HARALD MULLER DIE CHANCE DER KOOPERATION Regime in den internationalen Bezielungen WISSENSCHAFTLICHE BUCHGESELLSCHAFT DARMSTADT3. DER REGIMEANSATZ: DARSTELLUNG UND ANALYSE Definition und Abgrenzung: Was ist cin Regime? Regime sind Muster geregelten Verhaltens. Sie sind jedoch meh als, das, Daher miissen sie von Allgemeinbegriffen wie ,System” oder »ge- regeltes Vechalten" durch eine geeignete ,Differentia Specifica™ abge- gronzt werden. Die hier angewandte Definition lautet: Regime sind Kooperative Institutionen, die durch informelle und formelle, recht- liche und nichtverrechtlichee Strukeuren ~ Prinzipien, Notmen, Regeln und Prozeduren ~ gekennzeichnet werden und Konflikte zwischen konkurtierenden Nationalstaaten (gelegentlich unter Einbezichung anderer Akteure) bearbeiten ‘Sie unterseheiden sich von llgemeineren internationalen Ordnungen durch die Beschrankung auf eine begtenzte Zahl von Politikfeldern ‘Man spricht nicht von einem .Weltrcgime”, sondern allenfalls von einer | Weltordnung". Man redet von einem Nichtverbreitungsregime, einem ‘Welewahrungsregime, einem Regime zur Reinhaleung des Rheins. Ein Markt ist eine Ordnungs er produziert regelmafiges Verhalten und ein Muster prognostizierbarer Resultate. Ein Markt ist jedoch kein Re- gime; er kann Bestandteil eines Regimes werden, wenn sich die Teil- richmer darauf verstindigen, die Gesetze des Marktes witken zu lassen. Der Regimecharaker besteht dann in den Vercinbarungen, die das Funktionieren des Marktes méglich machen, Der Mark ist nur ein Element des Regimes, nicht das Regime selbst. Regime sind Institutionen, dh. dauerhafte Ordnungen fr interper~ sonales Handeln und Kommunikation; si bestehen aus einem Geflecht von Rollen, die durch Regelungen oder Konventionen susammenge- hhalten werden. Politker, die im Rahmen von Regimen handeln, haben feste Erwartungen an das Verhalten ihrer Gegeniber. Diese Erwar- ‘ungen beruhen auf der Existenz.ciner Ordnung, die 2wischen den Re~ gimemitgliedern vereinbart worden ist. Diese Ordnung enthalt Klassen von Rechten und Anspriichen und Klassen von Vethaltensvorschriften Dadurch soll das erwiinschte Verhalten der Teilnehmer auf Dauer ge- stellt, sollen VerstaBe mit Sanktionen belegt werden. Diese Merkmale ~ Rollengeflecht; konvergicrende Erwartungen; aber Zeit bestehende Definition und Abgrenzung, 27 Elemente von Ordnung; Sanktionen ~ machen die Merkmale einer Institution aus.* Regime sind internationale Institutionen. Sie stiften Ordnungen 2wi- schen Aktouren in internationalen Bezichungen. Die Akteure reprodu: zieren diese Ordnungen durch ihre Interaktionen. Unter den drei Ana~ Iyseebenen internationaler Politik ~ Gesellschaft, politisehes System, internationale Bezichungen ~ sind sie der Ebene internationaler Bezie- hhungen zuzurechnen, Die Akteure, die an Regimen becelige sind, sind sanz diberwiegend Staaten. Jedoch konnen je nach Politikfeld auch an- dere Akteure ~ 7.B. Multinationale Unternehmen oder Internationale Organisationen ~ betetigt sein [Nicht alle Institutionen in den internationale Beziehungen sind je- doch Regime. Die Institutionen in den internationalen Bezichungen werden nicht zwischen individuellen, sondern zwischen kollekeiven Akceuren gestifer. Staaten haben in ihren Regierungsorganen und ih- ren Birokratien cingebaute Organe der Selbstreflexion. Was immer sie wn, wird von Kabinetten, Ministerien, Fachabteilungen auf Zweck- smaBigkeit und Stismigheit geprife, Ganz besonders Handlungen ge- genuber anderen Staaten unterliegen in der Welt souveraner Staaten einem stndigen Selbstrechefertigungszwang. Dieser stindige Refle- sions: und Selbstrechefertigungsprozelisetzt dem Entstehen nichtin- tentionaler Ordnungen zwischen Staaten engste Grenzen, Regime sind zumindest in Teilaspekten .geschaffene", nicht blof -gewachsene™ In- stitutionen. Sie unterscheiden sich daher von .spontanen" oder spri- mitiven" Institutionen wie Konventionen, d.h. erlernten, regelmaBigen Verhaltenswveisen. Regime sind spezifische Institutionen; sie regeln Verhalten und Erorartungen in einem bestimmten Politikfeld oder einer Klasse miteinander verkniipfter Politikfelder. Sie unterscheiden sich damit von den allgemeineren ,Praktiken", d.h. denjenigen Institu- tionen, die dem gesamten internationalen Verkehr zugrundelicgen wie Souversnitat oder Diplomatie.* Nich alle geschaffenen Institutionen sind Kegime. Kegime besitzen cine besondere Zwecksetaung: sie sind kooperative Institutionen. Sie dienen der Erleichterung oder der Erméglichung von Koordination und/oder Zusammenarbeit zwischen konkurrierenden Akteuren. Das System des Machtgleichgewichts ist daher kein Regime, Es weist 2wei fellos regelmaBige Muster anf; seine Funktion ist aber nicht die Koope~ ration auf einem Politikgebiet, sondern die Erhaltung einer bestimmten ‘Struktur des internationalen Systems, auch um den Preis gewaltsamer ‘Auscinandersetzung. Der Krieg ist ebenfalls kein Regime, auch wenn er ‘Verhaltensregelmaigkeiten aufweist. Er ist das Gegenteil eines Re-2 Der Regimeansatz: Dasstellung und Analyse gies, namlich die ultima ratio der Selbsthilfe souveriner Akteure jen- seits aller Kooperation. Das Kriegsvélkerrecht hingegen weist Regime- chacakter auf. Bs legt Normen und Regeln fur das Verhakten im Kriege fest; das Kriegsvélkerrecht ist jedoch vom Krieg unterschieden, Es segelt einen Teil des Verhaltens im Kriege durch Kooperationsvor- schriften. Der Krieg selbst bleibe als nicht-hooperatives Phinomen auBerhalb der Reichweite des Volkerrechts Nicht jede internationale Kooperation ist aber inscitutionalisier. Auch Ad-hoe-Abkommen, Krisenmanagement, Katastrophenhille stellen Typen von Zusammenarbeit dar. Ihe Zweck ist aber nur an einen bestimmten Zeitraum gebunden, nach dessen Ablauf die Zusammenar- beiterlischt. Da Regime Institutionen sind, mmuf ihnen das Merkmal der Dauerhaftigkeit zukommen.* Weil Regime kooperative Institutionen sind, darf zwischen den Regimeteiinehmern kein reines Zwangsverhilenis herrschen: Die Dro- hung mit Gewalt oder anderen Sanktionen darf nicht das vorhere- schende Mittel der Hlerstellung von Regimen sein, Damit fallen Impe- rien niche in die Klasse der Regime. Auch Kolonialismus stiftet kein Regime zwischen der Kolonialmacht und den unterdrickten Einheiten; es ist denkbar, da8 zsvischen Kolonialmichten ein Regime entsteht, das dic allsetigen terrtorialen Anspriiche und deren Duldung durch die an- deren Machte regelt. Wenn von ,Kolonialismus als Regime" die Rede jst, kann also nur das Verhaltnis der Herrschenden untereinander, nicht die Bezichung zwischen Herrschenden und Beherrschten gemeint Hegemonien hingegen kénnen Regime ausbilden. Sie beruhen auf der freiwilligen Einordnung der schwicheren Staaten aufgeund ihrer cigenen Interessenkalkulation, Auch die Exrichtung hegemonialer Re~ gime in der Nachkriogszcit — der Prototyp einer hegemonialen Ord- nung ~ bedurfte der Zustimmung und aktiven Mitarbeit einer Rethe mitclerer Machte. Die Vereinigten Staaten, der Hegemon, konnten diese Regime nicht im Alleingang bauen.* Regime sind lnstituonen mit cine diferensirtenStruktue. Sie lie- dern sich in vier Ebenen: Prinapien, Normen, Regeln und Entschei dungsprozeduren (Verfahren).” Diese differenzierte Seruktur bedings, af die Regimeclemente im allgemeinen auf expliziten Vereinbarungen beruhen, Institutionen kénnen ihre Ordnungen auch anders sta sieren, etwa durch Sitte, durch Gewohnheit. Theoretisch ist es nicht auszuschlieBen, da auch internationale Regime durch Gewohnheit und wechselsitige Anpassung zustande Kormmen und bestehen kénnen. In der Praxis wird man wohl selten auf Regime dieser Art Definition und Abgrenzung. » stoBen. Far den ,intentionalen Charakter* der Regimekonstruktion gibt es mehrere Griinde, Daf staatliches AuBenverhalten selbstreflexiv ist ist bereits angefihre worden, Zweitens verlangen die Entstehungs- bedingungen von Regimen einen Sprung” aber die Schwelle staat- lichen Unilateralismus. Dieser Sprang wird nur dann zustande kom ‘men, wenn bei den Akteuren ein hinreichendes Vertrauen dazu besteht, daft die Partner das betreffende Potitkeld in ahnlicher Weise erstchen, sgemeinsame Ziele verfolgen und sich den Regeln unterwerfen werden Ein solches Vertrauen kommt gemeinhin nur durch Verhandlungen und explizite Vereinbarungen zustande. Regime sind aber nicht gleichzuserzen mit Vertsigen.* thr Finzugsbe- reich sehliet Vertrage ein, beschrankt sich aber nicht daraul. Die Ord- ‘sungselemente, Prinzipien, Normen, Regeln und Prozeduren sind in in~ temnationalen Regimen ganz iberwicgend explizit vereinbart. Diese Ver- sinbarungen haben hiufig, aber niche zwangsliufig Rechtscharakter. So exiotert cin Regime fir die technische Sicherheit der Kernienergie. Ein vwesentlicher Bestandteil dieses Regimes sind Standards fir die techni- sche und operative Sicherheit kerntechnischer Anlagen. Diese Standards sind aber nur Empfehlungen, also rechelich unverbindlich. Dennoch sind sie als Quelle von Normen und Regeln wirksam. Wihrend man in vielen Fallen — und in zunchmendem Make - verrechitlichten Regimen begegnet, ist ihr Rechtscharakter kein notwendiger Bestandteil der De- finition. Regime beinhalten verrechilichte und nicht verrechtlichte, ge- schriebene und ungeschriebene Flemente.° Sie kénnen mehrere Rechts. instrumente umfassen, oiler ein Vertrag kann mehreren Regimen dienen: die Ordnungselemente, die im Vererag oder im Abkommen festge- schrieben sind, kénnen den Rahmen bilden, in dem sich einzelne Re- gime weiter ausdiflerencicren. Die Wiener Konvention ier den diplo~ imatischen Verkehr beispielsweise loge wesentliche Grundsitze far die formellen Aspekte von Entscheidungsprozeduren fest, die quer durch alle Regime Geltung haben, Wahrend in Einzelfillen der Finzugsbercich von Vertragen und Regimen deckungsgleich sein kann, ist dies nicht die Regel. Vielmchs sind gerade dic honzeptuell und empirisch interessante- sten Falle die, in denen wir normengeleiteres Vethalten in einem (noch) rechtsfrcien Politikbereich beobachten. Regime sind auch nicht identisch mit internationalen Organisa- tionen. Organisationen sind eine Unterkategorie von Institutionen, die sich durch physische Serukturen, sgesatzte" Arbeitsteilang und Rechts- persinlichkeit auszeichnen. Sie besitzen Gebiude, Angestellte, Konten usm!” Regime sind Institutionen auf einem Grad geringerer Materia~ ltat, Bs gibe sogar Regime, die ginzlich ohne Organisation auskom: