biuro analiz,

dokumentacji
i korespondencji

Konsultacje
społeczne
jako narzędzie
partycypacji
publicznej
Opracowania
tematyczne
OT–666

warszawa 2019
© Copyright by Kancelaria Senatu, Warszawa 2019

Biuro Analiz, Dokumentacji i Korespondencji

Dyrektor – Agata Karwowska-Sokołowska
tel. 22 694 94 32, fax 22 694 94 28,
e-mail: Agata.Karwowska-Sokolowska@senat.gov.pl
Wicedyrektor – Danuta Antoszkiewicz
tel. 22 694 93 21,
e-mail: Danuta.Antoszkiewicz@senat.gov.pl
Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych
tel. 22 694 92 04, fax 22 694 94 28

Opracowanie graficzno-techniczne
Centrum Informacyjne Senatu
Dział Edycji i Poligrafii

Kancelaria Senatu
luty 2019
Joanna Woźniczko

Konsultacje społeczne
jako narzędzie partycypacji publicznej

1. Wstęp

Cechą systemów demokratycznych jest możliwość uczestniczenia oby-

wateli w procesie stanowienia prawa oraz współpodejmowania innych
istotnych decyzji publicznych. Należy podkreślić, iż sama możliwość
nie przesądza o skuteczności takiego uczestnictwa, jednak we współ-
czesnych demokracjach parlamentarnych jest jednym z praw obywatel-
skich1. W Polsce istnieje szereg narzędzi instytucjonalnych służących
współudziałowi obywateli w procesach decyzyjnych dotyczących sfery
życia publicznego. Większość z nich ma charakter deliberatywny. Służą
one komentowaniu projektów prawa lub decyzji administracyjnych, ne-
gocjowaniu zapisów i rozwiązań, ale także legitymizacji przyjmowanych
przepisów. Wymienionym celom służą między innymi konsultacje spo-
łeczne, petycje, wysłuchanie publiczne, dialog społeczny2 czy wreszcie
obywatelska inicjatywa ustawodawcza i referendum, ale także, według
niektórych autorów, nawet działalność lobbingowa 3. Istnieją również
niezinstytucjonalizowane (nieustrukturalizowane i  spontaniczne)

1 Prawa obywatelskie rozumiane są tu jako prawa każdego obywatela danego

państwa, których celem jest ochrona jego interesów, są prawami o charakterze
publicznym i  określają relację między państwem, a  obywatelem. Nie chodzi tu
o prawa obywatelskie w rozumieniu praw expressis verbis zapisanych w ustawie
Zasadniczej Rzeczypospolitej Polskiej, ale o  szeroko rozumiane i  powszechnie
akceptowane standardy relacji państwo – obywatel funkcjonujące w państwach
demokratycznych, chociaż część autorów wywodzi prawo do konsultacji społecz-
nych wprost z przepisów Konstytucji (Marchaj 2016).
2 „Dialog społeczny (DS) nie ma przyjętej krajowej definicji. DS jest pojęciem
obejmującym całokształt wzajemnych relacji pomiędzy związkami zawodowy-
mi i organizacjami pracodawców. Obejmuje także ich stosunki (dwustronne lub
trójstronne) z organami państwowymi, jak rząd i jego agendy, samorząd lokalny
i inne instytucje państwowe.” źródło: http://www.dialog.gov.pl/czym-jest-dialog-
-spoleczny/podstawowe-pojecia/
3 G. Makowski: Prawo a partycypacja publiczna, Bilans monitoringu 2012, Instytut
Spraw Publicznych

3
 sposoby partycypacji. W szerokim sensie także legalne zgromadzenia
społeczne są demokratyczną formą partycypacji obywatelskiej4. Współ-
uczestnictwo obywateli w podejmowaniu decyzji o charakterze publicz-
nym może zatem przejawiać różne stopnie instytucjonalizacji, może
również odbywać się na różnych poziomach – od lokalnego (gmina,
powiat) do centralnego (kraj). Poszczególne formy partycypacji różnią
się także efektywnością oddziaływania, a każda z dróg obywatelskiego
„współrządzenia” ma swoje wady i zalety.
W poniższym opracowaniu omówiona zostanie jedna, jak się wydaje
najbardziej efektywna i potencjalnie najskuteczniejsza, forma partycy-
pacji publicznej – konsultacje społeczne. Podstawową cechą konsultacji
społecznych jest to, że angażują grupy obywateli rzeczywiście zain-
teresowanych daną tematyką, co usprawnia cały proces, są również
stosunkowo nieskomplikowane formalnie i mają egalitarny charakter
(w przeciwieństwie np. do lobbingu lub dialogu społecznego, w którym
uczestniczą określeni z góry aktorzy). Ponieważ są łatwo dostępne i sto-
sunkowo często wykorzystywane przez władzę publiczną, mogą dawać
obywatelom w nich uczestniczącym rzeczywiste poczucie współdecy-
dowania, także w procesie tworzenia prawa.

2. Na czym polega partycypacja publiczna?

Zanim omówiony zostanie termin konsultacje społeczne warto pokrótce

rozważyć czym jest partycypacja publiczna. Najszersza definicja par-
tycypacji publicznej mówi, iż są to: „wszystkie polityczne i społeczne
praktyki, za pomocą których obywatele wpływają na sprawy publiczne”5.
Innymi słowy, są to działania mające na celu angażowanie się obywateli
i organizacji obywatelskich w życie publiczne, w procesy kształtowania
polityk publicznych, ale także w procesy podejmowania decyzji doty-
czących dzielnicy, gminy, miasta czy nawet całego kraju. Partycypacja
publiczna, często nazywana też obywatelską, jest współuczestnictwem
obywateli w rozwiązywaniu problemów i kwestii publicznych. Ma słu-
żyć temu, aby sprawy społecznie istotne były prowadzone w sposób
jawny, w ramach przyjętych norm życia społecznego i norm prawnych.

4 T. Schimanek Partycypacja obywatelska w społeczności lokalnej, Raport Fundacja

Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, Warszawa 2015
5 Definicja przywołana za Chrzanowskim (2013): Marc Parés, Hug March, Short
Guides for Citizen Participation 3. Guide to Evaluating Participatory Processes,
government of Catalonia, department of governance and institutional relations
innovation and democratic Quality programme, Barcelona, 2013.

4
Partycypacja publiczna to po prostu „sposób na aktywne branie udziału
w wydarzeniach, które nas dotyczą.”6 Ta możliwość zabierania głosu
i uczestniczenia w działaniach i decyzjach władzy jest ważna nie tylko
ze względu na potencjalnie lepsze dostosowanie prawa do potrzeb spo-
łecznych, ale również z punktu widzenia państwa demokratycznego,
między innymi dlatego, że zwiększa ogólną skłonność społeczeństwa do
interesowania się sprawami publicznymi. Potwierdzenia tej tezy można
chociażby szukać w systematycznym wzroście popularności budżetów
partycypacyjnych (obywatelskich). Wzrost zainteresowania tą formą
planowania wydatków publicznych odnotowano zarówno po stronie
władz samorządowych, jak i po stronie społecznej. Początkowo władze
samorządowe nie zawsze były przychylne tej koncepcji7, a mieszkańcy
nie wiedzieli jak z tego mechanizmu korzystać, jednak w dość krótkim
czasie zwiększyła się liczba projektów składanych w ramach procedury
budżetu partycypacyjnego i obecnie jest on realizowany w wielu pol-
skich gminach i miastach z korzyścią dla społeczności lokalnych8. Lu-
dzie, widząc realne efekty w swoim otoczeniu wynikające z realizacji
projektów w ramach budżetów partycypacyjnych, coraz bardziej za-
częli się interesować i wykorzystywać ten mechanizm dla zmian, któ-
re z ich punktu widzenia są
najbardziej odpowiednie. In- YJN
E
AC
stytucja budżetu partycypa- YCYP
RT
PA
cyjnego/obywatelskiego jest NIA

WYSOKIE
A wSPÓ Łd
I AŁ ECYD
WSPÓŁDZ OWANIE
również elementem party- DZ IAŁANIE

cypacji publicznej w  obsza-

NATĘŻENIE PARTYCYPACJI
CJI
rze finansów publicznych. YCY
PA
RT
Partycypacja, z  defini- PA

ŚREDNIE
NIE Konsu
C ZE ltowanie
cji, może przybierać różne OTO
formy, które w  założeniu
uwzględniają różny stopień
zaangażowania obywate-
ZNIKOME

Inform
li w  podejmowane decyzje. owanie

Jednym z modeli partycypa-

Źródło: www.partycypacjaobywatelska.pl
cji publicznej jest tak zwana
Rys.1. Drabina Partycypacji
drabina partycypacji.

6 http://partycypacjaobywatelska.pl/strefa-wiedzy/abc-partycypacji/co-to-jest-
partycypacja-obywatelska-2/
7 Pierwszy budżet partycypacyjny w Polsce wprowadzono w 2011 roku w Sopocie,
dziś stosuje się to rozwiązanie w  wielu jednostkach samorządu terytorialnego
(Kłębowski 2013)
8 W. Kłębowski, Budżet Partycypacyjny, krótka instrukcja obsługi, Warszawa, 2013

5
 Informowanie – to działania władz ograniczające się do poinfor-
mowania obywateli o decyzjach ich dotyczących. Na tym etapie obywa-
tele nie mają wpływu na kształt podejmowanych przez władzę działań,
sprowadza się ich jedynie do roli biernych odbiorców komunikatów
i informacji.
Konsultowanie – jest kolejnym „stopniem”, który uwzględnia
udział obywateli w prowadzonych działaniach. Obywatele zostają po-
informowani przez władzę o jej planach, możliwościach, potencjalnych
działaniach i mają możliwość wypowiedzenia się na ich temat. W trak-
cie konsultacji społecznych zawsze pyta się obywateli o zdanie i opinie
w konkretnej sprawie. Podmioty i osoby zainteresowane daną kwestią
mogą wypowiadać swoje opinie i postulować preferowane rozwiązania,
jednak nie ma gwarancji, że zostaną one wzięte pod uwagę. Obecnie,
między innymi ze względu na regulacje prawne, jest to jedna z najpo-
pularniejszych form partycypacji obywatelskiej w Polsce.
Współdecydowanie jest najwyższym stopniem partycypacji oby-
watelskiej ze względu na pełne partnerstwo pomiędzy władzą a obywa-
telami, polegające na przekazaniu obywatelom części kompetencji (ale
i tym samym odpowiedzialności) w zakresie podejmowanych działań
i decyzji. W ten sposób obywatele mają realny wpływ na planowane,
dotyczące ich (bezpośrednio lub pośrednio) działania.
Pojawiają się głosy, które wskazują, iż partycypacja społeczna po-
winna jednak mieć swoje instytucjonalne granice i ostateczne decyzje
muszą podejmować aktorzy, którzy mogą realnie odpowiadać za ich
konsekwencje, czyli administracja publiczna – rząd, samorząd, insty-
tucje i organizacje. Nie można mówić w tym kontekście o formalnej od-
powiedzialności zbiorowej strony społecznej. Zdecydowana większość
autorów i analityków życia społecznego wskazuje jednak na istotne
zalety włączania obywateli do współrządzenia i współdecydowania.
Podkreślając jednocześnie, iż odpowiednio zaprojektowane i zaimple-
mentowane rozwiązania instytucjonalne w zakresie partycypacji spo-
łecznej powinny wspierać i zabezpieczać ten proces, określając jasne
zasady i granice.

3. Czym są konsultacje społeczne?

Konsultacja (od łacińskiego słowa consultatio czyli „radzenie się”)

zgodnie z definicją słownikową 9 oznacza udzielenie rady, zasięganie

9 Słownik wyrazów obcych, (red.) M. Bański, Warszawa 2004

6
opinii u specjalisty lub rzeczoznawcy, naradę specjalistów w jakiejś
sprawie. Choć definicja ta odnosi się do eksperckiego charakteru
konsultacji to ważne jest, iż chodzi o wyrażenie opinii. W przypadku
konsultacji społecznych mamy do czynienia z funkcjonalnym rozu-
mieniem tego terminu, odwołującym się właśnie, w pierwszej kolej-
ności, do funkcji opiniodawczej, nie eksperckiej. W tym znaczeniu
konsultacje społeczne oznaczają zasięganie opinii u osób trzecich,
niebędących ekspertami w danej dziedzinie jednakże mających okre-
ślony pogląd na przedmiot konsultacji, ze względu na bezpośrednie
zaangażowanie w sprawę.
Konsultacje społeczne (inaczej nazywane też konsultacjami publicz-
nymi) nie mają swojej ostrej naukowej definicji, jednak na podstawie
opracowań i dokumentów prawnych, a także praktyki można scharak-
teryzować ten mechanizm partycypacji publicznej jako intencjonalny
etap procesu podejmowania decyzji publicznych przy udziale osób, grup
osób czy środowisk zainteresowanych przedmiotem decyzji. Warto za-
znaczyć, że zainteresowanie to może wynikać z różnych przyczyn, co
trudno jest zweryfikować w trakcie konsultacji. Z założenia powinni
być to reprezentanci społeczeństwa lub społeczności lokalnej występu-
jący w imieniu dobrze pojętego interesu społecznego. Jednak, sytuacja
jest o tyle skomplikowana, że np. „lobbing czy rzecznictwo również są
formami partycypacji. Co więcej, elementem czy też sposobem wykony-
wania lobbingu i rzecznictwa mogą być również konsultacje”10. A zatem
w trakcie konsultacji społecznych może być reprezentowany nie tylko
interes społeczny ale również np.: interes ekonomiczny jakiejś grupy
lub środowiska. Ponadto należy pamiętać, iż „konsultowanie” jako część
procesu decyzyjnego, prowadzonego przez administrację publiczną, nie
jest tym samym co istniejące na gruncie prawa materialnego i admini-
stracyjnego procesowego pojęcia „uzgadniania” lub „współdziałania”11.
Oba te terminy są wyraźnie określone w przepisach prawa co do czasu,
konieczności i konsekwencji ich przeprowadzenia (występują wówczas
takie sformułowania jak „za zgodą”, „w uzgodnieniu”, „po porozumie-
niu”). Przepisy prawa nie regulują natomiast, w którym momencie
konsultacje społeczne powinny być przeprowadzone, jak również nie
przesądzają o wyniku konsultacji (czy jest on wiążący czy nie), co daje
dużą swobodę w tym zakresie organizatorom konsultacji społecznych.

10 G. Makowski: Prawo a partycypacja publiczna, Bilans monitoringu 2012, Instytut

Spraw Publicznych.
11 R. Marchaj: Samorządowe konsultacje społeczne, Warszawa 2016

7
 Mogą być one prowadzone na różnym szczeblu władzy – od lo-
kalnego po centralny – lub mogą również być prowadzone przez in-
nych, niż administracja publiczna, aktorów życia publicznego np.
przedsiębiorstwa, w kwestiach, które mają bezpośredni lub pośred-
ni wpływ na obywateli. Konsultacje to proces, w którym decydenci
prezentują obywatelom plany dotyczące np. aktów prawnych (ich
zmiany lub uchwalania nowych), planowanych inwestycji lub in-
nych przedsięwzięć czy działań 12, informując w ten sposób stronę
społeczną i wyrażając chęć uzyskania informacji zwrotnej lub debaty
na dany temat. Zazwyczaj dotyczy to przedsięwzięć, które będą rzu-
towały na codzienne życie lokalnej społeczności, lub poprzez zmianę
stanu prawnego na życie obywateli całego kraju. Wpływ ten może
mieć wymiar negatywny – w przypadku lokalnych inwestycji np.:
utrudnienia związane z budową, ale również może być on pozytyw-
ny – nowe miejsca pracy. Biorący udział w konsultacjach powinni
rozważyć wszystkie za i przeciw. Mówiąc o konsultowanych działa-
niach należy mieć na myśli wszystko to, co dzieje się w przestrzeni
publicznej w związku z danym działaniem, gdyż skutki niekoniecznie
są wprost odczuwalne i natychmiastowe.
Konsultacje mogą dotyczyć różnych decyzji administracyjnych czy
inwestycyjnych i mogą być prowadzone przez, lub przy udziale, innych
podmiotów niż wyłącznie administracja publiczna i jak już zostało po-
wiedziane nie są mocno sformalizowane. W przypadku kiedy dotyczą
one procesu legislacyjnego, są jednak poddane określonym procedu-
rom prawnym. Ma to wpływ na transparentność prowadzenia samych
konsultacji oraz całego procesu legislacyjnego. Ramowe rekomendacje
w zakresie standardów i norm jakie powinny być spełnione podczas
konsultacji społecznych są opisane również w regulacjach unijnych. Już
niemal dziesięć lat temu Komisja Europejska opracowała zestaw mini-
malnych standardów konsultacji13. Są nimi:
–– zapewnienie, aby każdy uczestnik konsultacji otrzymał wszyst-
kie niezbędne informacje dotyczące propozycji regulacji,
–– objęcie konsultacjami wszystkich grup docelowych,

12 Przykładowo Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i  Autostrad może prowadzić

konsultacje w zakresie inwestycji drogowych.
13 European Commission (2005), Towards a reinforced culture of consultation and di-
alogue – General principles and minimum standards for consultation of interested
parties by the Commission, COM (202) 704 final, Brussels [tłumaczenie za: Wytycz-
ne do Oceny Skutków Regulacji (OSR). Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2006
– dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 10 października 2006 roku,
s. 22].

8
 –– prowadzenie konsultacji za pośrednictwem środków komu-
nikacji dostosowanych do celów konsultacji i  oczekiwań ich
uczestników,
–– pozostawienie wystarczającego czasu na to, aby umożliwić
uczestnictwo w konsultacjach,
–– potwierdzanie otrzymania odpowiedzi,
–– publikacja raportu opisującego wyniki konsultacji i sposobu wy-
korzystania ich w trakcie dokonywania oceny skutków regulacji.
W  Polsce również podjęto prace nad przyjęciem ogólnych stan-
dardów określających zasady konsultacji społecznych. Przygotowano
szereg rządowych dokumentów w tej sprawie, jak program „Lepsze
regulacje 2015” przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 22 stycznia
2013 roku. Część rozwiązań jest zapisana w różnych aktach prawnych,
część jest skodyfikowana w postaci dobrych praktyk czy rekomendacji.
Bezsprzecznie jednak konsultacje społeczne są narzędziem wykorzy-
stywanym w Polsce zarówno z inicjatywy organów rządowych i samo-
rządowych, jak również z inicjatywy partnerów społecznych.

4. Podstawy prawne konsultacji społecznych

Konsultacje społeczne, pomimo, iż nie są precyzyjnie uregulowane

w przepisach, mają swoje podstawy prawne. Nie ma jednego aktu nor-
matywnego opisującego tę formę partycypacji publicznej, jednak bio-
rąc pod uwagę różnorodność możliwych form prowadzenia konsultacji
trudno byłoby taki akt przygotować i mogłoby to być ze szkodą dla sa-
mego mechanizmu konsultacji społecznych.
Prawo do konsultacji społecznych jest wywiedzione wprost z Kon-
stytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z art. 4, który stanowi, że władza
zwierzchnia należy do Narodu i to on ją wykonuje, bądź to przez przed-
stawicieli wybieranych w wyborach powszechnych, bądź bezpośrednio,
oraz z art. 54, 61 i 74, wyznaczających standardy dostępu do informacji
o działaniu organów władzy publicznej. Ponadto istnieją również ure-
gulowania ustawowe wskazujące co można konsultować, z kim moż-
na konsultować, oraz czy konsultacje w poszczególnych przypadkach
są obligatoryjne dla władz publicznych, czy dobrowolne. Istnieje kilka
przypadków w polskim prawie określających kiedy konsultacje społecz-
ne muszą zostać przeprowadzone.
Konsultacje na poziomie rządowym mogą się odbywać na podstawie:
• ustawy o działach administracji rządowej z 4 września 1997 roku
(t.j. Dz.U. 2018 poz. 762 z późn.zm.)

9
 • ustawy o Radzie Ministrów z 8 sierpnia 1996 roku (t.j. Dz.U. 2012
poz. 392 z późn.zm.),
• ustawy o związkach zawodowych z 23 maja 1991 roku (t.j. Dz.U.
2015 poz. 1881 z późn.zm.),
• ustawy o organizacjach pracodawców z 23 maja 1991 roku (t.j.
Dz.U. 2015 poz. 2029 z późn.zm.),
• ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z dnia
24 kwietnia 2003 roku (t.j. Dz.U. 2018 poz. 450 z późn.zm.).
W  Regulaminie pracy Rady Ministrów14, który wszedł w  życie
z dniem 1 stycznia 2014 roku pojawił się cały dział 3 „Uzgodnienia,
konsultacje publiczne i opiniowanie projektu dokumentu rządowego”
(§31- §52). Jest to podstawa przeprowadzania konsultacji społecznych
rządowych projektów ustaw.
W przypadku konsultacji społecznych na poziomie samorządowym
podstawę prawną stanowią:
• ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 roku (t.j. Dz.U.
2018 poz. 994),
• ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 roku (t.j.
Dz.U. 2018 poz. 995 z późn.zm.),
• ustawa o samorządzie wojewódzkim z 5 czerwca 1998 roku (t.j.
Dz.U. 2018 poz. 913).
Na mocy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie
na jednostki samorządu terytorialnego nałożony jest obowiązek kon-
sultowania z organizacjami pozarządowymi lub z radami pożytku pu-
blicznego (tam gdzie powstały) projektów aktów prawa miejscowego
w dziedzinach dotyczących działalności statutowej istniejących lokalnie
organizacji (art. 5 ust. 5). Ustawa ta wymaga również stworzenia proce-
dur i trybu prowadzenia konsultacji z obywatelami. W przypadku braku
takich konsultacji, organizacje mogą się wręcz domagać i egzekwować
uchwalenie tych zasad. Szczegółowe zasady przeprowadzania konsul-
tacji z mieszkańcami określają uchwały rad odpowiednich jednostek
samorządu terytorialnego (gmin, miast, powiatów, województw). Za-
sady konsultowania projektów aktów prawa lokalnego z organizacjami
pozarządowymi muszą być obligatoryjnie zawarte w stosownej uchwale
organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust.
5). Ponadto zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku pu-
blicznego i wolontariacie administracja publiczna prowadzi działal-
ność publiczną w zakresie działań pożytku publicznego we współpracy

14 Uchwała Nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy

Rady Ministrów (M.P. 2013 poz. 979)

10
z organizacjami pozarządowymi oraz innymi partnerami (określonymi
w ustawie w art. 3 ust. 3) i polega ona między innymi na konsultowaniu
projektów aktów normatywnych (zarówno na szczeblu rządowym jak
i samorządowym).
Konsultacje społeczne można prowadzić również na etapie prac
w Parlamencie. Zarówno Sejm jak i Senat przewidują w swoich regula-
minach taką możliwość. Regulamin Sejmu w art. 34 mówiącym o pro-
jektach ustaw i uchwał w ust. 3 wskazuje:
„Uzasadnienie powinno przedstawiać również wyniki przeprowa-
dzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach
i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii
wynika z przepisów ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich pro-
jektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji,
Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje
projekt do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych
ustawach.”
W Regulaminie Senatu RP o konsultacjach społecznych mówi art.
79a w następującym brzmieniu:
„1. Przewodniczący Komisji Ustawodawczej zwraca się o przedsta-
wienie opinii o projekcie ustawy do właściwych instytucji lub organi-
zacji, jeżeli obowiązek zasięgnięcia takich opinii wynika z przepisów
ustawy lub prawa Unii Europejskiej.
2. Projekt ustawy poddaje się konsultacjom społecznym z wykorzy-
staniem senackiej strony internetowej.
3. Przewodniczący Komisji Ustawodawczej wyznacza termin
przedstawienia opinii, o których mowa w ust. 1, oraz uwag w ramach
konsultacji społecznych, umożliwiający ich uwzględnienie w trakcie
pierwszego czytania projektu ustawy.”
Pomimo, że w konsultacjach, co do zasady, mogą brać udział za-
równo indywidualni obywatele jak i organizacje, to siła przebicia tych
drugich jest jednak większa. Widać to choćby na przykładzie przepisów
ustawowych. Ustawa o działalności pożytku publicznego gwarantuje
bowiem prowadzenie konsultacji społecznych z organizacjami pozarzą-
dowymi według ich zakresu działań statutowych (wyspecjalizowanych
w danym obszarze tematycznym, w ramach którego prowadzone są
konsultacje). Indywidualni obywatele częściej są aktorami konsultacji
na niższym szczeblu samorządowym.

11
5. Standardy prowadzenia konsultacji

Efektywne konsultacje społeczne prowadzone przez administrację

publiczną powinny spełniać co najmniej dwa rodzaje standardów. Po
pierwsze powinny wypełniać standardy prawne, czyli normy zawarte
w przepisach prawa regulujących zasady i tryb konsultacji społecznych
(jeśli takie regulacje w danym przypadku mają zastosowanie). Najczę-
ściej chodzi o kategorię uczestników konsultacji, na przykład organi-
zacje pozarządowe i instytucje mające prawnie określone możliwości
udziału w konsultacjach społecznych w danej kategorii spraw. Standar-
dy prawne określają również rodzaj dokumentów podlegających kon-
sultacjom, minimalny czas na ich przeprowadzenie, obowiązki organu
konsultującego względem uprawnionych środowisk w trakcie procesu
konsultacji, a także po jego zakończeniu (informowanie o wynikach kon-
sultacji i dalszych losach konsultowanego dokumentu). Ponadto, biorąc
pod uwagę, iż regulacje normatywne w tym zakresie nie są komplek-
sowe, powinny być spełniane także wysokie standardy pozaprawne.
Pozaprawne, czyli te, które odnoszą się do: społecznie akceptowanych
reguł dobrego organizowania wszelkiej działalności społecznej (dobre
praktyki), jakości i efektywności działania jednostek sektora publicz-
nego (ukierunkowanie na „klienta”), etycznych zasad życia publicznego
(uczciwość, dotrzymywanie publicznych obietnic) oraz elementarnych
zasad etykiety w stosunkach międzyludzkich, którymi powinny się kie-
rować wszystkie strony dyskursu (np. umiejętność prowadzenia sporu,
szanowanie odmiennych opinii).
O ile co do norm prawnych jest jasność, to normy pozaprawne pro-
wadzenia konsultacji społecznych zazwyczaj nie są spisane i często mają
charakter nieformalny. Mogą być elementem porozumienia władz i śro-
dowisk społecznych, mogą też wynikać z jednostronnej deklaracji władz.
Zależy to od praktyki i zasad ogólnych życia publicznego w danym kraju
czy regionie, od roli i charakteru prawa w systemie politycznym, potrzeb
społecznych, jakości sprawowania władzy publicznej. Jednak przestrze-
ganie ich jest bardzo ważne, jako że z założenia konsultacje społeczne
mają po pierwsze charakter deliberatywny, a po drugie – ze względu na
swój cel – a priori powinny odnosić się do zasad współżycia społecznego.
Ważne jest również, aby konsultacje społeczne były proaktywne
(wyprzedzające), nie reaktywne (post factum). Oznacza to, że ich ini-
cjowanie powinno być integralnym elementem działań nowoczesnej
administracji, a nie „ostatnią deską ratunku”, kiedy partnerzy społeczni
wyrażają swoje niezadowolenie z decyzji i poczynań strony decydującej.
Dodatkowo warto pamiętać, że w przypadku dobrze zaplanowanych

12
i umiejscowionych w czasie konsultacji, ich zakres i program, jak rów-
nież ich społeczny zasięg mogą także podlegać konsultacjom i negocja-
cjom. Wyeliminuje to sytuacje, w których np: pojawiają się zarzuty, że
konsultacjom poddano kwestie nieistotne, że czas i sposób przeprowa-
dzenia były dla chcących wziąć w nich udział zainteresowanych nieod-
powiedni, że nie zaproszono do debaty istotnych partnerów.

a. Co trzeba konsultować?

Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wyznacza

obowiązki konsultowania z organizacjami pozarządowymi lub z radami
pożytku publicznego (jeśli powstały w danym samorządzie) propozy-
cji i rozwiązań prawnych dotyczących dziedzin działalności pożytku
publicznego wymienianych w ustawie (art. 5 ust. 5). Obowiązek ten
w sposób szczególny nałożony jest na samorządy i dotyczy w głównej
mierze aktów prawa miejscowego. W ustawie zapisano obowiązkowe
zasięganie opinii lokalnej rady pożytku publicznego w zakresie projek-
tów strategii, projektów uchwał i projektów aktów prawa miejscowego,
w tym programów współpracy, jeśli wkraczają one przedmiotowo w za-
kres jednego z obszarów pożytku publicznego. Ponieważ działalność
pożytku publicznego, którą prowadzą organizacje, wykonując zadania
publiczne wymienione w art. 4 (33 różne sfery życia społecznego i pu-
blicznego) jest różnorodna i może być szeroko definiowana, może się
okazać, że konsultowania wymaga znaczna część projektów. Organiza-
cje – w przypadku braku takich konsultacji – mogą się wręcz domagać
i egzekwować uchwalenie przez radę gminy zasad konsultacji, a osta-
teczności odwołać się do sądu administracyjnego, jeśli ten obowiązek
nie zostanie spełniony.
Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje obowiązek konsulto-
wania z mieszkańcami danej gminy lub powiatu zagadnień takich jak
– zmiana granic danej jednostki samorządu terytorialnego, nadanie
praw miejskich oraz ustalanie nowych jednostek pomocniczych. Po-
średnio jest to również konsultacja na poziomie centralnym. Zgodnie
z ustawą o samorządzie gminnym o zmianie granic gmin i powiatów
decyduje Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, jednak wymaga
to zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji pu-
blicznej opinii zainteresowanych rad gmin (art. 4a ust.1), a te muszą
najpierw skonsultować taką kwestię z mieszkańcami. W świetle prze-
pisów przywołanej ustawy również budżet obywatelski jest postrzegany
jako sposób konsultowania społecznego decyzji w zakresie wydatkowa-
nia środków publicznych (art. 5 ust. 3). Przepisy ustawy mówią także

13
o sposobie prowadzenia konsultacji społecznych przez samorząd gmin-
ny z mieszkańcami.
Jeśli chodzi o szczebel rządowy, to zgodnie z Regulaminem pracy
Rady Ministrów Prezes Rady Ministrów może, jeśli uzna to za zasadne,
konsultować projekty ustaw lub założeń do ustawy dotyczące różnych
dziedzin. Regulamin ten określa, że postępowanie z projektami doku-
mentów rządowych obejmuje między innymi: uzgodnienia, konsultacje
publiczne lub opiniowanie (§ 21 pkt 2) oraz szczegółowo określa kto jest
uprawniony do prowadzenia konsultacji publicznych, uzgodnień lub
opiniowania dokumentów rządowych (§ 20 ust. 1).

b. Z kim konsultować?

Zasięg konsultacji społecznych, w sensie aktorów biorących w nich

udział, zależy w dużej mierze od: szczebla, na którym się odbywa-
ją, tematu, który jest ich przedmiotem oraz organizatora konsultacji.
W  przypadku konsultacji organizowanych przez samorząd lub ze-
wnętrznego inwestora, który lokalnie prowadzi znaczący projekt (np.
budowa autostrady, oczyszczalni ścieków) zazwyczaj mamy do czynie-
nia z konsultacjami o charakterze lokalnym. Wówczas podstawowymi
partnerami są: mieszkańcy lub ich przedstawiciele (np. rady miesz-
kańców, nieformalne grupy mieszkańców), którzy bezpośrednio (np. ze
względu na miejsce zamieszkania) są zainteresowani konsultowanymi
planami/decyzjami; mogą być to również lokalni przedsiębiorcy i orga-
nizacje pozarządowe, jeśli temat konsultacji ich dotyczy. W przypadku
kiedy konsultacje prowadzone są na szczeblu centralnym, zazwyczaj
biorą w nich udział organizacje pozarządowe, przedstawiciele różnych
środowisk, grup lub samorządów zawodowych, przedstawiciele innych
instytucji, w tym także samorządu terytorialnego, jeśli temat konsul-
towanych rozwiązań tychże dotyczy. Niezależnie od szczebla i tema-
tyki konsultacji warto zaprosić do udziału w nich również ekspertów
z danej dziedziny (choć nie jest to konieczne), gdyż ich głos może mieć
istotne znaczenie merytoryczne. Konsultacje mają zasadniczo otwar-
ty charakter, mogą więc w nich brać udział pojedynczy obywatele jak
i aktorzy instytucjonalni oraz reprezentujący daną zbiorowość/spo-
łeczność lub konkretne idee i światopogląd. Warto pamiętać, iż po-
dział na strony dyskursu w trakcie konsultacji społecznych nie musi
wcale przebiegać na linii decydenci – społeczeństwo. Proponowanych
rozwiązań może być wiele i mogą być one wnoszone przez różne stro-
ny, nie zawsze jest tak, iż organizujący proponuje jakieś rozwiązanie
a uczestnicy wyrażają opinię na jego temat.

14
c. Jak prowadzić konsultacje społeczne?

Dość ogólne unormowanie instytucji „konsultacji” w prawie pozwala

na stosunkowo elastyczne wykorzystanie różnych metod, takich jak:
spotkania publiczne, zgłaszanie uwag na piśmie, wysłuchanie publiczne,
powołanie lokalnych ciał konsultacyjnych czy nawet badania sondażo-
we. Przepisy pozwalają na przeprowadzenie konsultacji z pojedynczymi
obywatelami, jak i ze zorganizowanymi partnerami społecznymi (or-
ganizacjami pozarządowymi, w tym fundacjami i stowarzyszeniami,
zrzeszeniami). Są też pewne wyjątki, gdy strony konsultacji są szczegó-
łowo doprecyzowane np.: konsultacje prowadzone na podstawie ustawy
o związkach zawodowych, w których aktorami są rządzący i organizacje
związkowe.
Aby konsultacje były efektywne muszą być przestrzegane pewne wy-
tyczne wspólne dla większości mechanizmów partycypacji społecznej.
Ogólne reguły można jednak dopasować do lokalnych warunków i potrze-
by danych konsultacji. Można je ująć na przykład w formie aktu prawa
lokalnego (uchwała rady gminy) lub regulaminu (instytucji, urzędu, wy-
działu itd.), które będą określały sposób i zakres prowadzenia konsultacji.
Katalog wytycznych jak powinny wyglądać dobre i skuteczne kon-
sultacje społeczne jest długi, ale też każda sytuacja konsultacji ma swój
kontekst, dynamikę i uwarunkowania, więc czasem może być potrzeb-
ne ustalenie zasad ad hoc, np. w sytuacji silnego konfliktu społeczno-
ści lokalnej z władzą powołanie trzeciej obiektywnej strony do pomocy
w konsultacjach.
Najważniejszymi elementami konsultacji społecznych są:
–– odpowiednio wczesny czas przeprowadzenia, kiedy jeszcze nie
ma wiążących, przesądzonych rozstrzygnięć;
–– skuteczne rozpropagowanie informacji na temat projektu i sa-
mego procesu konsultacji, wykorzystanie wielu kanałów infor-
macji, w tym bezpośrednie informowanie zainteresowanych;
–– czas do namysłu dla strony społecznej, odpowiednio wczesne,
rzetelne przedstawienie przedmiotu konsultacji;
–– podejście nastawione na wysłuchanie strony społecznej, nie-
odmawianie nikomu złożenia własnego wniosku ani opinii;
–– obiektywne, rzetelne i  bezstronne rozpatrzenie zgłoszonych
wniosków i uwag;
–– wieloetapowość konsultacji – na każdym etapie realizacji projek-
tu: rozpoznanie, opracowanie, akceptacja, ewaluacja;
–– jawność decyzji – strona społeczna powinna zostać poinformo-
wana o decyzji podjętej po konsultacjach;

15
 –– integracja procesu planistycznego i projektowego – wyniki kon-
sultacji prowadzonej na etapie planowania wpływają na dalsze
etapy realizacji projektu, decyzji, regulacji;
–– profesjonalne podejście – w zależności od potrzeb i  możliwości
powinno się stosować przede wszystkim profesjonalne i obiek-
tywne oraz adekwatne metody badawcze.
Warto jednak zauważyć, iż nie wszystkie te elementy muszą zostać
uwzględnione w każdym przypadku prowadzenia konsultacji społecz-
nych. Może zaistnieć bowiem sytuacja, w której przykładowo wieloeta-
powość konsultacji jest niepotrzebna lub zasadne jest wprowadzenie
pewnych ograniczeń w kwestii składania wniosków tak, aby nie dopu-
ścić do paraliżu projektu.

6. Konsultacje na szczeblu centralnym

W przypadku konsultacji na szczeblu centralnym, w zdecydowanej więk-

szości konsultowane są rozwiązania legislacyjne i ogólnokrajowe akty
prawne. Stąd, w tym przypadku można mówić o partycypacji społecznej
w procesie tworzenia prawa sensu stricte. Biorąc pod uwagę opisane po-
wyżej15 szczeble drabiny partycypacyjnej, rząd, odwołując się do mechani-
zmu konsultacji, ma możliwość poinformowania społeczeństwa o swojej
propozycji, uzyskania informacji zwrotnej w odniesieniu do tej propozycji
oraz ewentualnego dokonania zmian, które wychodzą naprzeciw społecz-
nym oczekiwaniom. Proces konsultacji nie tylko pozwala społeczeństwu
uzyskać więcej informacji na temat danego rozwiązania legislacyjnego
ale również realnie zmniejsza ewentualne napięcia społeczne oraz umoż-
liwia rządzącym poznanie preferencji społecznych. Warto pamiętać, iż
w niektórych przypadkach już etap informowania może być kluczowym
i efektywnym sposobem na zmianę, gdyż często propozycje systemowych
rozwiązań legislacyjnych są zawiłe i niezrozumiałe dla części obywateli,
dlatego może być potrzebna akcja informacyjna.
Od strony formalnej, główne zobowiązania spoczywające na or-
ganach administracji rządowej i wymogi dotyczące procesu konsulta-
cji społecznych wynikają z Regulaminu pracy Rady Ministrów z dnia
29 października 2013 roku. Na podstawie przepisów Regulaminu ad-
ministracja centralna może być organizatorem konsultacji publicz-
nych w przypadku projektu założeń do ustawy, projektu ustawy lub
projektu rozporządzenia. Aby dokument mógł być skierowany do

15 patrz str. 4

16
konsultacji musi być najpierw wpisany do wykazu prac legislacyj-
nych albo wykazu prac programowych Rady Ministrów. Dodatkowo
Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów ocenia ocenę skutków regu-
lacji (OSR), a także dokonuje analizy pod względem zakresu konsul-
tacji publicznych i opiniowania danego dokumentu; stanowisko w tej
sprawie przedstawia w terminie 14 dni od udostępnienia mu projektu.
Projekt dokumentu rządowego poddanego konsultacjom zgodnie
z przepisami Regulaminu pracy Rady Ministrów jest upubliczniany
na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) Rządowego Centrum
Legislacji w serwisie Rządowego Procesu Legislacji (RPL). To, ile czasu
zostanie przeznaczone na uwagi i odpowiedzi oraz zajęcie stanowiska,
zależy od decyzji tzw. organu wnioskującego, czyli ministra lub upoważ-
nionego organu prowadzącego dany akt normatywny przez procedurę
legislacyjną a także konsultacje publiczne.
Ponadto Regulamin pracy Rady Ministrów przewiduje opublikowa-
nie raportu podsumowującego konsultacje, który powinien zawierać:
• omówienie wyników konsultacji oraz ich wpływu na ostateczny
kształt projektu,
• wskazanie uczestników konsultacji,
• odniesienie się do opinii zgłoszonych w konsultacjach,
• załącznik do raportu w postaci tabeli z zestawieniem wszystkich
zgłoszonych opinii, sposobem ich uwzględnienia oraz uzasadnie-
niem ewentualnego odrzucenia.
W praktyce rząd nie prowadzi konsultacji bezpośrednich z obywa-
telami (lub czyni to bardzo rzadko), projekty dokumentów rządowych
opiniowane są przez aktorów instytucjonalnych:
• inne organy administracji publicznej (właściwe merytorycznie),
• jednostki samorządu terytorialnego lub ich stowarzyszenia (jeśli
ich regulacja dotyczy),
• samorządy zawodowe, organizacje pracowników i pracodawców,
• organizacje społeczne i gospodarcze.
Ważnym dokumentem, przygotowanym zgodnie z rządowym Pro-
gramem „Lepsze regulacje 2015”16, mającym umocowanie w Regula-
minie pracy Rady Ministrów, są „Wytyczne do przeprowadzania oceny
wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu le-
gislacyjnego”17. W jego wstępie czytamy: „jakość otoczenia regulacyjnego

16 Program przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki przyjęty jako załącznik

do uchwały nr 13/2013 Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2013 r.
17 Z treścią dokumentu można się zapoznać na stronie internetowej BIP RCL pod
adresem https://www.rcl.gov.pl/book/wytyczne

17
stanowi jeden z  podstawowych wymiarów funkcjonowania nowocze-
snego państwa prawa. Ocena wpływu wraz z konsultacjami publicznymi
stanowi instrument doskonalenia otoczenia regulacyjnego zapewnia-
jący tworzenie potrzebnych i korzystnych regulacji prawnych”, co wy-
raźnie podkreśla rolę, rangę i wagę konsultacji. Dokument ten zawiera
rekomendacje dla organizatorów konsultacji społecznych dotyczące eta-
pów i metod ich prowadzenia, wykorzystania informacji z konsultacji
czy dokumentacji procesu. Jak twierdzą niektórzy autorzy „konsultacje
publiczne projektów aktów prawnych oraz założeń (tez tych projektów)
są ważnym środkiem łagodzącym deficyt demokracji (rekompensują-
cym zmniejszenie się roli parlamentów na rzecz rządu w procesie two-
rzenia prawa), (…) a także zwiększenia skuteczności norm prawnych”18.
W terminologii używanej przez administrację rządową pojawia się
pojęcie „konsultacje publiczne”, które odnosi się do prac nad projekta-
mi dokumentów rządowych: ustaw, rozporządzeń, założeń do ustawy,
strategii, programów, stanowisk rządu do poselskich projektów ustaw,
jednak w tym ujęciu należy go traktować jako synonim „konsultacji
społecznych”. W innych dokumentach rządowych terminy te stosowane
są wymiennie (np.: w dokumencie „Zasady konsultacji przeprowadza-
nych podczas przygotowywania dokumentów rządowych” z sierpnia
2009 r pojawia się termin konsultacje społeczne). Informacje na temat
trwających konsultacji publicznych prowadzonych przez administra-
cję rządową można uzyskać korzystając z Serwisu Rządowego Procesu
Legislacji. Ponadto każde ministerstwo na swojej stronie internetowej
publikuje informacje dotyczące konsultacji społecznych. Przykładowo
Ministerstwo Cyfryzacji w 2018 roku przeprowadziło 17 konsultacji spo-
łecznych (zakończonych) dotyczących różnych dokumentów i projektów
oraz ogłosiło zaproszenie do jednej procedury konsultacyjnej, która do
grudnia 2018 r. nie została zakończona19.
Warto jednak przypomnieć, iż wyjąwszy konsultacje społeczne wy-
nikające obligatoryjnie z przepisów, to czy konsultacje zostaną zorga-
nizowane w innych przypadkach i jaki będzie ich zakres oraz kształt
zależy od decyzji rządu i poszczególnych ministrów.
Konsultacjami na szczeblu centralnym jest również współudział
obywateli w pracach nad projektami ustaw w parlamencie. W przypad-
ku poselskich projektów ustaw, na etapie prac sejmowych, możliwe jest
skorzystanie z innego narzędzia partycypacji publicznej, jakim jest wy-
słuchanie publiczne, którego tryb przeprowadzenia określa Regulamin

18 R. Marchaj za A. Bierć, Samorządowe konsultacje społeczne, s.39

19 https://www.gov.pl/web/cyfryzacja/konsultacje?page=1

18
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Również Regulamin Senatu przewidu-
je możliwość zorganizowania wysłuchania publicznego przez komisję
senacką rozpatrującą dany projekt ustawy20. Wysłuchanie różni się od
powszechnych konsultacji społecznych, jednak spełnia funkcję opinio-
dawczą oraz informacyjną. W Senacie mogą być również prowadzone
konsultacje społeczne, o których szczegółowe informacje (zarówno bie-
żące jak i archiwalne) publikowane są na stronie internetowej Senatu RP.
Ponadto warto przypomnieć, iż zarówno komisje sejmowe jak i senackie
mają prawo zapraszania na posiedzenia gości, którymi mogą być eks-
perci lub przedstawiciele partnerów społecznych i w ten sposób uzyskać
opinię lub informację na temat konkretnych propozycji legislacyjnych.

7. Konsultacje na szczeblu samorządowym

Na poziomie samorządowym konsultacje społeczne odgrywają szcze-

gólną rolę, gdyż inne mechanizmy partycypacji publicznej są tu mniej
adekwatne i funkcjonalne. Rzadko organizuje się referenda samorzą-
dowe, niezbyt często organizowane są również wysłuchania publiczne
w odniesieniu do aktów prawa miejscowego (wysłuchanie publiczne jest
dużo bardziej sformalizowane niż konsultacje), dlatego też najlepszym
i najbardziej skutecznym narzędziem włączania obywateli w proces
decyzyjny na szczeblu samorządowym wydają się właśnie konsultacje
społeczne. Szczególnie, iż jak podkreślają niektórzy autorzy, idea kon-
sultacji spraw publicznych ze społecznością lokalną jest spójna z ideą sa-
morządu terytorialnego rozumianego jako samodzielne wykonywanie
administracji publicznej przez upodmiotowione społeczności lokalne21.
W przypadku gmin czy powiatów propozycje poddane konsultacjom
mogą dotyczyć nie tylko aktów prawa miejscowego ale również projek-
tów inwestycyjnych, np. lokalizacji wysypiska śmieci, likwidacji szkoły,
rozbudowy infrastruktury, a zatem spraw bardzo ważnych dla codzien-
nego życia mieszkańców. Fakt, że sprawy te mają bezpośredni wpływ
na codzienne życie ludzi powoduje większą skłonność do uczestniczenia
w lokalnych konsultacjach społecznych niż na poziomie centralnym,
gdzie podmiotami uczestniczącymi są głównie organizacje pozarządo-
we. Konsultacje odbywające się w sprawach inwestycji infrastruktu-
ralnych zazwyczaj dotyczą projektów nieodwracalnych, których skutki
(zarówno pozytywne jak i negatywne) dla społeczności lokalnej będą

20 https://www.senat.gov.pl/prace/senat/wysluchanie-publiczne/
21 R. Marchaj, Samorządowe konsultacje społeczne s. 84

19
odczuwalne długofalowo. Oznacza to, że skutki decyzji podjętych przez
daną grupę rządzących mogą wykraczać poza czas pełnienia przez nich
funkcji i czas trwania kadencji samorządowej. Wobec tego wydaje się
szczególnie zasadne korzystanie z tego narzędzia zarówno na poziomie
informacyjnym, jak i pełnej procedury konsultacyjnej prowadzącej do
odpowiedzialnego współdecydowania władz i mieszkańców. Dla wła-
dzy lokalnej może to mieć również znaczenie w sensie legitymizowania
poszczególnych decyzji administracyjnych oraz zapewnienia transpa-
rentności działań.
Samorządy organizują konsultacje nie tylko wówczas kiedy wynika
to wprost z przepisów prawa 22, ale również pod wpływem wymagań
członków lokalnej społeczności (oczekiwania, a często wręcz naciski
mieszkańców). Tzw. ustawy samorządowe precyzyjnie określają przy-
padki kiedy konsultacje są obligatoryjne:
• w przypadku uczestniczenia przez gminę w niektórych progra-
mach unijnych, np. program rewitalizacji;
• w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu
do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospoda-
rowania przestrzennego, a także o przystąpieniu do sporządze-
nia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.
11 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),
• w przypadku sporządzania programu ochrony środowiska 23
ustawa o środowisku i jego ochronie nakłada obowiązek zapew-
nienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.
Konsultacje społeczne na szczeblu samorządowym, pomimo iż wy-
dają się naturalnym sposobem na włączenie obywateli w sprawy pu-
bliczne dotyczące życia ich lokalnych społeczności, wiążą się również
z pewnym ryzykiem i zagrożeniami. Jednym z takich zagrożeń mogą być
sprzeczne interesy różnych lokalnych grup społecznych, lub sprzeczny
interes społeczności lokalnej (konkurencyjność interesów) i administra-
cji samorządowej lub nawet poszczególnych urzędników. Trzeba bowiem
pamiętać, że urzędnicy samorządowi uczestniczący czy prowadzący
konsultacje społeczne, siłą rzeczy, są jednocześnie członkami lokalnej
społeczności (konflikt interesów). Czasem, przez sceptyków lub prze-
ciwników konsultacji społecznych podnoszony jest również argument

22 Patrz strona 9, Podstawy prawne konsultacji społecznych.

23 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach od-
działywania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227)

20
o rozmytej odpowiedzialności w wyniku implementacji uzgodnionych
w ramach konsultacji decyzji.
W praktyce jednak wiele samorządów korzysta z konsultacji spo-
łecznych. Urzędy wszystkich miast wojewódzkich w Polsce mają na
swoich stronach internetowych miejsce poświęcone konsultacjom spo-
łecznym lub szerzej partycypacji publicznej, w tym informacje o zakoń-
czonych, prowadzonych lub zbliżających się konsultacjach społecznych24.

Tab. 1 Konsultacje społeczne w wybranych miastach Polski25

Liczba zrealizowanych konsultacji społecznych

miasto
2016 2017 2018
Warszawa 48 37 97
Kraków 33 26 43
Łódź 7 8 8
Wrocław 28 36 45
Poznań 63 46 31
Bydgoszcz brak danych 19 9
Lublin Brak danych 9 15
Szczecin 15 11 2
Kielce Brak danych 10 11

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych upublicznionych przez poszczególne urzędy miast
wojewódzkich.

8. Konsultacje społeczne w Unii Europejskiej

Konsultacje społeczne mogą mieć wymiar nie tylko krajowy, ale także
unijny. Rodzi się pytanie, czy tak złożony i różnorodny konstrukt po-
lityczno-społeczny jakim jest Unia Europejska, może w realny sposób
korzystać z partycypacyjnych narzędzi takich jak konsultacje społeczne.
W praktyce konsultacje społeczne na szczeblu europejskim różnią się
od wyżej omawianych konsultacji krajowych czy lokalnych sposobem
prowadzenia, przedmiotem konsultacji, aktorami biorącymi w nich
udział oraz zasięgiem.

24 Jednym z  przykładów może być Warszawa: http://www.konsultacje.um.warsza-

wa.pl/konsultacje , ale także Poznań: http://www.poznan.pl/mim/konsultujemy/
, Wrocław: https://www.wroclaw.pl/rozmawia/
25 Dane na grudzień 2018 r.

21
 Konsultacje społeczne odbywają się głównie w Komisji Europejskiej
i Parlamencie Europejskim. Rzadko zdarzają się spotkania z obywate-
lami w jakiejś ważnej dla nich sprawie. Jeśli ich bezpośrednio dotyczą,
zazwyczaj odbywają się on-line. Z jednej strony ma to zapewnić po-
wszechny dostęp wszystkich obywateli państw członkowskich, z drugiej
może budzić pewne obawy co do efektywności takiego procesu i rzeczy-
wistej równości dostępu (problem wykluczenia cyfrowego). Zazwyczaj
jednak mają bardziej ekspercki niż społeczny charakter, uczestniczą
w nich zarejestrowani eksperci, lobbyści czy grupy interesu, także orga-
nizacje pozarządowe. W instytucjach unijnych za konsultacje społeczne
uważa się głównie uzyskiwanie różnych opinii i ekspertyz przygotowa-
nych przez wyspecjalizowane środowiska, grupy, fachowców. Stąd też
zarówno Komisja Europejska jak i Parlament Europejski, mając na celu
zachowanie przejrzystości działań, stworzyły ogólnodostępne rejestry
akredytowanych grup interesów, którymi są między innymi stowarzy-
szenia prywatne, publiczne lub pozarządowe, dostarczające tym insty-
tucjom wiedzy, ekspertyz czy opinii26.
Komisja Europejska jako ciało, w skład którego wchodzą dyrekcje
generalne zajmujące się poszczególnymi obszarami merytorycznymi
oraz Sekretariat Generalny, często korzysta z konsultacji społecznych
w rozumieniu korzystania z wiedzy eksperckiej. Dyrekcja generalna
odpowiedzialna za daną politykę unijną, z własnej inicjatywy, może
powołać formalną lub nieformalną grupę ekspertów do konsultacji.
W wypadku formalnych grup ekspertów Komisja ogłasza nabór eks-
pertów i publikuje listę wybranych osób na stronie internetowej kon-
kretnej dyrekcji generalnej oraz (o ile jest to wymagane) w Dzienniku
Urzędowym UE. Rejestr grup ekspertów KE dostarcza informacji o tych
grupach, wiodącej dyrekcji, zadaniach grupy i kategoriach członków
(te informacje są udostępniane również na stronie poszczególnych DG).
Na stronie internetowej Komisji Europejskiej zamieszczone są wszyst-
kie informacje o konsultacjach społecznych przez nią prowadzonych27.
Dodatkowo po zakończeniu konsultacji publikowane są dokładne, ujęte
często tabelarycznie, wyniki tego procesu.

26 Art. 9 Regulaminu prac PE (Interesy finansowe posłów, normy postępowania

i dostęp do parlamentu) wskazuje, że osoby, które chcą mieć dostęp do Parlamen-
tu w celu dostarczania informacji posłom w interesie własnym lub osób trzecich
powinny: „stosować się do kodeksu postępowania załączonego do niniejszego Re-
gulaminu oraz wpisać się do rejestru prowadzonego przez kwestorów”.
27 https://ec.europa.eu/info/consultations_pl strona ta prowadzona jest w językach
narodowych krajów członkowskich co zwiększa potencjalną dostępność informa-
cji dla obywateli każdego kraju.

22
 Najmniejsze możliwości w zakresie korzystania z konsultacji
społecznych ze względu na swój charakter ma Rada UE. Rada jako
ciało przedstawicielskie rządów państw członkowskich nie ma po-
trzeby stosowania ogólnoeuropejskich konsultacji społecznych. Rada
UE przyjmuje ustawodawstwo wspólnotowe na podstawie wniosków
przedstawionych przez Komisję Europejską, zatem znaczna ich część
już jest po konsultacjach w Komisji. Natomiast niektóre państwa
poddają konsultacjom społecznym propozycje unijnych rozwiązań
w ramach konsultacji krajowych zanim ostatecznie zaakceptują je
w Radzie.
Obecne rekomendacje i praktyki stosowane przez Komisję Europej-
ską w zakresie konsultacji społecznych są efektem toczącej się już od
lat 90-tych XX w. dyskusji o przejrzystości procesu stanowienia prawa,
o dostępności do informacji przez wszystkich obywateli, o partycypacji
społecznej i współdecydowaniu. Doświadczenia poszczególnych państw
i społeczeństw europejskich są jednak różne w tym zakresie, dlatego też
nie ma jednego uniwersalnego modelu konsultacji społecznych i w kra-
jach członkowskich UE mogą się one bardzo różnić, poczynając od spo-
sobu ich prowadzenia na częstości wykorzystywania tego narzędzia
i jego realnej efektywności kończąc.

9. Podsumowanie – wady i zalety konsultacji

społecznych jako narzędzia partycypacji publicznej

Konsultacje społeczne są powszechnie uważane za ważny, skuteczny

i efektywny sposób partycypacji publicznej. Mogą mieć różne poziomy,
poczynając od podstawowego – informacyjnego, na pełnym wymia-
rze współdecydowania za ostateczny kształt danego aktu lub projektu
kończąc. Mają zawsze dwie strony: stronę decydenta (najczęściej orga-
nizatora konsultacji i stronę konsultującą (zazwyczaj stroną społeczną),
nie oznacza to jednak, że stanowisko strony konsultującej jest zawsze
spójne i jednolite, często wśród podmiotów konsultujących ujawniają
się różne interesy i potrzeby. Trzeba pamiętać o tym, że konsultacje
społeczne są procesem realizującym kilka zasadniczych celów. Z całą
pewnością najważniejszym z nich jest włączenie obywateli do zainte-
resowania się, zabrania głosu, a w efekcie być może współdecydowania
i poczucia współodpowiedzialności za sprawy publiczne ich dotyczące,
tak na szczeblu lokalnym, jak i krajowym. W tym miejscu warto za-
znaczyć, iż w praktyce wcale nie jest to proces łatwy i nie zawsze jest

23
zakończony sukcesem, czyli na przykład konsensusem. Problem może
pojawić się w przypadku niemożliwości uzgodnienia stanowisk przez
stronę decydenta i stronę konsultującą, a w efekcie na przykład ujaw-
nienie się negatywnych nastrojów społecznych lub sparaliżowanie pro-
cesu konsultacyjnego – co czasem podnoszone jest przez osoby bardziej
krytyczne wobec konsultacji społecznych. Jednak jak pokazuje praktyka,
częściej brak konsultacji rodzi napięcia społeczne, niż niemożliwość
dojścia do wspólnego rozwiązania.
Konsultacje społeczne oprócz tego, że realnie angażują ludzi, dają
im wpływ na to co ich dotyczy, podnoszą wiedzę i świadomość w za-
kresie spraw publicznych, pełnią również funkcje legitymizującą. Jest
to bardzo istotna funkcja, jednak warunkiem jej spełnienia musi być
zawsze rzetelne i przejrzyste przeprowadzanie pełnego procesu konsul-
tacyjnego. Z punktu widzenia decydentów, niezależnie czy są to władze
samorządowe czy krajowe, uzyskanie informacji zwrotnej od strony
konsultującej i wypracowanie wspólnego rozwiązania danej kwestii
daje dużo silniejszy mandat do wprowadzenia jej w życie jako obowią-
zującego prawa.
Fakt, iż uregulowania w zakresie prowadzenia konsultacji społecz-
nych nie są precyzyjne, może być poczytywany zarówno za zaletę, jak
i za wadę. Z jednej strony zarówno rządowi jak i samorządom może to
pozwolić unikać konsultowania większości aktów i projektów. Z dru-
giej jednak strony, daje dużą swobodę i elastyczność w ich prowadzeniu,
co często ułatwia i usprawnia proces konsultacyjny. Ponadto konsul-
tacje społeczne jako narzędzie partycypacji publicznej i budowania
społeczeństwa obywatelskiego powinny mieć komponent woluntary-
styczny – każda ze stron musi mieć wolę do współdziałania. Nałożenie
nadmiernego rygoru w odniesieniu do konsultacji społecznych byłoby
sprzeczne z tą ideą i mogłyby one utracić swój społeczny, deliberatywny
i egalitarny charakter.
Zakładając dobrą wolę organizatorów konsultacji i aktorów w niej
uczestniczących, jak również wysokie standardy ich prowadzenia moż-
na z pewnością powiedzieć, iż mają one pozytywny wpływ na proces
stanowienia prawa i zaangażowanie społeczne w ten proces.

24
Bibliografia:

Bąka M., Kulawczuka P., Szcześniak A. (2011) Dobre rządzenie poprzez wkład społecz-
ny: najlepsze praktyki prowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi:
rekomendacje dla Polski, Instytut Badań nad Demokracją i Przedsiębiorstwem
Prywatnym, Warszawa
Fishkin J. S. (2011) When the people speak : deliberative democracy and public consulta-
tion, Oxford Univ. Press, Oxford
Gardawski J. (2009) Dialog społeczny w Polsce : teoria, historia, praktyka, SGH i Min.
Pracy i Polityki Społecznej Warszawa
Kłębowski W. (2013) Budżet partycypacyjny, krótka instrukcja obsługi, Instytut Oby-
watelski, Warszawa
Kopińska G. (2014) Tworzenie i konsultowanie rządowych projektów ustaw: raport z ba-
dania nad sposobem prowadzenia konsultacji publicznych i tworzenia dokumentów
towarzyszących rządowym projektom ustaw w 2012 roku, Fundacja im. Stefana
Batorego, Warszawa
Koziarek M. (red), (2014 i wcześniejsze roczniki) Prawo, a partycypacja publiczna: bi-
lans monitoringu 2013, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa
Makowski G. (red), Schimanek T. (2008), Organizacje pozarządowe i władza publiczna.
Drogi do partnerstwa, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa
Marchaj R. (2016) Samorządowe konsultacje społeczne, Wolters Kluwer SA, Warszawa
Mendza- Drozd M. (2010) Zagadnienia konsultacji społecznych w Unii Europejskiej. Ana-
liza wybranych instytucji i dokumentów, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej,
Warszawa
Ostaszewski K. (2013) Partycypacja społeczna w procesie podejmowania rozstrzygnięć
w administracji publicznej, KUL, Wydział Prawa, Prawa Kanonicznego i Admi-
nistracji, Lublin
Sobiesiak-Penszko P. (red.), (2012) Prawo, a partycypacja publiczna, Instytut Spraw
Publicznych, Warszawa
Szimanek T. (2015) Partycypacja obywatelska w społeczności lokalnej, Raport Fundacja
Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, Warszawa
Tomaszewski K.(2013) Unia Europejska w poszukiwaniu skutecznego mechanizmu za-
rządzania: analiza krytyczna modelu teoretycznego multi-level governance, Wydaw.
Adam Marszałek, Toruń
Dokumenty rządowe, UE i źródła internetowe:
European Commission (2005), Towards a reinforced culture of consultation and dia-
logue – General principles and minimum standards for consultation of interested
parties by the Commission, COM (202) 704 final, Brussels
Wytyczne do Oceny Skutków Regulacji (OSR). Ministerstwo Gospodarki, Warszawa
dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 10 października 2006 r.
Por. https://mac.gov.pl/files/7_zasad_30-04.pdf [dostęp: 30 października 2014 roku]
Program „Lepsze regulacje 2015” został przyjęty uchwałą Rady Ministrów z 22 stycz-
nia 2013 roku.
5 Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rzą-
dowych. Reforma regulacji, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa, sierpień 2009
http://partycypacjaobywatelska.pl/wp-content/uploads/2015/06/1_partycypacja_pu-
bliczna_krok_publikacja.pdf
http://www.maszglos.pl/wp-content/uploads/2013/04/Prawo-a-partycypacja-publicz-
na.pdf
http://poradnik.ngo.pl/konsultacje-szczebel-centralny
http://poradnik.ngo.pl/co-to-sa-konsultacje-spoleczne
Spis treści

1. Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2. Na czym polega partycypacja publiczna? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
3. Czym są konsultacje społeczne? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
4. Podstawy prawne konsultacji społecznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
5. Standardy prowadzenia konsultacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
a. Co trzeba konsultować? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
b. Z kim konsultować? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
c. Jak prowadzić konsultacje społeczne? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
6. Konsultacje na szczeblu centralnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
7. Konsultacje na szczeblu samorządowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
8. Konsultacje społeczne w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
9. Podsumowanie – wady i zalety konsultacji społecznych jako narzędzia
partycypacji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Bibliografia: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25