porezi
POREZ NA NEPOKRETNOSTI U RS I
MOGUĆNOSTI FISKALNE DECENTRALIZACIJE
Prof. dr Aleksandar Stojanović
Porez na nepokretnosti u RS
U Republici Srpskoj je 01. 01. 2012. godine
stupio na snagu Zakon o porezu na nepokret-
nosti, kojim je zamijenjen dotadašnji Zakon o
porezu na imovinu, koji je obuhvatao porez na
imovinu, porez na nasljeđe i poklon, i porez na
prenos apsolutnih prava.
Po prethodnom zakonu, porez na imovinu se
plaćao na površinu nepokretnosti u apsolutnom
iznosu po kvadratnom metru korisne površine ili
po jednom prodajnom mjestu. Po novom Zakonu
o porezu na nepokretnosti, osnovicu za obračun
poreza predstavlja tržišna vrijednost nepokretnosti.
Osnovne promjene u Zakonu na nepokret-
nosti u odnosu na raniji Zakon o porezu na imo-
vinu su sljedeće:
- predmet oporezivanja su nepokretnosti, a ne prava;
- poreski obveznik je vlasnik, a ne imalac pra-
va na nepokretnosti;
- porez na nepokretnosti plaća se na tržišnu
vrijednost nepokretnosti, umjesto dotadaš-
njeg plaćanja u apsolutnom iznosu po m²
korisne površine;
- poreska stopa ne može biti manja od 0,05%
niti veća od 0,5% procijenjene vrijednosti
nepokretnosti, umjesto dotadašnjeg poreza
od 0,3 do 0,5 KM/m2;
- poreska obaveza nastaje danom sticanja
nepokretnosti, odnosno danom početka
korištenja nepokretnosti, a ne danom sti-
canja prava na nepokretnosti;
- poreska oslobađanja postoje u slučaju obav-
ljanja deficitarne proizvodno-zanatske dje-
latnosti, o čemu odluku donosi skupština
opštine, odnosno grada, dok ranije nisu po-
stojala takva oslobađanja;
- poreska oslobađanja lica nisu predviđena,
dok su ranije postojala oslobađanja nekih
kategorija fizičkih lica;
- poreski obveznik ima pravo na umanjenje
osnovice za vrijednost 50 m2 za samog ob-
veznika i po 10m2 za svakog člana domaćin-
stva, dok ranije nisu bila predviđena uma-
njenja ove vrste;
- utvrđivanje poreza vrši se na osnovu podata-
ka iz poreske prijave i propisanih standarda
za procjenu tržišne vrijednosti nepokret-
nosti, dok su se ranije, pored poreske prijave
koristile i poslovne knjige i drugi podaci ko-
jima je raspolagao poreski organ;
- porez na nepokretnost se plaća u dvije rate,
dok se porez na imovinu plaćao u ukupnom
iznosu prilikom podnošenja poreske prijave
ili tromjesečno.1
Stupanjem na snagu Zakona o porezu na
nepokretnosti, skupštine opština i gradova u Re-
publici Srpskoj su dobile zakonsku obavezu da
utvrde poresku stopu koja će se primjenjivati za
oporezivanje nepokretnosti na njihovoj teritoriji.
Usvojene stope poreza na nepokretnosti
u nekim od opština Republike Srpske, kao i
iznose njihovih budžeta, možete vidjeti u ta-
beli, odnosno grafikonu koji su dati u okviru
ovog teksta.
Stope poreza na nepokretnosti u nekim op-
štinama RS
1 Grujić Kalkan, Miroslava; Lukić, Slobodan: Očekivani
efekti novog načina oporezivanja nepokretnosti u Re-
publici Srpskoj
Porezni savjetnik
prosinac 2012. 13
 porezi
Stope poreza na nepokretnosti
R.b. Opština Nivo razvijenosti Budžet za 2012. Stopa u nekim opštinama RS
1. Šipovo nerazvijena opština 4,158.313,00 0,05%
2. Istočni Stari izrazito nerazvijena 1,059.130,00 0,05%
Grad opština
3. Čelinac srednje razvijena 5,344.000,00 0,05%
opština
4. Doboj razvijena opština 34,050.000,00 0,05%
5. Istočna razvijena opština 5,095.140,00 0,06%
Ilidža
6. Istočno Novo razvijena opština 6,373.000,00 0,06%
Sarajevo
7. Kotor Varoš nerazvijena opština 6,314.000,00 0,06%
8. Pale razvijena opština 11,696.895,00 0,06% Iz pregleda i usporedbe usvojenih stopa se
9. Teslić razvijena opština 13,750.000,00 0,07%
može zaključiti da nivo razvijenosti opština nije
bitnije uticao na određivanje stope poreza na
10. Čajniče izrazito nerazvijena 2,117.000,00 0,08%
opština
nepokretnosti, iako je i ovo bila jedna od mo-
gućnosti da se približi uspostavljanju ravnoteže u
11. Vlasenica nerazvijena opština 4,407.000,00 0,10%
razvijenosti među opštinama. Opštine su pristu-
12. Prnjavor razvijena opština 33,978.130,00 0,10%
pile određivanju poreskih stopa po sopstvenom
13. Novi Grad srednje razvijena 8,833.847,00 0,15% nahođenju, bez nekih pretjeranih ekonomskih
opština
analiza, što pokazuje da je ovim zakonom opšti-
14. Banja Luka razvijena opština 139,670.000,00 0,18% nama bila data jedna nova mogućnost sa kojom
15. Laktaši razvijena opština 18,000.000,00 0,19% one nisu imale iskustva i za šta, u velikoj mjeri,
16. Ugljevik razvijena opština 12,530.000,00 0,20% nisu bile pripremljene.
17. Mrkonjić razvijena opština 11,170.000,00 0,20% Efekti uvođenja ovog poreza i ovakvog odre-
Grad đivanja poreskih stopa biće poznati po isteku go-
18. Gradiška razvijena opština 23,827.700,00 0,25% dine, kada opštine utvrde prihode koje su ostva-
19. Derventa razvijena opština 11,902.000,00 0,25% rile po osnovu poreza na nepokretnosti. Iako su
20. Zvornik razvijena opština 20,299.700,00 0,25% već trebali biti dostupni prvi pokazatelji (npr.
na osnovu ostvarenih prihoda za prvih šest mje-
21. Bijeljina razvijena opština 57,993.802,03 0,25%
seci), provođenje zakona nije išlo predviđenom
22. Višegrad srednje razvijena 8,648.850,00 0,25%
dinamikom. Naime, Poreska uprava RS nije na
opstina
vrijeme završila obračun poreza za sve opštine,
23. Kostajnica nerazvijena opština 2,780.335,00 0,25%
a kasnilo se i u podjeli poreskih računa (pošto
Iznosi budžeta nekih od opština
u budžetu Poreske uprave RS nisu predviđena
u RS za 2012. godinu sredstva za poštansku dostavu računa, pa su same
opštine na svojim teritorijama preuzele dostavu,
koju su vršile na razne načine, u skladu sa svojim
mogućnostima).
Uz to, u poreskim računima su od strane
samih građana i opština uočene mnoge greške,
tako da se pojavio veliki broj prigovora i žalbi
na poreske račune. Žalbe se uglavnom odnose na
neobračunata porezna oslobađanja i umanjenja
na koja obveznici imaju pravo, zatim na neade-
kvatno obračunatu tržišnu vrijednost nepokret-

Porezni savjetnik
14 decembar 2012.

nosti, gdje su opštine posebno primijetile nepo-
štivanje njihovih gradskih zona.
Pošto porez na nepokretnosti predstavlja is-
ključivo lokalni prihod, može se postaviti pitanje
koliko je Poreska uprava RS uopšte i zaintereso-
vana da sprovodi kontrolu njegove naplate. Na
osnovu svega rečenog, u nekim opštinama se
formiralo mišljenje da i obračun i prikupljanje
ovog poreza treba prenijeti na nivo opština i tako
im pružiti mogućnost da potpuno samostalno
prikupljaju sopstvene prihode – ili da se preis-
pita postojeća organizacija Poreske uprave RS i
eventualno uvođenje novih lokalnih i regional-
nih poreskih organa koji bi u potpunosti bili po-
svećeni naplati i kontroli primjene propisa u vezi
sa izvornim prihodima jedinica lokalne samou-
prave. Ovo je veoma značajno za jedinice lokal-
ne samouprave, pošto poreski prihodi učestvuju
sa oko 60% u njihovim ukupnim budžetima, s
tim da je ovaj odnos varirao sa 52,96% u 2008.
godini na 70,21% u 2005. godini. Istovremeno,
neporeski prihodi se kreću u rasponu od 1/4 do
1/3 ukupnih rashoda budžeta za period od 2004.
do 2009. godine. Ostatak prihoda je dolazio iz
zaduživanja opština, te tekućih i kapitalnih po-
moći Vlade RS i donatora.
Fiskalna decentralizacija
i finansijsko izjednačavanje
Ostvarivanjem navedenih prijedloga bila bi,
između ostalog, ostvarena i veća fiskalna decen-
tralizacija čemu se teži u razvijenim zapadnim
zemljama. Naime, Koncept lokalne samouprave
(utvrđen Evropskom poveljom o lokalnoj samo-
upravi, koju je 12. 07. 2002. godine ratifikovala
i Bosna i Hercegovina) određuje lokalnu samo-
upravu kao pravo i osposobljenost lokalnih
organa vlasti da, u granicama zakona, uređuju
i rukovode znatnim dijelom javnih poslova,
na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu
lokalnog stanovništva. To prvenstveno znači
da lokalna samouprava mora zadovoljiti potrebe
građana i odgovoriti na svakodnevne i konstan-
tne zahtjeve za pružanje usluga lokalnom stanov-
ništvu, odnosno obavljati poslove, izgrađivati i
porezi
održavati lokalnu infrastrukturu, finansije i efi-
kasnu upravu.
U članu 6. Evropske povelje o lokalnoj sa-
moupravi se navodi i neophodnost kreiranja
odgovarajuće organizacije uprave, kao i izvora
sredstava za obavljanje poslova lokalnih orga-
na vlasti u onoj mjeri u kojoj to nije u sukobu
s opštim statutarnim odredbama. Lokalne vlasti
trebaju imati mogućnost da određuju svoju in-
ternu upravnu strukturu, u cilju njenog prilago-
đavanja lokalnim potrebama i efikasnog rukovo-
đenja. Istovremeno, članom 9. se regulišu izvori
finansiranja lokalnih vlasti, gdje stoji:
1. Lokalni organi vlasti će, u skladu s ekonom-
skom politikom zemlje, imati pravo na odgo-
varajuće vlastite izvore finansiranja, kojima
će raspolagati slobodno, u okviru svojih ovlasti.
2. Izvori finansiranja lokalnih organa vlasti tre-
baju biti primjereni njihovim dužnostima,
koje propisuju ustav ili zakon.
3. Najmanje jedan dio sredstava lokalnih organa
vlasti će poticati od lokalnih taksi i naknada
za koje lokalne vlasti, u mjeri utvrđenoj statu-
tom, imaju pravo da utvrđuju stope.
4. Sistemi finansiranja na kojima se zasnivaju
izvori sredstava lokalnih organa vlasti trebaju
biti dovoljno raznoliki i elastični, kako bi
omogućili usklađivanje, u najvećoj mjeri, sa
stvarnom procjenom troškova za obavljanje
njihovih aktivnosti.
5. Potreba zaštite finansijski “siromašnijih”
lokalnih vlasti nalaže uspostavu odgovara-
jućih postupaka ili mjera finansijskog izjed-
načavanja, s ciljem ispravljanja posljedica
nejednake raspodjele izvora finansiranja, od-
nosno finansijskog opterećenja lokalnih vla-
sti. Takvim postupcima ili mjerama ne mogu
se sužavati prava lokalnih organa vlasti, koja
oni imaju u okviru svojih nadležnosti.
6. Lokalni organi vlasti će, na odgovarajući na-
čin, biti konsultovani u pogledu metoda
na osnovu kojeg će im biti dodijeljeni pre-
raspodijeljeni izvori finansiranja.
7. Koliko god je to moguće, sredstva koja se
prenose lokalnim organima vlasti neće ima-
ti karakter namjenskih sredstava. Dodjelom
Porezni savjetnik
prosinac 2012. 15
 porezi
tih sredstava ne može se ugroziti diskreciono
pravo lokalnih organa vlasti da vode politiku
u okviru svojih ovlasti.
8. Kako bi im se omogućilo uzimanje kredita
za kapitalne investicije, lokalnim organima
vlasti je prijeko potrebno omogućiti pristup
nacionalnom tržištu kapitala, u skladu sa za-
konom.
Preporuka br. R (2000) 14 Komiteta mini-
stara zemljama članicama u vezi s oporezivanjem
na lokalnom nivou, finansijskom izjednačavanju
i grantovima za lokalne organe vlasti preporučuje
vladama zemalja članica Vijeća Evrope:
1. Da osiguraju pravednu raspodjelu javnih fi-
nansijskih sredstava između različitih nivoa
vlasti, uzimajući u obzir nadležnost koja je
data svakom nivou, i njihov razvoj;
2. Da garantuju lokalnim organima vlasti si-
stem finansiranja svojih troškova koji se ba-
zira na sljedećim principima:
• sredstva lokalnih organa vlasti i njihova
dodjela moraju biti u saglasnosti sa po-
trebom za efikasnim obavljanjem duž-
nosti iz okvira njihove nadležnosti;
• najveći dio dobijenih sredstava, kao i
vlastitih sredstava, ne smije predstavljati
namjenska sredstva;
• lokalni organi vlasti imaju pravo, unutar
ekonomske politike na državnom nivou,
samostalno prikupljati adekvatna sred-
stva; potrebno je zadržati mogućnost
zdrave konkurencije u nivou oporeziva-
nja, i pritom izbjegavati štetnu poresku
konkurenciju;
• iznos državnih grantova mora biti pravi-
čan i predvidiv;
• sistem finansiranja mora biti u skladu s ogra-
ničenjima državne ekonomske politike.
3. Da izvrše izmjenu – ukoliko je to neophod-
no – zakonskog i administrativnog okvira za
lokalno oporezivanje, finansijsko izjednača-
vanje i grantove lokalnim organima vlasti,
imajući na umu, između ostalog, smjernice
izdate uz ovu Preporuku, kao i druge načine
ostvarenja raspodjele grantova koji su pra-
Porezni savjetnik
16 decembar 2012.
vedni i potiču poboljšanje usluga, kao i nji-
hovo efikasno pružanje;
4. Da uključe izabrane predstavnike na lokal-
nom nivou u debatu na temu reformi koje će
se preduzimati u toj oblasti, kao i mehaniza-
ma za primjenu reformi.
Dodatkom uz Preporuku br. R (2000) 14
definiše se struktura oporezivanja na lokalnom
nivou koja bi trebala ispunjavati sljedeće uslove:
- pravedna raspodjela poreskog opterećenja
prema platežnoj sposobnosti poreskih obve-
znika;
- odgovarajuće ubiranje poreza i niski admini-
strativni troškovi koji proizilaze iz poštova-
nja zakonskih obaveza;
- transparentnost poreskog opterećenja fizič-
kih osoba i preduzeća (ovo je preduslov za
efikasnu raspodjelu sredstava prema izboru
građana);
- pravo lokalnih organa vlasti na promjenu sto-
pa poreza koje oni ubiru – gdje je to moguće,
unutar unaprijed utvrđenih poreskih grupa;
- razlika u poreskim stopama između raznih
organa vlasti ne bi trebala biti prevelika,
osim ukoliko nije opravdana faktorima kao,
na primjer, različit nivo usluga;
- niske negativne ekonomske distorzije (mini-
malan uticaj na rast i ekonomsku struktu-
ru opštine), demografske distorzije (fiskalna
struktura ne bi smjela stimulisati migracije) i
socijalne distorzije (ne bi smjele dalje slabiti
ugrožene socijalne kategorije);
- nivo rasta cijena kojim se omogućava po-
dešavanje poreskih prihoda prema procjeni
troškova.
Ove uslove moguće je zadovoljiti i kroz si-
stem koji se bazira na vlastitim porezima i kroz
sistem koji se bazira na kombinaciji vlastitih i za-
jedničkih poreza; u tom slučaju udio koji se daje
lokalnim organima vlasti definiše se zakonom.2
2 Draganić,Aleksandar: Definisanje nadležnosti priku-
pljanja i kontrole izvornih lokalnih prihoda, Razvojna
agencija “Eda”
kkjkljkjjlioijiioj

Lokalni prihodi i fiskalna
decentralizacija
Jedinice lokalne samouprave u Republici
Srpskoj karakteriše visok nivo zavisnosti od pri-
hoda koji im se transferišu sa viših nivoa vlasti,
tako da nemaju mogućnosti da utiču na visinu
ključnih izvora finansiranja, osim na neke lokal-
ne takse i naknade. Očekivalo se da će ova situ-
acija makar dijelom biti izmijenjena primjenom
novog Zakona o porezu na nepokretnosti, te
većim fokusom jedinica lokalne samouprave na
kontrolu i naplatu neporeskih prihoda. S tim u
vezi je jako bitno stvoriti osnovne institucional-
ne i kadrovske pretpostavke za implementaciju
novih rješenja.
Prema Zakonu o budžetskom sistemu Re-
publike Srpske,3 prihodi koji se dijele između
budžeta Republike, budžeta opština i gradova i
drugih korisnika su:
1. prihodi od indirektnih poreza, uplaćeni u
budžet  RS sa Jedinstvenog računa UIO,
koji se nakon izdvajanja dijela sredstava za
servisiranje spoljnog duga Republike Srpske
dijele na sljedeći način:
• budžet Republike Srpske 72,0%
• budžeti opština i gradova 24,0%
• JP “Putevi Republike Srpske” 4,0%
2. porez na dohodak:
• porez na prihode od samostalne djelat-
nosti i
• porez na lična primanja, koji se nakon
izdvajanja dijela sredstava za rezerve u
visini 10% na ime povrata po osnovu
umanjenja poreske osnovice dijele izme-
đu budžeta RS i budžeta opština i grada
u razmjeri 75:25;
3. naknada za promjenu namjene poljoprivred-
nog zemljišta koja se dijeli između budžeta RS
i budžeta opština i grada u razmjeri 30:70;
4. koncesiona naknada za korišćenje mineral-
nih sirovina koja se dijeli između budžeta RS
i budžeta opština i grada u razmjeri 30:70;
3 Zakon o budžetskom sistemu Republike Srpsk, “Službe-
ni glasnik Republike Srpske” broj 54/08,126/08 i 92/09
porezi
5. posebne vodne naknade:
• naknade za zahvatanje površinskih i
podzemnih voda,
• naknade za proizvodnju električne ener-
gije dobijene korišćenjem hidroenergije,
• naknade za vađenje materijala iz vo-
dotoka,  koje se dijele između budžeta
RS i budžeta opština i grada u razmjeri
70:30; i
• naknade za zaštitu voda koje se dijele
između budžeta RS, budžeta opština i
grada i Fonda za zaštitu životne sredine
RS u razmjeri 55:30:15;
6. oduzeta imovinska korist i sredstva dobijena
od prodaje oduzetih predmeta iz nadležnosti
Republičke uprave za inspekcijske poslove,
koja se dijeli između budžeta RS i budžeta
opština i grada u razmjeri 70:30.
Dosadašnja praksa se sastojala u činjenici da
su kriterijume u raspodjeli zajedničkih poreza
određivali viši nivoi vlasti, istovremeno definišući
i učešće pojedinih nivoa u raspodjeli, naplatu za-
jedničkih poreza i kontrolu primjene zakonskih
propisa. Jedinice lokalne samouprave nisu imale
mogućnost da kontrolišu ili utiču na prikuplja-
nje onih poreza koji predstavljaju njihove izvorne
prihode i koji im u potpunosti pripadaju, kao što
je slučaj sa porezom na imovinu. U potpunosti je
jasno da jedinice lokalne samouprave imaju veći
interes i motiv za efikasniju naplatu ovog poreza,
ali za to nemaju nadležnosti niti razvijene infra-
strukture.
Prema Zakonu o budžetskom sistemu RS,
prihodi koji pripadaju budžetu opštine su:
1. porez na imovinu, odnosno sada porez na
nepokretnosti,
2. novčane kazne izrečene u prekršajnom po-
stupku za prekršaje utvrđene odlukama op-
ština,
3. opštinske administrativne takse,
4. komunalne takse,
5. posebne vodne naknade − naknada za zaštitu
od voda,
6. opštinske naknade za korišćenje prirodnih i
drugih dobara od opšteg interesa,
Porezni savjetnik
prosinac 2012. 17
 porezi
7. porez na dobitke od igara na sreću,
8. ostali prihodi:
• prihodi od donacija i prihodi koje
budžetski korisnici ostvare vršenjem re-
dovne i dopunske djelatnosti, koja nije u
suprotnosti sa zakonom kojim se uređuje
njihova djelatnost, u procentu utvrđe-
nom odlukom o izvršenju budžeta i
• ostali opštinski prihodi.
Dosadašnja praksa u naplati prihoda ukazuje
da se najbolja naplata vrši kod onih prihoda gdje
postoji organizovan određeni mehanizam kontro-
le i naplate prihoda. Upravo je to jedan od glav-
nih razloga zašto se pojavljuje potreba za novim
rješenjima u oblasti naplate prihoda na lokalnom
nivou. Bez odgovarajućih mehanizama i ovlašte-
nja, naplata prihoda na lokalnom nivou će i dalje
zavisiti od Poreske uprave RS koja administrira,
kontroliše i naplaćuje porez na nepokretnosti, te
ažurnosti i odgovornosti građana u ispunjavanju
svojih obaveza prema lokalnim budžetima.
Najavljena decentralizacija (funkcionalna i
fiskalna) predviđena Strategijom razvoja lokalne
samouprave u RS predviđa da su neki od ključ-
nih izazova sa kojima se lokalna samouprava u
RS suočava:
• usmjeravanje i ubrzavanje strukturnih eko-
nomskih i društvenih promjena,
• izgradnja konkurentnosti lokacija u eri glo-
balizacije,
• izgradnja društvenog povjerenja,
• djelotvorno ostvarivanje izvornih nadležnosti,
smanjivanje zavisnosti i jačanje autonomije, te
• usvajanje evropskih standarda.
Prema tome, ciljevi javne politike bi trebali
da budu:
• povećanje kontrole i naplate lokalnih javnih
prihoda;
• obezbjeđenje osnove za donošenje lokalnih
ekonomskih politika u oblasti prikupljanja i
naplate izvornih prihoda;
• otvaranje mogućnosti razvoja lokalnih pod-
sticaja u vezi sa razvojem konkurentnosti lo-
kacija;
Porezni savjetnik
18 decembar 2012.
• decentralizacija i dalji razvoj u skladu sa
Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi i
Strategijom razvoja lokalne samouprave u RS.
Da bi se ostvarila predviđanja iz Strategije
razvoja lokalne samouprave u RS i ciljevi javne
politike potrebno je izvršiti određene intervenci-
je u vezi sa načinom ubiranja lokalnih prihoda,
za šta postoje tri moguća alternativna rješenja,
odnosno tri opcije:
1. opcija status quo;
2. opcija unapređenja organizacije Poreske
uprave RS;
3. opcija kreiranja lokalnih poreskih admini-
stracija.
1. Opcija status quo
Ovdje se govori o nepromijenjenom sta-
nju u vezi sa organizacijom Poreske uprave RS
te prikupljanjem podataka, kontrolom i napla-
tom lokalnih javnih prihoda od strane PU RS.
S obzirom na uočene probleme u vezi sa samom
registracijom poreskih obveznika prilikom pri-
preme za primjenu novog poreza na nepokret-
nosti, očekuju se dalji problemi u implementa-
ciji rješenja. Neažurne baze podataka, praćene
nižim stepenom odgovornosti Poreske uprave za
izvorne prihode jedinica lokalne uprave, davaće
i dalje suboptimalne rezultate u lokalnoj pore-
skoj politici. Naime, skupštine jedinica lokalne
samouprave odlučivaće o poreskoj stopi (0,5%
do 0,05% na tržišnu vrijednost nekretnine), pro-
cjenitelji imovine će pokušati da na bazi registra
utvrde tržišne cijene nekretnina, dok bi rješenja o
iznosima lokalnih poreza trebalo da izdaju filijale
Poreske uprave RS. Predviđa se da se iznos priku-
pljenih sredstava ne bi značajno mijenjao, dok bi
jedinice lokalne samouprave i dalje bile bez zna-
čajne mogućnosti za naplatu lokalnih neporeskih
prihoda (taksi, naknada, kazni, itd.).
Kada govorimo o fiskalnim efektima zadrža-
vanja postojećeg stanja, najviše možemo govoriti
o pritiscima jedinica lokalne samouprave za po-
većanje poreskih prihoda u cilju zadovoljavanja
lokalnih rashoda. Kako se efektivnost i efikasnost

lokalne poreske politike neće mijenjati, ne može
se očekivati da će doći do značajnijeg rasta izvor-
nih prihoda jedinica lokalne samouprave.
2. Opcija unapređenja organizacije
Poreske uprave RS
Pošto organizaciju Poreske uprave RS utvr-
đuje njen direktor, a potvrđuje Vlada RS, ovo rje-
šenje se čini dosta jednostavnim. Naime, nakon
što se utvrde pretpostavke (materijalne, ljudske i
tehničke), direktor bi mogao da u sklopu Poreske
uprave kreira organizacionu jedinicu koja bi se is-
ključivo bavila prikupljanjem podataka, kontro-
lom i naplatom lokalnih javnih prihoda. Ujedno,
ova jedinica bi trebala da bude geografski tako
koncipirana da pokrije sve jedinice lokalne samo-
uprave, imajući u vidu da se sâmo odjeljenje i ne
mora formirati u svakoj opštini već da bi odjelje-
nje moglo da pokriva više opština.
Ono što je bitno u okviru ovog rješenja, od-
nosi se na komunikaciju između ovakve jedinice u
sastavu državne uprave i skupštine opštine, odno-
sno opštinske uprave. Iako u sklopu Poreske upra-
ve, ovakvo prikupljanje izvornih prihoda bi utica-
lo i da ova jedinica ima nadređene i u donosiocima
odluka u jedinicama lokalne samouprave.
Kako bi osnovni zadatak jedinice bio priku-
pljanje lokalnih javnih prihoda, pretpostavka je
da bi se, ovakvim rješenjem, povećao nivo priku-
pljenih prihoda. S druge strane, glavna bojazan
u okviru ovog rješenja se odnosi na komplek-
snost odnosa, te nefleksibilnost u primjeni lo-
kalnih odluka od strane državne administracije.
Ujedno, očekuje se da bi ovo rješenje dovelo i do
povećanja broja zaposlenih državnih službenika
koji bi bili raspoređeni u okviru ove nove orga-
nizacione jedinice, jer bi ova opcija zahtijevala
dodatno zapošljavanje određenog broja državnih
službenika u cilju adekvatnijeg administriranja
lokalnih izvornih prihoda. Ako se kao standard
uzmu 3 službenika, te ako se predvidi stvaranje
50-tak odjeljenja novostvorene organizacione
jedinice za lokalne prihode u okviru Poreske
uprave, onda govorimo o 150 novozaposlenih.
Imajući u vidu da je prosječna plata u sektoru
porezi
državne uprave 1.650 KM (bruto), to bi značilo
neophodnost izdvajanja od oko 3 miliona KM
samo za plate zaposlenih u toj organizacionoj je-
dinici. Ako se kao činjenica uzme i neophodnost
da se ovim osobama mora obezbijediti adekva-
tan prostor i sredstva za rad, fiskalna izdvajanja
za ovo rješenje prelazi 5 miliona KM godišnje.
Ovaj iznos bi, svakako, umanjio sumu lokalnih
izvornih prihoda koja bi se nakon prikupljanja
transferisala opštinama.
3. O
 pcija kreiranja lokalnih
poreskih administracija
Ova opcija pretpostavlja kreiranja novih po-
reskih organa na lokalnom nivou, zaduženih za
administriranje izvornih lokalnih prihoda. Ovo
bi predstavljalo puno zadovoljenje Evropske
povelje o lokalnoj samoupravi, jer bi dovelo do
pune autonomije u kreiranju, donošenju i imple-
mentaciji lokalne poreske politike. Iako je uku-
pan broj jedinica lokalne samouprave u RS 63,
broj ovih administracija bi bio značajno manji
jer bi se predvidio i aspekt međuopštinske sarad-
nje u kreiranju lokalnih poreskih administracija.
Ovo bi se naročito moglo odnositi na pojedine
male, ruralne opštine koje bi zajedno sa susjed-
nim mogle da kreiraju zajedničku administraci-
ju. Takođe bi bilo primjereno da se slično rješenje
kreira i u Gradu Istočno Sarajevo.
Kreiranjem ekskluzivno lokalnih poreskih
administracija, za očekivati je da se unaprijede
svi aspekti ubiranja lokalnih izvornih prihoda
(obuhvata obveznika, kreiranje primjerenih sto-
pa/tarifa, unapređenje kontrole i naplate itd.).
Ovakvo rješenje je u svom sistemu lokalne sa-
mouprave primijenila Srbija, gdje je za dvije go-
dine implementacije došlo do značajnog skoka
prikupljenih prihoda od poreza na imovinu, te
prihoda od naknada za zemljište. Iako se sma-
tra da ova opcija predviđa dodatno zapošljavanje
određenog broja osoba u lokalne poreske admi-
nistracije, iskustvo Srbije pokazuje da to nije slu-
čaj, jer se racionalizacijom opštinskih odjeljenja
za finansije i budžet može iskoristiti sav potenci-
jal postojećih zaposlenih.
Porezni savjetnik
prosinac 2012. 19
 porezi
S obzirom na to da nisu poznati tačni kapa-
citeti opštinskih odjeljenja za finansije i budžet,
ne može se sa preciznošću utvrditi neophodnost
fiskalnih izdvajanja za lokalne poreske admini-
stracije. No, svakako je prednost ovog rješenja
što bi zaposlene osobe u ovim institucijama mo-
gle da koriste postojeće opštinske kapacitete a
unutrašnja reorganizacija bi obezbijedila i veliki
broj osoba koje bi bile zaposlene u ovim institu-
cijama. Time dolazimo do toga da bi ovo svaka-
ko bilo adekvatnije rješenje sa aspekta fiskalnog
izdvajanja.
Uzimajući sve u obzir, opcija 3 (opcija
kreiranja lokalnih poreskih administracija) se
čini kao najadekvatnije rješenje za mehanizam
prikupljanja, kontrole i naplate lokalnih izvor-
nih prihoda. To se može zaključiti na osnovu
sljedećeg:
- Rješenja u okviru ove opcije su najpo-
godnija sa aspekta najavljene decentrali-
zacije u okviru Strategije razvoja lokalne
samouprave RS, te zahtjeva koje postav-
lja Evropska povelja o lokalnoj samou-
pravi;
- Republika Srpska bi prihvatila rješenja poje-
dinih zemalja regiona koja neosporno vode
povećanju izvornih prihoda jedinica lokalne
samouprave;
- Ekonomski efekti ovog rješenja su najade-
kvatniji sa stanovišta povećanja konkuren-
tnosti, regionalnog razvoja te uravnoteženja
poreskih prihoda;
- Veća naplata lokalnih prihoda bi bila ba-
zirana uglavnom na povećanju obuhvata
korisnika, te eliminacije dosadašnje evazije
poreza;
- Institucionalno rješenje nije toliko zahtjevno
s obzirom na kapacitete opštinskih odjelje-
nja za finansije i budžeta;
- Rješenje u sebi sadrži i elemente troškov-
ne efikasnosti jer bi bilo moguće kreirati
određena rješenja na bazi međuopštinske
saradnje;
- Na kraju, dovelo bi do veće društvene pra-
vednosti jer bi više lokalnih prihoda bilo na-
plaćeno od onih koji su imućniji.
Porezni savjetnik
20 decembar 2012.
Primjeri sličnih rješenja
u Srbiji i Makedoniji
Srbija
Zakonom o lokalnoj samoupravi iz febru-
ara 2002. godine izvršena je fiskalna decen-
tralizacija, bez institucionalne decentralizaci-
je funkcija centralne poreske administracije,
čime je samo izvršena afirmacija lokalne samo-
uprave u dijelu finansiranja budžeta jedinica
lokalne samouprave, ali ne i u dijelu admi-
nistriranja izvornih lokalnih javnih prihoda.
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave
u Republici Srbiji redizajnirano je i transpa-
rentno uređeno finansiranje poslova jedinica
lokalne samouprave, čime je izvršena dalja fi-
skalna decentralizacija. Ovim zakonom su iz
postojećeg Zakona o lokalnoj samoupravi iz-
dvojene odredbe koje uređuju finansiranje je-
dinica lokalne samouprave, čime se prevazilaze
slabosti postojećeg sistema finansiranja lokalne
samouprave. Zakonom o finansiranju lokalne
samouprave stvoren je pravni osnov za decen-
tralizaciju funkcija centralne poreske admini-
stracije (Poreske uprave), pa time i afirmacije
lokalne samouprave u dijelu administriranja
njenih izvornih prihoda, tako što je propisa-
no da jedinica lokalne samouprave u cijelosti
utvrđuje, naplaćuje i kontroliše izvorne lokal-
ne javne prihode počevši od 1. januara 2007.
godine, za koje poslove je neophodno obrazo-
vati poresku administraciju jedinica lokalne
samouprave. Dalja konkretizacija nadležnosti
lokalne poreske administracije izvršena je Za-
konom o izmenama i dopunama Zakona o po-
reskom postupku i poreskoj administraciji, ko-
jim će biti uređeno koje odredbe ovog Zakona
primjenjuje lokalna poreska administracija u
poreskom postupku.
Sada skoro sve opštine u Srbiji imaju
funkcionalnu lokalnu poresku administraciju,
s tendencijom unapređenja naplate lokalnih
izvornih prihoda. Tokom uspostavljanja, zna-
čajna je bila tehnička pomoć koja je pružena
od strane Poreske uprave Republike Srbije i ne-

koliko međunarodnih projekata koji su radili
na unapređenju kapaciteta za primjenu novog
rješenja. Prvi korak je bio kreiranje tehničkih
pretpostavki za transfer republičke/centralne
baze podataka iz Poreske uprave. Pojedine op-
štine su ove baze unaprijedile i sa podacima
iz baza podataka MUP-a i biračkih spiskova.
Time su značajno unaprijedile i obuhvat po-
reskih obveznika, a time i same javne prihode.
Pojedine opštine su organizovale popis imovi-
ne na svojoj teritoriji u cilju utvrđivanja oba-
veza korisnika.
Lokalna poreska administracija je nadležna
da poreskim rješenjem utvrdi sljedeće izvorne
prihode opštine:
• Porez na imovinu fizičkih lica,
• Porez na imovinu pravnih lica,
• Lokalnu komunalnu taksu za prijavu firme u
poslovnom lokalu,
• Naknadu za korišćenje građevinskog zemlji-
šta,
• Lokalnu komunalnu taksu, za korišćenje
prava, stvari i usluga za koja je opštinskom
odlukom, uređeno utvrđivanje poreskim rje-
šenjem,
• Samodoprinos iz katastarskih prihoda iz po-
ljoprivrede,
• Samodoprinos na prihode za obavljanje ne-
zavisne djelatnosti,
• Samodoprinos na iznos imovine za koju se
plaća porez na imovinu.
• Porez na imovinu na zemljište (katastarski
prihod).
Makedonija
Kada posmatramo Republiku Makedoniju
i njenu teritorijalnu organizaciju, može se reći
da je proces razvoja lokalne samouprave u toj
zemlji doveo do situacije u kojoj se njihov si-
stem lokalne samouprave može poistovijetiti sa
sistemom lokalne samouprave u Republici Srp-
skoj. Kao i u RS, postoje značajne razlike izme-
đu opština kada je u pitanju nivo urbanizacije,
ekonomskog razvoja, stanja infrastrukture ili
broja stanovnika. Međutim, i pored navedenih
porezi
zajedničkih problema, Makedonija od 2002.
godine radi na pitanjima funkcionalne i fiskalne
decentralizacije.
Makedonija je sa procesom fiskalne decen-
tralizacije otpočela donošenjem Zakona o fi-
nansiranju jedinica lokalne samouprave, usva-
janjem od strane makedonskog Parlamenta u
septembru 2004. godine. Fiskalna decentra-
lizacija je zakonom bila planirana u 2 faze: u
julu 2005. godine i septembru 2007. godine.
Za ovu drugu fazu je karakteristično da je bila
namijenjena za opštine koje su u prvoj fazi is-
punile neophodne uslove, tj. da je opština u
prvoj fazi obezbijedila adekvatne tehničke i
ljudske pretpostavke za finansijsko upravljanje
i administriranje poreza.
Članom 45. istog Zakona je bilo predviđeno
da svaka opština, bez obzira na veličinu, mora da
obezbijedi najmanje 3 osobe koje će biti zaduže-
ne za administriranje lokalnim prihodima. Ovo
je mnoge male opštine navelo na uspostavljanje
praksi međuopštinske saradnje sa većim opština-
ma u cilju mogućnosti autonomnog upravljanja
lokalnim porezima. U pojedinim slučajevima se
ova saradnja odnosila na ugovaranje usluga pore-
ske administracije iz druge opštine, dok je u par
primjera zabilježeno i stvaranje zajedničkih ad-
ministrativnih kapaciteta za administriranje po-
rezima. Praksa ukazuje da je sa dobrim finansij-
skim upravljanjem bilo moguće povećati izvorne
prihode opština.
U Makedoniji sada postoji svega nekoliko
opština za koje Poreska uprava Makedonije vrši
administriranje lokalnih prihoda, a na bazi orga-
nizacije Poreske uprave Makedonije u skladu sa
vršenjem ove funkcije. Pored smanjene autono-
mije, ove opštine su u lošijoj poziciji jer ne mogu
da osjete sve blagodeti koje sa sobom nosi fiskal-
na decentralizacija.4
4 Draganić,Aleksandar: Definisanje nadležnosti priku-
pljanja i kontrole izvornih lokalnih prihoda, Razvojna
agencija “Eda”
Porezni savjetnik
prosinac 2012. 21