio u porezu na pro-
met nekretnina, tako da prema novoj zakonskoj odredbi gradovima i općina-

ma ostaje 60, a državi 40 posto prihoda po toj osnovi. Jedinicama lokalne sa-
mouprave prepušteni su i određeni prihodi od koncesija, za crpljenje mineral-
nih sirovina i termalne vode (50 posto) i vode za javnu vodoopskrbu (30 po-
sto). Na kraju, uvedena su i tri nova poreza – porez na neobrađeno poljopri-
vredno zemljište, porez na neizgrađeno građevno zemljište i porez na neisko-
rištene poduzetničke nekretnine.
Tablica 10. Dodatni udjeli gradova (32 grada) i županija u porezu na dohodak
Decentralizirana funkcija Postotak
OSNOVNO ŠKOLSTVO 2.9
SREDNJE ŠKOLSTVO 2.0
SOCIJALNA SKRB 2.0
Centri za socijalnu skrb 0.4
Domovi za stare i nemoćne 1.6
ZDRAVSTVO 2.9
Investicijsko održavanje ustanova u vlasništvu županija 2.5
Zdravstvena zaštita neosiguranih osoba 0.3
Zdravstvena zaštita poljoprivrednika starijih od 65 godina 0.1
Izvor: Jurlina-Alibegović (2002, 97)
Navedenim izmjenama u financiranju jedinica lokalne samouprave pove-

ćan je udio poreznih prihoda u ukupnim prihodima, a ujedno je uvažena i
preporuka stručnjaka iz područja javnih financija o potrebi povećanja udjela
lokalne samouprave u zajedničkim porezima (Ott, Bajo, 2001; Ott, Bajo
2002). Relativno nerazvijen i netransparentan sustav potpora dobio je napo-
kon razmjerno jasne obrise, premda je i dalje ostala potreba cjelovitijeg kon-
cipiranja tog sustava.25
25
U dokumentu HPC-a o decentralizaciji javne uprave posvećenom pitanjima financiranja pred-
loženo je uvođenje sustava potpora koji bi se zasnivao na šest temeljnih oblika: posebne pot-
pore za pokriće tekućih rashoda, operativne opće potpore, porerativne namjenske dotacije, po-
sebne dotacije za pokriće kapitalnih rashoda, kapitalne opće dotacije i kapitalne namjenske
dotacije (Jurlina-Alibeogović i dr., 2002). O sustavima potpora postoji vrlo opsežna teorijska i
empirijska literatura, vidi primjerice: Fischer (1996); Ahmad (1997).
IV. Zaključak
Naše istraživanje financiranja lokalne samouprave u svijetu ukazalo je na
postojani proces fiskalne decentralizacije u najvećem broju zemalja. U raz-
vijenim zemljama Zapada utvrđen je postojani trend decentralizacije, bez
značajnijih iznimki koje bi ukazivale na obrnute procese. Jednako tako, de-
centralizacija je tijekom 1990-ih bila vrlo izražena u tranzicijskim zemljama,
u kojima je bila dio dugoročnog procesa izgradnje tržišnih i demokratskih in-
stitucija. Decentralizacija je snažno zahvatila i zemlje u razvoju, premda je u
tom dijelu svijeta bilo i obrnutih procesa. Kina i pojedine afričke zemlje,
primjerice, dokaz su postojanja i suprotnog procesa.
Razmatranje tendencija prema decentralizaciji zasniva se na dva temeljna
pristupa. Makropristup, kojim se nastoji ukazati na inherentne sklonosti poje-
dinih zemalja za decentralizacijom, polazi od dviju odrednica – fizičkih i
demografskih značajki pojedine zemlje i njezina institucionalnog razvoja. Po-
stignute razine decentralizacije dijelom potvrđuju postavku da su mnogo-
brojnije i teritorijano veće zemlje sklonije decentralizaciji od manjih zemalja,
no postavka o institucionalnome razvoju kao kriteriju decentralizacije ne po-
tvrđuje se u toj mjeri.
Za mjerenje sklonosti decentralizaciji čini nam se primjereniji mikropri-
stup koji polazi od optimalnog okvira nadležnosti za pribavljanje pojedinih
javnih usluga. Neovisno o tome što postoje određena odstupanja prema poje-
dinim zemljama pokazalo se da pojedine javne usluge, zbog utjecaja ekono-
mija razmjera, eksternalija i troškova isključivanja neplatiša, pokazuju veću
sklonost pribavljanju na lokalnoj razini odlučivanja. Pretjerana koncentracija
takvih usluga na razini središnje vlasti može stoga biti pouzdan indikator po-
trebe za decentralizacijom, kao što je, primjerice, zorno pokazao primjer Hr-
vatske.
Struktura financiranja lokalne samouprave pokazala se, međutim, razmjer-
no slabim čimbenikom utjecaja na decentralizaciju. Postoje izrazito decen-
tralizirani sustavi koji se zasnivaju na vlastitim poreznim izvorima jedinica
lokalne samouprave (primjer Švedske) i sustavi koji se zasnivaju na mehani-
zmu potpora. Jednako tako, nisu pronađeni ni snažni dokazi za postavku da
dominacija izvornih poreza omogućuje veći razvoj lokalne samoprave, od
situacije u kojoj dominiraju zajednički porezi.
Mjerenje razine decentralizacije također se pokazalo razmjerno značaj-
nim problemom. Upotreba ekonomskih pokazatelja, poput udjela lokalne sa-
mouprave u BDP-u ili ukupnoj javnoj potrošnji, uzetih izolirano, ne ukazuje
odveć precizno na stvarnu razinu dcentralizacije u pojedinoj zemlji. Zemlje s
naoko visokim udjelima supcentralnih vlasti u ukupnoj javnoj potrošnji po-
nekad su i zemlje s izrazitim demokratskim deficitima. Upotrijebe li se druge
vrste pokazatelja, poput razine socijalnog kapitala, te sklonosti korupciji i

mekom budžetskom ograničenju dolazi se do bitno drukčijih nalaza. Visoki
udio lokalne samouprave u ukupnim javnim financijama u takvim slučaje-
vima u mnogo većoj mjeri ukazuje na neuspjeh središnje države nego na raz-
vijenost lokalne samouprave.
Sve to ukazuje na iznimnu složenost istraživanja financiranja lokalne sa-
mouprave. Teorijske postavke razvijene unutar pristupa zasnovanog na poli-
centrizmu i fiskalnome federalizmu potrebno je nadopuniti poredbenim ana-
lizama sustava lokalne samouprave.26 Na taj način može se doći i do boljih
nalaza o poželjnim razinama decentralizacije u pojedinim zemljama. Pitanje
poželjne razine decentralizacije nije stoga moguće izvesti samo teorijski, već
je potrebna i temeljita analiza institucionalnih aranžmana, povijesne tradicije
i vrijednosti koje postoje u pojedinoj zemlji.
26
Švedski politolog Anders Lidström ukazuje da pristup proučavanju sustava lokalne samoupra-
ve zasnovan na idealtipu, koji ukazuje na prednosti i nedostatke pojedinih sustava, daje mnogo
bolje rezultate no induktivni i deduktivni pristupi (Lindström, 1998).
Literatura
Agrawal, Arun (1999). Decentralization in Nepal. Oakland, CA: ICS Press.
Agrawal, Arun, Ostrom, Elinor (2001). “Collective Action, Property Rights,
and Decentralization in Resource Use in India and Nepal”. Politics &
Society (29) 4, December: 485-514.
Ahmad, Ehtishan, ur. (1997). Financing Decentralized Expenditures: An In-
ternationl Comparison of Grants. Cheltenham: Edward Elgar.
Ahmad, Ehtishan, Li, Keping, Richardson, Thomas (1998). “Recentralization
in China?”. U: E. Ahmad i V. Tanzi, ur., Managing Fiscal Decentraliza-
tion. London/New York: Routledge: 205-224.
Ahmad, Ehtishan, Tanzi, Vito, (2002). “Managing Fiscal Decentralization:
Overview”. U: E. Ahmad i V. Tanzi, ur., Managing Fiscal Decentraliza-
tion. London/New York: Routledge: 1-13.
Ahmad, Junaid (1998). “South Africa: An Intergovernmental Fiscal System
in Transition”. U: Richard, M. Bird i François Vaillancourt, ur., Fiscal
Decentralization in Developing Countries. Cambridge: Cambridge Uni-
versity Press: 239-269.
Ajam, Tania (1998). “The Evolution of Devolution: Fiscal Decentralization
in South Africa”. U: Iraj Abedian i Michael Biggs, ur., Economic Glob-
alization and Fiscal Policy. Cape Town: Oxford University Press: 54-
113.
Antić, Teodor (2002). “Decentralization of Public Administation in the Re-
public of Croatia – Reform Process Management. U: Gábor Péteri, ur.,
Mastering Decentralization and Public Administration Reforms in Cen-
tral and Eastern Europe. Budimpešta: OSI/LGI: 123-135.
Ashford, Douglas E. (1988). “Decentralizing Welfare States: Social Policies
and Intergovernmental Policies”. U: B. Dente i F. Kjellberg, ur., The Dy-
namics of Institutional Change: Local Government Reorganization in
Western Democracies. London: Sage.
Bahl, Roy W. 2000. Fiscal Decentralization. Prilog za seminar u organizaciji
Svjetske banke, Vijeća Europe i USAID-a: “Intergovernmental Fiscal
Relations and Local Financial Management”, Budimpešta, 10.-15. tra-
vnja.
Batley, Richard, Stoker, Garry (1991). Local Government in Europe. New
York: St. Martin’s Press.
Beer, Samuel H. (1977). “A Political Scientist’s View of fiscal Federalism”.
U: Wallace E. Oates, ur., The Political Economy of Fiscal Federalism.
Lexington, MA: Lexington Books: 21-46.
Bird, Richard M., Ebel, Robert D., Wallich, Christine I., ur. (1995). Decen-
tralization of the Socialist State. Washington, DC: The World Bank.
Bird, Richard M., Vaillancourt, François, (1998). “Fiscal Decentralization in
Developing Countries: An Overview”. U: Richard, M. Bird i François
Vaillancourt, ur., Fiscal Decentralization in Developing Countries.

Cambridge: Cambridge University Press: 1-48.
Bird, Richard M., Fizbein, Ariel (1998). “Fiscal Decentralization in Devel-
oping Countries: An Overview”. U: Richard, M. Bird i François Vaillan-
court, ur., Fiscal Decentralization in Developing Countries. Cambridge:
Cambridge University Press: 172-205.
Bish, Robert L., Ostrom, Vincent. 1973. Understanding Urban Government:
Metropolitan Reform Reconsidered. Washington, DC: American Enter-
prise Institute for Public Policy Research.
Breton, Albert (2003). The Empowerment of Local Governments Through
Federalization. Colloquium at the Workshop in Political Theory and
Policy Analysis, rujan.
Campbell, Adrian (1996). “City Government in Russia”. U: John Gibson,
Philip Hanson, ur., Transformation from Below: Local Power and the
Political Economy of Post-Communist Transitions. Cheltenham: Edward
Elgar: 37-55.
Castles, Francis G. (1999). Decentralization and the Post-War Political
Economy. Canberra: Political Science Program at the Research School of
Social Sciences, The Australian National University, Discussion Paper,
br. 399.
Dabla-Norris, Era, Wade, Paul (2002). The Challenge of Fiscal Decentrali-
zation in Transition Countries. Washington, DC: IMF Working Paper,
br. 103.
Damjanović, Mijat, ur. (2002). Uporedna iskustva lokalnih samouprava.
Beograd: Magna agenda.
Davey, Kenneth (2002). “Decentralization in CEE Countries: Obstacles and
Opportunities”. U: Gábor Péteri, ur., Mastering Decentralization and
Public Administration Reforms in Central and Eastern Europe. Budim-
pešta: OSI/LGI: 35-41.
DeLeon, Peter, Resnick-Terry, Phyllis (1998). “Comparative Policy
Analysis: Déjà Vu All Over Again?”. Journal of Comparative Policy
Analysis: Research and Practice (1) 1, September: 9-22.
De Mello, Luiz (2000). Can Fiscal Decentralization Strengthen Social
Capital? Washington, DC: IMF Working Paper, br. 129.
De Mello, Luiz, Barenstein, Matias (2001). Fiscal Decentralization and Gov-
ernance: A Cross-Country Analysis. Washington, DC: IMF Working Pa-
per, br. 71.
Dente, Bruno, Kjellberg, Francesco (1988). The Dynamics of Institutional
Change: Local Government Reorganization in Western Democracies.
London: Sage.
Dillinger, William (1994). Decentralization and Its Implications for Urban
Service Delivery. Washington, DC: The World Bank.
Dunn, Jonathan, Wetzel, Deborah (2000). Fiscal Decentralization in Former

Socialist Economies: Progress and Prospects. Prilog za seminar u organi-
zaciji Svjetske banke, Vijeća Europe i USAID-a: “Intergovernmental
Fiscal Relations and Local Financial Management”, Budimpešta, 10.-15.
travnja.
Escobar-Lemmon, Maria (2001). “Fiscal Decentralization and Federalism in
Latin America”. Publius 31 (4): 23-41.
Ferejohn, John A., Weingast, Barry R., ur. (1997). The New Federalism: Can
the States Be Trusted? Stanford, CA: Hoover Institution Press.
Fisher, Ronald C. (1996). Intergovernmental Fiscal Relations. Dordrecht:
Kluwer Academic Publishers.
Fossati, Amedeo, Panella, Giorgio (1999). Fiscal Federalism in the Euro-
pean Union. London: Routledge.
Frey, Bruno S., Eichenberger, Reiner (1999). The New Democratic Federal-
ism for Europe: Functional, Overlapping and Competing Jurisdictions.
Cheltenham: Edward Elgar.
Friedrich Ebert Stiftung (2001). Financing Local Self Government: Case-
Studies from Germany, Slovenia and Croatia. Zagreb: Friedrich Ebert
Stiftung – Ured u Zagrebu.
Friedrich Ebert Stiftung (2002). Decentralizing Government: Problems and
Reform Prospects in South-East Europe. Zagreb: Friedrich Ebert
Stiftung – Ured u Zagrebu.
Gargan, John J. (1981). “Consideration of Local Government Capacity”.
Public Administration Review (41) 6, November-December: 649-658.
Garman, Christopher, Haggard, Stephan, Willis, Eliza (2001). “Fiscal De-
centralization: A Political Theory with Latin American Cases”. World
Politics 53 (1): 205-236.
Gibson, John, Batley, Richard, ur. (1992). “Financing European Local Gov-
ernments”. Local Government Studies 18 (4), Winter: 1-159.
Grewal, Bhajan S., Brennan, Geoffrey, Mathews, Russell L., ur. (1980). The
Economics of Federalism. Canberra: Australian National University
Press.
Hoohge, Liesbet, Marks, Gary (2001). Types of Multi-Level Governance.
Colloquium at the Workshop in Political Theory and Policy Analysis,
rujan.
HPC (2002). Decentralizacija javne uprave – Financiranje: nacrt modela.
Zagreb: Hrvatski pravni centar.
HPC (2003). Od vezanosti do autonomije: integralni izvještaj na projektu
“Decentralizacija javne uprave”. Zagreb: Hrvatski pravni centar.
Inman, Robert P. (2000). “Fiscal Federalism in Developing Economies”.
APSA-CP Newsletter 11 (1), Winter: 23-28.
Inman, Robert P., Rubinfeld, Daniel L. (1997). “The Political Economy of

Federalism”. U: Dennis C. Mueller (ur.), Perspectives on Public Choice:
A Handbook. Cambridge: Cambridge University Press: 73-105.
Ivanišević, Stjepan i dr. (1999). Local Self-Government in Croatia. Zagreb:
Hrvatski pravni centar.
Jurlina-Alibegović, Dubravka, ur. (1997). Financiranje lokalne samouprave i
uprave u Republici Hrvatskoj. Zagreb: Ekonomski institut.
Jurlina-Alibegović, Dubravka (2002). “Financiranje lokalne samouprave”. U:
K. Ott, A. Bajo, M. Pitarević, ur., Fiskalna decentrlaizacija u Hrvatskoj.
Zagreb: Institut za javne financije: 92-106.
King, David (1996). “Intergovernmental Fiscal Relations: Concepts and
Models”. U: R. C. Fisher, ur., Intergovernmental Fiscal Relations.
Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.
Kochen, Manfred, Deutsch, Karl W. (1980). Decentralization: Sketches To-
ward a Rational Theory. Cambridge, MA: Oelschlager, Gunn & Hain
Publishers.
Lidström, Anders (1998). “The Comparative Study of Local Government
Systems: A Research Agenda”. Journal of Comparative Policy Analysis:
Research and Practice (1) 1, September: 97-115.
Litvack, Jennie, Ahmad, Junaid, Bird, Richard (1998). Rethinking Decen-
tralization in Developing Countries. Washington, DC: The World Bank.
Litvack, Jennie, Rodden, Jonathan (2000). “Decentralization and Hard
Budget Constraints”. APSA-CP Newsletter 11 (1), Winter: 23-28.
Manor, James (1999). The Political Economy of Democratic Decentraliza-
tion. Washington, DC: The World Bank.
McGinnis, Michael D., ur. (1999). Polycentricity and Local Public Econo-
mies. Ann Arbor: The University of Michigan Press.
McGuire i dr. (1994). “Building Development Capacity in Nonmetropolitan
Communities”. Public Administration Review (54) 5: 426-433.
McLure, Charles E., Jr. (1995). “Comment on “The Dangers of Decentrlai-
zation by Prud’homme”. The World Bank Research Observer (10) 2,
August: 221-226.
Momoniat, Ismail (2002). “Fiscal Decentralization in South Africa: A Prac-
tioner’s Perspective”. U: E. Ahmad i V. Tanzi, ur., Managing Fiscal De-
centralization. London/New York: Routledge: 350-374.
Montero, Alfred P. (2001). “After Decentralization: Patterns of Intergovern-
mental Conflict in Argentina, Brazil, Spain, and Mexico”. Publius 31
(4), Fall: 43-64.
Norton, Alan (1994). International Handbook of Local and Regional Gov-
ernment: A Comparative Analysis of Advanced Democracies. Aldershot:
Edward Elgar.
Oakerson, Ronald J. (1999). Governing Local Public Economies. Oakland:
ICS Press.
Oates, Wallace E., ur. (1977). “An Economist’s Perspective on Fiscal Feder-
alism”. U: W. E. Oates, ur. The Political Economy of Fiscal Federalism.
Lexington, MA: Lexington Books: 3-20.
Oates, Wallace E. (1996). “Taxation in a Federal System: The Tax-Assign-
ment Problem”. Public Economic Review (1) 1: 35-60.
Oates, Wallace E. (1998). “On the Welfare Gains from Fiscal Decentraliza-
tion”, University of Maryland, Working Paper 98-05.
Oates, Wallace E. (1999). “An Essay on Fiscal Federalism”. Journal of Eco-
nomic Literature 37 (3), September: 1120-1149.
O’Connell, Sean, Wetzel, Deborah (2003). “Systemic Soft Budget Con-
straints in Ukraine”. U: Jonathan A. Rodden, Gunar S. Eskeland i Jennie
Litvack, ur., Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget
Constraint. Cambridge, MA: MIT: 353-391.
Ostrom, Elinor, Schroeder, Larry, Wynne, Susan (1993). Institutional Incen-
tives and Sustainable Development: Infrastructure Policies in Perspec-
tive. Boulder, CO: Westview Press.
Ostrom, Vincent (1999). “Policentricity (Part I)”. U: Michael D. McGinnis,
ur., Policentricity and Local Public Economies. Ann Arbor: The Univer-
sity of Michigan Press: 52-74.
Ostrom, Vincent, Bish, Robert, Ostrom, Elinor (1988). Local Government in
the United States.San Francisco, CA: ICS Press.
Ostrom, Vincent i Elinor (1977). “Public Goods and Public Choices”. U: E.
S. Savas, ur., Alternatives for Delivering Public Services: Toward Im-
proved Perfomance. Boulder, CO: Westview Press: 7-49.
Ostrom, Vincent, Tiebout, Charles M., Warren, Robert (1961). “The Organi-
zation of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry”. U:
Michael D. McGinnis, ur., Policentricity and Local Public Economies.
Ann Arbor: The University of Michigan Press: 31-51.
Ott, Katarina, Bajo, Anto, Pitarević, Mihaela, ur. (2002). Fiskalna decentrali-
zacija u Hrvatskoj. Zagreb: Institut za javne financije.
Park, K. O. (1994). “Expenditure Patterns and Interactions Among Local
Governments in Metropolitan Areas”. Urban Affairs Quarterly (29) 4,
June: 535-564.
Parker, Andrew N. (1995). “Decentralization: The Way Forward for Rural
development?” The World Bank Policy Research Working Paper br.
1475.
Perko-Šeparović, Inge (2001). The Reform of Local Self-Government in
Croatia. Zagreb: Hrvatski pravni centar.
Petak, Zdravko (1992). “Fiskalna decentralizacija i regionalni razvoj Hrvat-
ske”. Društvena istraživanja 1 (1): 101-113.
Petak, Zdravko (1996). “Financiranje lokalne samouprave u zemljama Eu-
ropske unije”. Informator – Prilog Europska unija br. 12, veljača: 9-14.
Petak, Zdravko (2000a). “Javna potrošnja u zemljama Europske unije”. In-

formator – Prilog Europska unija br. 27, travanj: 11-14.
Petak, Zdravko (2000b). “Javna potrošnja u Hrvatskoj između globalizacije i
lokalizacije”. Politička misao 37 (2): 180-193.
Petak, Zdravko (2001a). “Proračunska politika Sabora”. U: Mirjana Kasapo-
vić, ur., Hrvatska politika 1990.-2000. Zagreb: Fakultet političkih znano-
sti.
Petak, Zdravko (2001b). Javna dobra i političko odlučivanje. Zagreb: Fa-
kultet političkih znanosti.
Petak, Zdravko (2002a). “Fiscal Decentralization in Transition Countries:
The Case of Croatia”. Colloquium at the Workshop in Political Analysis
and Policy Analysis, Indiana University, Bloomington, 30. rujna.
Petak, Zdravko (2002b). “Political Economy of the Croatian Devolution”,
izlaganje na znanstvenom skupu “Institutitonal Analysis and Develop-
ment”. Mini-Conference and TransCoop Meeting, Humboldt University/
Indiana University, Workshop in Political Theory and Policy Analyis,
Indiana University, Bloomington, 13– 6. prosinca.
Petak, Zdravko (2003). “Performing Decentralization in Croatia”, izlaganje
na svjetskom kongresu1 IPSA-e, Durban, Južna Afrika, 29. lipnja – 4.
srpnja.
Péteri, Gábor, Zentai, Violetta (2002). “Lessons on Successful Reform Man-
agement”. U: Gábor Péteri, ur., Mastering Decentralization and Public
Administration Reforms in Central and Eastern Europe. Budimpešta:
OSI/LGI: 15-30.
Ploštajner, Zlata (2001). “Local Government Financing: Some Observa-
tions”. U: Friedrich Ebert Stiftung, Financing Local Self Government:
Case-Studies from Germany, Slovenia and Croatia. Zagreb: Friedrich
Ebert Stiftung – Ured u Zagrebu: 40-51.
Pola, Giancarlo, France, George, Levaggi, Rosella, ur. (1996). Developments
in Local Governments Finance. Cheltenham: Edward Elgar.
Premchand, A., Burkhead, Jesse (1984). Comparative International Budget-
ing and Finance. New Brunswick, NJ: Transaction Books.
Prud’homme, Rémy (1994). On the Dangers of Decentralization. Washing-
ton, DC: The World Bank Policy Research Working Paper, br. 1252.
Rao, Govinda M. (1998). “India: Intergovernmental Fiscal Relations in a
Planned Economy”. U: Richard, M. Bird i François Vaillancourt, ur.,
Fiscal Decentralization in Developing Countries. Cambridge: Cam-
bridge University Press: 78-114.
Rao, Govinda M. (2002). “Fiscal Decentralization in Indian Federalism”. U:
E. Ahmad i V. Tanzi, ur., Managing Fiscal Decentralization. Lon-
don/New York: Routledge: 286-305.
Remmer, Karen, Wibbels, Erik (2000). “The Political Economy of Decen-

tralization in Latin America”. APSA-CP Newsletter 11 (1), Winter: 28-
31.
Rodden, Jonahan A., Eskeland Gunnar, S., Litvack, Jennie, ur. (2003). Fiscal
Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraint. Cam-
bridge, MA: MIT.
Rondinelli, Dennis (1998). “What is Decentralization”. Istraživačka studija
Svjetske banke.
Rondinelli, Dennis, Nellis, John R. (1986). “Assesing Decentralization Poli-
cies in Developing Coountries: The Case for Cautious Optimism”. De-
velopment Policy Review (4) 1: 3-23.
Rose-Ackerman, Susan (2000). “The Economics and Politics of Federalism:
Tensions and Complementarities”. APSA-CP Newsletter 11 (1), Winter:
16-19.
Rosen, Harvey S., ur. (1988). Fiscal Federalism: Quantitative Studies. Chi-
cago: The University of Chicago Press.
Rubinfeld, Daniel L. (1987). “The Economics of the Local Public Sector”. U:
Alan J. Auerbach i Martin Feldstein, ur., Handbook of Pubic Economics,
Vol. II. Amsterdam: North-Holland: 571-645.
Schneider, Mark (1989). The Competitive City: The Political Economy of
Suburbia. Pittsburgh: The University of Pittsburgh Press.
Setnikar-Cankar, Stanka (2002). “Ekonomski argumenti za decentralizaciju”.
U: K.Ott, A.Bajo, M.Pitarević, ur., Fiskalna decentrlaizacija u Hrvat-
skoj. Zagreb: Institut za javne financije: 81-89.
Smoke, Paul (2000). “Strategic Fiscal Decentralization in Developing Coun-
tries: Learning from Recent Innovations”. U: S. Yusuf, W. Wu i S.
Evenett, ur., Local Dynamics in an Era of Globalization. Washington:
The World Bank: 101-109.
Smoke, Paul (2003). “Decentralization in Africa: Goals, Dimensions, Myths
and Challenges”. Public Administration and Development 23: 7-16.
Vasylenko, Michael (1987). “Fiscal Decentralization and Economic Devel-
opment”. Public Budgeting and Finance (7): 57-71.
Verheijen, A.J.G. (2002). “Removing Obstacles to Effective Decentraliza-
tion: Reflecting on the role of the Central State Authorities”. U: Gábor
Péteri, ur., Mastering Decentralization and Public Administration Re-
forms in Central and Eastern Europe. Budimpešta: OSI/LGI: 43-56.
Wunsch, James S. (2001). “Decentralization, Local Governance and ‘Recen-
tralization’ in Africa”. Public Administration and Development (21):
282-288.
Yusuf, Shahid, Wu, Weipeng, Evenett, Simon, (2000). “Local Dynamics in a
Globalizing World: 21st Century Catalysts for Development”. U: S. Yu-
suf, W. Wu i S. Evenett, ur., Local Dynamics in an Era of Globalization.
Washington: The World Bank: 2-8.

Petak: Financiranje Lokalne Samouprave Lokalna Politika U Hrvatskoj

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Petak: Financiranje Lokalne Samouprave Lokalna Politika U Hrvatskoj

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Zdravko Petak, Mirjana Kasapović, Dražen Lalić

Lokalna politika u Hrvatskoj

II. Temeljna načela i elementi sustava izbora lokalnih

Financiranje lokalne samouprave:

1. Policentrizam i teorija lokalne javne ekonomije

orijentacije ustvrdili da je sustav preklapajućih područja nadležnosti (juris-

Spomenuti se kriterij pokazao vrlo važnim jer o njemu ovisi opstanak

nailazimo na privatnome tržištu. Budući da u policentričnome poretku postoji

Ekonomska uspješnost jedinica lokalne samouprave nije funkcija njihove

potvrđivala predviđanje da bi pojedine jedinice lokalne samouprave sve više

No, postavlja se pitanje zašto bi pribavljanje javnih dobara valjalo pre-

poreznim izvorima kao osnovicom svog financiranja, teoretičari fiskalnog fe-

Potpore u užem smislu te riječi – opći i namjenski transferi, daju nešto

3. Politološki i ekonomski pristup ekonomskom

primjerice, siromašne i bespomoćnije građane na temelju planova prostornog

Razumijevanje ekonomskog pristupa fiskalnome federalizmu moguće je

II. Politike decentralizacije

centralizacijom, poput delegiranja, privatizacije, denacionalizacije i deregula-

• Potrebno je uspostaviti adekvatan sustav odgovornosti zasnovan na tran-

fiskalnom federalizmu, dala je odgovore na veći dio spomenutih primjedbi.

2. Decentralizacija u razvijenim zemljama

Želimo li razmotriti utjecaj promjena u nadležnostima pojedinih skupina

U sektoru obrazovanja lokalna je samouprava u unitarnim državama ta-

Tablica 1. Funkcionalna raspodjela javnih rashoda u odabranim zemljama, I.

Izvor: Pola (1999, 20-21).

Na osnovi svega navedenog može se zaključiti da su “obrazovanje,

europskim zemljama.16 Dobar primjer takvih kretanja su Belgija, Italija i

Tablica 2. Funkcionalna raspodjela javnih rashoda u odabranim zemljama, II.

Izvor: Pola (1999, 20-21).

O utjecaju regionalističkih projekata govore i podaci iz sljedeće tablice

1980-ih godina povećale su udio supcentralnih vlasti u javnoj potrošnji. O

Tablica 3. Udio potrošnje federalnih jedinica, regionalne i lokalne samoupra-

Udjeli supcentralnih jedinica vlasti praktički su se povećali u svim ze-

Prema tim podacima, Španjolska se može smatrati razmjerno decentralizira-

3. Decentralizacija u tranzicijskim zemljama

Spomenuta matrica prikazana je u tablici 4. Duž vodoravne dimenzije

Tablica 4. Očekivana sklonost decentralizaciji

Izvor: Dunn i Wetzel (2000, 6)

Pogledajmo sada u kakvom su odnosu raspoloživi financijski podaci o

Tablica 5. Udjeli subnacionalnih razina vlasti u ukupnoj javnoj potrošnji

Izvor: Government Finance Statistics Yearbook. Washington, DC: IMF, 2001.

Jesu li navedeni podaci u skladu s pretpostavljenom sklonošću decentra-

socijalnome kapitalu, mekom ili tvrdom proračunskom ograničenju, financij-

Osim institucionalnog kapaciteta, indikator decentralizacije može biti i

Tablica 6. Udio subnacionalnih razina vlasti u javnoj potrošni prema funkci-

Izvor: Government Finance Statistics Yearbook. Washington, DC: IMF, 2001.

Upravo je zbog toga funkcionalna kontrola načina na koji se pružaju

Dinamika reformi pri tome se razlikovala od zemlje do zemlje. Moguće

4. Decentralizacija u zemljama u razvoju

centralizacije u najmnogoljudnijoj zemlji svijeta, Kini, pokazala su da su

uvjeta. Riječ je, naime, o stanovitom obliku institucionaliziranog nadzora ci-

No, Hrvatska je istodobno, kao što smo prethodno pokazali, svrstana u

III. Usporedni sustavi financiranja lokalne

1. Financiranje lokalne samouprave u europskim

Tablica 7. Prihodi lokalne samouprave u EU-15 prema skupinama prihoda*

Izvor: Government finance Statistics, Yearbook 2001. Washington, DC: IMF.

U kojoj je mjeri politička ekonomija municipalnih i regionalnih vlasti da-

1.1. Skandinavske zemlje

posto. Porez na profite poduzeća ima neusporedivo manji udio. U Švedskoj

izgubile mogućnost posuđivanja novca. Fiskalna ograničavanja dovela su i do

Lokalnoj samoupravi u Njemačkoj svojstveno je snažno oslanjanje na

uključuje transport, urbanistički razvoj, bolnice, stanovanje, a daju se pogla-

jedinoj razini vlasti. Lokalna samouprava, primjerice, više od 60 posto uku-