PRINCÍPIOS INFORMATIVOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

“Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas

que condicionam todas as estruturações subsequentes. Princípios, neste
sentido, são os alicerces, os fundamentos da ciência” (José Cretella Júnior,
Filosofia do direito administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 35).

Segundo Hely Lopes Meirelles, “os princípios básicos da administração pública

estão consubstanciados em 12 regras de observância permanente e obrigatória
para o bom administrador: legalidade, moralidade, impessoalidade ou
finalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, ampla
defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse
público. Os cinco primeiros estão expressamente previsto no art. 37, caput, da
CF de 1988; e os demais, embora não mencionados, decorrem do nosso
regime político...”.

1. PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS: CF, 37, caput: legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficiência (LIMPE).

* Constituição do Estado de São Paulo (art. 111): razoabilidade, finalidade,

motivação e interesse público.

* Lei do processo administrativo federal (Lei 9.784/99): legalidade, finalidade,

motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

1.1. Princípio da legalidade

“...é o antídoto natural do poder monocrático ou oligárquico, pois tem como
raiz a ideia de soberania popular, de exaltação da cidadania” (Celso Antônio
Bandeira de Mello).
“A liberdade consiste em fazer tudo aquilo que não prejudica a outrem;
assim, o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem outros
limites que os que asseguram aos membros da sociedade o gozo desses
 mesmos direitos. Esses limites somente podem ser estabelecidos em lei”.
(Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, art. 4°)

Possui o escopo de garantir que a atuação do Poder Executivo nada mais seja
senão a concretização da vontade geral, manifestada pelo poder que possui
legitimidade para tanto (legislativo), consubstanciada por meio dos comandos
gerais e abstratos que expede (leis).

Essencial ao Estado de Direito e ao Estado Democrático de Direito.

Previsão legal:
Art. 4.º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão;
Art. 37, caput, da CF/88;
Art. 5.º, II e XXXV, da CF/88;
Art. 84, IV, da CF/88 (a previsão de expedição de decretos e regulamentos
para a fiel execução da lei confirma a subsunção da Administração à lei e,
assim, o entendimento de que a atividade administrativa é atividade infralegal).

Considerações:
Para o particular: autonomia da vontade: pode fazer tudo o que a lei não
proíbe (com a possibilidade de ponderação desse valor com o da dignidade da
pessoa humana - aplicação horizontal dos direitos fundamentais nas relações
entre particulares).
Para a Administração: princípio da legalidade estrita (rule of law, not of
men): só poderá fazer o que a lei permitir.

Exceções:
Medidas provisórias (art. 62, CF/88);
Estado de defesa (art. 136, CF/88);
Estado de sítio (arts. 137/139, CF/88);
Decretos autônomos pelo Poder Executivo (CF, 84, VI – EC 32/2001): decretos
que retiram seu fundamento de validade diretamente do texto constitucional,
que não são editados em função de qualquer lei. Matérias submetidas à
denominada “reserva de Administração”: organização e funcionamento da
Administração federal, desde que não implique aumento de despesa nem
criação ou extinção de órgãos públicos, e extinção de cargos ou funções
públicas, quando vagos;
Leis delegadas (art. 68, CF/88): edição deve ser autorizada por Resolução do
Congresso Nacional.

*Lei: se tomada a expressão em seu sentido amplo (lei como expressão do

direito e da juridicidade), o sistema constitucional passa a não admitir exceções
ao princípio, mas hipóteses de atuação válida não fundada em ato do
Legislativo, mas do próprio Executivo.

Distinções
Princípio da legalidade x Princípio da reserva de lei: o primeiro significa a
submissão ao império da Constituição e das leis; o segundo, limitação à forma
de regulamentação de determinadas matérias, cuja natureza é indicada pela
Carta Magna (lei complementar, lei ordinária etc.).

Princípio da legalidade x legitimidade: o segundo diz respeito à investidura no

poder; o primeiro, à forma de exteriorização, de materialização. A legitimidade
exige que a função seja exercida em conformidade com valores que
transcendem a previsão legal, por exemplo, com o que democraticamente
tenha sido estabelecido.

Jurisprudência:
“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial” (Súmula 473 do E. STF).

"Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da

legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a
normas infraconstitucionais pela decisão recorrida." (Súmula 636 do STF)

1.2. Impessoalidade
 “...é corolário da isonomia ou igualdade...” (Celso Antônio Bandeira de
Mello).

A impessoalidade está relacionada: à finalidade; à imputação (o ato é atribuído

à entidade e não ao agente); à isonomia (todos são iguais perante a
Administração); à imparcialidade (a todos o mesmo tratamento).

Previsão legal:
Art. 37, caput, II, XXI, §1° da CF/88.
Art. 100, CF/88.
Lei 4717/65, art. 2°, par. único, e (lei da ação popular): conceituou o desvio de
finalidade como “fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na
regra de competência” do agente.
Lei 9784/99, art. 2°, par. único, XIII e III: refere-se ao princípio da finalidade:
“interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim público a que se dirige” e vedada “a promoção pessoal de
agentes e autoridades”.
Lei 9784/99, arts. 18 a 21: regras de impedimento e suspeição.

Considerações:
Três abordagens distintas:
1) Atuação impessoal, genérica, ligada à finalidade da atuação administrativa
que vise à satisfação do interesse coletivo, sem corresponder ao
atendimento do interesse exclusivo do administrado;

2) Imputação da atuação do órgão ou entidade estatal, não o sendo quanto

ao agente público, pessoa física (art. 37, §1°, da CF/88);
Exemplos: manutenção dos efeitos de ato administrativo editado por servidor
ilegalmente investido no cargo ou função, exatamente porque a atuação não é
atribuída à pessoa física, mas à entidade ou órgão, assim como o sistema de
imposição da responsabilidade civil do Estado.

3) Isonomia, porque obrigatório o tratamento igualitário de todos os

administrados. Indicativo da imparcialidade, que condiciona a atividade
administrativa a deferir tratamento igual a todos, independentemente de
qualquer interesse político (Lúcia Valle Figueiredo).

Jurisprudência:
S. 685/STF: “É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao
servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu
provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido”
(aprovada em 24.9.03).

MS 28.279, no qual o STF declarou não haver “... direito adquirido do substituto, que
preencheu os requisitos do art. 208 da Constituição pretérita, à investidura na
titularidade de cartório, quando a vaga tenha surgido após a promulgação da CF/88, a
qual exige expressamente, no seu art. 236, § 3º, a realização de concurso público de
provas e títulos para o ingresso na atividade notarial e de registro” (Inf. 613/STF, j.
16.12.2010).

Precatórios (art. 100, CF/88), com as suas exceções justificadas pelo princípio da
isonomia substancial, bem como, também com as suas exceções legais autorizadas
pela Constituição, a exigibilidade de licitação, nos termos dos arts. 37, XXI, e 175.

Vagas previstas em edital e o direito subjetivo à nomeação: princípio da

confiança O candidato aprovado em concurso público tem direito a nomeação? Se a
aprovação for dentro do número de vagas previsto no Edital e dentro do prazo de
validade do concurso, o candidato terá, sim, o direito à nomeação: “... o Estado não
pode brincar com o cidadão. O concurso público não é o responsável pelas mazelas
do Brasil, ao contrário, busca-se com o concurso público a lisura, o afastamento do
apadrinhamento, do benefício, considerado o engajamento deste ou daquele cidadão
e o enfoque igualitário, dando-se as mesmas condições àqueles que se disponham a
disputar um cargo”. “Feito o concurso, a administração pública não pode cruzar os
braços e tripudiar o cidadão” (Min. Marco Aurélio, RE 598.099, 10.08.2011). Qualquer
outro entendimento, sem dúvida, caracterizaria afronta à segurança jurídica,
acarretando, por consequência, ultraje ao princípio da confiança (Treue und
Glaube), destacando-se aqui um componente de ética jurídica aplicado às relações
de direito público como já vinha sendo sustentado pelo STF (cf. MS 22.357, Rel. Min.
Gilmar Mendes).
Concurso público. Candidato aprovado em posição superior ao número de
vagas disponíveis no edital. Criação de cargos durante o prazo de validade do
certame. Direito subjetivo à nomeação. Caracterização. O candidato aprovado em
concurso público e classificado em posição superior ao número de vagas disponíveis
no edital tem, apenas, a simples expectativa de ingresso no serviço público. Todavia,
adquire direito subjetivo à nomeação se comprovado o surgimento de novas vagas
durante o prazo de validade do certame, bem como o interesse da Administração
Pública em preenchê-las. Na
hipótese, a presidência do TRT da 1ª Região, a despeito da criação de cargos pela Lei
nº 11.877/08 e da destinação destes aos aprovados no concurso de 2008, conforme
previsto na Resolução Administrativa nº 17/2007, resolveu não nomear os candidatos
aprovados para o cargo de analista judiciário – área administrativa até a conclusão da
pesquisa de carências de especialidades. Assim, o Órgão Especial, por unanimidade,
conheceu dos recursos ordinários e, no mérito, deu-lhes provimento para conceder
parcialmente a segurança, com ordem de preenchimento de 39 cargos de analista
judiciário – área administrativa, criados pela Lei nº 11.877/08, pelos candidatos
aprovados e habilitados em idêntico cargo na forma do concurso público realizado em
2008, observada a ordem de classificação e o prazo de validade do certame. (TST-
RO-102000-17.2009.5.01.0000, Órgão Especial, rel. Min. Alberto Luiz Bresciani de
Fontan Pereira, 3.9.2012).

IBGE: contratação temporária, sem concurso, para demandas sazonais de

pesquisa
Art. 37, IX, CF/88; Lei n. 8.745/93, art. 2.º, III.
“EMENTA: É de natureza permanente a atividade de estatística e pesquisa
desenvolvida pelo IBGE; sua intensidade e o volume dessas pesquisas não são os
mesmos todo o tempo. Possibilidade de contratação temporária, nos termos do art. 37,
IX, da Constituição da República, para atender à necessidade temporária de pessoal
necessário à realização de trabalhos em determinados períodos. Observância dos
princípios da eficiência e da moralidade” (ADI 3.386, Rel. Min. Cármen Lúcia, j.
14.04.2011, Plenário, DJE de 24.08.2011).

“Ação direta de constitucionalidade. Art. 4º da Lei 3.769, de 26 de janeiro de 2006, que

veda a realização de processo seletivo para o recrutamento de estagiários pelos
órgãos e entidades do Poder Público do Distrito Federal. Violação aos princípios da
igualdade (art. 5º, caput) e da impessoalidade (caput do art. <37>).” (ADI 3.795, Rel.
Min. Ayres Britto, julgamento em 24-2-2011, Plenário, DJE de 16-6-2011.)
1.3. Moralidade
“... o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de
atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do
desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua
conduta... Por considerações de Direito e de Moral, o ato administrativo não
terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria
instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já
proclamavam os romanos: non omne quod licet honestum est”. (Maurice
Hauriou)

Considerações:
De difícil conceituação, sugere sua dependência do princípio da legalidade. Ao
expressá-lo o constituinte desejou dar-lhe conteúdo próprio e aplicável à
Administração Pública.
É a proibição de a atuação administrativa distanciar-se da moral, dos princípios
éticos, da boa-fé, da lealdade. A atuação administrativa não pode contrariar,
além da lei, a moral, os bons costumes, a honestidade, os deveres de boa
administração.
A moral que guia o princípio não é a moral comum, mas a tirada da conduta
interna da Administração. É jurídica, e não subjetiva, ligada a outros princípios
da própria Administração e aos princípios gerais de direito.
A boa-fé, a lealdade, a razoabilidade e a proporcionalidade são princípios
gerais que ditam o conteúdo do princípio da moralidade administrativa, e a sua
violação pode ser identificada, por exemplo, pela infringência dos requisitos da
finalidade, do motivo ou do objeto do ato administrativo.
É possível que o ato seja legal e imoral ao mesmo tempo, porque violado o
princípio da moralidade administrativa.
O princípio deve ser observado não apenas pelo administrador, mas também
pelo particular que se relaciona com a Administração.

Conceitos correlatos:
Imoralidade administrativa qualificada: é a que configura o ato de
improbidade administrativa, e não apenas o ato imoral. A improbidade
administrativa é forma qualificada da não observância desse princípio.
Pune-se com maior rigor a imoralidade qualificada pela improbidade (CF, art.
37, § 4º).

Bom administrador: aquele que, usando de sua competência legal, se

determina não só pelos preceitos vigentes, mas também pela moral comum
(Manoel de Oliveira Franco Sobrinho).

Previsão Legal:
Art. 37, caput, CF/88 e §4°;
Art. 85, V, CF/88 (crime de responsabilidade do Presidente da República);
Art. 15, V, CF/88.
Art. 14, §9°, CF/88 (redação dada pela EC de Revisão n° 4/94).
Art. 5°, LXXIII (ação popular) e Lei 4717/65, art. 2°: “quando o agente pratica o
ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra
de competência”.
Lei 1079/50, art. 9° (crimes contra a probidade administrativa)
Lei 9784/99, art. 2°, caput e parágrafo único, IV.
Decreto 1171/1994 (Código de Ética do Servidor Público Civil Federal): “o
servidor deve decidir não somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o
inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto”.

Jurisprudência:
O TJSP decidiu que “o controle jurisdicional se restringe ao exame da legalidade do
ato administrativo; mas por legalidade ou legitimidade se entende não só a
conformação do ato com a lei, como também com a moral administrativa e com o
interesse coletivo” (RDA 89/134, sendo o acórdão da lavra do Des. Cardoso Rolim).

O TJSP já decidiu que, pela só infringência ao princípio da moralidade administrativa,

é possível a anulação de ato administrativo (RJTJSP 135/31), bem como a anulação
de lei de efeitos concretos (RT 673/61).

“A nomeação de cônjuge, companheiro, ou parente, em linha reta, colateral ou por

afinidade, até o 3º grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma
pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na
administração pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante
designações recíprocas, viola a CF.” (Súmula vinculante 13)

“(...) configurada a prática de nepotismo cruzado, tendo em vista que a assessora

nomeada pelo impetrante para exercer cargo em comissão no TRT 17ª Região,
sediado em Vitória/ES, é nora do magistrado que nomeou a esposa do impetrante
para cargo em comissão no TRT 1ª Região, sediado no Rio de Janeiro/RJ. A
nomeação para o cargo de assessor do impetrante é ato formalmente lícito. Contudo,
no momento em que é apurada a finalidade contrária ao interesse público, qual seja,
uma troca de favores entre membros do Judiciário, o ato deve ser invalidado, por
violação ao princípio da moralidade administrativa e por estar caracterizada a sua
ilegalidade, por desvio de finalidade.” (MS 24.020 Rel. Min. Joaquim Barbosa,
julgamento em 6-3-2012, Segunda Turma, DJE de 13-6-2012.)

“Em conclusão, o Plenário, por maioria, concedeu mandados de segurança a fim de

declarar a validade da participação dos impetrantes até o final do certame, segundo o
resultado deste. No caso, tratava-se de writs impetrados contra ato do CNJ que, em
procedimentos de controle administrativo, determinara a desclassificação de todos os
candidatos que obtiveram nota inferior a 77 pontos nas provas objetivas do Concurso
Público para Provimento de Cargos de Juiz Substituto no Estado de Minas Gerais,
instituído pelo Edital 1/2009 (...). (...) O Min. Luiz Fux acrescentou que o CNJ, ao
considerar inválida a admissão dos candidatos ‘excedentes’, teria pretendido sobrepor
regra editalícia à própria Constituição, da qual se extraem os princípios da proteção da
confiança legítima, inerente à segurança jurídica (CF, art. 5º, caput), e o da moralidade
(CF, art. <37>, caput). Assinalou que a anulação de questões, fator que permitira a
modificação da lista de aprovados na primeira fase, resultara de erro da própria
administração pública. Desse modo, tendo a falha primordial partido do Estado, e não
dos administrados, o ato que excluíra os ora impetrantes do concurso iria de encontro
ao princípio segundo o qual ninguém pode se valer da própria torpeza. Afirmou que,
como todos aqueles que seriam aprovados sem a anulação das questões teriam sido
mantidos no concurso, bem assim aqueloutros que só poderiam prosseguir no exame
em virtude de repontuação, não haveria prejuízo a ensejar nulidade (pas de nullité
sans grief), pois a ampliação do número de aprovados decorrera de critérios objetivos
e impessoais.” (MS 28.603, MS 28.594, MS 28.651 e MS 28.666, Rel. p/ o ac. Min.
Marco Aurélio, voto do Min. Luiz Fux, julgamento em 6-10-2011, Plenário, Informativo
643.)

1.4. Publicidade
“...Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no
qual o poder reside no povo..., ocultamento aos administrados
dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em
relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma
medida”. (Celso Antônio Bandeira de Mello).

Previsão legal:
Art. 37, caput, e §3°, II, CF/88.
Art. 5.º, XXXIII, LX (c.c. inciso X, XI, e XII) CF/88.
Art. 216, §2° CF/88.
Lei n. 12.527/2011 (regulamenta o acesso à informação).
Habeas data (art. 5°, LXXII da CF/88 - disciplinado pela Lei 9507/97).
Mandado de segurança (art. 5°, LXXII da CF/88).
Lei 9051/95 (regulamenta o direito à expedição de certidões)
Lei 9784/99, art. 2° (processo administrativo)
Lei de responsabilidade fiscal (art. 1°, §1° e arts. 48, 49-A e 73-A)
Constituição do Estado de São Paulo (art. 112 e 114)

Considerações:
Divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos
externos. Não é elemento formativo do ato, mas requisito de eficácia e
moralidade.
Abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de
seus atos, como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna
de seus agentes.
A publicação em órgão oficial só é exigida do ato concluído ou de determinadas
fases de certos procedimentos administrativos.
Por órgão oficial entendem-se não só o Diário Oficial das entidades públicas
como também os jornais contratados para essas publicações oficiais. Vale
também a afixação na sede da Prefeitura ou Câmara, onde não houver órgão
oficial, nos termos da lei.
A publicidade está intimamente relacionada ao controle da Administração, visto
que, conhecendo seus atos, contratos, negócios, pode o particular cogitar de
impugná-los interna ou externamente.
A publicidade pode ser interna (obrigatória sempre) ou externa (obrigatória para
os atos concluídos, fases de procedimentos, atos em formação, atas de
julgamento, contratos etc.).
O princípio propicia, ainda, a obtenção de informações, certidões, atestados da
Administração, por qualquer interessado, desde que observada a forma legal.

Limitações:
Concorrem reservas ao princípio quando estiver em jogo a segurança da
sociedade e/ou do Estado ou quando o conteúdo da informação for
resguardado por sigilo. A Lei n. 12.527/2011 regulamenta o acesso aos
documentos públicos de interesse particular ou de interesse coletivo e a
possibilidade de restrição em razão da segurança da sociedade e do Estado.

O princípio também diz respeito aos julgamentos realizados por órgãos do

Judiciário, admitindo-se que a lei limite, em determinados atos, a presença às
próprias partes e a seus advogados, desde que o sigilo seja imprescindível
para a defesa da intimidade e sem prejuízo do direito público à informação (CF,
art. 93, IX, com a redação dada pela EC n. 45/2004 — Reforma do Judiciário e
do Ministério Público).

Jurisprudência:
“Direito à informação de atos estatais, neles embutida a folha de pagamento de órgãos
e entidades públicas. (...) Caso em que a situação específica dos servidores públicos é
regida pela 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição. Sua remuneração
bruta, cargos e funções por eles titularizados, órgãos de sua formal lotação, tudo é
constitutivo de informação de interesse coletivo ou geral. Expondo-se, portanto, a
divulgação oficial. Sem que a intimidade deles, vida privada e segurança pessoal e
familiar se encaixem nas exceções de que trata a parte derradeira do mesmo
dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não estão em jogo
nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade. Não cabe, no caso, falar
de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem
respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da
própria Constituição, agentes estatais agindo ‘nessa qualidade’ (§ 6º do art. <37>). E
quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente,
claro que ela resultará um tanto ou quanto fragilizada com a divulgação nominalizada
dos dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a
proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No
mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um
Estado republicano. A prevalência do princípio da publicidade administrativa outra
coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto
forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de
administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito
de ver o seu Estado republicanamente administrado. O ‘como’ se administra a coisa
pública a preponderar sobre o ‘quem’ administra – falaria Norberto Bobbio –, e o fato é
que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa
República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana. A
negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa implicaria, no caso,
inadmissível situação de grave lesão à ordem pública.” (SS 3.902-AgR-segundo, Rel.
Min. Ayres Britto, julgamento em 9-6-2011, Plenário, DJE de 3-10-2011.)

“Inquérito – Publicidade. Norteia a Administração Pública – gênero – o princípio da

publicidade no que deságua na busca da eficiência, ante o acompanhamento pela
sociedade. Estando em jogo valores, há de ser observado o coletivo em detrimento,
até mesmo, do individual.” (HC 102.819, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 5-4-
2011, Primeira Turma, DJE de 30-5-2011.)

1.5. Eficiência
“...a eficiência administrativa é atingida pelo melhor
emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e
institucionais), para melhor satisfazer às necessidades
coletivas num regime de igualdade dos usuários” (José
Afonso da Silva)

Previsão legal:
Art. 37, caput, da CF/88 (introduzido pela EC 19/98).
Art. 5°, inciso LXXVIII da CF/88;
Art. 37, § 8º, da CF/88;
Reforma Administrativa Federal (DL 200/67, arts. 13; 25, V e VII; 26, III; 100).
Avaliação periódica de desempenho;
Estágio probatório;
Contratos de gestão;
Agências autônomas;
Organizações sociais;
Muito presente entre os objetivos da Reforma do Estado. Plano Diretor da
Reforma do Estado (de 1995).

Considerações: exige que a atividade administrativa seja exercida com

presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da
função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas
com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

Abarca dois entendimentos possíveis:

1. Modo de atuação do agente público: não pode atuar
amadoristicamente, devendo buscar a consecução do melhor resultado
possível;
2. Modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública:
deve atentar para os padrões modernos de gestão ou administração,
vencendo o peso burocrático, atualizando-se e modernizando-se.

Dever de a Administração atuar com economicidade, produtividade, otimizando

seus resultados e reduzindo custos operacionais.

Princípio da Eficiência x Princípio da Legalidade (Jesus Leguina Villa):

“...a eficácia que a Constituição propõe é sempre suscetível de ser alcançada
conforme o ordenamento jurídico, e em nenhum caso ludibriando este último,
que haverá de ser modificado quando sua inadequação às necessidades
presentes constitua um obstáculo para a gestão eficaz dos interesses gerais,
porém nunca poderá se justificar a atuação administrativa contrária ao direito,
por mais que possa ser elogiado em termos de pura eficiência.”

Jurisprudência:
“É de natureza permanente a atividade de estatística e pesquisa desenvolvida pelo
IBGE; sua intensidade e o volume dessas pesquisas não são os mesmos todo o
tempo. Possibilidade de contratação temporária, nos termos do art. 37, IX, da
Constituição da República, para atender à necessidade temporária de pessoal
necessário à realização de trabalhos em determinados períodos. Observância dos
princípios da eficiência e da moralidade.” (ADI 3.386, Rel. Min. Cármen Lúcia,
julgamento em 14-4-2011, Plenário, DJE de 24-8-2011.)

2. PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS:
A Constituição Federal estabelece os princípios básicos no capítulo próprio da
Administração, mas há outros tantos que informam todo o direito administrativo
e que constituem o chamado regime jurídico-administrativo.

2.1.1. Supremacia do interesse público (também chamado de interesse

público ou da finalidade pública)

O princípio da supremacia do interesse público sobre o

interesse privado é princípio geral de Direito inerente a
qualquer sociedade. É a própria condição de sua
existência. Assim, não se radica em dispositivo específico
algum da Constituição, ainda que inúmeros aludam ou
impliquem manifestações concretas dele, como, por
exemplo, os princípios da função social da propriedade,
da defesa do consumidor ou do meio ambiente (art. 170,
III, V e VI), ou tantos outros. Afinal, o princípio em causa
é um pressuposto lógico de convívio social. (Celso
Antonio Bandeira de Mello)

Previsão legal:
Art. 2°, caput e parágrafo único, II e XIII, Lei 9.784/99.

Considerações: no confronto entre o interesse do particular e o interesse

público, prevalecerá o segundo.
Sempre que existir o conflito entre o interesse público e o interesse particular,
deverá prevalecer o interesse público, tutelado pelo Estado, respeitados,
entretanto, os direitos e garantias individuais expressos na Constituição.
O critério não é absoluto e, por isso, recebe criticas, uma vez que há normas
de direito privado que objetivam a defesa de interesse público (direito de
família) e normas de direito público que defendem também interesses
particulares (segurança, saúde, censura, direitos fundamentais do homem).
Apesar das críticas, prevalece o entendimento de que:
a) Embora as normas de direito público protejam reflexamente o interesse
individual, têm o objetivo primordial de atender ao interesse público, ao
bem-estar coletivo.
b) O direito público começou a se desenvolver quando, depois de superado o
primado do Direito Civil e o individualismo, substituiu-se a ideia do homem
como fim único do direito pela ideia de que os interesses públicos têm
supremacia sobre os individuais.
O Direito deixou de ser apenas instrumento de garantia dos direitos do
indivíduo e passou a ser visto como meio para consecução da justiça social, do
bem comum, do bem-estar coletivo.
Transformações:
a) Ampliação das atividades do Estado e do conceito de Serviço Público;
b) Poder de polícia: passou a impor obrigações positivas e não apenas
negativas (não fazer – para resguardar a ordem pública) e ampliou seu
campo de atuação (além da ordem pública, também a econômica e social);
c) Novos preceitos constitucionais que revelam a interferência crescente do
Estado na vida econômica e no direito de propriedade;
Vincula a autoridade administrativa em toda a sua atuação (tanto na
elaboração da lei quanto na execução).

Desvio de finalidade ou desvio de poder: se, ao usar de tais poderes, a

autoridade administrativa objetiva prejudicar um inimigo político, beneficiar um
amigo, conseguir vantagens pessoais para si ou para terceiros, estará fazendo
prevalecer o interesse individual sobre o interesse público e, em consequência,
estará se desviando da finalidade pública prevista na lei. Daí o vício que torna o
ato ilegal.
Jurisprudência:
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REMOÇÃO A PEDIDO. ART. 36,
PARÁGRAFO ÚNICO, III, "A", DA LEI 8.112/90 - REQUISITOS NÃO PREENCHIDOS.
1. A jurisprudência do STJ vem afirmando que a Constituição Federal de 1988, em seu
art. 226, consagra o princípio da proteção à família como base da sociedade brasileira
e dever do Estado. Contudo, a tutela à família não é absoluta. Para que seja deferido o
deslocamento do servidor pelo Judiciário, nos casos em que a pretensão for negada
pela Administração, ele tem de comprovar que sua situação se subsume em uma das
hipóteses taxativamente previstas para concessão do benefício quando inexistente
interesse administrativo no ato. 2. Verifica-se que a remoção para acompanhamento
de cônjuge exige prévio deslocamento de qualquer deles no interesse da
Administração, inadmitindo-se qualquer outra forma de alteração de domicílio. 3. In
casu, constato que não ficou demonstrado que a situação se encaixa nas hipóteses
que preveem a remoção como direito subjetivo do servidor, uma vez que consta nos
autos que a recorrida teve que alterar seu domicílio, em virtude de aprovação em
concurso público; assim, estava ciente de que iria assumir o cargo em local diverso da
residência do marido. 4. Ressalto que a jurisprudência deste Tribunal Superior é
rigorosa ao afirmar que a remoção requerida pelo servidor para acompanhar cônjuge é
ato discricionário, embasado em critérios de conveniência e oportunidade, em que
prevalece a supremacia do interesse público sobre o privado. 5. Recurso Especial
provido. (REsp 1305040 / RJ - RECURSO ESPECIAL 2012/0007841-4 - Ministro
HERMAN BENJAMIN - T2 - SEGUNDA TURMA - DJe 24/09/2012)

(MS14753)
Concurso de remoção de servidor não impede acompanhamento do cônjuge
O servidor público cujo cônjuge foi aprovado em concurso de remoção tem o direito de
requerer sua própria remoção, como forma de manter a unidade familiar. A decisão foi
dada pela Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), ao julgar mandado de
segurança impetrado por uma servidora do Ministério do Trabalho, esposa de servidor
do Tribunal de Contas da União. A Seção acompanhou integralmente o voto do relator,
ministro Jorge Mussi.
O marido da servidora era lotado no Tribunal de Contas da União, foi aprovado em
processo seletivo interno e transferido para a Nona Secretaria de Controle Externo, no
Rio de Janeiro. Posteriormente, a servidora solicitou sua remoção para
acompanhamento do cônjuge, com base no artigo 36, parágrafo único, inciso III, “a”,
da Lei 8.112/90 (Lei do Servidor Público).
Entretanto, o Ministério do Trabalho negou o requerimento, sob a alegação de que a
mudança de lotação do marido teria ocorrido por interesse particular. De acordo com o
ministério, a remoção por processo seletivo visa à escolha impessoal de um servidor
dentre aqueles que pretendem a transferência, o que demonstraria a predominância
do interesse pessoal na mudança, apesar da conveniência pública no preenchimento
da vaga.
No mandado de segurança impetrado no STJ, a servidora alegou que a recusa da
administração seria ilegal, por contrariar a Lei do Servidor Público. A administração
voltou a insistir que a remoção do marido ocorreu por interesse particular, mediante
participação em processo seletivo interno.
Direito subjetivo
De acordo com o ministro Jorge Mussi, quando se trata de remoção para
acompanhamento de cônjuge, a lei exige que tenha havido prévio deslocamento (do
marido ou da esposa) determinado pelo interesse da administração. Citando
precedentes do STJ, ele afirmou que, uma vez preenchidos os pressupostos legais, a
remoção para acompanhamento de cônjuge constitui direito subjetivo do servidor,
“independente do interesse da administração e da existência de vaga, como forma de
resguardar a unidade familiar”.
Nesses casos, a administração tem o dever jurídico de promover o deslocamento do
servidor. “Quando a administração realiza processo seletivo, o faz com o objetivo de
obter o melhor nome para o exercício da função, pois escolhe o candidato mais
capacitado e preparado”, acrescentou.
“Não há como acatar a tese de que a transferência para a cidade do Rio de Janeiro se
deu para atender interesse particular do servidor, somente porque este participou
voluntariamente de processo seletivo”, disse o relator. Segundo ele, “o interesse da
administração surgiu no momento em que o Tribunal de Contas criou nova unidade de
lotação no Rio e abriu concurso de remoção, buscando os melhores currículos para a
ocupação dos novos postos de trabalho. O processo seletivo foi apenas o instrumento
formal adotado, porquanto a transferência do servidor estaria condicionada ao juízo de
conveniência da administração”.
O magistrado acrescentou que o fato de a servidora do Ministério do Trabalho ainda
estar em estágio probatório – devendo, pelas regras do edital do concurso,
permanecer três anos na cidade da primeira lotação – não afasta seu direito líquido e
certo à remoção. “A regra editalícia não pode se contrapor ao artigo 36 da Lei 8.112”,
declarou.

2.2. Princípio da indisponibilidade do interesse público

Previsão legal:
Art. 2°, caput, da Lei 9784/99.

Considerações:
Tratando-se de interesses qualificados como próprios da coletividade - internos
ao setor público - não se encontram à livre disposição de quem quer que seja,
por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem
disponibilidade sobre eles. As pessoas administrativas não têm portanto
disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e
realização. Esta disponibilidade está permanentemente retida nas mãos do
Estado (e de outras pessoas políticas, cada qual na própria esfera) em sua
manifestação legislativa.
Em outras palavras, não é deferida liberdade ao administrador para concretizar
transações de qualquer natureza sem prévia e correspondente norma legal. Os
bens, direitos e interesses públicos são confiados a ele apenas para a sua
gestão, nunca para a sua disposição. O poder de disposição, seja para aliená-
los, renunciá-los ou transacioná-los, dependerá sempre de lei. Não há poder de
transigir sem lei anterior que o permita (STF, RDA, 128/178).
O princípio é próximo e se confunde em parte com o da legalidade, muito
embora este lhe seja superior e antecedente necessário. O exercício da
atividade administrativa traduz-se em deveres para o agente público e para a
própria Administração Pública: deveres de guarda, aprimoramento,
conservação do interesse público. A atividade confiada à Administração e seus
agentes possui natureza meramente instrumental, constituindo um múnus
público, encargo, ou dever.

Jurisprudência:
"Transação. Validade. Em regra, os bens e o <interesse> <público> são indisponíveis,
porque pertencem à coletividade. É, por isso, o Administrador, mero gestor da coisa
pública, não tem disponibilidade sobre os interesses confiados à sua guarda e
realização. Todavia, há casos em que o princípio da <indisponibilidade> do
<interesse> <público> deve ser atenuado, mormente quando se tem em vista que a
solução adotada pela administração é a que melhor atenderá à ultimação deste
<interesse>." (RE 253.885, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 4-6-2002, Primeira
Turma, DJ de 21-6-2002.)

2.3. Princípio da continuidade

Considerações:
Por esse princípio entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o
Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não
pode parar.
Administrar corresponde a gerir os interesses da coletividade, a coisa pública
em sentido amplo, visando sempre o atendimento das necessidades públicas.
Por isso, diz-se ser a atividade administrativa ininterrupta.

Consequências:
1. a proibição de greve nos serviços públicos;
2. necessidade de institutos como a suplência, a delegação e a substituição
para preencher as funções públicas temporariamente vagas;
3. a impossibilidade, para quem contrata com a Administração, de invocar a
exceptio non adimpleti contractus (CC, art. 476), nos contratos que tenham por
objeto a execução de serviço público;
4. a faculdade que se reconhece à Administração de utilizar os equipamentos e
instalações da empresa que com ela contrata, para assegurar a continuidade
do serviço;
5. com o mesmo objetivo, a possibilidade de encampação da concessão de
serviço público.

Greve no serviço público:

Essa vedação, que antes se entendia absoluta, está consideravelmente
abrandada. A atual Constituição, no artigo 37, inciso VII, determina que o
direito de greve será exercido “nos termos e nos limites definidos em lei
complementar” (ver ementa da decisão do STF em MI determinando a
aplicação mitigada da Lei de Greve aos servidores);
Determinadas funções não podem sofrer paralisação em nenhuma hipótese,
nem mesmo para o exercício daquele direito constitucional (art. 37, VII, da CF).
Há proibição ao exercício da greve por militares (art. 142, § 3º, IV, da CF), e
para os demais tal exercício depende de regulamentação legal (v. Lei n. 7.783,
de 28-6-1989, que regula os chamados serviços essenciais prestados pelo
setor privado). Serviços essenciais não admitem paralisação, como os de
segurança pública, transporte público, saúde etc.

Jurisprudência:
EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. ART. 5º, LXXI DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONCESSÃO
DE EFETIVIDADE À NORMA VEICULADA PELO ARTIGO 37, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO DO
BRASIL. LEGITIMIDADE ATIVA DE ENTIDADE SINDICAL. GREVE DOS TRABALHADORES EM
GERAL [ART. 9º DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL]. APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL N. 7.783/89 À
GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO ATÉ QUE SOBREVENHA LEI REGULAMENTADORA. PARÂMETROS
CONCERNENTES AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE PELOS SERVIDORES PÚBLICOS
DEFINIDOS POR ESTA CORTE. CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO. GREVE NO SERVIÇO
PÚBLICO. ALTERAÇÃO DE ENTENDIMENTO ANTERIOR QUANTO À SUBSTÂNCIA DO MANDADO
DE INJUNÇÃO. PREVALÊNCIA DO INTERESSE SOCIAL. INSUBSSISTÊNCIA DO ARGUMENTO
SEGUNDO O QUAL DAR-SE-IA OFENSA À INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES
[ART. 2O DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL] E À SEPARAÇÃO DOS PODERES [art. 60, § 4o, III, DA
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL]. INCUMBE AO PODER JUDICIÁRIO PRODUZIR A NORMA SUFICIENTE
PARA TORNAR VIÁVEL O EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS,
CONSAGRADO NO ARTIGO 37, VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL... 2. A Constituição do Brasil
reconhece expressamente possam os servidores públicos civis exercer o direito de greve --- artigo 37,
inciso VII. A Lei n. 7.783/89 dispõe sobre o exercício do direito de greve dos trabalhadores em geral,
afirmado pelo artigo 9º da Constituição do Brasil. Ato normativo de início inaplicável aos servidores
públicos civis. 3. O preceito veiculado pelo artigo 37, inciso VII, da CB/88 exige a edição de ato normativo
que integre sua eficácia. Reclama-se, para fins de plena incidência do preceito, atuação legislativa que dê
concreção ao comando positivado no texto da Constituição... 6. A greve, poder de fato, é a arma mais
eficaz de que dispõem os trabalhadores visando à conquista de melhores condições de vida. Sua auto-
aplicabilidade é inquestionável; trata-se de direito fundamental de caráter instrumental. 7. A Constituição,
ao dispor sobre os trabalhadores em geral, não prevê limitação do direito de greve: a eles compete decidir
sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dela defender. Por isso a lei
não pode restringi-lo, senão protegê-lo, sendo constitucionalmente admissíveis todos os tipos de greve. 8.
Na relação estatutária do emprego público não se manifesta tensão entre trabalho e capital, tal como se
realiza no campo da exploração da atividade econômica pelos particulares. Neste, o exercício do poder
de fato, a greve, coloca em risco os interesses egoísticos do sujeito detentor de capital --- indivíduo ou
empresa --- que, em face dela, suporta, em tese, potencial ou efetivamente redução de sua capacidade
de acumulação de capital. Verifica-se, então, oposição direta entre os interesses dos trabalhadores e os
interesses dos capitalistas. Como a greve pode conduzir à diminuição de ganhos do titular de capital, os
trabalhadores podem em tese vir a obter, efetiva ou potencialmente, algumas vantagens mercê do seu
exercício. O mesmo não se dá na relação estatutária, no âmbito da qual, em tese, aos interesses dos
trabalhadores não correspondem, antagonicamente, interesses individuais, senão o interesse social. A
greve no serviço público não compromete, diretamente, interesses egoísticos do detentor de capital, mas
sim os interesses dos cidadãos que necessitam da prestação do serviço público. 9. A norma veiculada
pelo artigo 37, VII, da Constituição do Brasil reclama regulamentação, a fim de que seja adequadamente
assegurada a coesão social. 10. A regulamentação do exercício do direito de greve pelos servidores
públicos há de ser peculiar, mesmo porque "serviços ou atividades essenciais" e "necessidades inadiáveis
da coletividade" não se superpõem a "serviços públicos"; e vice-versa. 11. Daí porque não deve ser
aplicado ao exercício do direito de greve no âmbito da Administração tão-somente o disposto na Lei n.
7.783/89. A esta Corte impõe-se traçar os parâmetros atinentes a esse exercício. 12. O que deve ser
regulado, na hipótese dos autos, é a coerência entre o exercício do direito de greve pelo servidor público
e as condições necessárias à coesão e interdependência social, que a prestação continuada dos serviços
públicos assegura. 13. O argumento de que a Corte estaria então a legislar --- o que se afiguraria
inconcebível, por ferir a independência e harmonia entre os poderes [art. 2o da Constituição do Brasil] e a
separação dos poderes [art. 60, § 4o, III] --- é insubsistente... (MI) 670, 708 e 712

“Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas

administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e
mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então,
determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em
geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco
que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a <continuidade> da execução de
políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade.” (ACO 1.534-REF-TA,
Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 17-3-2011, Plenário, DJE de 11-4-2011.)

“(...) os valores arrecadados com tributos servem para custear atividades de interesse público.
Porém, a circunstância não imuniza o Estado de assumir responsabilidades e a responder por
sua conduta. Os princípios da moralidade, da legalidade e da propriedade impedem que o
argumento seja levado às últimas consequências, de modo a impedir pura a simplesmente
qualquer restituição de indébito tributário. Dessa forma, compete ao ente federado demonstrar
com exatidão numérica o risco à <continuidade> do serviço público, causada pela reparação
devida. Meras conjecturas ou ilações caem na vala das falácias ad terrorem. Aliás, o último
argumento também é um apelo à catástrofe. Como os entes federados atuam no contexto
republicano, todos os custos são repartidos pelos administrados. A opção pelo aumento da
carga tributária ou pela gestão mais eficiente é, antes de tudo, política e que deve ser
partilhada com os administrados pelos caminhos próprios do sistema político-legislativo.
Abstraídos outros tipos de problema, a escolha pelo aumento da carga tributária para custeio
da correção de erros imputáveis à administração, se legitimada pelo processo legislativo
correto, não interfere no direito de ressarcimento das pessoas lesadas pelos erros.” (AI
607.616-AgR, voto do Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 31-8-2010, Segunda Turma,
DJE de 1º-10-2010.)

“O art. 37, IX, da Constituição do Brasil autoriza contratações, sem concurso público, desde
que indispensáveis ao atendimento de necessidade temporária de excepcional interesse
público, quer para o desempenho das atividades de caráter eventual, temporário ou
excepcional, quer para o desempenho das atividades de caráter regular e permanente. A
alegada inércia da administração não pode ser punida em detrimento do interesse público, que
ocorre quando colocado em risco o <princípio> da <continuidade> da atividade estatal.” (ADI
3.068, Rel. p/ o ac. Min. Eros Grau, julgamento em 24-2-2006, Plenário, DJ de 23-9-2005.)

2.4. Princípio da autotutela

Considerações:
Enquanto pela tutela a Administração exerce controle sobre outra pessoa
jurídica por ela mesma instituída, pela autotutela o controle se exerce sobre os
próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os
inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder
Judiciário.
A autotutela é realizada internamente, no âmbito da própria pessoa jurídica, e
decorre da hierarquia obrigatoriamente estabelecida.
É uma decorrência do princípio da legalidade.
A possibilidade de revisão interna dos atos administrativos não pode conduzir a
abusos, desrespeito de direitos. Cessa a possibilidade de revisão, por
conveniência e oportunidade, sempre que o ato produzir efeitos e gerar
direitos a outrem. Também não é admissível a revogação de ato
vinculado, ou de ato cuja edição tenha sido imposta por lei, ou se já
exaurida a competência do agente público.

Também se fala em autotutela para designar o poder que tem a Administração

Pública de zelar pelos bens que integram o seu patrimônio, sem necessitar de
título fornecido pelo Poder Judiciário. Ela pode, por meio de medidas de polícia
administrativa, impedir quaisquer atos que ponham em risco a conservação
desses bens.

Jurisprudência:
“A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados dos vícios
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial” (Súmula 473 do STF).
“A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”
(Súmula 346 do STF).

“O ato administrativo conta com a retratabilidade que poderá ser exercida

enquanto dito ato não gerar direitos a outrem; ocorrendo lesão a existência de
direitos, tais atos são atingidos pela preclusão administrativa, tornando-se
irretratáveis por parte da própria Administração. É que exercitando o poder de
revisão de seus atos, a Administração tem que se ater aos limites assinalados
na lei, sob pena de ferir direito líquido e certo do particular, o que configura
ilegalidade ou abuso de poder” (STJ, RSTJ, 17:195).

2.5. Especialidade
Previsão legal:
Art. 37, XIX e XX, da CF/88
A Lei das Sociedades Anônimas (Lei n. 6.404/76, art. 237) também condiciona
o exercício da atividade comercial pela sociedade de economia mista aos
moldes da autorização deferida por lei, o que significa limitação aos poderes da
assembleia geral de acionistas, ou seja, nem mesmo a Assembléia Geral de
acionistas pode alterar esses objetivos, que são institucionais, ligados a
interesse público indisponível pela vontade das partes interessadas.

Observação:
As autarquias são criadas por lei; as empresas públicas e sociedades de
economia mista têm a criação apenas autorizada por lei e, por fim, depende de
lei complementar a criação das fundações.

Considerações:
Concernente à ideia de descentralização administrativa (decorre dos princípios
da legalidade e da indisponibilidade do interesse público).
Quando o Estado cria pessoas jurídicas públicas administrativas - as
autarquias - como forma de descentralizar a prestação de serviços públicos,
com vistas à especialização de função, a lei que cria a entidade estabelece
com precisão as finalidades que lhe incumbe atender, de tal modo que não
cabe aos seus administradores afastar-se dos objetivos definidos na lei; isto
precisamente pelo fato de não terem a livre disponibilidade dos interesses
públicos.
Normalmente referido às autarquias, aplica-se também às demais pessoas
jurídicas, instituídas por lei, para integrarem a administração pública indireta.
A alteração do objeto somente é admissível se observada a forma pela qual foi
constituída a entidade.

Distinções:
Autotutela e especialidade não se confundem com o princípio do controle ou
tutela, que indica a necessidade de a Administração manter sob fiscalização as
entidades a ela vinculadas (autarquias, fundações, agências, empresas
estatais), e cujo exercício é fixado na lei que cria ou autoriza a constituição de
tais entidades.

2.6. Presunção de legitimidade, de legalidade e de veracidade

Considerações:
Para concretizar o interesse público que norteia a atuação da Administração,
suas decisões são dotadas do atributo da presunção de legitimidade e de
legalidade, tornando-as presumivelmente verdadeiras quanto aos fatos e
adequadas quanto à legalidade. Tal atributo permite a execução direta, pela
própria Administração, do conteúdo do ato ou decisão administrativa, mesmo
que não conte com a concordância do particular, e ainda que se lhe imponha
uma obrigação.
Abrange dois aspectos:
a) Presunção de verdade: diz respeito à certeza dos fatos;
b) Presunção da legalidade: se a Administração se submete à lei,
presume-se, até prova em contrário, que todos os seus atos sejam
verdadeiros e praticados com observância das normas legais
pertinentes.
Trata-se de presunção relativa (juris tantum - admite prova em contrário). O
efeito de tal presunção é o de inverter o ônus da prova.
Como consequência dessa presunção, as decisões administrativas são de
execução imediata e têm a possibilidade de criar obrigações para o
particular, independentemente de sua concordância e, em determinadas
hipóteses, podem ser executadas pela própria Administração, mediante
meios diretos ou indiretos de coação. É o que os franceses chamam de
decisões executórias da Administração Pública.

Jurisprudência:
Localidade: 16ª Região - Maranhão
Autoridade: Tribunal Regional do Trabalho. Tribunal Pleno
Título: ACORDÃO TRT 16ª / Tribunal Pleno / AP 0191100-81.2005.5.16.0007
Data13/03/2007
Ementa: AUTO DE INFRAÇÃO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE. O auto de infração, como
ato administrativo, tem presunção de legitimidade, que não pode ser afastada por meras
alegações de inexistência de vínculo empregatício entre as pessoas que trabalhavam na
atividade de produção de carvão vegetal e a empresa que se beneficia dessa mão-de-obra.
Ressalte-se, por outro lado, que a autuação lavrada pelo Auditor Fiscal do Trabalho também
goza de fé pública.Agravo de Petição conhecido e não provido. Vistos, relatados e discutidos
estes autos de Agravo de Petição, oriundos da Vara do Trabalho de Santa Inês-MA, em que
são partes COMPANHIA SIDERÚRGICA DO MARANHÃO - COSIMA (agravante) e xxxxx
(agravada).

"O Conselho de Coordenação e Controle das Empresas Estatais anulou várias

decisões concessivas de anistia, com base no Decreto 1.499/1995. E o fez, na forma
da Súmula 473/STF, pela comprovação de indícios de irregularidade nos processos
originários. Mais tarde, o art. 11 do Decreto 3.363/2000 ratificou os atos praticados
pelo citado Conselho de Coordenação e Controle das Empresas Estatais. Presunção
de legitimidade desses atos que não foi infirmada pelos impetrantes. Recurso ordinário
desprovido." (RMS 25.662, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 29-5-2007, Primeira
Turma, DJ de 28-9-2007.)

2.7. Razoabilidade (citado por alguns doutrinadores como “proibição de

excesso”)
Se a decisão é manifestamente inadequada para
alcançar a finalidade legal, a Administração terá
exorbitado dos limites da discricionariedade e o Poder
Judiciário poderá corrigir a ilegalidade. (Celso Antônio
Bandeira de Mello)
Previsão legal:
Decorrente lógico da cláusula do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV)
CESP, art. 111
Está previsto na Lei n. 9.784/99, art. 2°, parágrafo único, VI
PEC 55/99 (para inscrevê-lo no caput do art. 37 da CF/88)

Considerações:
Exige que o administrador opte sempre pela forma mais adequada para o
atendimento do interesse público, agindo a partir de critérios objetivos e
impessoais.
O administrador não pode atuar segundo seus valores pessoais, optando por
adotar providências conforme o seu exclusivo entendimento, devendo
considerar valores ordinários, comuns a toda coletividade.
Necessidade de observância do valor justiça, valor máximo tutelado pela
ordem jurídica. Existência de congruência lógica entre as situações fáticas
e as decisões administrativas.
Aplicado ao direito administrativo como mais uma das tentativas de se impor
limitações à discricionariedade administrativa, ampliando-se o âmbito de
apreciação do ato administrativo pelo Poder Judiciário.

Tem que haver uma relação de pertinência entre oportunidade e conveniência,

de um lado, e a finalidade, de outro.

A razoabilidade conduz à ideia de adequação e necessidade. Não basta que

o ato administrativo tenha uma finalidade legítima. É necessário que os meios
empregados pela administração sejam adequados à consecução do fim
almejado e que sua utilização, especialmente quando se trata de medidas
restritivas ou punitivas*, seja realmente necessária.
*Evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração
Pública, com lesão aos direitos fundamentais.

Termina por funcionar como uma limitação à discricionariedade incidente

sobre os elementos motivo e objeto, por exigir um comportamento
adequado, compatível e proporcional do administrador público, bem assim que
o ato resultante se conforme fielmente à finalidade pública.

Exemplos:
Decisão não razoável pode ser ilegítima, apesar de não haver
transgressão de nenhuma norma concreta e expressa, quando:
a) não dê os fundamentos de fato ou de direito que a sustentam ou;
b) não leve em conta os fatos constantes do expediente ou públicos e
notórios; ou
c) não guarde uma proporção adequada entre os meios que emprega e
o fim que a lei deseja alcançar, ou seja, que se trate de uma medida
desproporcionada, excessiva em relação ao que se deseja alcançar.

Razoabilidade e Discricionariedade:
DISCRICIONARIEDADE: é a competência-dever de o administrador, no caso
concreto, após a interpretação, valorar, dentro de um critério de
razoabilidade, e afastado de seus próprios standards ou ideologias, portanto,
dentro do critério da razoabilidade geral, qual a melhor maneira de concretizar
a utilidade pública postulada pela norma.

Não se imagine que a correção judicial baseada na violação do princípio da

razoabilidade invade o “mérito” do ato administrativo, isto é, o campo de
“liberdade” conferido pela lei à Administração para decidir-se segundo uma
estimativa da situação e critérios de conveniência e oportunidade. Tal não
ocorre porque a sobredita “liberdade” é liberdade dentro da lei, vale dizer,
segundo as possibilidades nela comportadas. Uma providência desarrazoada,
consoante dito, não pode ser havida como comportada pela lei. Logo, é ilegal:
é desbordante dos limites nela admitidos (Celso Antônio Bandeira de Mello).

Jurisprudência:
Em alguns casos o princípio da razoabilidade tem autorizado uma certa
flexibilização na interpretação de outros princípios constitucionais basilares,
como é o caso do princípio da isonomia ou da igualdade. Condutas que, em
princípio, poderiam ser vistas como violação ao princípio da isonomia, por
implicar discriminação entre indivíduos, têm sido consideradas legítimas,
constitucionais pelos tribunais do Poder Judiciário, inclusive do Pretório
Excelso. Assim, com fundamento no princípio implícito da razoabilidade, o STF
tem considerado legítimas certas discriminações adotadas em concursos
públicos (limite de idade, de altura, graduação específica etc), desde que haja
razoabilidade para o discrímen.
"Constitucional. Administrativo. Concurso público. Prova física. Alteração no edital.
Princípios da razoabilidade e da publicidade. Alterações no edital do concurso para
agente penitenciário, na parte que disciplinou o exercício abdominal, para sanar erro
material, mediante uma errata publicada dias antes da realização da prova física no
Diário Oficial do Estado. Desnecessária a sua veiculação em jornais de grande
circulação. A divulgação no Diário Oficial é suficiente per se para dar publicidade a um
ato administrativo. A administração pode, a qualquer tempo, corrigir seus atos e, no
presente caso, garantiu aos candidatos prazo razoável para o conhecimento prévio do
exercício a ser realizado." (RE 390.939, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 16-8-
2005, Segunda Turma, DJ de 9-9-2005.)

“Discrepa da razoabilidade norteadora dos atos da administração pública o fato de o

edital de concurso emprestar ao tempo de serviço público pontuação superior a títulos
referentes a pós-graduação.” (RE 205.535-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento
em 22-5-1998, Segunda Turma, DJ de 14-8-1998.)

"A exigência temporal de dois anos de bacharelado em direito como requisito para
inscrição em concurso público para ingresso nas carreiras do Ministério Público da
União, prevista no art. 187 da Lei Complementar 75/1993, não representa ofensa ao
<princípio> da razoabilidade, pois, ao contrário de se afastar dos parâmetros da
maturidade pessoal e profissional a que objetivam a norma, adota critério objetivo que
a ambos atende." (ADI 1.040, Rel. p/ o ac. Min. Ellen Gracie, julgamento em 11-11-
2004, Plenário, DJ de 1º-4-2005.) Vide: Rcl 3.932, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento
em 21-11-2007, Plenário, DJE de 9-10-2009.

2.8. Proporcionalidade
Previsão legal:
A Lei n. 9.784/99, art. 2º, parágrafo único, VI, VIII, IX, art. 29, §2°.
Considerações: segundo Di Pietro, a proporcionalidade constitui um dos
aspectos contidos no princípio da razoabilidade.
O princípio da razoabilidade exige proporcionalidade entre os meios de que se
utilize a Administração e os fins que ela tem que alcançar. E essa
proporcionalidade deve ser medida não pelos critérios pessoais do
administrador, mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive; e não
pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto.
Enuncia a ideia de que as competências administrativas só podem ser
validamente exercidas na extensão e intensidade correspondentes ao que seja
realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a
que estão atreladas.
O publicista Juarez Freitas conclui: “O administrador público, dito de outra
maneira, está obrigado a sacrificar o mínimo para preservar o máximo de
direitos”.
Assim como o princípio da razoabilidade, o da proporcionalidade interessa em
muito nas hipóteses de atuação administrativa interventora na propriedade, no
exercício do poder de polícia e na imposição de sanções.

Costuma-se decompor o princípio da proporcionalidade em três elementos a

serem observados nos casos concretos: adequação, necessidade e
proporcionalidade em sentido estrito.
Meios e fins são colocados em equação mediante um juízo de ponderação,
com o objetivo de se avaliar se o meio utilizado é ou não desproporcionado em
relação ao fim.

Jurisprudência:
"Cabe ao Poder Judiciário verificar a regularidade dos atos normativos e de
administração do poder público em relação às causas, aos motivos e à finalidade que
os ensejam. Pelo <princípio> da proporcionalidade, há que ser guardada correlação
entre o número de cargos efetivos e em comissão, de maneira que exista estrutura
para atuação do Poder Legislativo local." (RE 365.368-AgR, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, julgamento em 22-5-2007, Primeira Turma, DJ de 29-6-2007.) No
mesmo sentido: ADI 4.125, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 10-6-2010,
Plenário, DJE de 15-2-2011.
2.9. Motivação
Por isso Ramón Real disse que o dever de motivar é
exigência de uma administração democrática – e outra
não se concebe em um Estado que se declara “Estado
Democrático de Direito” (art. 1°, caput) -, pois o mínimo
que os cidadãos podem pretender é saber as razões
pelas quais são tomadas as decisões expedidas por
quem tem de servi-los.(Celso Antônio Bandeira de Mello)

Previsão legal:
Art. 1°, II (cidadania como fundamentos da RFB) e parágrafo único (todo o
poder emana do povo);
Art. 5°, XXXV (direito à apreciação judicial nos casos de lesão ou ameaça a
direito)
CESP, art. 111.
CF, art. 93 e 129, §4° com a redação dada pela EC n. 45/04.
Lei 9.784/99, art. 2°, parágrafo único, VII e art. 50, 56, §3°, 64-A.
Lei 8.666/93.

Considerações:
Exige que a Administração indique os fundamentos de fato e de direito de suas
decisões. Consagrado pela Doutrina e pela Jurisprudência, sua obrigatoriedade
se justifica em qualquer tipo de ato, porque se trata de formalidade
necessária para permitir o controle de legalidade dos atos
administrativos.
A indicação dos pressupostos de fato e dos pressupostos de direito, a
compatibilidade entre ambos e a correção da medida encetada compõem
obrigatoriedades decorrentes do princípio.
O detalhamento, ou justificativa, será maior ou menor conforme o ato seja
vinculado ou discricionário.
Celso Antônio Bandeira de Mello associa o princípio ao dever de a
Administração justificar seus atos, devendo ser “prévia ou contemporânea à
expedição do ato”. Já Di Pietro afirma que a motivação pode ser ou não
concomitante com o ato, além de ser feita, muitas vezes, por órgão diverso
daquele que proferiu a decisão (pareceres, informações, laudos, relatórios).
Bandeira de Mello alerta que facultar à administração a possibilidade de aduzir
os motivos do ato apenas depois de impugnada a conduta em juízo torna o ato
ilegítimo e invalidável toda vez que a fundamentação tardia não possa oferecer
segurança e certeza de que os motivos aduzidos efetivamente existiam ou
forma aqueles que embasaram a providência contestada.

Jurisprudência:
"É inconstitucional o veto não motivado à participação de candidato a concurso
público." (Súmula 684)

“Dentro do prazo de validade do concurso, a administração poderá escolher o

momento no qual se realizará a nomeação, mas não poderá dispor sobre a própria
nomeação, a qual, de acordo com o edital, passa a constituir um direito do
concursando aprovado e, dessa forma, um dever imposto ao Poder Público. Uma vez
publicado o edital do concurso com número específico de vagas, o ato da
administração que declara os candidatos aprovados no certame cria um dever de
nomeação para a própria administração e, portanto, um direito à nomeação titularizado
pelo candidato aprovado dentro desse número de vagas. (...) O dever de boa-fé da
administração pública exige o respeito incondicional às regras do edital, inclusive
quanto à previsão das vagas do concurso público. Isso igualmente decorre de um
necessário e incondicional respeito à segurança jurídica como <princípio> do Estado
de Direito. Tem-se, aqui, o <princípio> da segurança jurídica como <princípio> de
proteção à confiança. Quando a administração torna público um edital de concurso,
convocando todos os cidadãos a participarem de seleção para o preenchimento de
determinadas vagas no serviço público, ela impreterivelmente gera uma expectativa
quanto ao seu comportamento segundo as regras previstas nesse edital. Aqueles
cidadãos que decidem se inscrever e participar do certame público depositam sua
confiança no Estado administrador, que deve atuar de forma responsável quanto às
normas do edital e observar o <princípio> da segurança jurídica como guia de
comportamento. Isso quer dizer, em outros termos, que o comportamento da
administração pública no decorrer do concurso público deve se pautar pela boa-fé,
tanto no sentido objetivo quanto no aspecto subjetivo de respeito à confiança nela
depositada por todos os cidadãos. (...) Quando se afirma que a administração pública
tem a obrigação de nomear os aprovados dentro do número de vagas previsto no
edital, deve-se levar em consideração a possibilidade de situações excepcionalíssimas
que justifiquem soluções diferenciadas, devidamente motivadas de acordo com o
interesse público. Não se pode ignorar que determinadas situações excepcionais
podem exigir a recusa da administração pública de nomear novos servidores. Para
justificar o excepcionalíssimo não cumprimento do dever de nomeação por parte da
administração pública, é necessário que a situação justificadora seja dotada das
seguintes características: a) Superveniência: os eventuais fatos ensejadores de uma
situação excepcional devem ser necessariamente posteriores à publicação do edital
do certame público; b) Imprevisibilidade: a situação deve ser determinada por
circunstâncias extraordinárias, imprevisíveis à época da publicação do edital; c)
Gravidade: os acontecimentos extraordinários e imprevisíveis devem ser
extremamente graves, implicando onerosidade excessiva, dificuldade ou mesmo
impossibilidade de cumprimento efetivo das regras do edital; d) Necessidade: a
solução drástica e excepcional de não cumprimento do dever de nomeação deve ser
extremamente necessária, de forma que a administração somente pode adotar tal
medida quando absolutamente não existirem outros meios menos gravosos para lidar
com a situação excepcional e imprevisível. De toda forma, a recusa de nomear
candidato aprovado dentro do número de vagas deve ser devidamente motivada e,
dessa forma, passível de controle pelo Poder Judiciário. (...) Esse entendimento, na
medida em que atesta a existência de um direito subjetivo à nomeação, reconhece e
preserva da melhor forma a força normativa do <princípio> do concurso público, que
vincula diretamente a administração. É preciso reconhecer que a efetividade da
exigência constitucional do concurso público, como uma incomensurável conquista da
cidadania no Brasil, permanece condicionada à observância, pelo Poder Público, de
normas de organização e procedimento e, principalmente, de garantias fundamentais
que possibilitem o seu pleno exercício pelos cidadãos. O reconhecimento de um direito
subjetivo à nomeação deve passar a impor limites à atuação da administração pública
e dela exigir o estrito cumprimento das normas que regem os certames, com especial
observância dos deveres de boa-fé e incondicional respeito à confiança dos cidadãos.
O <princípio> constitucional do concurso público é fortalecido quando o Poder Público
assegura e observa as garantias fundamentais que viabilizam a efetividade desse
<princípio>. Ao lado das garantias de publicidade, isonomia, transparência,
impessoalidade, entre outras, o direito à nomeação representa também uma garantia
fundamental da plena efetividade do <princípio> do concurso público.” (RE 598.099,
Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 10-8-2011, Plenário, DJE de 3-10-2011, com
repercussão geral.) No mesmo sentido: AI 848.031-AgR, Rel. Min. Luiz Fux,
julgamento em 7-2-2012, Primeira Turma, DJE de 29-2-2012; RE 227.480, Rel. p/ o
ac. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 16-9-2008, Primeira Turma, DJE de 21-8-2009.
Em sentido contrário: RE 290.346, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 29-5-2001,
Primeira Turma, DJ de 29-6-2001. Vide: MS 24.660, Rel. p/ o ac. Min. Cármen Lúcia,
julgamento em 3-2-2011, Plenário, DJE de 23-9-2011.

2.10. Segurança Jurídica (estabilidade das relações jurídicas)

“...A segurança jurídica é geralmente caracterizada como
uma das vigas mestras do Estado de Direito. É ela, ao
lado da legalidade, um dos subprincípios integradores do
próprio conceito de Estado de Direito”. (Almiro do Couto e
Silvan – citado em Direito Administrativo Brasileiro de
Hely Lopes Meirelles, p. 90)

Previsão legal:
Art. 2°, caput, Lei 9.784/99 e parágrafo único XIII

Considerações:
Objetivo: vedar a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da
Administração Pública. Justifica-se pelo fato de ser comum, na esfera
administrativa, haver mudança de interpretação de determinadas normas
legais, com a consequente mudança de orientação, em caráter normativo,
afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência da orientação
anterior.
Deve ser usada com cautela para não impedir que a administração anule atos
praticados com inobservância da lei.
Relação com a ideia de respeito à boa-fé. Se a lei deve respeitar o direito
adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, por respeito ao princípio da
segurança jurídica, não é admissível que o administrado tenha seus direitos
flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no tempo.
A interpretação da lei pode mudar, mas não deve atingir casos já decididos
com base em interpretação anterior, considerada válida diante das
circunstâncias do momento em que foi adotada.
Hely Lopes Meirelles destaca que a aplicação retroativa de nova interpretação
seria contrária até mesmo à moralidade administrativa.
Legalidade x segurança jurídica:
Hely destaca posicionamento defendido por Almiro do Couto e Silva, Juarez
Freitas, Seabra Fagundes e Miguel Reale:
“no Direito Público, não constitui... uma aberração admitir-se... o
convalescimento do nulo... em muitas hipóteses o interesse público
prevalecente estará precisamente na conservação do ato que nasceu viciado
mas que, após, pela omissão do Poder Público em invalidá-lo, por prolongado
período de tempo, consolidou nos destinatários a crença firme na legitimidade
do ato. Alterar esse estado de coisas, sob o pretexto de restabelecer a
legalidade, causará mal maior do que preservar o status quo. Ou seja, em tais
circunstâncias, no cotejo dos dois subprincípios do Estado de Direito, o da
legalidade e o da segurança jurídica, este último prevalece sobre o outro,
como imposição da justiça material.”
Assim, quando possível, porque legal e moralmente aceitos, deve convalidar
atos que, a despeito de irregularidades, cumpram ou atinjam a finalidade
pública.
Por vezes, o vício do ato é marcado por mera irregularidade formal, e a
invalidação poderá ser mais prejudicial do que o aproveitamento de seus
efeitos jurídicos, podendo o administrador proceder à convalidação (ou
sanatória) daquele ato.

Jurisprudência:
"A teoria do fato consumado não se caracteriza como matéria infraconstitucional, pois
em diversas oportunidades esta Corte manifestou-se pela aplicação do <princípio> da
segurança jurídica em atos administrativos inválidos, como subprincípio do Estado de
Direito, tal como nos julgamentos do MS 24.268, DJ de 17-9-2004 e do MS 22.357, DJ
de 5-11-2004, ambos por mim relatados. No entanto, no presente caso, não se pode
invocar a teoria do fato consumado sob o manto da segurança jurídica. A aplicação
desta teoria enfrenta temperamentos neste Tribunal." (RE 462.909-AgR, voto do Rel.
Min. Gilmar Mendes, julgamento em 4-4-2006, Segunda Turma, DJ de 12-5-2006.)

"Acórdão do Tribunal de Contas da União. Prestação de Contas da Empresa Brasileira

de Infraestrutura Aeroportuária – INFRAERO. Emprego Público. Regularização de
admissões. Contratações realizadas em conformidade com a legislação vigente à
época. Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público, validadas
por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU. Transcurso de mais de dez
anos desde a concessão da liminar no mandado de segurança. Obrigatoriedade da
observância do <princípio> da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de
Direito. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente.
<Princípio> da confiança como elemento do <princípio> da segurança jurídica.
Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas
de direito público. Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam:
a boa fé dos impetrantes; a realização de processo seletivo rigoroso; a observância do
regulamento da Infraero, vigente à época da realização do processo seletivo; a
existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos
do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas públicas e
sociedades de economia mista. Circunstâncias que, aliadas ao longo período de
tempo transcorrido, afastam a alegada nulidade das contratações dos impetrantes."
(MS 22.357, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 27-5-2004, Plenário, DJ de 5-
11-2004.) Vide: RMS 27.953-MC-AgR-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em
23-8-2011, Segunda Turma, DJE de 5-9-2011.

"A administração pública é norteada por princípios conducentes à segurança jurídica –

da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. A
variação de enfoques, seja qual for a justificativa, não se coaduna com os citados
princípios, sob pena de grassar a insegurança." (MS 24.872, voto do Rel. Min. Marco
Aurélio, julgamento em 30-6-2005, Plenário, DJ de 30-9-2005.)

3. OUTROS PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS (segundo alguns doutrinadores)

3.1. Devido processo legal e ampla defesa (Bandeira de Mello) ou Ampla

defesa e contraditório (Hely):
Previsão legal:
Art. 5°, LIV e LV, CF/88
Art. 2°, Lei 9.784/99 e parágrafo único, VII a XI.

Considerações: estão consagrados nos incisos LIV e LV do art. 5° da CF/88 a

exigência de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade
e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a
Administração Pública, antes de tomar as decisões gravosas a um dado
sujeito, ofereça-lhe oportunidade de contraditório e de ampla defesa, no que se
inclui o direito a recorrer das decisões tomadas. Ou seja: a Administração
Pública não poderá proceder contra alguém passando diretamente à decisão
que repute cabível, pois terá, desde logo, o dever jurídico de atender ao contido
nos mencionados versículos constitucionais.
A adoção de tais princípios não pode, porém, impedir a adoção imediata de
providências urgentes necessárias para a salvaguarda de interesses públicos
relevantes que, de outra sorte, ficariam comprometidos.
Assim, destaca Celso Antônio Bandeira de Mello que, nos casos em que a
urgência demande postergação provisória do contraditório e da ampla defesa
a Administração, de regra, não poderá por si mesma tonar as providências
constritivas, devendo recorrer ao Poder Judiciário, demandando que as
determine liminarmente.
Admitir-se-á, contudo, a ação imediata da própria administração sem as
referidas cautelas apenas e tão somente quando o tempo a ser consumido na
busca da via judicial inviabilizar a proteção do bem jurídico a ser defendido. A
medida perdurará pelo tempo estritamente necessário e deverá ser de imediato
sucedida pela instauração do devido processo, do contraditório e da ampla
defesa.
Hely Lopes Meirelles ressalta, citando Ada Pellegrini Grinover, que a
Constituição não mais limita o contraditório e a ampla defesa aos processos
administrativos em que haja acusados, mas estende as garantias a todos os
processos administrativos, não punitivos e punitivos, ainda que neles não haja
acusados, mas simplesmente litigantes.

Jurisprudência:
“Devido processo legal. Proventos. Diminuição. Direito de defesa. A alteração de
proventos de servidor público somente pode ocorrer oportunizando-se o direito de
defesa, ou seja, instaurando-se processo administrativo.” (AI 541.949-AgR, Rel. Min.
Marco Aurélio, julgamento em 13-4-2011, Primeira Turma, DJE de 18-5-2011.) Vide:
RE 501.869-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 23-9-2008, Segunda Turma,
DJE de 31-10-2008.

“Servidor público. Funcionário(s) da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos –

ECT. Cargo. Ascensão funcional sem concurso público. Anulação pelo TCU.
Inadmissibilidade. Ato aprovado pelo TCU há mais de cinco anos. Inobservância do
contraditório e da ampla defesa. Consumação, ademais, da decadência administrativa
após o quinquênio legal. Ofensa a direito líquido e certo. Cassação dos acórdãos.
Segurança concedida para esse fim. Aplicação do art. 5º, LV, da CF e art. 54 da Lei
federal 9.784/1999. Não pode o TCU, sob fundamento ou pretexto algum, anular
ascensão funcional de servidor operada e aprovada há mais de cinco anos, sobretudo
em procedimento que lhe não assegura o contraditório e a ampla defesa.” (MS 26.560,
Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 17-12-2007, Plenário, DJE de 22-2-2008.) No
mesmo sentido: MS 26.237-AgR, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 21-8-2012,
Primeira Turma, DJE de 6-9-2012; MS 26.393, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em
29-10-2009, Plenário, DJE de 19-2-2010; MS 26.117, Rel. Min. Eros Grau, julgamento
em 20-5-2009, Plenário, DJE de 6-11-2009; MS 26.406, Rel. Min. Joaquim Barbosa,
julgamento em 1º-7-2008, Plenário, DJE de 19-12-2008; MS 26.353, Rel. Min. Marco
Aurélio, julgamento em 6-9-2007, Plenário, DJE de 7-3-2008.

3.2. Controle (Bandeira de Mello) ou Controle ou Tutela (Di Pietro):

Previsão legal:
Art. 5°, XXXV, CF/88.

Considerações:
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, o controle significa que, diante da
unidade de jurisdição, cabe somente ao Poder Judiciário resolver
definitivamente sobre quaisquer litígios de direito. Neste mister, o Judiciário
tanto anulará atos inválidos, como imporá à Administração os comportamentos
a que esteja de direito obrigada, como proferirá e imporá as condenações
pecuniárias cabíveis.

Di Pietro, por sua vez, afirma que para assegurar que as entidades da
administração indireta observem o princípio da especialidade, elaborou-se
outro princípio: o do controle ou tutela, em consonância com o qual a
Administração Pública direta fiscaliza as atividades dos referidos entes, com o
objetivo de garantir a observância de suas finalidades institucionais.
Confrontam-se, de um lado, a independência da entidade que goza de parcela
de autonomia administrativa e financeira, já que dispõe de fins próprios,
definidos em lei, e patrimônio também próprio destinado a atingir aqueles fins;
e, de outro lado, a necessidade de controle para que a pessoa jurídica política
(União, Estado ou Município) que instituiu a entidade da administração indireta
se assegure de que ela está agindo de conformidade com os fins que
justificaram a sua criação”.
A regra é a autonomia; a exceção é o controle; este não se presume; só pode
ser exercido nos limites definidos em lei.

O princípio da autotutela não se confunde com o da tutela, que alude à

fiscalização realizada pela Administração Direta sobre atos e atividades
desempenhados por entidades da Administração Indireta. A tutela (sujeição ou
controle exercido por outra pessoa) é realizada na forma e nos limites da lei (de
legalidade e de legitimidade, na forma da lei).

3.3. Responsabilidade do Estado (Bandeira de Mello):

Previsão legal:
Art. 37, §6°, CF/88

Considerações:
A responsabilidade do Estado aplica-se indistintamente a quaisquer funções
públicas (não restrita a danos provenientes de atos administrativos);
A responsabilidade do Estado é objetiva (regresso contra o agente só nos
casos de dolo ou culpa);
A responsabilidade objetiva, segundo Bandeira de Mello, só está
constitucionalmente consagrada para os atos comissivos da Administração.
Com relação aos atos omissivos, ela é apenas aplicável quando há, por parte
da Administração, um dever legal de agir para evitar um dano e podendo fazê-
lo, não o fez ou não o fez tempestiva e eficientemente.
Tais regras aplicam-se também às pessoas de Direito Privado prestadoras de
serviço público.

3.4. Boa administração (Bandeira de Mello):

Relaciona-se diretamente com o princípio da eficiência, mas, segundo o autor,
é mais amplo.
Desenvolver a atividade administrativa do modo mais congruente, mais
oportuno e mais adequado aos fins a serem alcançados, graças à escolha dos
meios e da ocasião de utilizá-los, concebíveis como os mais idôneos para
tanto.
Tal dever não se põe simplesmente como um dever ético ou como mera
aspiração deontológica, senão como um dever atual e estritamente jurídico.
Nas hipóteses em que há discrição administrativa a norma só quer a solução
excelente.

Jurisprudência:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA. PARÂMETROS DO ART. 12, PARÁGRAFO ÚNICO,
DA LEI 8.429/1992. SÚMULA 7/STJ. 1. Cuida-se, originariamente, de Ação Civil
Pública em que o Ministério Público imputa ao particular, ora agravado, a prática de
ato de improbidade administrativa, consoante o art. 11 da Lei 8.429/1992, em virtude
de desobediência de decisão do Conselho da Magistratura, que o suspendera do
exercício das funções de Escrivão de Paz do Distrito de Marechal Bormann, no
Município e Comarca de Chapecó. 2. A sanção de perda da função pública deve ser
aplicada dentro dos parâmetros disciplinados no art. 12, parágrafo único, da Lei de
Improbidade Administrativa, quais sejam: a extensão do dano causado (não apenas ao
Erário, mas ao patrimônio público lato sensu, isto é, aos bens e valores materiais e
imateriais da boa Administração) e o proveito patrimonial obtido pelo agente. 3. A
simples configuração do ato ímprobo não implica, necessária e automaticamente,
cominação da perda da função pública. 4. Hipótese em que o Tribunal a quo, com
base na análise do conjunto fático-probatório dos autos, entendeu que a condenação
do particular na perda da função pública seria desarrazoada e desproporcional. 5.
Modificar o posicionamento adotado pela instância ordinária envolve, in casu, a
reapreciação das provas carreadas nos autos, o que é inviável em Recurso Especial,
ante o enunciado da Súmula 7/STJ. 6. Agravo Regimental não provido. Decisão
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas,
acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça: "A Turma,
por unanimidade, negou provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do(a)
Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques, Eliana
Calmon, Castro Meira e Humberto Martins votaram com o Sr. Ministro Relator.

3.5. Hierarquia (Di Pietro):

Em consonância com o princípio da hierarquia, os órgãos da Administração
Pública são estruturados de tal forma que se cria uma relação de coordenação
e subordinação entre uns e outros, cada qual com atribuições definidas na lei.
Desse principio, que só existe relativamente às funções administrativas,
não em relação às legislativas e judiciais, decorre uma série de prerrogativas
para a Administração: a de rever os atos dos subordinados, a de delegar e
avocar atribuições, a de punir; para o subordinado surge o dever de
obediência.

Súmula vinculante: estabeleceu uma subordinação hierárquica dos órgãos do

Judiciário ao STF. O mesmo ocorre com as decisões definitivas proferidas em
ADI e ADC.

4. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS

Pode inibir a edição de ato, contrato ou instrumento administrativo válido e
capaz de produzir efeitos jurídicos.
Sugere sempre o exercício do controle, seja por meio de mandado de
segurança, ação popular, ação civil pública, seja mesmo pela aplicação dos
princípios da autotutela e da tutela.
Casos de maior gravidade ensejam a aplicação de sanções civis, penais e
administrativas, conforme a hipótese. Ex: contratação com fraude ao
procedimento licitatório e consequente favorecimento do contratado: houve
violação do princípio da legalidade, da impessoalidade e da moralidade
administrativa, podendo ter ocorrido, ainda, a violação do princípio da
eficiência.
Aplicação da Lei n. 8.429/92, apurando-se a prática do ato de improbidade
administrativa por meio de ação civil pública.
Admite-se a convalidação (por ratificação ou confirmação), de atos
administrativos editados com preterição dos princípios, em especial quando
deles não decorrer prejuízo material para os administrados e para a
Administração Pública.
Vício de forma, porque não observada regra de competência, ou com
preterição da forma exigida em lei, podem e devem ensejar a convalidação.
Não será admitida, porém, para atos editados com preterição dos motivos,
do conteúdo ou da finalidade, porquanto deles sempre será resultante grave
prejuízo.
Ainda que possível a convalidação do ato, será sempre possível a
responsabilização do agente, ainda que sob o prisma exclusivo da própria
Administração.
A atuação administrativa desconforme, ou contrária aos princípios enunciados,
acarreta invalidade dos efeitos almejados pelo agente ou pela Administração.
Praticado o ato com preterição da especialidade, ou paralisado o contrato com
inobservância do princípio da continuidade, decorrerá a edição de ato nulo,
sujeitando seus responsáveis à apuração do prejuízo a que tiverem dado
causa.
Sendo a violação qualificada, poderá ocorrer a prática de ato de improbidade
administrativa, na figura descrita pelo art. 11 da Lei n. 8.429/92.

Lei n. 8.429/92 Lei n. 4.717/65

(improbidade administrativa)
Espécie de ação coletiva ou civil pública,
pode ser movida pelo Ministério Público ou
pela entidade do Poder Público interessada (a
que tenha sofrido a lesão ou a quem o agente
esteja vinculado);
Pode permitir a aplicação de
específicas (CF, art. 37, § 4º, e Lei n.
8.429/92, art. 12, I, II e III);
Não tem natureza penal. É processada em
primeira instância.
(ação popular)
Somente pode ser movida pelo cidadão;
sanções Somente pode resultar a anulação do ato ou
contrato lesivos e a responsabilização civil
dos responsáveis;
Não tem natureza penal. É processada em
primeira instância.

PRINCÍPIOS CITADOS EM CADA UMA DAS DOUTRINAS/MANUAIS PESQUISADOS

Bandeira de Mello Di Pietro Hely Lopes Alexandrino Márcio Fernando

Supremacia Legalidade Legalidade Legalidade Legalidade
Legalidade Supremacia Moralidade Moralidade Impessoalidade
Finalidade Impessoalidade Impessoalidade ou Impessoalidade Moralidade
finalidade
Razoabilidade Presunção de Razoabilidade e Publicidade Publicidade
legitimidade ou proporcionalidade
veracidade
Proporcionalidade Especialidade Publicidade Eficiência Eficiência
Motivação Controle ou Tutela Eficiência Razoabilidade e Supremacia do
proporcionalidade interesse público
Impessoalidade Autototutela Segurança jurídica Supremacia do Indisponibilidade
interesse público

Publicidade Hierarquia Motivação Autotutela Continuidade

Devido processo Continuidade do Ampla defesa e Indisponibilidade Autotutela
legal e ampla defesa serviço público contraditório
Moralidade Publicidade Interesse público ou Continuidade Especialidade
supremacia do
interesse público
Controle Moralidade Presunção de
administrativa legitimidade
Responsabilidade do Razoabilidade e Razoabilidade
Estado proporcionalidade
Boa administração Motivação Proporcionalidade
Segurança jurídica Eficiência Motivação
Segurança Jurídica Segurança jurídica

Bibliografia:
Mello, Celso Antônio Bandeira de; Curso de Direito Administrativo. 26ª. Edição.
Editora Malheiros. 2009.
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella; Direito Administrativo. 25ª. Edição. São Paulo:
Atlas, 2012.

Meirelles, Hely Lopes; Direito Administrativo Brasileiro. 26ª. Edição. São Paulo:
Malheiros, 2001.

Alexandrino, Marcelo. Direito administrativo descomplicado. 14ª. Edição. Rio de

Janeiro: Impetus, 2007.

Rosa, Márcio Fernando Elias. Direito administrativo. 13ª. Edição. São Paulo:
Saraiva, 2012 – (Coleções Sinopses Jurídicas, v. 19; parte I).
Lenza, Pedro; Direito constitucional esquematizado – 16. ed. rev., atual. e
ampl. – São Paulo : Saraiva, 2012.