5.

La formulación de políticas públicas

Una vez que el problema ha sido definido comienza la

fase de formulación, que es precisamente la fase del
proceso de las políticas que ha sido más estudiada. Hasta
hace muy poco tiempo se pensaba que los problemas eran
objetivos, existían y ya está, y que, una vez adoptada la
mejor decisión, todo sería coser y cantar. Por lo tanto, todo
era cuestión de decidir bien, y para decidir bien había que
formular bien las políticas.

La fase de formulación de las políticas tiene que ver

con el desarrollo de cursos de acción (alternativas,
propuestas, opciones) aceptables y pertinentes para
enfrentarse a los problemas públicos. Por lo tanto, incluiría
las siguientes actividades: establecimiento de objetivos,
identificación y generación, definición, comparación y
selección de alternativas.

La formulación de las políticas no siempre concluye

con la aprobación de una norma. Se puede decidir no llevar
a cabo una acción positiva sobre un problema y dejar que
los acontecimientos evolucionen por sí solos. O puede que
los decisores públicos sean incapaces de ponerse de
acuerdo respecto a qué hacer. Es decir, tomar conciencia
de un problema no garantiza que vaya a haber acción
gubernamental positiva, aunque la falta de interés en éste
sí asegura que no se va a hacer nada.

¿Quiénes intervienen en la formulación de las políticas?

Agencias gubernamentales de uno o varios niveles de
gobierno, parlamentos de uno o varios niveles de gobierno,
grupos de interés.

5.1. La importancia del análisis

Dado que durante un buen período de tiempo, el

proceso de las políticas públicas se circunscribía casi
1
únicamente a la fase de formulación, el análisis se
vinculaba de forma prioritaria también a esta fase. Así, la
investigación de análisis de políticas (Policy analysis
research) suele ser definida como la investigación cuya
meta es elegir entre distintas alternativas de políticas
públicas aquellas que maximizarán o lograrán un conjunto
de metas bajo ciertas restricciones y condiciones. De forma
implícita se excluyen del ámbito del enfoque las restantes
fases del proceso de las políticas. En cualquier caso, está
claro que se trata de investigación aplicada, es decir, su
principal propósito es generar información que pueda ser
utilizada en el proceso de adopción de decisiones; la meta
no es simplemente generar información para saber más
acerca de algo, sino utilizar esa información para mejorar la
realidad, en este caso las políticas públicas.

Ahora bien, hay dos posiciones extremas respecto al

papel que puede o debe jugar el análisis en la formulación
de las políticas: el racionalismo y el incrementalismo. El
racionalismo corresponde a un enfoque
predominantemente prescriptivo, es decir, nos dice como
debemos abordar la fase de formulación de las políticas, y
concede al análisis un papel muy relevante en dicho
proceso. El incrementalismo, por el contrario, aparece
como una aproximación descriptiva al proceso, ya que se
construye a partir de la observación del comportamiento
cotidiano de los decisores públicos, y concluye que es la
interacción política, y no el análisis, lo que más influye en el
proceso de formulación de las políticas.

5.2. El racionalismo o la búsqueda de la mejor decisión

En la construcción del ideal de formulación de políticas

que es el modelo racional puro de adopción de decisiones
influyen sobre todo dos ideas: la idea de racionalidad
económica tal y como se desarrolló en la teoría económica,
por una parte; y la idea de racionalidad burocrática tal y
como fue formulada por las teorías sociológicas de la
2
organización y de la sociedad industrial, por otra. El modelo
racional puro de adopción de decisiones guarda una
estrecha relación con el modelo de burocracia construido
por Weber.

¿Cómo se plasma el racionalismo en la formulación de

las políticas? El modelo racional puro de adopción de
decisiones ha sido objeto de varias interpretaciones. La
más conocida y completa de ellas corresponde a Simon,
que parte de la idea de que una decisión es una elección
entre alternativas. Así, una elección racional implica
seleccionar alternativas tendentes al logro de las metas u
objetivos de una organización. Elegir racionalmente es
seleccionar aquella alternativa que maximiza los valores del
decisor después de haber llevado a cabo un análisis
exhaustivo de las distintas alternativas y de las
consecuencias de cada una de ellas. Elegir racionalmente
es adoptar la mejor decisión.

En este modelo una decisión racional es la

consecuencia de un proceso que se compone de varios
pasos interdependientes y acumulativos. A medida que se
van sucediendo estas fases va mejorando el proceso por la
acumulación conocimiento y tecnología:

1) Definir los objetivos

2) Seleccionar alternativas
3) Comparación de las opciones

El modelo racional puro de adopción de decisiones así

formulado es una especie de tipo ideal que es imposible
alcanzar en la realidad. Eso fue lo que llevó al mismo
Simon a caracterizar la elaboración de decisiones por el
decisor público como un ámbito de racionalidad limitada en
el que se busca lo satisfactorio o lo suficientemente bueno
más que lo mejor, en el que se intenta satisfacer más que
maximizar.

3
 Son muchos los elementos que hacen que la
racionalidad sea limitada. Algunas de esas limitaciones son
de carácter psicológico e individual; otras, en cambio,
vienen impuestas por la organización; también surgen
algunos obstáculos derivados de la diferencia de valores;
además, ser absolutamente racional requiere una inversión
muy alta en recursos humanos, tecnológicos, económicos,
etc. Y, lo que es más importante, el decisor público no
decide en el vacío, la elección individual tiene lugar en un
entorno de “elementos dados”, premisas que son
aceptadas por el sujeto como base para su elección.

La influencia del racionalismo se traduce en el

desarrollo y perfeccionamiento de técnicas que permitieran
hacer más racional el proceso de formulación de políticas
públicas. Las decisiones públicas podían ser programas
igual que se podía programar la construcción de un
submarino.

5.3. El incrementalismo o el arte de salir del paso.

Una de las respuestas más contundentes al enfoque

racional fue ofrecida por Lindblom, que también parte en su
análisis de una versión de la elaboración racional de
políticas y que dedica buena parte de sus esfuerzos a
hacer prescripciones que permitieran mejorar la
racionalidad de la elaboración de políticas. Sin embargo, lo
que preocupa a éste no es cómo tomaría decisiones
alguien perfectamente racional –en el fondo, cómo debería
comportarse el decisor público—, sino cómo adoptan
decisiones los directivos públicos de carne hueso, de ahí
que su aproximación al proceso sea básicamente
descriptiva.

Lindblom no se opone al análisis como tal, pero

después de haber observado empíricamente el
comportamiento de los decisores públicos, se muestra
contrario a la ideología de que las técnicas analíticas
4
racionales podrían suplantar de alguna manera la
necesidad de consenso y acuerdo político.

En la vida real, según Lindblom, los decisores públicos

no siguen el modelo racional de elaboración de políticas,
sino el método de “comparaciones sucesivas y limitadas”.
Esto es, a partir de una situación dada, las políticas van
cambiando de manera incremental. Proceder a través de
comparaciones sucesivas y limitadas es una estrategia que
simplifica bastante el análisis –al menos respecto al modelo
racional—, ya que:

1) Se reduce el número de opciones de alternativas a

estudiar, ya que se contemplan sólo aquellas alternativas
que difieren muy poco de las políticas que se llevan a cabo
actualmente y, además, el análisis se centra sólo en
aquellos aspectos en que la alternativa identificada difiere
de aquella que ya se conoce.

2) Se reduce el abanico de consecuencias que se

valoran, ya que ni siquiera se tienen en cuenta todas las
consecuencias de las pocas alternativas que se estudian.
Solamente se incluyen en el análisis aquellas
consecuencias que difieren del estado actual de las cosas.

3) Al restringirse el ámbito del análisis, se ignoran los

valores que plasman las alternativas y consecuencias que
no son objeto de consideración.

Otra de las características de este modelo es que

reduce o elimina la necesidad de teorías previas: adoptar
una decisión acerca de una política no es una decisión
inédita, completamente nueva, sino que forma parte de una
larga historia de decisiones, y, por lo tanto, ya se dispone
de cierta información acerca de los éxitos y los fracasos
que hubieran podido producirse. Cualquier decisión acerca
de las políticas cuenta con precedentes más o menos
similares a la decisión que ahora se plantea, lo que permite
5
anticipar razonablemente las consecuencias de las
alternativas estudiadas y reducir el margen de
incertidumbre del proceso decisorio.

Decidir de esta manera, utilizando el método de las

aproximaciones sucesivas y limitadas, es poner en práctica
el arte de “salir del paso” (“muddling through”). Las políticas
se van ajustando gradualmente, paso a paso, a los
objetivos de la sociedad y el gobierno.

En este contexto, el análisis es partisano, se convierte

en un instrumento de control de los demás en la interacción
política, en un instrumento de persuasión. Sin embargo, no
es, como en el modelo racional, el elemento más
importante del proceso de elaboración de decisiones. En
las democracias pluralistas y poliárquicas la necesidad de
llegar a un consenso o acuerdo entre los distintos actores
con intereses en un problema es más perentorio que la
realización de un análisis desde coordinadas estrictamente
racionales. Esto es, la interacción política tiene más peso
que el análisis en el proceso de elaboración de las políticas
públicas.

5.4. ¿Qué actividades incluye la formulación?

Desde el punto de vista analítico, la fase de

formulación comprende al menos dos subprocesos, uno de
ellos relacionado con el establecimiento de objetivos y el
otro tiene que ver con el análisis de las alternativas de
política pública.

5.4.1. Los objetivos

Si seguimos un esquema racional o las prescripciones

gerencialistas, una vez que se ha decidido actuar sobre el
problema previamente identificado, habría que establecer
las metas de esa hipotética intervención pública. Y una vez
definidos los fines (objetivos) se pasaría a la identificación
6
de los medios (alternativas u opciones) para alcanzar esos
fines.

Los objetivos y su establecimiento son considerados

centrales por la retórica administrativa y política: se dice
que es un elemento clave en los modelos gerencialistas, en
los procesos de reforma administrativa o para la
planificación. Sin embargo, no está claro que sean tan
importantes en el día a día de los gobiernos, como se
deduciría del modelo incremental.

En cualquier caso, unos objetivos razonablemente

específicos y ampliamente comprendidos pueden dar un
sentido de propósito y de dirección a una organización y a
sus políticas y programas; proporcionan integración y
unidad; legitiman las acciones de monitorización y
evaluación del rendimiento; e incluso actúan como
mecanismo de motivación.

No obstante, surgen numerosas dificultades a la hora

de identificar los objetivos de las organizaciones y
programas existentes y de especificar los objetivos para el
desarrollo futuro de organizaciones y programas. Algunas
de estas dificultades son: no existe un método que sirva
para identificar nítidamente los objetivos; las
organizaciones no tienen objetivos, sólo las personas los
tienen; los objetivos oficiales pueden no coincidir con los
reales; los objetivos oficiales son múltiples y
frecuentemente incompatibles; los objetivos suelen variar
con el paso del tiempo; hay muchos tipos de objetivos.

5.4.2. Las alternativas.

El análisis de las alternativas comprende, a su vez,

varias actividades: identificación y generación de
alternativas; definición de las alternativas; valoración y
comparación de las alternativas.

7
1) Identificación y generación de alternativas.- El
producto de esta actividad sería una lista de opciones de
política pública, entre las que se pueden encontrar tanto
opciones ya conocidas o que cuentan con apoyos internos
(identificación) como opciones desconocidas o que carecen
de apoyos dentro de la organización (generación).

2) Definición de las alternativas.- Las opciones

producidas deben ser caracterizadas de forma tan precisa
como sea posible en varios aspectos: viabilidad política;
viabilidad técnica; implantabilidad; consecuencias;
consideraciones temporales.

3) Valoración y comparación de alternativas.- Una vez

que se han producido y definido las opciones, que están
claros las ventajas y los inconvenientes de cada una de
ellas vendría el momento de utilizar algún tipo de técnica
que nos permita realizar el proceso de elección. Es
importante tener en cuenta que esas técnicas no adoptan
decisiones. La decisión está en manos del decisor público.
Las técnicas pueden, en el mejor de los casos, asistir a los
decisores públicos y quizás persuadirles de la necesidad de
adoptar una actitud más sistemática respecto a la
identificación de criterios y datos relevantes, y respecto a la
prueba de las premisas sobre las que se basan los cálculos
de probabilidades de que ocurran ciertos hechos o de que
las políticas produzcan determinados impactos.

Entre las técnicas más importantes tenemos:

- Investigación operativa y técnicas de análisis de

decisión.
- Programación lineal.
- Programación dinámica.
- Matriz de impactos.
- Árbol de decisión.
- Análisis de riesgo.
- Teoría de hacer la cola.
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- Modelos ficticios.
- Análisis económico, financiero y presupuestario.

6. La adopción de una decisión.

Una vez concluida la fase de formulación, vendría la

fase de adopción de una decisión.

Esta fase está exclusivamente en manos de uno o

varios decisores públicos. Esto es, para que una política
sea considerada pública ésta debe haber sido generada
por medios gubernamentales. Otras fases del ciclo de las
políticas públicas, la implantación, por ejemplo—pueden
quedar parcialmente en manos de actores, individuos u
organizaciones que no están investidos de autoridad
pública, no ésta.

Por otra parte, las “no-decisiones” son también

importantes. Existe una situación de “no decisión” cuando
los valores dominantes, las reglas del juego, las relaciones
de poder entre grupos y los instrumentos de fuerza, por
separado o en conjunto, evitan que algunos agravios se
conviertan en cuestiones que merecen una decisión por
parte de las autoridades públicas.

Las políticas públicas no son producto de una sola

decisión, sino de muchas decisiones tomadas por muchos
decisores. La aprobación o promulgación de un programa,
norma legal por cualquier autoridad pública es modificada
de alguna manera por decisiones posteriores a la
considerada crucial.

La alternativa o combinación de alternativas en que se

plasme la decisión no tiene por qué ser una de las que se
han estudiado en el proceso de formulación. Aún siendo
una de las analizadas anteriormente, no tiene por qué ser
una de las seleccionadas como mejor por las técnicas
utilizadas para su valoración y comparación.
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