Uporedna Iskustva Drzavnih Uprava PDF

UPOREDNA ISKUSTVA
DR@AVNIH UPRAVA
Izdava~:
MAGNA AGENDA
Za izdava~a:
Mijat Damjanovi}
Lektor i korektor:
Irena Popovi}
Dizajn korica:
Du{an Damjanovi}
Tira`:
500
[tampa:
Studentski trg 13
e-mail: chigoja(eunet.yu
ISBN: 86-83775-11-9
Copyright, 2003
MAGNA AGENDA, Beograd
Sva prava su za{ti}ena. Nijedan deo ove knjige ne moè biti kori{}en bez dozvole autora,
u pisanoj formi, izuzev kra}ih citata (koji ne prelaze 1000 re~i) za potrebe prikazivanja
i profesionalnog rada.
Urednik
Prof. dr MIJAT DAMJANOVI]
UPOREDNA
ISKUSTVA
DR@AVNIH
UPRAVA
Beograd, 2003
SADR@AJ
UVODNE NAPOMENE (Mijat Damjanovi}) .................................................................. 7
Zoran R. Tomi}
ZAKONODAVNA EVOLUCIJA DR@AVNE UPRAVE
U JUGOSLAVIJI POSLE 1945. GODINE ..................................................................... 21
Stevan Lili}
DR@AVNA UPRAVA INSTRUMENT VLASTI ILI JAVNA SLU@BA
(Kriti~ki osvrt na vaè}e zakonodavstvo o dràvnoj upravi u Srbiji) .............................. 37
Dragoljub M. Popovi}
REGIONALIZAM U SRBIJI .......................................................................................... 69
STANJE I PERSPEKTIVA JAVNE UPRAVE U ITALIJI:

Alfredo Korpa~i
ORGANIZACIJA I RAD JAVNE UPRAVE ................................................................... 85
Karlo Marcuoli
DELATNOST UPRAVE ................................................................................................. 91
Domeniko Sora}e
LOKALNA SAMOUPRAVA ........................................................................................ 106
[PANSKE JAVNE UPRAVE I PRINCIP NJIHOVOG URE\ENJA:
Havijer Pinaso Ernandis, Gabrijel Domenek Paskual i Agustin Domingo Moratalja

ISTORIJSKI RAZVOJ [PANSKOG GRA\ANSKOG PRAVA .................................. 115
Havijer Pinaso Ernandi, Gabrijel Domenek Paskual
PRAVNI RE@IM [PANSKE JAVNE UPRAVE ........................................................... 116
Agustin Domingo Mortalja
GRA\ANSKA ETIKA I DEMOKRATSKO GRA\ANSKO DRU[TVO ................... 126
Tomas Flajner
UPRAVNO PRAVO U COMMON LAW SISTEMU
Upravno pravo u kontinentalnom evropskom pravu
s posebnim osvrtom na {vajcarsko upravno pravo ........................................................ 129
Pjer Sadran
DR@AVNA UPRAVA U FRANCUSKOJ ..................................................................... 151
Gerd [mid-Ajh{ted
JAVNA UPRAVA U NEMA^KOJ
(Osnovne karakteristike i najva`niji preduslovi za izradu i
implementaciju zakona kojima se reguli{e) ................................................................... 169
Uporedna iskustva dràvne samouprave 7
UVODNE NAPOMENE
Javna uprava i javno upravljanje predstavljaju izuzetno va`no podru~je sa-

vremene politi~ke, pravne i ekonomske misli i empirijskih generalizacija. Po-
sebno su vredna iskustva razvijenih i prosperitetnih sistema, koji su pravovre-
meno prepoznali potrebu i svrsishodnost dobro ure|ene dràve i kvalitetne, do-
bre vladavine. U ovim kapitalnim podru~jima otvorene su brojne nedoumice
oko klju~nih instituta i kategorija dràve i vlasti, privrede i trì{ta, zajednice i
dru{tva. Iz mno{tva kontroverznih procesa, odnosa i solucija izdvojili bismo
samo neke od osnovnih dilema koje prate organizaciju i funkcionisanje javne
uprave dràvne uprave i upravljanja, javni sektor u razvijenim demokratskim
dru{tvima. Odnosno, nazna~ili bismo pravce promena u ovim sektorima, od ~ije
transformacije i modernizacije u zna~ajnoj meri zavise sveobuhvatnost, kvalitet
i dinamika usvajanja i utemeljivanja demokratizacije u dru{tvima koja imaju
sasvim ogran~ena iskustva sa sadràjima i formama demokratskog ustrojstva, u
regionima centralno-isto~ne i jugoisto~ne Evrope. Kona~no, ukazali bismo na
osnovne orijentire strategije preusmeravanja i preoblikovanja dràvne/javne upra-
ve u Srbiji.
I
Moderna i napredna dru{tva, sa razvijenim demokratskim standardima i eko-
nomski presti`na, otvorila su nove sadràje starih i novih kategorija i vrednosti,
u brojnim domenima dràvne, privredne i dru{tvene institucionalizacije i orga-
nizacije radi njihove ve}e funkcionalne adaptibilnosti, efektivnosti i efikasno-
sti. Novi socijetalni konstitucionalizam neumitno podsti~e i razvija institucio-
nalne reforme, raznorodne i raznovrsne invencije i inovacije. Zbog toga, aktuel-
ne rasprave o uslovima i implikacijama kvalitetne vladavine usmerene su pre-
vashodno na preispitivanje racionalnosti podeljene vlasti, u funkcionalnom i
teritorijalnom smislu, kao i procene ostvarljivosti uslova za ja~anje me|usobne
podrìvosti i zajedni~ke odrìvosti vi{eslojne i vi{ezna~ne vlasti. Nijedna od
8 Uporedna iskustva dràvne samouprave
ovih vlasti (zakonodavna, izvr{na, upravna i sudska) nije po sebi i od sebe do-
voljna da obezbedi pouzdanu demokratsku orijentaciju i verifikaciju. Tek njiho-
va rezultanta, njihov sinergijski efekat demokratiji daje ili oduzima supstanci-
jalne sadràje, ~ini je fakti~kom, formalnom ili fiktivnom. Bez izuzetka, sve
savremene dràve suo~avaju se sa potrebom stalnog preispitivanja i traènja sklada
izme|u realnih institucionalnih kapaciteta i ciljanih razvojnih projekcija, objek-
tivnih ograni~enja i samoograni~enja. U tom procesu neizbe`na je stalna evalu-
acija legitimiteta strategijske politike i odluka vladaju}ih elita, legaliteta akata i
delanja administracije i devolucije instrumentalnih i operativnih kompetencija,
njihove neizbe`ne dekoncentracije, decentralizacije i delegacije.
Bez sumnje, brojni i komplementarni pojmovi i kategorije kao {to su: politi-
ka (politics), vladavina (governance), javna politika (public policy), vlast/mo}
(power), poredak (order), javna/dràvna uprava (public administration), javno
upravljanje (public management), javne usluge (civil services), vo|stvo (leader-
ship), birokratija (bureaucracy), funkcioneri, nosioci dràvnih funkcija (autho-
rities), postavljeni ili izabrani (javni) ~inovnici (public officials) i dr. dobijaju
nova zna~enja, sadràje i forme u institucionalnim i institutskim modelima sa-
vremenih, ali pre svega modernih dru{tava. Ove promene su vidljive i u horizon-
talnoj organizaciji spomenutih vrsta vlasti i u njihovim vertikalnim funkcional-
nim i teritorijalnim ustrojstvima, od centralne (dràvne), preko regionalne do
lokalno-samoupravne, prenete (ustupljene) i izvorne vlasti. Nova zajedni~ka ka-
rakteristika u normativnom ure|ivanju svih spomenutih instanci i kategorija je u
politici jasne i dosledne deregulacije i ustanovljavanju novih standarda i novih
procedura, kao i raznorodnih i raznovrsnih partnerstava (javnih i javno-privat-
nih) u javnom sektoru. Sve ove epohalne i delotvorne promene podstaknute su
op{tijim trendovima evropeizacije, vesternizacije i globalizacije ekonomskog,
politi~kog, pravnog, dru{tvenog, tehnolo{kog i kulturolo{kog konteksta. U svim
ovim kapitalnim i dinami~nim promenama bez presedana, sasvim razumljivo,
opstaju brojne nedoumice, kontradiktornosti pa i konfuzije, kako u vezi sa su{ti-
nom, vrlinama i manama demokratije tako i u vezi sa poloàjem i ulogom ~ove-
ka (pojedinca, individue i li~nosti) u njegovim brojnim i raznovrsnim emanaci-
jama, samoostvarenjima i samoaktuelizacijama.
Evolutivni razvoj dràvne/javne uprave (administracije), uop{teno zaklju~u-
ju}i, delio je sudbinu zna~ajnih civilizacijskih promena: karaktera dràve, odno-
sa izme|u centralne i lokalne vlasti; javnog, me{ovitog i privatnog sektora (od
administrativne ka preduzetni~koj dràvi); na~ina organizacije vlasti (borbe i
saradnje zakonodavne i izvr{ne vlasti); parlamentarizma (reprezentativnog legi-
timiteta i eti~kog legaliteta); demokratizacije konstituisanja organa vlasti (na
strani svih aktera politi~kih partija, kandidata i bira~a) i njihovog funkcionisa-
nja (javnosti i kontrolisanosti); novih nacionalnih i internacionalnih, supranaci-
onalnih zajednica i njihovih korelacija (novih shvatanja suvereniteta i civilite-

ta); {irokih i dubokih socijetalnih reformi (strukturalnih, svojinskih i menadèri-
jalnih); pro{irivanja i oboga}ivanja sloboda i prava ljudi, gra|ana, li~nosti itd.
Sledstveno spomenutim evolutivnim institucionalnim promenama (u norma-
tivnoj politi~koj teoriji tako|e), jasno su vidljivi i dokazi o zna~ajnim modifika-
cijama javnog upravljanja, odnosno upravljanja javnim poslovima i slu`bama.
U pro{lom, 20. veku, dogodile su se sveobuhvatne reforme u sferi tradicionalne
dràvne administracije, koja se sve izrazitije prilago|avala potrebama moder-
nog javnog upravljanja, ,,novog menadèrijalizma. Pored intrainstitucionalnih
i intraorganizacijskih promena, postepene eliminacije rigidnih hijerarhijskih od-
nosa i delegiranja sve {irih krugova kompetencija, sa vi{ih instanci na srednje i
niè, zapaàju se istovrsne tendencije i na strani interinstitucionalnih i interorga-
nizacijskih relacija, izme|u organa vlasti, javnih institucija i biznisa, u odnosu
na njihove funkcionalne i teritorijalne ravni. Tako nastaju brojni modaliteti de-
koncentracije i decentralizacije ovla{}enja i odgovornosti, po veoma razli~itim
osnovama politi~kim, administrativnim, pravnim, ekonomskim, fiskalnim i dr.
Tako dinami~ni, otvoreni, fleksibilni i adaptibilni aran`mani razli~itih instituci-
ja i njihovih klju~nih funkcija postaju realnost savremenih sistema, me|u koji-
ma po svojim implikacijama centralnu poziciju imaju upravo sistemi dràvne/
javne uprave.
Nesumnjivo da neke od slede}ih specifi~nosti na su{tinski na~in uti~u na
prirodu i karakter javnog sektora i na~ine upravljanja njime: prvo, u sistemu i
procesu odlu~ivanja u ovom sektoru izrazitije i sudbonosnije su prisutni elemen-
ti prinude, ~ije granice u demokratskom dru{tvu moraju biti sasvim vidljive;
drugo, javnost i kontrola rada javnog sektora druga~ija je po svojoj prirodi u
odnosu na privatni sektor; tre}e, administracija, javni ~inovnici, u ve}oj meri su
zavisni od politi~kog vo|stva, nego {to je to slu~aj sa biznisom, naravno u uslo-
vima prisustva liberalne ekonomije; ~etvrto, u javnom sektoru postoje ve}a ogra-
ni~enja u evaluaciji u~inaka, odnosno druga vrsta standarda za ocenu njegove
efikasnosti; peto, veli~ina, sloènost i raznolikost javnog sektora objektivno ote-
àvaju koordiniranje i kontrolisanje njegovog rada.
Uop{teno govore}i, i sam javni sektor, usled navedenih promena ali i onih
koje se ti~u i tehnolo{kog ,,buma, internacionalne kompetitivnosti i sve sna`ni-
je i koncepcijski uobli~enije globalizacije, sve presudnije uti~e na redefinisanje
i rekonceptualizaciju javne (dràvne) uprave i javnog (menadèrijalnog) upra-
vljanja reinvenciju sistema vlasti i modaliteta vladavine. Ta promena se ogleda
u ~injenici da sve prete`nije javne usluge (servisi) postaju vi{e menadèrijalni
nego {to ostaju administrativni, da je birokratski model i u teorijskom i u emprij-
skom smislu diskreditovan a da je novi model javnog upravljanja zasnovan na
novim eti~kim principima, na~elima javnosti i odgovornosti. Novi modeli so-
bom nose i nove probleme i brojne neizvesnosti, ali svakako postoji izvesnost da
nema povratka na minuli i u mnogo ~emu prevazi|eni tradicionalan, centralizo-
van i hijerarhizovan administrativni sistem.
U razvijenim demokratskim sistemima i ekonomski prosperitetnim dru{tvi-
ma pravovremeno je prevladalo opredeljenje za prednosti postepenog formira-
nja dobre administracije (efektivne, efikasne i ekonomi~ne) umesto traènja le-
ka (,,{ok terapija) za lo{u administraciju. Dobra, kvalitetna administracija je
preokupirana nastojanjem da simultano uspostavlja, razvija i garantuje kako esen-
cijalna (supstantivna) tako i proceduralna prava. To zna~i po{ten, pravedan i
pravi~an odnos administratora prema svakom subjektu stranci, klijentu, kori-
sniku, bez obzira na statusne i druge razlike koje postoje me|u njima. Postojanje
kvalitetne administracije zavisi od mnogo faktora. Me|u njima moèmo pretpo-
staviti zna~ajan udeo dobre pripreme i uspostavljanje sistema kvalitetnih normi,
konsekventno izvr{avanje, odnosno primenjivanje usvojenih normi, sudsku kon-
trolu i za{titu udela ~injenja i/ili ne~injenja referentnih institucija prevencije i
kontrole sudova, tribunala, ombudsmana, vladinih i nevladinih agencija.
Ve~ita tema politi~ke i administrativne evolucije ti~e se odnosa politi~kih i
administrativnih (birokratskih) elita, dràvnika, politi~ara i javnih funkcionera,
imenovanih i biranih administrativnih ~inovnika. Ove personalne, grupne i indi-
vidualne relacije, tako|e najneposrednije uslovljavaju karakter i prirodu vlada-
vine i javnog upravljanja. Od profesionalnog u~inka ovih elita veoma zavise
reputacija dràve, reìma, poretka, odnosno stavovi i pona{anje gra|ana, njiho-
vo podràvanje i/ili pristajanje na dràvnu politiku, odnosno prepoznavanje i
po{tovanje dràvnog identiteta. Stepen lojalnosti gra|ana prema dràvi oduvek
se nalazio u recipro~nom odnosu podràvanja i brige dràve za gra|ane, uspe-
{nost u zadovoljavanju njihovih ìvotnih interesa i prioritetnih potreba. Od nji-
hovog me|usobnog poverenja i kooperativnog odnosa veoma zavisi priroda le-
gitimnosti politi~kog i upravnog sistema, kao i realna vrednost institucionalnih
kapaciteta kvalitetne vladavine. Dobra i efektivna vladavina pretpostavlja po-
stojanje profesionalne i efikasne birokratije, oslobo|ene laicizma i amaterizma.
Tako|e, od postojanja ili nepostojanja ovog sklada zavisi stepen suprotstavlje-
nosti demokratije, kao forme eti~ke vladavine, i birokratije, kao poluge admini-
strativnog upravljanja, ali u slu`bi gra|ana i pod kontrolom javnosti.
Naravno, novi duh menadèrijalizma i preduzetni{tva nije ovladao svim sfe-
rama i svim aspektima javnog administriranja i javnog upravljanja. Ta~na je oce-
na da u njemu jo{ uvek ima primesa starih navika i pona{anja, ~ija prva briga
nije bila modernizacija i optimalizacija usluga, uz stalno smanjivanje tro{kova
za njihovu svrsishodnu realizaciju. Pod pritiskom novih i visokokvalitetnih zah-
teva, to nije ostala samo briga za vrednost postignu}a administrativnog aparata,
ve} i vrednost sveukupnih dometa zna~ajno promenjenih funkcija i delatnosti
dràve i vlasti, javnog sektora uop{te. Zbog toga je va`no ista}i da menadèrijali-
zam i profesionalizam, zatvaraju}i vrata umornoj birokratiji, jalovom birokrati-
zmu i tragikomi~nom filistarstvu, ne otvara vrata novoj opasnosti, sofisticiranoj
tehnokratiji i nevidljivom ali stigmatiziraju}em tehnokratizmu. U tom slu~aju, po-
novo, ali u izmenjenim okolnostima, bili bi ugroèni interesi velike ve}ine gra|a-
na i vitalni ciljevi demokratije. Opreznost nalaè da u pogledu vrednosti novog
menadèrijalizma ne do|e do apriornog poistove}ivanja njegovih o~ekivanja i
probu|enih nada sa njegovim realnim u~incima i krajnjim dometima. Vreme }e
pokazati da li je novi pristup dovoljno fleksibilan i adaptibilan da obezbedi isto-
vremeno o~uvanje starih, dobrih vrednosti administrativnog upravljanja i aspiraci-
ja i ciljeva modernog javnog upravljanja. Va`no je da nostalgija prema tradicional-
nim re{enjima ne odnese vi{e pa`nje i energije nego {to to ona zasluùju. Kona~-
no, snaga novog talasa meri}e se prema osposobljenosti da na dovoljno pouzdan
na~in postepeno postaje pouzdana brana protiv jalove politizacije, kvazistru~nja-
{tva, bolesne pristrasnosti, pada eti~kih standarda i slabog morala.
U procesima reartikulacije sadràja i preoblikvanja formi institucija i organi-

zacija javnog sektora va`nu misiju je imala sve prisutnija dinamika ekspanzije
javne politike (public policy) i teorijsko/empirijska analiza u ovoj oblasti (po-
licy analysis), kao va`na informaciona podloga za kreatore politike (policy ma-
kers) i donosioce odluka (decision makers). Novi analiti~ki pristupi i novi anali-
ti~ki alati, rastere}eni krutih i uniformnih vrednosnih odre|enja i ograni~enja,
postali su va`na podr{ka izvr{no-upravnoj vlasti. Snaga ovih analiza leì u nji-
hovoj objektivnoj, neutralnoj, kriti~koj i interdisciplinarnoj opredeljenosti, koja
o dometima javne administracije i javnih menadèra (public manager) sudi pre-
vashodno na osnovu njihovih realnih rezultata, ekonomskih postignu}a, a ne
deklarativnih politi~kih opredeljenja. Tako rezultati postaju ve}a preokupacija i
briga od pretpostavki za njihovo projektovanje, odnosno ishodi i implikacije u
odnosu na menadèrijalne postupke i procedure. Me|utim, imaju}i u vidu inter-
disciplinarne korelacije, opravdano je podsetiti da je javna politika (javni poslo-
vi, javne slu`be, javne usluge) jo{ uvek pod ki{obranom dràvne/javne admini-
stracije, a ova pod krovom politi~kih nauka.
Budu}nost modernog javnog upravljanja (public management), koje je vi{e-
struko nadraslo, kako smo ve} istakli, tradicionalnu javnu upravu (public admi-
nistration) uslovljena je komplementarnim razvojem novih modaliteta sistema
upravljanja u javnom sektoru. Tu svakako spadaju: finansijsko upravljanje, upra-
vljanje personalom, upravljanje rezultatima, upravljanje promenama, upravlja-
nje neizvesnostima, upravljanje rizicima, upravljanje konfliktima itd. Otvoreni
su i novi disciplinarno referentni horizonti u oblastima organizacijske, admini-
strativne i korporativne kulture i etike. Iz novog ugla ba~eno je svetlo na unutra-
{nje ustrojstvo organizacije, strukturu, odnose i procese u internom organizacij-

skom okviru, kao i raznovrsne relacije u vi{edimenzionalnom eksternom organi-
zacijskom okruènju. U pitanju su kapitalne promene koja zna~e mnogo vi{e od
lagodnog i predvidljivog reformisanja utilitarnog javnog servisa. Re~ je o pro-
meni su{tine funkcionisanja javnih slu`bi, odnosa prema dràvnom i privatnom
sektoru, kao i uspostavljanju sistema efikasnog nadzora. Te promene su bile omo-
gu}ene znanjima stru~njaka novih profila i povratno su postavile nove zahteve
za unapre|ivanjem studija, obrazovanja i reinovacionih treninga za vo|enje i
kvalitetan rad javnog sektora, odnosno njegovih specijalizovanih ali nagla{eno
komplementarnih, me|usobno povezanih i uslovljavaju}ih segmenata.
Ovom kursu, novoj tendenciji, zna~ajnim delom je pogodovao i specifi~an
razvoj javnih preduze}a, koja ne samo da su doìvela velike promene u pogledu
interne organizacije i upravljanja, ve} i prirode njihovog formiranja i imovin-
skog situiranja, odnosno multivarijantne prirode vlasni{tva. Njihova kvantita-
tivna i kvalitativna svojstva zna~ajno su promenjena ra{irenim i poodmaklim
procesima privatizacije ovih preduze}a, prodajom javnih preduze}a privatnom
sektoru, koja su, kada je vlasni{tvo promenjeno, demonstrirala ve}u poslovnost,
funkcionalnost, produktivnost, efikasnost i ekonomi~nost. Ima, me|utim, i mi-
{ljenja da kvalitet usluga koje pruàju ova preduze}a manje zavisi od tipa vla-
sni{tva a vi{e od njihovih institucionalnih i alokacijskih performansi, funkcio-
nalne osposobljenosti za inovativna preduzetni{tva i trì{nu kompeticiju. Tek na
realnom trì{tu i u uslovima stvarne konkurencije mo}i }e da se prepozna i pro-
ceni snaga njihove profesionalne misije. Tada }e mo}i da se preciznije odmeri i
prisustvo ili odsustvo poèljne simbioze ekonomskih zahteva i dru{tvenih potre-
ba, posebnog i op{teg dobra, pojedina~nog i zajedni~kog interesa. Privatizacija
moè da dâ dobre rezultate, ali ne u svim prilikama i ne sve vreme.
Javno upravljanje (public management) postalo je neka vrsta rezultante od-
nosa politike (politics) i administracije (administration), ~ija izvorna podvoje-
nost i interesna udaljenost ne odgovaraju stanju realnih odnosa. Njihova me|u-
sobna proètost i funkcionalna me|uuslovljenost sasvim su o~igledne i o~ekiva-
ne. Iz tog razloga, ostaje nesporna potreba obezbe|ivanja javnosti, odgovornosti
i kontrolisanosti u radu i odlu~ivanju, kao i me|usobnoj interakciji njihovih
institucija. Te promene su, osim ve} nazna~enih, tako|e uticale na promenu ka-
raktera i prirode javnog upravljanja, od administrativnog birokratskog modela
ka trì{nom modelu javnog upravljanja, otvorenom za saradnju sa privatnim sek-
torom i brojne varijacije javno-privatnih partnerstava. Naravno, i novokonstitu-
isano podru~je javnog upravljanja nalazi se u procesu permanentne rekonceptu-
alizacije klju~nih korelacija dràve i privrede (vlasti i trì{ta), zakonodavne i
izvr{no-upravne vlasti, centralnog i lokalnog nivoa, vlasti i gra|ana, administra-
cije i gra|ana. U tom procesu teorijskog, normativnog i empirijskog inoviranja
sektora javne politike, javnog upravljanja (poslova, slu`bi i usluga) veliki pod-
sticaj i doprinos dala je teorija javnog izbora (public choice theory).
U procesu stvaranja moderne javne uprave vidljive su promene prestrukturisa-
nja funkcija i uloga dràvne/javne uprave, menadèrijalnog i organizacijskog re-
dizajniranja, posebno podstaknutih {irenjem novih informacionih tehnologija. U
stalnom preispitivanju je sklad izme|u raznovrsnih ,,inputa (razli~itih resursa) i
postignutih, odnosno o~ekivanih ,,outputa, s gledi{ta sve ve}ih zahteva da upra-
va bude efektivna, efikasna i nadasve ekonomi~na. U istom smeru je i nastojanje
da se promeni i unapredi odnos uprave prema gra|anima, ali i gra|ana prema upra-
vi. Tako|e, pretpostavlja se da }e organi uprave i javno ~inovni{tvo imati i uvaà-
vati eti~ka na~ela i principe, odnosno da }e postojati spremnost da se osujete teè
i opasnije deformacije naru{avanja ovih na~ela i principa. Problem morala otvara
se u svim prilikama u kojima su data pre{iroka diskreciona prava javnim ~inovni-
cima, u okolnostima u kojima se praktikuju tajna ugovaranja i skriveni aran`mani,
kada se javljaju nezadovoljstvo, demotivisanost i demoralisanost upravnih funkci-
onera i upravnih radnika. Naravno, eroziji etike i krizi morala pogoduje i stanje
op{teg nezadovoljstva dràvom, privredom i dru{tvom.
Budu}nost javne uprave i upravljanja, sude}i po uverljivim indikatorima, sa-

svim izvesno se prete`nije preusmerava prema trì{nim standardima i merilima
(,,marketizacija javnog sektora) u potrazi za flekisibilnijim formama organizo-
vanja i upravljanja. I u javnom sektoru, poput privatnog, bi}e potencirani filozo-
fija novog menadèrijalizma i poo{treni kompetitivni odnosi. Uprava }e vero-
vatno, koliko god to zva~alo paradoksalno, ostati pod sna`nijim pritiskom i uti-
cajem institucija visoke politike centara realne politi~ke mo}i, ali uz prisustvo
simultane potrebe slabljenja te uticajnosti i ja~anja delotvornosti organa i orga-
nizacija ,,nezavisne uprave. S druge strane, otvorenost i dostupnost kontrole i
odgovornosti rada i odlu~ivanja organa i javnih administratora/menadèra po-
sta}e pravilo pona{anja. Realna su o~ekivanja da }e sledstveno rasti snaga uti-
cajnosti njihovih korisnika, odnosno da }e biti sve vidljiviji putevi i tragovi
dvosmernog i uzvratnog komuniciranja. Istovremeno, bi}e sve uporniji i glasniji
zahtevi za potrebom regrutovanja i promovisanja visokoprofesionalnog kadra,
dovoljno spremnog i motivisanog da prihvati profesionalne inovacije i timski
rad. Ne mali broj autora smatra da su ovi procesi ireverzibilni.
II
Epohalnim uru{avanjem i raspadom sveta realsocijalizma u zemljama cen-
tralne, isto~ne i jugoisto~ne Evrope zapo~eo je vaàn proces politi~ke demokra-
tizacije i ekonomske liberalizacije, u kome je postepeno napu{tana koncepcija
hipertrofirane simbioze dràve i partije, komandne ekonomije i zatvorenog dru-

{tva. Kreiranje nove strategije razvoja, uvo|enje novih parametara, indikatora i
standarda planiranja, odlu~ivanja, organizovanja, koordinisanja i kontrolisa-
nja u novoj institucionalnoj i organizacijskoj matrici i novoj filozofiji upra-
vljanja, otkrilo je svu sloènost, te{ko}e i neizvesnosti koje su pratile i koje }e
pratiti duboke i dalekose`ne reforme dràve, privrede i dru{tva.
U tom istorijskom i verovatno epohalnom preokretu, promenjena je razvojna
misija ovih dràva, anahroni sistem vrednosti i razvojni prioriteti. Nastupilo je
vreme razbijanja brojnih monopola u gotovo svim sektorima javnog ìvota i
stvaranja klime kompeticije i samoodrìvosti. Strategijom i politikom dekon-
centracije i decentralizacije vlasti, delegacije i deregulacije pravnih nadle`nosti
i ovla{}enja, promenom svojinskih odnosa i prestrukturisanjem privrede, stvore-
na je sudbonosna promena relacija centra (nacionalne dràve) i periferije (lokal-
ne samouprave), politike i ekonomije, dràve i gra|ana. Umesto rigidnih i uda-
ljenih institucionalnih struktura, hijerarhijski ustrojenih organizacija, prednost
se sve vi{e i doslednije pruàla fleksibilnim i autonomnim modalitetima organi-
zovanja i upravljanja.
Promeni slike i predstave o ovom delu sveta nesumnjivo su doprineli krupni
reformski zahvati u domenu vitalnih infrastrukturnih sistema, reaktiviranje veli-
kih privrednih sistema uz komplementarnu podr{ku srednjih i malih privrednih
agensa, procesi sveobuhvatne i realne privatizacije. Reinvencija dràvne vlasti
modernizacija javne administracije na svim nivoima, reinvencija korporacijskog/
kompanijskog sistema modernizacija menad`menta i uvo|enje preduzetni{tva,
podsticanje sektora javnih politika, javnih i komunalnih preduze}a i promena
stava dràve prema privatnom sektoru, uz opona{anje prepoznatljivih i uspe{nih
primera saradnje (partnerstava) javnog i privatnog sektora iz iskustva (naj)razvi-
jenih zemala ,,prvog sveta, objektivno je pribliìlo ove zemlje novim suprana-
cionalnim zajednicama. Postepeno pribliàvanje ovih zemalja, njihovih institu-
cija i organizacija spomenutim zajednicama ozna~ilo je istovremeno njihovo
nesumnjivo i definitivno udaljavanje od te{kog totalitarnog i birokratskog na-
sle|a, a sude}i po aposteriornim funkcionalnim efektima, bri`ljivo konstruisa-
nog antisistema.
Za razliku od teorijskih i empirijskih iskustava razvijenih demokratskih za-
jednica i dru{tava, koja su sopstvene institucionalne kapacitete podizala racio-
nalno i postepeno, zemlje na{eg regiona su, pod pritiskom unutra{njih sila i uz
podr{ku me|unarodnih institucija, zapo~ele procese politi~ke demokratizacije,
pravne konsolidacije i ekonomske stabilizacije bez brojnih vitalnih pretpostavki
i u stalno prete}oj vremenskoj oskudici. Takva ograni~enja su objektivno uspo-
rila celovite reformske poduhvate. Ipak, ti opse`ni procesi reinstitucionalizacije
i reorganizacije stvaraju novi administrativni sistem (kao rezultantu promena
politi~kog, pravnog i ekonomskog sistema), novi poredak, sa sve manje primesa

starih re{enja, koja nisu izdràla konfrontaciju sa izazovima modernog doba,
odnosno koja su izgubila privla~nost za svoje narode, za svoje gra|ane.
Suvi{no je napominjati da o pravcima, sadràjima, formama, metodama i di-
namici reformisanja dràvne/javne uprave i javnog upravljanja nije bilo jedno-
stavno uspostaviti neophodan dru{tveni konsenzus. U uslovima te{kih politi~-
kih konfrontacija, kroz koje se slamao otpor pristalaca starog reìma, indiferent-
nih i dezorijentisanih socijalnih grupacija i ni{ta manjih nedoumica i nesagla-
snosti na strani reformski orijentisanih snaga, mukotrpno se projektovala, gradi-
la i pokretala arhitektura novog sistema vlasti. Sve se to odigravalo u uslovima
skromnih demokratskih kapaciteta, ograni~ene parlamentarne kulture i uz prisu-
stvo kvaziopozicije, koja se po starim i oprobanim kli{eima prete`nije formirala
po ideolo{koj okosnici, a manje i re|e po dugoro~nim razvojnim projekcijama.
Time je bila ugroèna pa i izgubljena zna~ajna dru{tvena energija, opstala je
inercija, a time je olak{ano odràvanje socijalnih napetosti i institucionalnih
sapetosti.
U takvom ambijentu, u zemljama centralne i isto~ne Evrope, potro{ena je
poslednja decenija 20. veka, da bi se uspe{no obavio veliki reformski preokret,
izme|u ostalog, i u domenu javne politike i vlasti. To je pretpostavljalo usposta-
vljanje politi~kog konsenzusa o strategiji sveukupne rekonstrukcije politi~kog,
ekonomskog, pravnog i dru{tvenog sistema. Time je bila otvorena obespokoja-
vaju}a duga lista potrebnih promena koje su se morale obaviti da bi se uhvatio
korak sa organizacijskim i upravlja~kim standardima razvijenog sveta: usposta-
vljanje diskontinuiteta u odnosu na domete prethodnog poretka, su{tinska pro-
mena sistema vlasti; redefinisanje klju~nih institucija i instituta politike, prava i
ekonomije; utemeljivanje racionalno pode{ene, podeljene i transparentne vlasti,
me|usobno ograni~avane ali ne i blokirane; obezbe|ivanje principa vladavine
prava nad praksom bespravlja i neeti~nosti; pokretanje i funkcionisanje eko-
nomskog ìvota po na~elima trì{ne privrede, sa svim rizicima koje sobom nosi
visokokompetitivna i otvorena ekonomija; razbijanje tabua isklju~ivosti potre-
ba za ja~anjem institucionalne efikasnosti i demokratske efektivnosti, svrsishod-
nog visokoprofesionalnog birokratizma i pokreta~kog preduzetni{tva; postepe-
na promena odnosa izme|u sila centralizacije i decentralizacije, koncentracije i
dekoncentracije, monopolizacije i delegacije vlasti; istovremeno podizanje ka-
paciteta, odnosno su{tinsko reformisanje institucija centralne i lokalne vlasti, uz
posebno stimulisanje razvoja lokalne samouprave; reformisanje, odnosno tran-
sformisanje javnog sektora, uslu`nih slu`bi, javnih preduze}a; otvaranje proce-
sa vi{edimenzionalnih i vi{esmernih internih i eksternih regionalizacija; inostra-
na tehni~ka pomo} za svrhe vi{ezna~ne legislativne i administrativne interne
koordinacije i eksterne harmonizacije politike i prakse odlu~ivanja u sferama
javnih poslova; obezbe|ivanje podr{ke javnosti i sticanje poverenja gra|ana za

izborne opcije modernizacije i reformisanja institucija i organizacija dràve, pri-
vrede i dru{tva.
Naravno, i u zemljama centralne, isto~ne i jugoisto~ne Evrope problem mo-
dernizacije javne administracije, centralne i lokalne, traì preispitivanje posred-
stvom univerzalnih vrednosti i o~ekivanja ve}e efikasnosti, efektivnosti i eko-
nomi~nosti njihovih institucija i pouzdanije identifikacije interesa gra|ana sa
interesima organa i organizacija vlasti. Pored uspostavljanja nu`ne i dovoljne
konsenzualnosti klju~nih politi~kih aktera za strategijsku viziju razvoja sistema,
neophodno je formiranje dru{tvene svesti o redosledu i jasnim prioritetima neza-
obilaznih etapa u poslu kompleksne transformacije globalnih sistema spomenu-
tih regiona. Jasno je da su putevi i postignu}a pojedinih dràva ovog regiona u
efektima reformisanja javnog sektora dali razli~ite rezultate, imaju}i u vidu nji-
hove razli~ite tradicije, polazi{ta, prioritete socijalne rekonstrukcije, ambicio-
znost sopstvenog projekta, otvorenost za iskustva drugih, istrajnost u realizaciji
i okon~avanju zapo~etog posla i sl. Drugim re~ima, potvr|ena je pretpostavka o
necelishodnosti stvaranja modela reformi, koji bi imao realnu upotrebnu vred-
nost, ~ak i za srodne dràvne entitete, odnosno pokazana su i dokazana sva orga-
nizacijska i funkcionalna ograni~enja koja proizilaze iz pouka zasnovanih na
tu|im neuspesima i gre{kama. Ovim reformskim rezultatima je ipak zajedni~ko
to {to su ireverzibilnog karaktera, odnosno {to fakti~ki onemogu}uju vra}anje
na stare odnose i procese, koji su svojevremeno bili dominantni u sistemima
spomenutih podru~ja.
III
Utvr|ivanje strategije reformisanja javne uprave u Srbiji pretpostavlja
po{tovanje svih etapa koje tako kompleksan projekat podrazumeva. Realna
procena stanja u kome se nalazi javna uprava Srbije, sa ~itavim nizom ograni~enja,
slabosti i pretnji, ali i sa odre|enim prednostima, izglednostima i postignu}ima,
jeste preduslov koji na bitan na~in uslovljava viziju, misiju i strategiju promena
ovog va`nog sektora. U traènju optimalne reformske orijentacije, svrsishodno
je oslanjanje na one sisteme koji su na tom planu dostigli zavidan nivo, ali i na
iskustva tranzicionih dràva ovog i susednih regiona, s obzirom na srodne
socijetalne performanse.
Reforma javne uprave nije autohton proces, jer je uslovljen sadràjem i dina-
mikom transformacije ukupnog spektra dràve, privrede i dru{tva, organizaci-
jom i javnim upravljanjem zakonodavne, izvr{ne i sudske vlasti. U tom
prethodnom pripremnom periodu potrebno je razre{iti ~itav niz veoma krupnih
problema: utemeljivanje dràvno-pravnog statusa Srbije; obavljanje rekonceptua-
lizacije dràvnog ure|enja, sa preoblikovanjem sveukupne strukture dràvnih

institucija i organizacija; procenjivanje (ne)postojanja sklada izme|u teritorijalnog
i funkcionalnog ustrojstva organa i organizacija vlasti vertikalnog, dijagonal-
nog i horizontalnog povezivanja instanci i kompetencija; su~eljavanje koncepcija
dobre i lo{e vladavine, dràvnog, javnog i privatnog sektora; modernizovanje
javnog sektora, javne politike i javnog upravljanja.
Sistem javne uprave je na su{tinski na~in uslovljen kapitalnim izmenama u
koncipiranju ekonomskih parametara, javnih finansija i relacijama izme|u razli-
~itih administrativnih nivoa i entiteta. Koncepcija nove javne uprave, javnog
preduze}a, javne usluge, javne potro{nje upu}uje na novu filozofiju prihodova-
nja, toka i kontrole finansijske politike i fiskalne decentralizacije.
U koncipiranju reforme javne uprave jedna od inicijalnih pretpostavki je
promena fizionomije pravnog sistema, pravne regulative. To je prvi talas
transformacije, preduslov op{te i {iroke modernizacije sistema koji kre}e putem
ireverzibilne tranzicije. U pitanju je promena ukupne konfiguracije pravnih nor-
mi, ustanovljenih po principu uè fokusirane regulative, koja je ~istije profilisa-
na i koja isklju~uje praksu anticipacijskih normi, odnosno odràvanja latentnog
raskoraka izme|u normativnih projekcija i stvarnih stanja i situacija.
Udeo informacionih tehnologija, elektronskih sistema, e-vlade i e-uprave, tek
treba da bude predmet ozbiljnih debata, kako bi se izbegla lutanja, nekonzi-
stentnosti i nekoherentnosti u njenoj konceptualizaciji (hardvera i softvera). U
modernizaciji javne uprave, od centralne do lokalne uprave, novi informacioni
sistemi mogu zna~ajno da unaprede procese rada u njima, sa gledi{ta ve}e
efektivnosti, efikasnosti i ekonomi~nosti. One sobom povla~e i komfornije usluì-
vanje gra|ana, egzaktniju i brù komunikaciju, koja istovremeno smanjuje rizike
razli~itih tuma~enja i nesporazuma, koji su ~esto prerastali u konflikte od kojih
je zapravo svaka strana bila na gubitku.
Sve prethodno navedene o~ekivane transformacije postavile bi na dnevni red

i osobenosti moderne administracije, administratora i javnih menadèra. Logi-
kom ove vi{edimenzionalne transformacije smanjio bi se manevarski prostor za
nekontrolisano bujanje administracije, postavio bi se racionalniji pristup
personalnoj politici, izboru profila, struka i stepena o~ekivane profesionali-
zovanosti javnih slu`benika. Time bi se i otvorio put ustanovljenju nove etike
upravnih radnika, dovoljno solidne da izdrì pritisak poznatih biropatolo{kih
pojava, inkriminisanih radnji, mita, korupcije i sl.
Da bi sistem javne uprave u Srbiji postepeno poprimio obele`ja savremenih
upravnih sistema koje prepoznajemo u razvijenim dru{tvima, potrebno je
sprovo|enje krupnih intervencija u politici pripremanja kadra za nove uloge. U
tom smislu, nezaobilazni su reformski zahvati u sistemu redovnog i specija-
lizovanog obrazovanja, kurseva reinovativnog znanja, seminara dokvalifikacije

i raznovrsnih ciljno uè orijentisanih treninga. Za uspeh reforme javne uprave
nezaobilazno je formiranje novih profila ~inovnika i slu`benika, koji sa novim,
pro{irenim i produbljenim znanjima mogu oja~ati dignitet javnih institucija i
po{tovanje gra|ana, njihovih interesa i potreba. Time }e se po prvi put usposta-
viti realni identiteti obe strane, uprave i gra|ana, a sledstveno i me|usobna inte-
resna identifikacija.
Ovaj zama{ni posao svakako }e pokrenuti brojne i nesumnjive promene, od
kojih smo nagovestili samo one najmarkantnije, i ponuditi nova re{enja koja }e
definitivno izmeniti ambijent na{eg javnog i politi~kog ìvota. Da bi ta promena
bila obezbe|ena, neophodno je stvoriti novu mreù institucija i organizacija, sa
znatno vi{im kapacitetom, koje bi mogle da obezbede sistem kvalitetnije
vladavine, uprave i upravljanja. O~ekivani preobraàj je toliko zna~ajan da se
pre moè govoriti o promeni sistema, nego njegovoj korekciji. U pitanju je tran-
sformacija sveukupne organizacije vlasti, ne samo javne uprave, javne
administracije, ve} i organizacije privrednog i dru{tvenog òvota. Tek me|u-
sobnom uslovljeno{}u modernizacije dràve, privrede i dru{tva pribliàvamo se
poèljnom pristupu prestrukturisanja i preoblikovanja klju~nih institucija i or-
ganizacija koje ~ine tvrdo jezgro celovitog sistema.
Celovitost preobraàja spomenutih blokova institucija i organizacija
podrazumeva sve nivoe teritorijalne i funkcionalne organizacije dràve, privrede
i dru{tva. U njima se pretpostavlja promena odnosa i procesa, pre svega napu{ta-
njem centralizovanog i hijerahijskog sistema, koji funkcioni{e isklju~ivo putem
odnosa nadre|enosti i podre|enosti, odnosno putem nekontrolisanog birokrat-
skog voluntarizma. Sude}i po iskustvu uspe{nih sistema, izlaz je na suprotnoj
strani, u procesima decentralizacije, odnosno dekoncentracije, delegacije i
devolucije ovla{}enja i prepu{tanja onom nivou organizacije vlasti koji je moè
najefektivnije i najefikasnije ostvarivati.
Kako smo ve} istakli, ovaj su{tinski preobraàj ra~una na promenu global-
nog ambijenta, klime i kapaciteta ~itavog spektra komplementarnih sistema
pravne regulative, ekonomskih resursa, funkcionalnih ingerencija klju~nih insti-
tucija, ljudskog resursa i tehnolo{kih dometa, pre svega novih informacionih
tehnologija. Taj preobraàj je uslov pribliàvanja ovog sistema na~elima, princi-
pima i standardima koji vladaju u zemljama ~lanicama EU i Uniji kao supranaci-
onalnoj tvorevini.
Me|utim, za promenu odnosa dràve i gra|ana va`na je priprema i ovih dru-
gih, koji }e postepeno, zbog promenjene klime, korigovati svoj stav prema jav-
nim institucijama i organizacijama. Tu su potrebna velika ulaganja u podizanje
obrazovnog nivoa gra|ana, ja~anje njihove politi~ke zrelosti, podizanje nivoa
politi~ke kulture, gra|anske svesti i tolerancije. Samo takvi gra|ani mogu biti
realni u~esnici u javnom ìvotu, uticajni partneri i pouzdani kontrolori nosilaca
javnih ovla{}enja. Tek u takvim okolnostima bi}e postepeno dokidan dugotra-
jan antagonizam dràve i gra|ana.
Ovu va`nu misiju sveobuhvatnih promena mogu projektovati, oblikovati i
realizovati samo timovi stru~njaka iz institucija nauke, obrazovanja, istraìva-
nja, administracije, vladinog i nevladinog sektora, pre svega ekspertskih grupa.
Ali, tu je potrebna i pomo} inostranih eksperata, bez ~ije podr{ke predstoje}a
transformacija javne uprave i javnog upravljanja nije izgledna i izvesna. Ostaje,
me|utim, problem kreiranja modela koji bi bio dovoljno aplikativan za specifi~no
stanje savremene srpske dràve, privrede i dru{tva, odnosno najbliì interesima i
potrebama njenih gra|ana. Jer, inostrana re{enja su do te mere udaljena od na{ih
uslova, da bi njihovo adaptiranje bilo prakti~no neizvodljivo, odnosno zahtevalo
bi ispunjenje veoma visokih uslova u preskromnim okvirima i izrazitom
vremenskom deficitu.
Za inicijalno pokretanje rasprave o putevima reforme javne uprave u Srbiji
nazna~ili bismo tri osnovne projekcione ravni, koje bi se mogle dubinski
elaborirati putem SWOT analize: vizija nove srpske dràvnosti, strategija nove
demokratske vlasti i politika inoviranog javnog upravljanja.
Vizija srpske dràvnosti temeljila bi se na osnovi novog konstitucionalizma u
izmenjenim geostrategijskim okolnostima u regionu. Takva politi~ko-pravna re-
orijentacija podrazumeva precizno i pouzdano identifikovanje klju~nih razvoj-
nih resursa, pre svih onih koji se odnose na podizanje kvaliteta informacija i
znanja. Otvorenost, odsustvo straha od promena, spremnost da se upusti u vi{e-
zna~nu modernizaciju i gra|enje politike odrìvog razvoja postaju imperativi
izgledne socijetalne obnove, preobraàja i prosperiteta. U tom zna~ajnom i vi{e-
stranom preokretu sve je uo~ljivija potreba za stvaranjem stabilnih i kvalitetnih
institucionalnih i organizacijskih re{enja, koja bi izdràla test velikih neizve-
snosti, promenljivosti i protivure~nosti koje pritiskaju modernu eru. Iz ovih raz-
loga novi i delotvorni steitizam ne moè izbe}i stvaranje solidnih regulacionih
mehanizama, nedvosmislenih procedura i demokratskih pravila pona{anja svih
agensa politi~kog, pravnog, ekonomskog i dru{tvenog ìvota.
Strategija nove vlasti, koja je objektivno ugroèna te{kim nasle|em autorita-

rizma i populizma, zasnovana je na poku{ajima uspostavljanja i postepenog ob-
likovanja demokratskih sadràja i formi putem kojih bi se ovaj sistem kona~no
pribliìo standardima realnih demokratskih poredaka. Nova politi~ka opredelje-
nja, nova politika, morala bi biti zasnovana na nizu va`nih pretpostavki kao {to
su: garantovanje konstituisanja vlasti po demokratskim principima, uspostavljanje
demokratskog ustrojstva decentralizovane vlasti (legalitet i legitimitet), obezbe|i-
vanje demokratskog funkcionisanja vlasti (ustavnost i zakonitost) i praksa

demokratskog nadzora institucija i nosilaca javnih ovla{}enja (javnost i
transparentnost). U tom procesu reprogramiranja filozofije i logike vlasti, u nje-
nom totalitetu, neizbe`no je otkrivanje novih sadràja i formi koordinacije zako-
nodavne, izvr{ne, upravne i sudske vlasti, ali i njenih brojnih i sloènih relacija
prema privredi i dru{tvu. U tim relacijama i procesima o~igledna je potreba za
racionalizacijom sistema i procesa demokratskog odlu~ivanja, koje bi vreme-
nom postalo pouzdana brana degradaciji demokratskih vrednosti i vrlina.
Politika inoviranog javnog upravljanja, administrativnog menadèrijalizma,
efektivne, efikasne i ekonomi~ne javne uprave na svim teritorijalnim nivoima i
u svim funkcionalnim okvirima organizacije vlasti, stvorila bi potpuno novi dru-
{tveni ambijent. U njemu bi se prepoznali novi modaliteti dràvnog, javnog i
privatnog sektora, njihove me|usobne upu}enosti i me|uzavisnosti, novi tipovi
partnerstava zasnovanih na realnim potrebama i interesima. Dugoro~nost pro-
gramiranja i planiranja u ovim sektorima nikako ne zna~i odustajanje od konti-
nuiranog traganja za fleksibilnim institucionalnim re{enjima i odbacivanje eks-
perimentalnih organizacijskih zona, asimetri~nih re{enja, pri ~emu kapital i vre-
me kona~no postaju neizbe`ni, va`ni i realni parametri. Ova jedinstvena dru-
{tvena prilika, te{ko ponovljiva okolnost za epohalnu institucionalnu rekoncep-
tualizaciju i rekonstrukciju kona~no mora afirmisati pojedinca, individuu, li~-
nost gra|anina, sa novim dignitetom i identitetom, koji povratno i trajno ja~a
identitet dràve i vlasti i dokida njihovo me|usobno nepoverenje, nerespektova-
nje i nepodràvanje.
14. juni 2003. prof. dr Mijat Damjanovi}

u Beogradu
Zakonodavna evolucija dràvne uprave u Jugoslaviji posle 1945. godine 21
Zoran R. Tomi}*
ZAKONODAVNA EVOLUCIJA DR@AVNE UPRAVE

U JUGOSLAVIJI POSLE 1945. GODINE
UVOD
Na samom po~etku za potrebe ovoga rada, treba odrediti zna~enje izraza
dràvna uprava posebno razliku od sintagme javna uprava. U najkra}em,
dràvna uprava se moè definisati kako formalno-organizaciono, tako i
sadrìnski-fukcionalno. Formalno-organizaciono, to je skup organa i organizacija
koji pripadaju dràvnom aparatu, a podre|eni su dràvnoj vladi. Sadrìnski-
funkcionalno, dràvna uprava je operativni, nepoliti~ki, ~isto stru~ni deo izvr{ne
vlasti ~ija je glavna uloga da, u primeni zakona na pojedina~ne slu~ajeve,
obezbedi neposredno, sigurno i odmereno ostvarivanje onih sloboda, prava i
du`nosti gra|ana i njihovih organizacija u kojima su angaòvani i odgovaraju}i
javni interesi. Drugim re~ima da obezbedi nesmetano, uredno i delotvorno
odvijanje javnih slu`bi, zadovoljavanje egzistencijalnih zajedni~kih i
pojedina~nih potreba (svr{avanje svakodnevnih dru{tvenih poslova). Razume se
da sadrìna pojma dràvne uprave, u oba navedena zna~enja, nosi pe~at datog
vremena i socijalne sredine, posebno vaè}ih pravnih propisa na odre|enom
prostoru.
U odnosu na dràvnu upravu, javna uprava ima, naj~e{}e, {iri smisao. Javna
uprava standardno sluì da pojmovno pokupi sve pravne subjekte i one iz
dràvne strukture, i one izvan nje (teritorijalno i funkcionalno decentralizovane
kolektivitete) koji obavljaju malo~as pomenutu vrstu va`nih javnih izvr{nih
poslova.
Zadatak na{ega priloga je da prikaè i analizira zakonsku evoluciju dràvne
uprave u Jugoslaviji posle Drugog svetskog rata, nakon 1945. godine, da ozna~i
glavne deonice toga razvoja i da ukaè na osnovna normativna obele`ja
*
Prof. dr Zoran R. Tomi}, Pravni fakultet u Beogradu.
22 Zoran R. Tomi}
posmatrane pojave u svakom od tih razdoblja. Takav poduhvat moè da bude od

koristi ne samo za kriti~ko sagledavanje i ranijeg i postoje}eg pravnog ure|enja
dràvne uprave, ve} i za opredeljivanje u pogledu poèljnih tendencija i pravaca
odgovaraju}e reforme, de lege ferenda.
Predstoje}i spis ima}e, tako, osim uvoda, pet odlomaka. Prvi, o dràvnoj upravi
u Jugoslaviji od 1945. do 1953. godine; drugi }e pratiti njen pravni put u vremenu
izme|u 1953. i 1963. godine; tre}i }e se baviti narednim, politi~ki velikim
periodom, sve do 1990, odnosno 1992. godine. Slede}i }e biti, najsaètije,
posve}en pravnom stanju dràvne uprave u devedesetim godinama stole}a koje
smo nedavno napustili. Najzad, zavr{ni deo ima za cilj svo|enje rezultata
celokupne analize, sa blagim upu}ivanjem na samo neke mogu}e strategijske
promene na polju koje prou~avamo.
I
Op{ta obele`ja po~etnog ustavnog ambijenta (od 1946-1953. godine) tzv. druge
Jugoslavije (ograni~avamo se na ono {to je od zna~aja za ustrojstvo i delatnost
dràvne uprave) uglavnom su slede}a. Re~ je o posleratnom periodu, tzv.
administrativnom (dràvnom) socijalizmu. Najpre, u prvom Ustavu1 (1946.
godine) posle Drugog svetskog rata izraèno je na~elo jedinstva narodne vlasti
(~lan 6). Ali, normiranje organizacione i funkcionalne raspodele u dràvnom
aparatu nije se moglo izbe}i.
U tom novom sistemu mogla su se uo~iti ~etiri nivoa dràvne vlasti: (1)
savezni, (2) republi~ki, (3) nivo autonomne pokrajine i autonomne oblasti, kao i
(4) nivo dràvne vlasti administrativno-teritorijalnih jedinica (mesta, srezova,
gradskih regiona, gradova, okruga i ostalih). Poslednji nivo imao je poloàj
teritorijalne (lokalne) samouprave. Lokalni organi uprave su bili dvostruko
pot~injeni: organima vlasti (narodnim odborima) iste administrativno-teritorijalne
jedinice i vi{im organima uprave (~lan 113. Ustava).
Ina~e, sve do Ustavnog zakona iz 1953, dràvna organizacija je bila stro-
go hijerarhijski i posebno centralisti~ki ure|ena. Iz toga je, generalno re~eno,
proisticalo i pravo kontrole vi{ih organa uprave u odnosu na niè (glava XV
Ustava). Status dràvnih organa imali su i vr{ioci privrednih delatnosti dràvna
privredna preduze}a, kao i subjekti kojima su bile poverene tzv. dru{tvene delat-
nosti dràvne ustanove. Svi oni su bili podre|eni odgovaraju}im organima
uprave. Sve u svemu, moglo se govoriti o trojnoj podeli oblika organa dràvne
uprave: na nadle{tvo, ustanovu i preduze}e.2
1
Slu`beni list FNRJ, br. 10/46.
2
Op{irnije: I. Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 87-88.
Izvr{na i upravna vlast (~lan 77) bila je u tom periodu koncentrisana u Vladi
FNRJ (na nivou narodnih republika postojali su istovrsni njihovi organi). Ona,
naro~ito, donosi uredbe za primenu zakona i uredbe na osnovu zakonskog ovla-
{}enja, kao i uputstva i naredbe radi izvr{enja saveznih zakona,...stara se o izvr-
{enju saveznih zakona i kontroli{e njihovo sprovo|enje (~lan 78. stav 2) i
usmerava i uskla|uje rad svojih ministarstava, komisija i komiteta (~lan 80.
stav 1). A ministri Savezne vlade, predsednik Savezne planske komisije i pred-
sednik Savezne kontrolne komisije izdaju pravilnike, uputstva i naredbe na osnovu
i radi sprovo|enja saveznih zakona, uredaba, uputstava i naredaba Savezne vla-
de (~lan 85. stav 2). Ministri rukovode granama dràvne uprave koje ulaze u
nadle`nost Federativne Narodne Republike Jugoslavije (~lan 85. stav 1). Mini-
stri se staraju o pravilnom izvr{enju saveznih zakona, uredaba, uputstava i nare-
daba Savezne vlade i odgovaraju za njihovu primenu u grani dràvne uprave
kojom rukovode (stav 3. istog ~lana).
U periodu administrativnog socijalizma u Jugoslaviji va`nu ulogu i zna~aj imale
su komisije dràvne kontrole poseban kontrolni resor koji se isklju~ivo bavi
poslovima kontrole i koji zahvata poslove svih upravnih resora.3 Ova kontrola je
osnovana Zakonom o op{toj dràvnoj kontroli (od 1946), da bi (posle odre|enih
izmena i dopuna) 1949. godine bio donet Zakon o dràvnoj kontroli.4 Putem od-
govaraju}ih prate}ih propisa, odnosna kontrola je bila organizovana na svim no-
voima5 pri ~emu je kao najvi{i organ dràvne kontrole obrazovana Komisija
dràvne kontrole FNRJ, savezno-republi~ki organ Vlade FNRJ. Zadaci Komisije
dràvne kontrole bili su trojaki: a) da nadzire izvr{enje propisa vlade i ostalih vi{ih
dràvnih organa uprave; b) da nadzire evidenciju i utro{ak dràvnih finansijskih
sredstava, kao i evidenciju, utro{ak i rashodovanje materijalnih dobara koja se
nalaze kod razli~itih subjekata (od dràvnih nadle{tava do preduze}a); c) da kon-
troli{e ostvarenje demokratskih prava gra|ana FNRJ. Ovla{}enja opisanog po-
sebnog kontrolnog resora sastojala su se, u prvom redu, u privremenom obusta-
vljanju akata i radnji za koje se utvrdi da su protivni zakonima, uredbama, pravil-
nicima, uputstvima i re{enjima (~lan 5. Zakona o dràvnoj kontroli). Kona~nu
odluku o njihovoj pravilnosti donosio je drugi odgovaraju}i organ dràvne upra-
ve. Protiv odluka i mera vr{ilaca kontrole, kontrolisana lica (pojedinci, kao i stare-
{ina organa podvrgnutog kontroli) mogla su uloìti prigovor kontrolnoj komisiji.6
3
Isto, str. 575.
4
Detaljnije: N. Stjepanovi}, Administrativno pravo FNRJ, materijal za svesku 3, Beo-
grad, 1948, str. 120. i dalje; V. Ivan~evi}, Upravni akt i njegova kontrola (d.d., neobj.), Zagreb,
1954, str. 475-478.
5
Ona se odvijala nad radom organa Vlade FNRJ, vlada narodnih republika, narodnih
odbora, dràvnih i zadru`nih ustanova i preduze}a nad kojima dràva vr{i kontrolu na temelju
zakona (~lan 1. stav 1. Zakona o dràvnoj kontroli).
6
Prema Z.R.Tomi}, Upravno pravo, upravna kontrola uprave, Beograd, 1990, str. 121.
24 Zoran R. Tomi}
Predo~eni onda{nji pravni materijal upu}uje na dva generalna zaklju~ka: Pr-

vo u formalnom smislu, subjektivno-organski posmatrano, uprava se pro{irila
daleko preko svojih klasi~nih okvira. Drugo, u sadrìnskom smislu, funkcija
vlade (politi~ko-izvr{na funkcija) i standardna upravna funkcija su gotovo sra-
sle, grade}i mo}nu skupinu izvr{nih poslova. Oni su bili prevashodno autorita-
tivne prirode, kako na op{tem, tako i na individualnom planu.7 Ovaj period ju-
goslovenske dràvne uprave, sve do 1950. godine, Pusi} naziva razdobljem
ekspanzije8 .
II
Ustavni zakon o osnovama dru{tvenog i politi~kog ure|enja FNRJ i saveznim
organima vlasti (iz 1953. godine)9 izrazio je i potvrdio elemente po~etne demo-
kratizacije dru{tvenih odnosa (uvo|enje samoupravljanja proizvo|a~a u privre-
di) i obrise decentralizacije (pove}anje prava narodnih republika i narodnih od-
bora) u Jugoslaviji, zapo~ete nekoliko godina ranije.
Prema ~lanu 90. Ustavnog zakona Savezna uprava, za neposredno vr{e-
nje odre|enih izvr{nih poslova iz nadle`nosti federacije obrazuju se dràvni se-
kretarijati, samostalne uprave, upravne ustanove i drugi samostalni organi upra-
ve (stav 1). Savezni organi uprave neposredno izvr{uju zakone i druge akte
Savezne narodne skup{tine, uredbe i druge akte Saveznog izvr{nog ve}a kad je
njihovo izvr{enje stavljeno u nadle`nost federacije (stav 2). S druge strane, za
neposredno vr{enje odre|enih izvr{nih poslova iz nadle`nosti narodne republi-
ke obrazuju se republi~ki dràvni sekretarijati i drugi republi~ki organi uprave,
kao i saveti u kojima u~estvuju predstavnici samoupravnih ustanova, dru{tvenih
organizacija i gra|ana (~lan 110. stav 1). Time je, u osnovi, komponovan su-
bjektivno-organski (formalni) pojam uprave.
Privredne organizacije od tada ne ~ine vi{e deo dràvne uprave, ve} predsta-
vljaju samoupravne dru{tvene organizacije prema kojima dràvni organi imaju
samo ona ovla{}enja koja su im data zakonom ili na zakonu zasnovanim propi-
som.
[to se ti~e ustanova, postojale su, najop{tije posmatrano, dve grupe: dràvne
i nedràvne. Prve upravne ustanove, spadale su u organe dràvne uprave.
Imale su oblik zavoda, instituta, ureda, arhiva i sl.10 Druge, nedràvne ustanove
samostalne ustanove, vr{ile su javnu slu`bu, a u njima je bio primenjen prin-
7
Za {ire upoznavanje: S.Popovi} - P. Dimitrijevi}, Organizacija i funkcionisanje dràvne
uprave, Beograd, 1951.
8
V. E. Pusi}, Upravni sistem, II, Upravni sistem u Jugoslaviji, Zagreb, 1985, str. 78-81.
9
10
Vidi: ~l. 19. i 45-46. Zakona o dràvnoj upravi (Slu`beni list FNRJ, br. 13/56).
cip tzv. dru{tvenog samoupravljanja (prosvetne, kulturne, zdravstvene ustano-

ve, ustanove za socijalno staranje...).11 Me|u njima izdvajale su se ustanove sa
samostalnim finansiranjem koje: vr{e javnu slu`bu i svojom delatno{}u ostva-
ruju prihode kojima mogu pokriti, u celini ili delimi~no, svoje rashode, i koje su
osnovane kao ustanove sa samostalnim finansiranjem ili su kao takve progla{e-
ne re{enjem nadle`nog dràvnog organa.12
U to vreme se, osobito u pravnoj doktrini, u~vr{}uje uverenje da nedràvne
tj. samostalne ustanove, za razliku od preduze}a, obavljaju one delatnosti od
op{teg interesa koje su izvan oblasti privrede. Za predmetne aktivnosti javne
slu`be neprivrednog karaktera bio je rezervisan izraz dru{tvene slu`be. Ta-
ko, Krbek kaè da ustanova u tehni~kom smislu...zna~i takvu organizaciju koja
obavlja poslove neposredne uprave, i to u pravilu poslove dru{tvenih slu`bi.13
Stjepanovi} konstatuje da su ustanove ...takve organizacione jedinice javne upra-
ve preko kojih se neposredno ostvaruju kulturni, socijalni, zdravstveni, prosvet-
ni i sl. zadaci koje zakoni i drugi propisi stavljaju pred njih...14
Nadalje, odstranjuju se u velikoj meri hijerarhijski elementi iz odnosa organa
uprave razli~itih politi~ko-teritorijalnih zajednica: svaka teritorijalno-politi~ka
zajednica (op{tina, autonomna pokrajina, autonomna oblast, narodna republika
i federacija) ima svoje organe dràvne uprave koji nisu podru~ni organi {ire za-
jednice. Me|usobni odnosi organa uprave posle 1953. godine zasnivaju se na
pravima, du`nostima i odgovornostima utvr|enim odgovaraju}im propisima. Pre-
ma odredbi ~lana 8 (st. 1-2) Ustavnog zakona, republi~ki organi vlasti imaju
prema narodnim odborima prava utvr|ena zakonom, pri ~emu i pravo nadzora
u pogledu zakonitosti rada narodnih odbora.
Princip tzv. jedinstva vlasti, skup{tinskog sistema, bio je (bar normativno)
poja~an, te{njim vezivanjem novih izvr{nih organa predsednika Republike (~l.
71-78) i Saveznog izvr{nog ve}a (~l. 79-89) za predstavni~ko telo.
Time su stvorene po~etne ustavne pretpostavke za jasnije uobli~avanje ~iste
upravne funkcije, koja pripada organima uprave. Uz to, jasno je re~eno da je
upravna delatnost na~elno izvr{nog karaktera. Savezni organi uprave nepo-
sredno izvr{uju zakone i druge akte Savezne narodne skup{tine, uredbe i druge
akte Saveznog izvr{nog ve}a, kad je njihovo izvr{enje stavljeno u nadle`nost
Federacije (~lan 90. stav 2). U neposrednom izvr{enju zakona, savezni organi
11
Pogledati kod Z.R. Tomi}, Pojam javne ustanove u na{em pravu, Pravni ìvot, br. 11-12/
94, II tom, Beograd, 1994, pos. str. 2410-2411.
12
Osnovna uredba o ustanovama sa samostalnim finansiranjem (Slu`beni list FNRJ, br. 5/
53, ~lan 1. stav 1).
13
I. Krbek, Pravo jugoslovenske javne uprave II, Organizacija uprave i slu`beni~ka pra-
va, Zagreb, 1961, str. 146. i dalje.
14
N. Stjepanovi}, Upravno pravo FNRJ, op{ti deo, Beograd, 1958, str. 113-114.
26 Zoran R. Tomi}
uprave donose upravne akte, preduzimaju upravne radnje i donose propise na

koje su ovla{}eni (~lan 90. stav 4).
Potonjom formulom precizirane su dve vrste pravnih instrumenata organa
uprave: (1) upravni akti i upravne radnje, koji se ti~u konkretnih slu~ajeva; (2)
propisi podzakonskoga ranga pravilnici, naredbe, uputstva (~lan 95), kojima
se ure|uju op{te, apstraktne pravne situacije. Razume se, zadatak pravne nauke
je da se, na temelju ustavnih solucija, izjasni i obrazloì {ta bi tu bila sr` upravne
delatnosti, koji su to sadrìnski karakteristi~ni upravni instrumenti, glavne polu-
ge upravnog rada. Me|utim, takva diskusija nije tema ovih stranica.
Najzad se otvorilo jedno kapitalno teorijsko pitanje, o kome nije raspravljeno
do danas. Da li je uop{te mogu}e dati sadrìnsku definiciju uprave ili je ona
nu`no samo formalna? Da li je uprava sve ono {to je propisima stavljeno u delo-
krug organa uprave ili se ipak moè izdvojiti i definisati kvalitativno tipi~na
upravna delatnost, iz okvira delatnosti organa uprave?15
Razra|uju}i odgovaraju}e ustavne norme, Zakon o dràvnoj upravi (iz 1956.
godine)16 propisuje da se dràvna uprava kao funkcija jedinstvene vlasti rad-
nog naroda vr{i preko organa uprave, ukoliko na osnovu zakona pojedini uprav-
ni poslovi nisu povereni drugim dràvnim organima, samostalnim ustanovama
ili organizacijama. (~lan 1). Ipak, on je nastojao (i) da normativno zaokruì
delatnost organa uprave: Organi uprave neposredno izvr{uju zakone, dru{tvene
planove i druge propise i akte donete na osnovu zakona, staraju se o njihovom
izvr{enju, organizuju upravne i druge stru~ne slu`be, vr{e stru~ne poslove za
predstavni~ka tela i njihove izvr{ne organe i u predvi|enim slu~ajevima ure|uju
odre|ene odnose (~lan 2. toga teksta). Me|utim, ni ovom hibridnom formulom
(me{avima izvr{nih, organizaciono-stru~nih i regulativnih aktivnosti) nije se pre-
tendovalo na sadrìnsko definisanje kvintesencije javne uprave.
U vr{enju poslova iz svoje nadle`nosti, organi uprave odgovaraju nadle`nom
izvr{nom ve}u odnosno narodnom odboru (~lan 12. stav 1. propisa o kome je re~).
Njihova podre|enost izvr{nom ve}u (odnosno narodnom odboru, na lokalnom ni-
vou) imala je, naro~ito, nekolike elemente: (1) postavljanje i razre{avanje stare{ina
organa uprave; (2) staranje toga ve}a o obezbe|enju materijalnih sredstava za njihov
rad; (3) utvr|ivanje sisitematizacije radnih mesta; (4) nadzor nad zakonito{}u rada,
sa mogu}no{}u ukidanja ili poni{tavanja nezakonitih akata organa uprave; (5) dava-
nje smernica za rad; (6) obaveza organa na podno{enje izve{taja o radu i drugo.
Oblici organa uprave, saveznih i republi~kih, u smislu Zakona iz 1956. godi-
ne (~lan 19. i slede}i), jesu: dràvni sekretarijati, komiteti, sekretarijati izvr{nog
ve}a, uprave, direkcije, upravne ustanove, inspektorati i komisije. Isto tako, za-
konom ili uredbom Saveznog izvr{nog ve}a mogu se za vr{enje izvanrednih i
15
Za mogu}i odgovor, v. Z.R.Tomi}, Upravno pravo, sistem, Beograd, 1998, str. 59-63.
16
povremenih poslova osnivati posebni organi uprave (stav 3. ~lana 19). U ve}ini
tih organa uprave bilo je primenjeno monokratsko na~elo, dok su komiteti i ko-
misije bili tela kolegijalnog tipa rukovo|enja.
Organi uprave obavljaju poslove iz svoje nadle`nosti na osnovu i u okviru
zakona i drugih propisa, uz pridràvanje smernica nadle`nog izvr{nog ve}a,
odnosno narodnog odbora i njegovog saveta (~lan 7).
Me|usobni odnosi organa dràvne uprave (~l. 97-110) po~ivali su na nekoliko
glavnih principa: a) pravna pomo} i saradnja; b) ingerencije saveznih organa uprave
prema republ~kim organima uprave i organima uprave narodnih odbora, u domenu
staranja o izvr{enju saveznih propisa: traènje izve{taja o izvr{enju i primeni saveznih
propisa, ukazivanje na nezakonitosti itd.; c) obaveza saveznih, republi~kih i sreskih
organa uprave da daju instrukcije, supstitucije nadle`nosti i jo{ {to-{ta (~lan 103) u
poslovima iz isklju~ive nadle`nosti federacije i u drugim poslovima od op{teg interesa
za federaciju odnosno narodnu republiku, prema odgovaraju}im republi~kim, pokra-
jinskin, oblasnim, sreskim, odnosno op{tinskim organima uprave.
Ovim se, izme|u ostalog, ~uvala federalna priroda tada{nje jugoslovenske
dràve (primat op{tijeg, zajedni~kog interesa nad posebnijim), teìlo se da se
obezbedi jedinstveno i efikasno obavljanje dràvnih i dru{tvenih poslova, kohe-
rentnost pravnoga poretka.
III
Ustavni sistem Jugoslavije iz 1963. godine (Ustav SFRJ i ustavi republika,
kao i ustavi autonomnih pokrajina) nije, sve do pred kraj svoga vaènja, uneo
neke krupnije promene u pravnu sliku uprave. Naime, Federalni ustavni akt,17
zadràvaju}i model skup{tinske vladavine, govori o kolegijalnim izvr{nim or-
ganima skup{tine svake dru{tveno-politi~ke zajednice (od op{tine do federacije,
~lan 79) i organima uprave, obrazovanim na istim nivoima teritorijalno-politi~kog
organizovanja (~lan 80). Politi~ko-izvr{ni organi staraju se o ostvarivanju politi-
ke i o izvr{avanju zakona, dru{tvenih planova i drugih akata skup{tine, daju pred-
loge za utvr|ivanje politike skup{tine i za dono{enje njenih akata, donose propise
za koje su ovla{}eni, utvr|uju op{te smernice, izvr{avaju zakone, dru{tvene plano-
ve i druge akte skup{tine, sprovode utvr|enu politiku, prate stanje u odre|enoj
oblasti, organizuju i vr{e odre|ene slu`be, re{avaju u upravnim stvarima, vr{e uprav-
ni nadzor i druge upravne delatnosti, pripremaju akte i vr{e druge stru~ne poslove
za skup{tine i njihove politi~ko-izvr{ne organe (~lan 80. stav 2).
Citirani ustavni tekst jasno pokazuje da je politi~ko-izvr{na funkcija na~elno
razdvojena od upravne funkcije, i po nosiocima i po sadrìni. Sli~ne odredbe
imali su i ustavni propisi republika, kao i autonomnih pokrajina.
17
Slu`beni list SFRJ, br. 14/63.
28 Zoran R. Tomi}
S druge strane, Ustav kod nabrajanja poslova i zadataka organa uprave,

pominje i upravne delatnosti. To su re{avanje u upravnim stvarima, vr{e-
nje upravnog nadzora i druge upravne delatnosti. Time se, po svemu sude}i,
èlelo podvu}i da me|u celinom aktivnosti organa uprave postoje i odre|eni,
supstancijalno upravni, sadrìnski homogeni poslovi, razli~iti od ostalih.
Ustavni koncept Jugoslavije od 1974. godine (amandmanski zapo~et par
godina ranije) i njegovo razvijanje, davali su osnova za slede}i op{ti pravni
smer dràvne uprave: postepeno uve}anje primesa konfederalnog (ja~anje tzv.
republi~kih dràva, sa specifi~no{}u Srbije, u ~ijem sastavu su neprestano, sve
do 1989. godine, podebljavane crte dràvnosti pokrajina), predecentralizo-
vanog, a slabo povezanog i nekonzistentnog ustrojstva, kao i osetno politizo-
vanog rada.18
Na saveznom nivou, Ustav Jugoslavije iz 1974. godine19 isti~e na prvome
mestu da u dru{tveno-politi~kom sistemu funkcije vlasti i upravljanja drugim
dru{tvenim poslovima u dru{tveno-politi~kim zajednicama vr{e skup{tine dru-
{tveno-politi~kih zajednica... i drugi skup{tinama odgovorni organi (~lan 92.
stav 1), a da sudsku funkciju vr{e redovni sudovi, kao organi dràvne vlasti, i
samoupravni sudovi (~lan 92. stav 2).
Bilo je propisano (~lan 149) da: Skup{tina dru{tveno-politi~ke zajednice
obrazuje organe uprave (stav 1). Organi uprave sprovode utvr|enu politiku i
izvr{avaju zakone, propise i druge op{te akte skup{tina i izvr{nih ve}a, sprovode
smernice skup{tina, odgovorni su za stanje u oblastima za koje su obrazovani,
prate stanje u odre|enim oblastima i daju inicijativu za re{avanje pitanja u tim
oblastima, re{avaju u upravnim stvarima, vr{e upravni nadzor i druge upravne
poslove, pripremaju propise i druge op{te akte i vr{e druge stru~ne poslove za
skup{tinu dru{tveno-politi~ke zajednice i izvr{no ve}e (stav 2).
Prethodnom ustavnom normom bila je sastavljena globalna lista aktivnosti
dràvnih organa uprave u na{em sistemu, odnosno izvr{eno pozitivnopravno na-
brajanje zadataka i poslova koje imaju u okviru svake dru{tveno-politi~ke za-
jednice. Kao i prethodni, onda{nji ustav u okviru pomenutog spiska navodi i
re{avanje u upravnim stvarima, upravni nadzor i druge upravne poslove. To je,
pored ostalog, moglo da posluì i kao dobar orijentir prilikom teorijskog traga-
nja za materijalnim odrednicama uprave.
Odgovaraju}a konkretizacija federalnih ustavnih regula bila je u~injena Za-
konom o osnovama sistema dràvne uprave i o Saveznom izvr{nom ve}u i save-
znim organima uprave iz 1978. godine20 (dalje: ZOSDU).
Upu}ujem na Z.R. Tomi}, Upravno pravo, sistem, Beograd, 1998, str. 51-52.
18
Slu`beni list SFRJ, br. 9/74.

19
20
Slu`beni list SFRJ, br. 23/78, 21/81, 18/85,37/88, 18/89, 42/90, 74/90, 35/91; dalje:
ZOSDU.
Zakonski pojam dràvne uprave (~l. 1-2)21 bio je prili~no {iroko posta-
vljen: obuhvatao je ne samo poloàj i ulogu organa uprave, ve} i samih kole-
gijalnih izvr{nih organa skup{tina dru{tveno-politi~kih zajednica, ~ime je, u
stvari, objedinjena (bolje re}i, normativno poja~ana!) cela dràvna funkcija iz-
vr{enja. Moglo bi se ~ak i zaklju~iti da je, mimo Ustava, zakonski koncentrisana
politi~ko-izvr{na i ~isto izvr{no-upravna funkcija.22
ZOSDU propisuje da je izvr{ni organ odgovoran skup{tini dru{tveno-politi~-
ke zajednice za stanje u dru{tveno-politi~koj zajednici, za sprovo|enje poli-
tike i izvr{avanje propisa i drugih op{tih akata skup{tine dru{tveno-politi~ke
zajednice, kao i za usmeravanje i uskla|ivanje rada organa uprave" (~lan 19).
Poslovi i zadaci organa uprave su, uglavnom, standardno popisani (~lan 26), po
malo~as citiranom ustavnom obrascu (~lan 149. saveznog Ustava).
Dràvni organi uprave bili su formirani na vi{e teritorijalno-politi~kih nivoa.
Postojali su u organizacionoj {emi svake dru{tveno-politi~ke zajednice, od op-
{tine do federacije. Tako, prema tada{njem Ustavu Srbije,23 osim centralnih dr-
àvnih organa uprave (ministarstava, za celinu Republike), svoje organe uprave
imaju i autonomne pokrajine, grad Beograd i op{tine. Amandmanima na taj Ustav
(re~ je, konkretno, o amandmanu XXXI), u pogledu izvr{avanja republi~kih za-
kona, umnogome su poja~ane ingrencije republi~kih organa prema drugim orga-
nima uprave u Srbiji, posebno onim pokrajinskim. To je bio prvi korak ka pred-
stoje}oj sna`noj centralizaciji dràvne uprave u Srbiji.
Dràvni organi uprave bili su inokosno ustrojeni. Proklamovana pravna sa-
mostalnost dràvnih organa uprave ostvarivala se isklju~ivo u okviru njihovih
ovla{}enja (~lan 149. stav 3. saveznog Ustava). Ali, opet, oni su bili dvostruko
pot~injeni: i odgovaraju}oj skup{tini i njenom izvr{nom organu.
Me|usobni odnosi organa dràvne uprave bili su na~elno dvojakog karakte-
ra: (1) odnosi izme|u organa {irih i uìh dru{tveno-politi~kih zajednica
nisu bili hijerarhijskog tipa i zasnivali su se na me|usobnim pravima i obaveza-
ma utvr|enim merodavnim propisima (saradnja i obave{tavanje, ali i davanje
obaveznih instrukcija, vr{enje upravnog nadzora i sli~no u slu~ajevima kada je
tako ne{to bilo propisima izri~ito predvi|eno, osobito u izvr{avanju odre|enih
grupa saveznih, odnosno republi~kih zakona); (2) klasi~ni hijerarhijski odnosi
(tako kod relacija centralnih i podru~nih organa).
U analiziranom razdoblju tzv. jedinstva (a ne podele /funkcija/ vlasti), dràv-
ni organi uprave bili su, normativno, vi{e vezani za skup{tinu pripadaju}eg poli-
21
Uporedi sa R. Cijan, V. Lemberger, Komentar Zakona o osnovama sistema dràvne
uprave i o Saveznom izvr{nom ve}u i saveznim organima uprave, Beograd, 1978.
22
O izvr{noj vlasti vidi: produbljeno i teorijski kod R. Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd,
1980.
23
Slu`beni glasnik SR Srbije, br. 8/74.
30 Zoran R. Tomi}
ti~ko-teritorijalnog nivoa, nego za izvr{ni organ skup{tine dru{tveno-politi~ke

zajednice.24
Dràvnim organom uprave rukovodi funkcioner, stare{ina organa. On odgo-
vara skup{tini za stanje u tom resoru (u oblasti za koju je organ osnovan), za rad
organa kojim rukovodi, kao i za sopstveno slu`beno postupanje. Pandan toj nje-
govoj spoljnoj odgovornosti, bila su brojna priznata ovla{}enja unutar celine
kojom rukovodi, prema ~lanovima radne zajednice organa (na primer, izdava-
nje naloga i obaveznih uputstava). Ina~e, funkcioner je i sam ~lan radne zajedni-
ce istog organa (~lan 140. stav 2. ZOSDU-a). Pored funkcionera u njegovog
zamenika, radnu zajednicu organa uprave (~lan 97. i dalje) sa~injavali su: (1)
rukovode}i radnici; (2) radnici sa posebnim ovla{}enjima i odgovornosti-
ma; (3) ostali radnici. Pri tome, funkcioner i njegov zamenik mogli su da
odgovaraju politi~ki, materijalno i krivi~no (~l. 111-118), dok su drugi ~lanovi
radne zajednice podlegali disciplinskoj, materijalnoj i krivi~noj odgovornosti
(~l. 125-127. predmetnog teksta).
ZOSDU je ure|ivao i elemente nekakvog samoupravljanja u radnim zajedni-
cama organa uprave (v. ~lan 139. i slede}i). No, zbog prirode zadataka i poslova
ovih organa, kao i interno-hijerarhijske pozicije stare{ine ono je, i normativno
i stvarno, bilo ograni~enog doma{aja i slabijeg (da ne kaèmo utopisti~kog) kva-
liteta u pore|enju proklamovanim samoupravljanjem u dru{tveno-ekonomskoj
sferi.25
Republi~ki Zakon o dràvnoj upravi (Srbija) iz 1980. godine26 , polaze}i od
jedinstvenih osnova dràvne uprave, normiranih na saveznom nivou, ure|uje,
prvo, ko su vr{ioci poslova dràvne uprave. Osim izvr{nog organa i organa upra-
ve, tu spadaju: (1) organizacije koje vr{e poslove od interesa za dru{tveno-
politi~ku zajednicu tzv. upravne organizacije; (2) drugi dràvni organi, u po-
gledu pojedinih poslova, a u skladu sa merodavnim propisima; (3) ,,samouprav-
ne organizacije i zajednice koje vr{e javna ovla{}enja; (4) organi me|uop{tin-
skih regionalnih zajednica, kao poverene poslove.27
Organi uprave osnivani su kao inokosni sekretarijati, uprave i inspektorati,
i kolegijalni komiteti (~l. 34-37), a formirani su i organi uprave u sastavu se-
kretarijata, odnosno komiteta. Upravne organizacije, pak, osnivaju se kao za-
vodi, direkcije i druge upravne organizacije (~lan 41).
24
Z.R.Tomi}, Upravno pravo, Beograd, 1991, str. 227.
25
Vidi posebno: O. Cvitan, Samoupravljanje u upravnoj organizaciji (d.d.), Pravni fakultet
Split, 1978. i Radna zajednica u organima uprave, Na{a zakonitost, br. 2/79, Zagreb, str. 76-85.
26
Slu`beni glasnik SR Srbije, br. 9/80, sa brojnim kasnijim novelama, tako da je pre~i}eni
tekst objavljen u br. 52/89.
27
Pogledati: M. Petrovi}, M. Vlatkovi}, Zakon o dràvnoj upravi sa komentarom, Beo-
grad, 1990.
Prava, du`nosti i odgovornosti radnika u radnim zajednicama organa upra-

ve (~lan 137. i slede}i) ure|eni su uglavnom po uzoru na saveznu ravan, u
poku{aju da budu ukomponovana dva ina~e nepomirljiva na~ela: hijerarhijsko i
samoupravno. U opisanom kontekstu, ceh pla}a neko tre}i podrazumava-
ju}e geslo efikasnosti i profesionalnosti upravnog delovanja.
IV
Hronolo{ki, jo{ uvek neizmenjeni Ustav Srbije (1990. godina, dalje: URS)28
prethodio je narednim ustavnim reformama na saveznom nivou. U tom vremenu
(1990-1992) u Srbiji su, pored drugih, doneti: Zakon o ministarstvima29 , Zakon
o radnim odnosima u dràvnim organima30 i Zakon o javnim slu`bama31 , kao i,
ne{to docnije Uredba o vr{enju poslova ministarstava i posebnih organizacija
van njihovog sedi{ta32 (skra}eno: Uredba o okruzima). Najzad, 1992. godine
donet je i danas vaè}i Zakon o dràvnoj upravi (dalje: ZODUS).33 Da samo
pribeleìmo, na kraju ovoga nepotpunog kataloga, i Republi~ku uredbu o na~e-
lima unutra{nje organizacije i sistematizacije radnih mesta u ministarstvima i
posebnim organizacijama.34
Stvarni, politi~ki i pravni sunovrat druge Jugoslavije je poznat. Ustavni sistem,
odnosno vremenom sve vi{e kvazisistem tzv. tre}e Jugoslavije (po~ev od 1992. go-
dine), kao federacije Republike Srbije i Republike Crne Gore, uspostavljen je Usta-
vom Savezne Repubike Jugoslavije (dalje: USRJ).35 On utvr|uje princip podele vla-
sti (~l. 77. i sl., ~l. 99. i sl.). Dodeljuje izvr{nu granu Saveznoj vladi i njoj pot~injenoj
saveznoj dràvnoj upravi, naro~ito saveznim ministarstvima. Savezna ministarstva
izvr{uju savezne zakone, druge propise i op{te akte Savezne skup{tine i Savezne
vlade, re{avaju u upravnim stvarima, vr{e upravni nadzor i obavljaju druge upravne
poslove utvr|ene saveznim zakonom (~lan 107. stav 1).
U pravnom smislu, saveznu dràvnu upravu ~ine36 : (1) savezni organi mi-
nistarstva, uprave, inspektorati i drugi savezni organi uprave, osnovani mero-
28
Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 1/90.
29
Slu`beni glasnik RS, br. 7/91, sa kasnijim brojnim izmenama.
30
Slu`beni glasnik RS, br. 48/91.
31
Slu`beni glasnik RS, br. 42/91
32
Slu`beni glasnik RS, 3/92.
33
Slu`beni glasnik RS, br. 20/92, 48/93.
34
Slu`beni glasnik RS, br. 45/94.
35
Slu`beni list SRJ, br. 1/92, 35/92, amandiran u br. 29/200.
36
U tre}oj Jugoslaviji do nedavno je vaìla Uredba o obrazovanju saveznih ministarsta-
va i drugih saveznih organa i organizacija (Slu`beni list Savezne Republike Jugoslavije, br. 27/
98, 42/98, 3/99, 36/99, 36/99, 57/99, 64/99, 71/99, 72/99). Ona je stavljena van snage Uredbom
o Saveznoj vladi (Slu`beni list SRJ, br. 67/2000).
32 Zoran R. Tomi}
davnom uredbom; (2) savezne organizacije sekretarijati, zavodi, direkcije, ar-

hivi i druge savezne organizacije (~lan 2. Uredbe o Saveznoj vladi).37 Obe
podvrste imaju, osim standardnih inokosnih, i svoje kolegijalne oblike (komite-
ti, komisije i sl.). Dok se savezni dràvni organi uprave osnivaju za vr{enje, po
pravilu, autoritativnih aktivnosti izvr{no-upravne prirode (~l. 3-5), dotle se sa-
vezne dràvne organizacije, budu}i specijalizovanog karaktera, osnivaju za oba-
vljanje stru~nih i upravnih poslova (~lan 6). Postoje, na kraju, i posebni orga-
nizacioni oblici imenovani slu`be, za vr{enje stru~nih i drugih poslova za
potrebe savezne dràvne uprave (~lan 7, primerice Slu`ba protokola).
Na saveznom nivou su, i dan-danas, upadljive pravne praznine u ure|ivanju
dràvne uprave. Tako, najuo~ljivije je da jo{ uvek nije donet novi federalni za-
konski tekst o radnopravnom poloàju slu`benika savezne uprave, pa su s ob-
zirom na odredbu ~lana 14. Ustavnog zakona za sprovo|enje USRJ ostale na
snazi (sic!) pravila starog ZOSDU (~ija je ve}ina normi ina~e odavno prestala da
vaì) o poloàju i pravima radnika u saveznim organima uprave (~l. 289-388.
toga teksta)!
Da ne zaboravimo, u USRJ je zapisano i da se odre|ena javna ovla{}enja
zakonom... mogu poveriti preduze}u ili drugoj organizaciji (~lan 118. stav 1).
Na republi~kom nivou (Srbija), URS inauguri{e princip podele vlasti izme|u
slede}ih organa: (1) Narodne skup{tine (~l. 73-82) koja ima zakonodavnu vlast;
(2) predsednika Republike (~l. 83-89) i Vlade (~l. 90-94), uklju~uju}i tu i mini-
starstva u ~ijim je rukama politi~ko-izvr{na (funkcija {efa dràve i funkcija
vlade) i upravna funkcija; (3) sudova i javnih tuìla{tava (~l. 95-106), kao i
Ustavnog suda (~l. 125-131) koji su nosioci pravosudne (sudstvo i javno tuì-
la{tvo), odnosno ustavno-sudske funkcije (Ustavni sud).
Poslove dràvne uprave obavljaju ministarstva (~lan 94. stav 1), koja su sa-
mostalna u vr{enju Ustavom i zakonom odre|enih nadle`nosti (stav 3). A sadrì-
nu funkcije dràvne uprave, URS je definisao slede}im re~ima: Ministarstva pri-
menjuju zakone i druge propise i op{te akte Narodne skup{tine i Vlade, kao i op{te
akte predsednika Republike, re{avaju u upravnim stvarima, vr{e upravni nadzor i
obavljaju druge upravne poslove utvr|ene zakonom (~lan 94. stav 2). Time je
najvi{i pravni akt Republike nesumnjivo stavio do znanja da upravnu funkciju
utemeljuje kao skup homogenih upravnih, prete`no autoritativnih poslova. Njiho-
ve op{te sadrìnske odlike, mogu se, dalje, relativno precizno ustanoviti, uz po-
mo} merodavnih zakonskih propisa ({to nije tema na{ih razmatranja).
37
Naziv ovoga op{teg pravnog akta uop{te ne odgovara njegovoj sadrìni: nije re~ o samoj
Saveznoj vladi, ve} o vrstama i oblicima organa i organizacija dràvne uprave na federalnom
nivou, njihovom ustrojstu (ne i pravnom poloàju zaposlenih) i delokrugu. Tako|e, neprecizno
se kaè da za obavljanje svojih upravnih funkcija Savezna vlada... obrazuje odnosne vr{ioce
(~lan 1).
Tako|e, URS nas obave{tava da se, osim glavnih vr{ilaca upravnih poslova
(poslova dràvne uprave) ministarstava, za obavljanje odre|enih poslova dr-
àvne uprave, obrazuju ... organi uprave u sastavu ministarstva, a za vr{enje
stru~nih poslova obrazuju se posebne organizacije (~lan 94. stav 4), {to se utvr-
|uje zakonom (stav 5). Tako|e, odre|ena upravna ovla{}enja zakonom se mo-
gu poveriti preduze}ima i drugim organizacijama (stav 6).
ZODUS (rekosmo, iz 1992) u dràvne vr{ioce poslova dràvne uprave uvr-
{tava, u prvome redu, ministarstva. Ostaje mogu}nost obrazovanja organa upra-
ve u sastavu ministarstava. Predvi|a i postojanje posebnih (upravnih) organiza-
cija na republi~kom nivou. Delatnost ministarstava ~ine poglavito ~isto upravni
poslovi (~lan 8), a posebne dràvne organizacije obavljaju stru~ne poslove od
zna~aja za ostvarivanje prava i du`nosti Republike, kao i pojedine poslove dr-
àvne uprave odre|ene zakonom (~lan 17. st. 1-2).
I nedràvni vr{ioci mogu da budu nadle`ni za neke poslove dràvne uprave,
njima poverene. Srpsko pravo poznaje (~lan 2. ZODUS-a) dve grupe takvih su-
bjekata: a) organe decentralizovanih teritorijalnih zajednica (op{tina, grada Be-
ograda, drugih gradova, kao i autonomnih pokrajina); b) preduze}a, ustanove i
druge organizacije pri vr{enju upravno-javnih ovla{}enja.
Prekobrojno centralizovano osnivanje drugoozna~enih kolektiviteta, pretvo-
rilo ih je, me|utim, u paradràvne organizacije, odlu~uju}e zavisne, i to ne jedi-
no svojinski, od dràvne izvr{ne vlasti. A, ina~e sasvim suprotno tome samo-
stalnost, specijalizovanost i gipkost, uz dozirani dràvni nadzor nad zakonito{}u
njihovog nastanka i delovanja, radi pobolj{avanja a ne ko~enja nezamenjive i
stalne dru{tvene misije koja im pripada supstancijalna su i markantna obele`ja
ovih javnih tela (sa mno{tvom modaliteta).
Zalaù}i se za otvoreniju i puniju decentralizaciju obeju grupacija (i onih
teritorijalnih i onih funkcionalnih) nedràvnih subjekata, posebno za ustavno
ustoli~enje i razmah (dalju razradu) prâve lokalne samouprave stavljamo u
prvi plan, de constitutione i de lege ferenda, pro{irivanje i normativno obezbe-
|enje sopstvenog, samostalnog delokruga respektivnih lokalnih zajednica. To, u
su{tini, zna~i smanjivanje centralnih dràvnoupravnih ingerencija, kako na po-
lju njima prenetog tako, jo{ vi{e, onog sopstvenog (izvornog) delokruga tih ne-
dràvnih potcelina.
Nadalje, podse}amo da je Srbija, i danas, nezavisno od teritorijalno-politi~ke
strukture, administrativno izdeljena na okruge, u kojima se obavljaju poslovi
dràvne uprave izvan sedi{ta odgovaraju}ih ministarstava (u smislu ranije citira-
ne Uredbe o okruzima). Okruga ima ukupno dvadeset devet. Ministarstva (i po-
sebne dràvne organizacije) mogu u okrugu obavljati slede}e poslove dràvne
uprave: (1) upravni nadzor; (2) re{avanje u upravnim stvarima u prvom stepenu;
(3) re{avanje u upravnim stvarima u drugom stepenu, kada je organima op{tina,
34 Zoran R. Tomi}
preduze}ima, ustanovama i drugim organizacijama zakonom povereno, kao uprav-

no ovla{}enje, re{avanje u prvom stepenu; (4) poslove nadzora nad poverenim
poslovima dràvne uprave; (5) poslove stru~nog nadzora nad radom preduze}a,
ustanova i drugih organizacija; (6) druge poslove iz nadle`nosti ministarstava i
posebnih organizacija, osim poslova ure|ivanja, studijsko-analiti~kih i poslova
programiranja i unapre|ivanja stanja u oblasti za koju su ministarstva i posebne
organizacije obrazovane (~lan 2. Uredbe o okruzima).
Teorijski gledano, opisana pravna pojava odnosa mati~ni centar (sedi{te
organa) podru~ni centar (okrug), nije ni{ta drugo do jednostavna admini-
strativna dislokacija, izme{tanje istih organa i njihovih poslova, a nipo{to neka-
kva decentralizacija dràvne uprave! Odnosna mreà okruga umnogome poti-
skuje, marginalizuje ionako tanu{nu lokalnu samoupravu.
Vredi ukazati i na ~l. 56-59. ZODUS-a, koji su derogirani Republi~kim zako-
nom o lokalnoj samoupravi38 (~l. 203-213), u pogledu odnosa republi~kih organa
uprave i organa jedinica lokalne samouprave u korist jo{ ja~eg upliva dràve.39
Uop{teno uzev, na sada{njem jugoslovenskom prostoru, tri su osnovne grupe
relacija samih dràvnih organa uprave. Prvo: odnosi dràvnih organa uprave razli~i-
tih resora. Oni se zasnivaju na me|usobnoj saradnji u pitanjima od zajedni~kog
interesa. Re~ je o razli~itim obave{tenjima, dostavljanju podataka, obrazovanju me-
{ovitih komisija i slu`bi, organizovanju stru~nih savetovanja i sl. Drugo odnosi
centralnih i njihovih podru~nih, centralizovanih organa. To su ortodoksni hijerarhij-
ski odnosi vi{ih i niìh organa. Tre}e: odnosi samostalnih organa i organa u njiho-
vom sastavu. Organ u sastavu je pod neposrednim nadzorom mati~nog organa.
U ovom trenutku, u jugoslovenskom pravu, prilikom izvr{avanja zakona no-
minalno vredi princip egzekutivne razdvojenosti. Savezne zakone i druge save-
zne propise neposredno izvr{avaju savezni organi, formiraju}i za to svoje pod-
ru~ne organe, odnosno podru~ne organizacione jedinice.40 Republika ~lanica,
preko svojih organa, neposredno izvr{ava republi~ke zakone i druge republi~ke
propise. Zbog toga se u sferi izvr{enja ne uspostavljaju (~ak ni normativno) neki
posebni odnosi izme|u saveznih i republi~kih organa uprave.41
V
Svo|enje razmatranja o doma}oj zakonadavnoj evoluciji dràvne uprave po-
sle Drugog svetskog rata zapo~injemo generalnom i lapidarnom dijagnozom:
38
Slu`beni glasnik RS, br. 49/99 u pitanju je klauzula iz ~lana 217. ta~ka 2. Prelaznih i
zavr{nih odredaba.
39
Dalja diskusija uveliko prema{uje unapred postavljene granice na{ega ~lanka.
40
V. ~lan 77. USRJ, uvodna re~enica.
41
Z. R. Tomi}, Upravno pravo, 1998, str. 227-228.
mestimi~na krivudavost, zastalost, neuskla|enost i nekompletnost normira-

nja sa gotovo neprekinutim naglaskom na autoritarnosti i precentralizaciji
dràvne uprave (bilo u domenu saveznog dràvnog aparata, bilo na prostoru
dràva ~lanica), u daleko preovla|uju}em zna~enju pukog oru|a dràvne vlasti
(tj. politi~ke volje oligarhijskih struktura) umesto delotvorne javne slu`be. Oso-
bito u protekloj deceniji, na sceni je demokratski nesputana, arbitrerna i diskre-
cionarna, slabo (ili nikako) parlamentarno nadzirana mo}, krute i neprozirne
republi~ke dràvne uprave (prvenstveno policija) dok se, paralelno posmatra-
no, umnogome razvla{}ena savezna dràvna uprava bukvalno raspada.
[to se ti~e tendencija i perspektive razvoja dràvne uprave ({to, dakako, nije
krucijalna tema ovoga priloga), konstatujmo slede}e: izloène opaske, tokom
prikaza pravnoga puta o kome je re~, dodu{e uglavnom samo uzgredne i nesiste-
mati~ne (zbog profila na{ega {tiva), upu}uju na konstataciju da su, zapravo, i to
ne samo sa gledi{ta javne uprave kao celine, neplodonosne promene u sistemu,
naro~ito stoga {to (i) pravno ovde i sada sistema (vi{e) i nema!
Zaklju~ak sledi: neizbe`ne su promene sistema, odnosno uspostavljanje
novog, evropeizovanog socijalnog poretka slobode i harmonije, koji podrazu-
meva savremeno, racionalno poimanje javne uprave kao unapre|uju}eg, opti-
malno decentralizovanog i nezatvorenog ~inioca, komplementarnog trì{nom pri-
vre|ivanju. Dràvne, odnosno javne uprave koja respektuje, ostvaruje i {titi ka-
ko zajedni~ke dru{tvene vrednosti, tako i zagarantovane individualne pozicije
gra|ana i njihovih organizacija nema. Ukratko, nema demokratske alternative
stru~noj, kontrolisanoj i odgovornoj javnoj, pa tako i dràvnoj upravi: onoj ko-
ja razume i blagotvorno razvija i celinu i pojedinca, sprovode}i i bespogovornu
jednakopravnost i prirodno pravo na razli~itost.
Literatura:
Nikola Stjepanovi}, Upravno pravo FNRJ, op{ti deo, Beograd, 1958, str. 73-
430.
Slavoljub Popovi} Pavle Dimitrijevi}, Organizacija i funkcionisanje dr-
àvne uprave, Beograd, 1951.
Eugen Pusi}, Upravni sistemi 2, Upravni sistem u Jugoslaviji, Zagreb, 1985.
Milan Ramljak, Centralna i lokalna uprava u razvoju, Zagreb, 1982.
Rafael Cijan Vladimir Lemberger, Komentar Zakona o osnovama sistema dràv-
ne uprave i o Saveznom izvr{nom ve}u i saveznim organima uprave, Beograd, 1978.
Miodrag Petrovi} Milan Vlatkovi}, Zakon o dràvnoj upravi sa komenta-
rom, Beograd, 1990.
Zakon o osnovama sistema dràvne uprave i njegovo ostvarivanje u zakono-
davstvu Republike i pokrajine, Beograd, 1983.
36 Stevan Lili}
Dràvna uprava instrument vlasti ili javna slu`ba 37
Stevan Lili}*
DR@AVNA UPRAVA
INSTRUMENT VLASTI ILI JAVNA SLU@BA
(Kriti~ki osvrt na vaè}e zakonodavstvo
o dràvnoj upravi u Srbiji)
PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA

U evropskoj civilizacijskoj tradiciji kult prava, pravde i pravi~nosti neguje se
jo{ od anti~kih vremena. U javnim nastupima pred Senatom i na Forumu, rimski
pravnici su pre vi{e od dve hiljade godina postavili neka najop{tija pravna na~ela,
na primer Ius ex iniuria non oritur (tj. pravo ne moè nastati iz zlodela1 ), kako
raznorazni mo}nici, prevrtljivi demagozi i okrutni tirani ne bi zloupotrebili
plemenite i moralne ideale prava. Kako se isti~e: Misao anti~kog doba, ma
koliko davno nastala, postaje sve blià i savremenicima (...). Mnogo dokaza za
to (...) pruìle su pravne izreke dru{tva koje je stvorilo i do visokog stepena
razvilo pravnu nauku ~ija su brojna re{enja zadràla svoju aktuelnost sve do
na{ih dana u tolikoj meri da ih je, u nizu slu~ajeva, nakon bezuspe{nog traganja
za 'boljim' solucijama, na kraju trebalo ponovo prihvatati.2
Principi rimskih pravnika koji nam govore da se pravo ne moè svesti na
puku silu, tj. da nema prava bez pravde i pravi~nosti, veliki su samim tim {to su
od anti~kih vremena, kroz srednji vek, opstali i do danas. Tako, ve} vi{e od dve
hiljade godina opstaje i ìvi maksima pripisana Ulpijanu (170-223): Dura lex,
sed lex (tj. zakon je surov, ali je zakon3 ), koja zna~i da zakon takav kakav je
*
Prof. dr Stevan Lili}, Pravni fakultet u Beogradu.
1
Uporedi: Dragomir Stoj~evi}, Ante Romac, Dicta et Regulae Iuris Latinska pravna
pravila, izreke i definicije sa prevodom i obja{njenjem, tre}e dopunjeno izdanje, Savremena
administracija, Beograd, 1980, str. 221.
2
Ante Romac, Latinske pravne izreke, Globus, Zagreb, 1982, Predgovor.
3
Dragomir Stoj~evi}, Ante Romac, Dicta et Regulae Iurisi, str. 113.
38 Stevan Lili}
obavezuje svakog, pa prema tome i onoga ko ga je i doneo. U srednjem veku, Sv.

Augustin (354-430) tvrdi: Iustitia remota, quid sunt regna nisi magna latrocinia
(tj. ako nestane pravde, {ta su dràve nego velika razbojni{tva4 ), dok Jirgen
Habermas (1929), jedan od najpoznatijih savremenih pravnih filozofa, stoji na
stanovi{tu da pravne norme vrede zbog toga {to moralno obvezuju, jer kada bi
vredele samo zbog svoje sankcije ...one ne bi obavezivale, ve} bi samo
prisiljavale na pokornost5 .
I srpski pravni i politi~ki mislilac Slobodan Jovanovi} (1869-1958),6 jo{
po~etkom ovog veka, raspravljaju}i o ulozi sile u vezi sa pitanjem opravdanja
dràve isti~e: Teorija koja uzima dràvu kao silu (...) polazi od toga da svako
ima onoliko prava, koliko ima sile... i zaklju~uje: ...teorija o pravu ja~ega
nemo}na je da dokaè pretvaranje sile u pravo, po{to i po toj teoriji sila ne moè
imati trajnijeg dejstva od onoga koje bi ina~e, li{ena pravnog obele`ja, imala.7
U savremenim uslovima, pravo, pravda i pravi~nost, kao ve~iti ljudski ideali
i velike tekovine evropske i svetske civilizacije, dobijaju svoje izraze u na~elu
zakonitosti (principe de legalite), konceptu pravne dràve (Rechtsstaat) i na~elu
vladavine prava (Rule of Law).8
Me|utim, osim svetle tradicije, istorija beleì niz dramati~nih i ~esto tragi~nih
odstupanja od dosledne primene prava i po{tovanja kulta pravde i pravi~nosti. Nisu
bile retke situacije u kojima su se veoma perfidnim manipulacijama (npr. navodno
u ime boga ili u ime naroda) ~inili brojni zlo~ini i druga nedela od kojih se
najteìm smatraju ona ~iji je cilj da se sakrije istina i ljudi obmanu. Kako u jednoj
studiji navodi poznati ameri~ki antropolog Marvin Harris, rimski papa Aleksandar
IV je sredinom XV veka i formalno odobrio osnivanje jedne specijalne paravojne
formacije Rimokatoli~ke crkve sa zadatkom da u jednom posebnom postupku
prona|e, optuì i osudi nevernike (jeretike).9 Tako je ro|ena inkvizicija koja je
4
Latinske poslovice, sentence, aforizmi (uredili Zoran Milisavljevi} i Mijo ôlak), ZIZ,
Beograd, str. 123.
5
Jirgen Habermas, Theorie des Kommunikativen Handels, Band 2, Shurkamp, Frankfurt
am Main, 1981, str. 72, (vidi - E.Pusi}: Dru{tvena regulacija, Globus, Zagreb, 1989, str. 88).
6
Uporedi: Stevan Vra~ar (urednik), Delo Slobodana Jovanovi}a u svom vremenu i danas,
Zbornik radova, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1991.
7
Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dràvi, drugo, prera|eno i pro{ireno izda-
nje, Geca Kon, Beograd, 1914, str. 25-26.
8
Uporedi: Danilo Basta, Diter Miler (prire|iva~i), Pravna dràva Poreklo i budu}nost
jedne ideje, Zbornik radova, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1991; Vladan Vasilijevi}
(urednik), Pravna dràva, Zbornik radova, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istraìvanja,
Beograd, 1990; Vesna \uki} (urednik), Kriza pravnog sistema, Zbornik radova, CMU, Beograd,
1989; Radomir D. Luki}, Ustavnost i zakonitost u Jugoslaviji, Institut politi~kih nauka Pravnog
fakulteta u Beogradu, Beograd, 1966. i dr.
9
Marvin Harris, Cows, Pigs, Wars and Witches - The Riddles of Culture, Vintage Books,
New York, 1978, str. 186.
vremenom postala sinonim za najokrutnije torture i masovno ubijanje nevinih i

nemo}nih ljudi u ime Boga. Prema sopstvenim podacima, Crkva je u toku svoja
dva najaktivnijna veka spasla (tj. spalila ili na drugi na~in usmrtila) najmanje
500.000 jeretika, nevernika, ve{tica i svakojakih bezbo`nika10 . Osim inkvizicije, i
tzv. marksizam-lenjinizam dao je svoj doprinos antipravnoj evropskoj tradiciji prava.
U oksfordskoj studiji o marksizmu i pravu, Hugh Collins konstatuje da marksisti u
osnovi negiraju postojanje jednog posebnog fenomena koji se moè nazvati ,,pravo,
s obzirom na to da marksizam pristupa pravu samo marginalno, posmatraju}i ga kao
jedno od mnogih politi~kih i dru{tvenih sredstava koje se odnose na kori{}enje vlasti
u cilju regulisanja odnosa u proizvodnji, i zaklju~uje: ...Kada je re~ o pravu,
marksizam ne ose}a obavezu da se pridràva su{tine i smisla zna~enja zakona....11
Padom Berlinskog zida, me|utim, nije nestala i bolj{evi~ka logika u
zemljama u kojima je donedavno vlast bila u rukama svemo}nih kom-partija.
Koliko je princip nepridràvanja sopstvenih zakona jo{ uvek ìv i aktuelan u
politi~kom ìvotu jednog postkomunisti~kog dru{tva, posebno u zakonodavnoj
i pravnoj praksi doskora{nje vlasti u Srbiji, izme|u ostalog, ilustruje pravna
regulativa u oblasti tzv. dràvne uprave.
UPRAVNA REFORMA I POSTKOMUNISTI^KA

TRANSFORMACIJA UPRAVE
U mnogim zemljama sveta vodi se stalna debata o ulozi i zna~aju upravne reforme,
posebno u uslovima tzv. postkomunisti~ke tranzicije, odnosno transformacije
upravnog sistema od aparata vlasti u organizaciju za socijalnu regulaciju.12
Moè se re}i da je sve ja~a tendencija napu{tanja apstraktnog normativisti~kog
pristupa upravi kao skupu organa koji vr{e upravnu vlast i sve ve}a orijentacija ka
jednom pragmati~nom pristupu koji polazi od empirijski proveljivog principa da je
dobra ona uprava koja se pokaè kao uspe{na. U tom smislu, uspe{na je ona uprava
koja na najefikasniji, najekonomi~niji i najracionalniji na~in ostvari svoje ciljeve, vode}i
pri tome strogo ra~una o tome da je osnovni cilj upravnog delovanja ostvarivanje i
za{tita ljudskih sloboda i prava, sa jedne, kao i pove}anje op{te dobrobiti dru{tva kao
celine, sa druge strane. Kako se isti~e: Pravna dràva je projekat za nacionalne strategije
razvoja ~ija nam priprema predstoji. (...) Pravna dràva nije danas mogu}a bez racionalne,
visoko profesionalizovane, brze i jeftine javne uprave.13
10
Marvin Harris, Cows, Pigs, Wars and Witches - The Riddles of Culture, str. 178.
11
Hugh Collins, Marxism and Law, Oxford University Press, Oxford New York, 1982,
str. 13.
12
Uporedi: Stevan Lili}, Upravno pravo, (drugo izdanje), Beograd, 1998, str. 122-12.
13
Dragoljub Kavran, Pravna dràva i reforma javne uprave, Pravni ìvot, br. 9, 1996, str.
607-608.
40 Stevan Lili}
U uslovima postkomunisti~ke tranzicije, zna~aj savremene reforme upravnih

sistema, izme|u ostalog, ogleda se u ostvarivanju slede}ih pretpostavki:
Uspostavljanje fer odnosa izme|u uprave i gra|ana. Ovo podrazumeva pravo
gra|ana da se u svakom slu~aju kada je u pitanju neko njihovo pravo ili interes
mogu obratiti ne samo organu uprave, ve} i sudu op{te nadle`nosti ili nekom
drugom specijalizovanom upravnom sudu.
Uvo|enje transparentnosti i ta~nosti u upravnu proceduru, {to podrazumeva
da se u svakom trenutku moè ta~no utvrditi ko je i kada doneo neku upravnu
odluku, kao i da se svaka upravna odluka mora zasnivati na ta~no utvr|enim
~injenicama.
Efikasnost upravnog delovanja je savremeni zahtev koji obuhvata
ekonomi~nost i racionalnost u radu uprave i upravnom odlu~ivanju. Efikasnost
podrazumeva poseban odnos izme|u uloènog i ostvarenog u smislu da, sa jedne
strane, vodi ra~una o zahtevima ekonomi~nosti a, sa druge, o politi~kim
imperativima po{tovanja ljudskih prava u ostvarenju legitiminih socijalnih ciljeva.14
Legitimitet upravnog delovanja, {to podrazumeva da se uprava ne moè
pozivati na to da je njeno postupanje zakonito, tj. pokriveno formalnim
zakonskim i drugim propisima, ve} da se u svakom trenutku moè postaviti pitanje
opravdanosti njene konkretne akcije ili delovanja.15
Pragmatski pristup savremenoj upravi obuhvata i brojna pitanja upravne
reforme. U tom smislu, jedan od najva`nijih zadataka je kako pristupiti upravnoj
reformi i reorganizaciji uprave na savremenim osnovama. Kako se isti~e, na
negativan na~in, upravna reforma bi se mogla definisati kao ve{ta~ko uvo|enje
upravnih promena nasuprot otporu.16 Strategije upravne reforme razlikuju se
od zemlje do zemlje. Medutim, ~etiri glavne grupe obele`ja ozna~avaju strategije
koje su se javile u toku poslednje dekade.17
Prva grupa mogla bi se ozna~iti nazivom institucionalno-legalisti~ke strategije.
Bitno obele`je ovih strategija je da odluke kojima se sa vrha kontroli{e dràvna
organizacija i odlu~uje o tipu, dometu i sadràju reforme donose tvorci politike
u parlamentu i u vladi (kabinetu). U Francuskoj su gotovo sve upravne reforme
koje su vr{ene posle 1981. godine, sprovo|ene ili na osnovu zakona (Zakon o
nacionalizaciji, Zakon o javnim slu`benicima, Zakon o demokratizaciji javnog
sektora, Zakon o decentralizaciji) ili dekreta (akata ministarstava), koje je
predlagalo ministarstvo nadle`no za upravnu reformu Ministarstvo za upravnu
14
Uporedi: G. Downs, P. Larkey, The Search for Government Efficiency, New York, 1986.
15
Uporedi: J. Knott, G. Miller, Reforming Bureaucracy, The Politics of Insitutional Choi-
ce, Englewood Clifs, 1987.
16
Uporedi: G. Caiden, Administrative Reform, Albine Publications, 1969.
17
Dragoljub Kavran, The Civil Service Review Commission Report, Harare (Zimbabwe),
1989.
reformu do jula 1984. godine, odnosno Ministarstvo za reformu uprave, od jula

1984. godine.18
Druga grupa strategija mogla bi se ozna~iti kao eksperimentalno-projektivne
strategije. Ova grupa strategija razvija model reforme i eksperimentalno ga pri-
menjuje u nekim delovima npr. u Francuskoj u departmanima, u Nema~koj u
provincijama, pre postizanja saglasnosti o tom modelu ili pre dono{enja odluke
da se ovaj model primeni na celoj teritoriji zemlje (npr. ~uvena reforma uprava
na usluzi, tzv. administration á votre service u Francuskoj).
Tre}a grupa, kompenzatorno-participativne strategije, usmerena je na decen-
tralizaciju, pro{irenje javnog sektora nacionalizacijom ili na pojednostavljenje
birokratskog postupka, pove}anje u~e{}a gra|ana u vi{e razli~itih oblika itd.
Centralno pitanje ~etvrte grupe je strategija upravne reforme, tj. organizacio-
nih strategija, organizaciona struktura ministarstava i organa uprave, pove}ana
koordinacija izme|u organa, ~ime se izbegava paralelizam i preklapanje, po-
bolj{ana organizaciona fleksibilnost sa ciljem prilago|avanja ubrzanim prome-
nama u politi~kom okruènju, uslovima trì{ta ili dru{tva. Ove strategije ispituju
metode i tehnike upravljanja javnim sektorom, dono{enja odluka, postupke i
alternativne pristupe u rukovo|enju, kvantitativne metode, uvo|enje informaci-
one tehnologije, uvo|enje ili oìvljavanje upravlja~kih koncepata kao {to su
upravljanje putem ciljeva (tzv. MBO, tj. management by objectives), upra-
vljanje putem rezultata (tj. management by results), nulto budètiranje (tj.
zero base budgeting) itd. Sva navedena pitanja su usmerena na porast produktiv-
nosti i pove}anje rezultata pojedinaca i organa, na nivou vlade ili na nivou poje-
dinih sektora.
Upravne reforme mogu sadràti samo neke ili sve elemente ovih strategija.
Me|utim, {to je reforma obuhvatnija, njeno sprovo|enje izaziva ve}i otpor, a
~e{}e su i gre{ke i naknadne krize zbog neispunjenih o~ekivanja u pogledu pro-
mena. Mada je zahtev za upravnom reformom u ma kom obliku prisutan u poli-
ti~kom okruènju gotovo svake zemlje, pojam upravne reforme u tzv. postsoci-
jalisti~kim zemljama prelaznog perioda sasvim je razli~it od pojma upravne
reforme u razvijenim dru{tvima. Upravna reforma mora biti vrednosno orijenti-
sana i mora uìvati jaku podr{ku politi~ke vlasti. U tom kontekstu, reforma upra-
ve je istovremeno i pretpostavka za odgovaraju}u ekonomsku reformu.
Da bi se shvatile osnovne ideje i da bi one mogle da se primene, neophodno
je da se iz osnova promeni predstava o ulozi dràvne organizacije u ve}ini post-
socijalisti~kih zemalja u prelaznom periodu, u skladu sa njenim kulturnim, eko-
nomskim i tehnolo{kim okruènjem i prevladavaju}im politi~kim trendovima.
Koji modalitet upravne reforme najvi{e odgovara uslovima tranzicije, tj. nakon
prvog (i drugog) kruga vi{epartijskih izbora i prelaska sa centralno-planske na
18
Uperedi: Gérard Timsit, Administration et l'etat, Paris, 1987.
42 Stevan Lili}
trì{nu privredu i otvoreno civilno dru{tvo, zavisi od mnogih okolnosti. Uko-

liko postsocijalisti~ke zemlje u prelaznom periodu ne prihvate potpunu prome-
nu u dràvnoj strukturi i sistemu vlasti i ne preispitaju svoje funkcije i na~in
delovanja, odnosno ukoliko ne podignu nivo profesionalnih i upravlja~kih spo-
sobosti, razra|uju}i sistem obrazovanja, vaspitanja i strategiju razvoja upravlja-
nja, upravna (i ekonomska) reforma bi}e veoma te{ko ostvarljive. Kako se isti~e,
prelazak na trì{nu privredu daleko manje omogu}ava prevlast birokratije, odu-
govla~enja, sporosti i elemente birokratske kontrole nad ekonomijom nego {to
je to jo{ uvek uobi~ajeno u mnogim postsocijalisti~kim zemljama u prelaznom
periodu.19
Niz indikatora (neefikasnost u radu, politi~ko nasle|e, enormni tro{kovi, ne-
zadovoljavaju}a stru~nost, nizak tehnolo{ki nivo itd.) nedvosmisleno ukazuju
na okolnost da su sazreli uslovi za razmatranje pitanja osnovnih orijentacija i
pravaca savremene upravne reforme i u na{oj zemlji. Polaze}i od iznetog, kao i
sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije projektovanja sistema, kao priori-
tetni zadatak upravne reforme treba ozna~iti izradu projekta transformacije uprav-
nog sistema, kao stru~ni i nau~ni odgovor prevazilaènju (na{eg) postoje}eg
modela dràvne uprave. Ovakvom projektu treba, pre svega, pri}i sa stanovi{ta
,,uprave kao sloènog sistema za dru{tvenu regulaciju, i u tom smislu konstruk-
tivnom aktiviranju odgovaraju}ih kadrovskih, tehnolo{kih i organizacionih fak-
tora u koordinaciji i realizaciji ovako izazovnog poduhvata.20
Podr{ka op{toj demokratskoj reformskoj orijentaciji istovremeno zna~i i pra-
vovremeno ukazivanje na neka od klju~nih pitanja u vezi sa pripremom i realizaci-
jom reforme upravnog sistema. Uz nu`no otklanjanje nekih prethodnih politi~kih
pretpostavki (usvajanje ustavnih i zakonskih okvira, okon~anje sprovo|enja vi-
{estrana~kih parlamentarnih izbora; postizanje dogovora o na~elima budu}eg ure-
djenja zemlje i dr.), moè se re}i da je kucnuo ~as da se, u interesu realizacije
pluralisti~ko-trì{no opcije, pristupi pripremi i realizaciji reforme upravnog si-
stema, i to na savremenim funkcionalnim i organizacionim osnovama.
Integracioni tokovi u razvijenom svetu, posebno u Evropi, ne samo {to uzro-
kuju potrebu prilago|avanja na{eg upravnog zakonodavstva ovim promenama,
ve} i na{u upravnu i pravnu nauku i upravne stru~njake stavljaju pred probu
spremnosti, sposobnosti i ume{nosti za upotrebljive nau~ne rasprave i objek-
tivne analize u vezi sa pitanjima reforme organizacije i rada uprave.
U ovom kontekstu, dva su klju~na pitanja upravne reforme: jedno je koncep-
tualnog karaktera i odnosi se na tzv. dràvnu upravu, dok je drugo operativnog
19
Dragoljub Kavran, Elements for Administrative Reform and Reorganization, Ulaanbaa-
tar (Mongolia), 1990, str. 1-3.
20
Uporedi: Stevan Lili}, Polazne osnove strukturalne transformacije upravnog sisitema,
Pravni ìvot, Beograd, br. 1-2, 1991.
karaktera i ti~e se koncipiranja i sprovo|enja upravne reforme koja bi bila u funk-

ciji stabilizacije i razvoja trì{nog privrednog sistema, odnosno vi{estrana~kog
demokratskog pluralizma, kao i ostvarivanja i za{tite ljudskih prava, jer savreme-
na uprava predstavlja veoma kompleksno podru~je dru{tvenog razvoja.21
Za jedan broj zemalja kontinentalne Evrope, pa i na{u, karakteristi~no je da
se pitanjima reforme uprave tradicionalno pristupalo sa tzv. normativnog stano-
vi{tva, tj. isklju~ivo sa stanovi{ta normativne regulacije (ono {to treba da bu-
de) organizacije i funkcije uprave. Iz ovih razloga, kod nas se mnoga teorijska
i konceptualna pitanja upravne nauke (science administrative), ~esto raspravlja-
ju u okviru upravnog prava (droit administrative). U uslovima visokorazvijene
tehnolo{ke civilizacije mnoge nau~ne discipline, posebno one srodne, sve vi{e
me|usobno konvergiraju, ~ime se ujedno ostvaruje i njihovo metodolo{ko i kon-
ceptualno oplemenjavanje (enhancement). Kako na ove procese nisu imune ni
pravne nauke, to ni upravno pravo, da bi i u dana{njim uslovima bilo delotvorno
i upotrebljivo, ne moè mimoi}i nu`nost svog oplemenjavanja uporedo sa
ostalim disciplinama koje se bave upravom.22 Razlog tome je {to savremena
pravna nauka argumentovano ukazuje na ozbiljne nedostatke tradicionalnog nor-
mativisti~kog pristupa, na osnovu kojeg se uprava svodi samo na pravnu poja-
vu. Kako se u teoriji isti~e, normativisti~ki (kao pravno-dogmatski, odnosno
formalno-logi~ki) pristup, nastao je prvenstveno iz prakti~kih razloga radi
{to preciznijeg odre|ivanja pona{anja ljudi. Konsekventno, ovaj prilaz prou~a-
vanju uprave ujedno otkriva i ...svu ograni~enost ovog metoda kako za potpu-
no saznavanje prava, tako i za prou~avanje upravnog prava. 23 Sa stanovi{ta
savremene, tzv. postlegalisti~ke pravne teorije i doktrine, ovaj se pristup smatra
jednostranim. Pravna je predrasuda, kaè jedan od najeminentnijih savremenih
pravnih filozofa, Jirgen Habermas, da se pravo moè neposredno prevesti u orga-
nizaciju dru{tvenog ìvota ljudi: Pravne norme vrede zbog toga {to moralno
obavezuju, jer kada bi vredele samo zbog svoje sankcije, one ne bi obavezivale,
ve} prisiljavale na pokornost.24
Sa nau~nog i stru~nog stanovi{ta, uprava se ne moè isklju~ivo svesti na pravni
fenomen, po{to je uprava sloèna pojava koju, pored pravnog, karakteri{e i niz
drugih elemenata, kao {to su, recimo, funkcionalni, organizacioni, tehnolo{ki,
21
Uporedi: Eugen Pusi}, Upravni sistemi I & II, GZH, Zagreb, 1985.
22
Uporedi: Stevan Lili}, Pravna informatika - Uvod u primenu informatike u pravu, sa
posebnim osvrtom na upravno pravo, Zavod za ud`benike i nastavna sredstva, Beograd, 1991.
23
Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo - I, Slu`beni list, Beograd, 1986,
str. 317.
24
Jürgen Habermas, Theorie des kommunikativen Handels, Band 2, Shurkamp, Frankfurt
am Main, 1981, str. 72 (navedeno prema E. Pusi}, Dru{tvena regulacija, Globus, Zagreb, 1989,
str. 88).
44 Stevan Lili}
psiholo{ki, eti~ki itd. Ipak, ne treba izgubiti iz vida da se odre|ene koncepcije

(npr. o upravi kao dràvnoj vlasti) mogu zastupati i braniti i iz odre|enih prak-
ti~no-politi~kih razloga i motiva.
Polaze}i od navedenih premisa, svaka savremeno orijentisana strukturalna
transformacija i reforma upravnog sistema mora se opredeliti u odnosu na slede-
}a pitanja: kakav model upravnog sistema odabrati; koji su osnovi legimiteta i
legaliteta upravnog delovanja; kako utvrditi stepen efikasnosti upravnog siste-
ma; {ta se podrazumeva pod tehnolo{kom transformacijom upravnog sistema i
da li se ostvaruje efikasna kontrola upravnog sistema.
Iskustva i dostignu}a razvijenih zemalja nedvosmisleno ukazuju na to da se
savremenim upravnim sistemom ne moè smatrati model uprave koji je koncipi-
ran kao aparat vlasti, niti da se savremeni upravni sistem moè projektovati kao
normativnopravni model autoritativnih administrativnih struktura i procedura.
Istovremeno, iskustva postsocijalisti~kih zemalja suo~enih sa razvojnim te{ko-
}ama tako|e nedvosmisleno pokazuju da su autoritativni administrativni modeli
iscrpli svoje organizacione, funkcionalne, tehnolo{ke i finansijske mogu}nosti,
~ime postaju prakti~no neupotrebljivi za savremene potrebe. Na ove okolnosti
naro~ito ukazuje dinamika razvoja uprave u evropskim zemljama u poslednjih
dvadesetak godina. Posebno je ilustrativna aktuelna situacija u postsocijalisti~-
kim zemljama centralne i isto~ne Evrope, u kojima, na o~igled celog sveta, ne-
staju ~itava podru~ja pod posebnim administrativnim reìmima regulacije (npr.
administrativna ograni~enja slobode kretanja, nastanjivanja i prelaska granice;
carinske, monetarne i trgovinske restrikcije itd.).
Za razliku od prevazi|enih modela uprave kao aparata vlasti, savremeni uprav-
ni sistemi, kao kompleksni sistemi ljudske saradnje, ne mogu se koncipirati (niti
se njima moè delotvorno upravljati) samo na osnovu pozitivisti~kog pristupa i
normativisti~ke dogmatike. Ovo iz razloga {to su upravni sistemi realni i otvore-
ni dinami~ki sistemi, a ne zatvorene i apstraktne misaono-logi~ke pravne kon-
strukcije. Tzv. dràvno-pravni pristup, koji upravu vidi kao deo dràvnog apara-
ta sa osnovnim zadatkom da vr{i upravnu vlast, nastao je u Nema~koj u drugoj
polovini pro{log veka, da bi prakti~no ve} posle Prvog svetskog rata bio napu-
{ten. Ovaj pristup upravi, me|utim, stavljen u kontekst tzv. klasne su{tine drà-
ve i prava, naro~ito dolazi do izraàja u Sovjetskom Savezu krajem tridesetih, a
puni zamah dobija tokom ~etrdesetih i pedesetih godina ovog veka. Istovreme-
no, model uprave kao aparata vlasti (kasnije nazvan model dràvne uprave),
biva prihva}en i u drugim socijalisti~kim zemljama, uklju~uju}i i na{u. Ilustra-
cije radi, evo kako se uprava odre|uje u vode}em sovjetskom ud`beniku tog
vremena (koji je svojevremeno kori{}en i kod nas): Uprava je (...) manifestacija
vlasti koja u sebe uklju~uje prikupljanje poreza, politi~ku represiju (progonstva
i izgnanstva, hap{enja i tsl.), upravljanje vojskom, organizaciju {pijunaè i kon-
tra{pijunaè...25 Zanimljiva je okolnost da se, i nakon pola veka, ovakav pri-

stup (tj. da je upravna funkcija manifestacija politi~ke vlasti) i danas sre}e kod
nas, iako se ova koncepcija ve} prakti~no bila napu{ta i u samom Sovjetskom
Savezu neposredno pre njegovog raspada: Prema tome, nisu svi odnosi u obla-
sti javne uprave konstruisani po modelu vlasti i subordinacije.26
Modeli uprave koji danas preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno evrop-
skim), proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije uprave i njene delatnosti.27 Prema
ovom pristupu, u uslovima razvijenog materijalnog i kulturnog dru{tvenog razvoja,
dràva i dràvna vlast se transformi{u od aparata vlasti i prinude u organizaciju sa
socijalnom funkcijom pruànja javnih usluga gra|anima i obavljanja javnih slu`bi
(obrazovanje, socijalna politika, zdravstvena za{tita, nau~na istraìvanja, za{tita pri-
rode, privredni razvoj itd.).28 U vr{enju socijalne funkcije, dolazi do tvz. preobraàja
javne vlasti u javnu slu`bu, odnosno do preobraàja uprave iz modela dràvne, u
model javne uprave. Polaze}i od ovog, u teoriji i praksi razvijenih zemalja, poseb-
no se isti~e da se: Savremena uprava mora razumeti kao posledica koncepta dràve
koja pruà javne usluge (~ime se) javne slu`be i javna uprava poistove}uju. (...)
Prema tome, savremeni ustavni (i upravni - dodao S.L.) sistemi prete`no po~ivaju na
konceptu dràve kao organizacije koja pruà javne usluge.29
Transformacija sistema dràvne uprave u sistem javne uprave koja pruà jav-
ne usluge i obavlja javne slu`be, podrazumeva i njenu depolitizaciju, tj. uvo|e-
nje standarda u kadrovskoj selekciji upravnih radnika koji }e se, umesto na kri-
terijumima politi~ke podobnosti (pripadnost politi~koj grupaciji), zasnivati na
principima stru~nosti i profesionalne etike. Savremena uprava mora biti ekspert-
no orijentisana, a ne aparat za realizaciju politi~kih smernica aktuelne vlasti.
Iskustva i dostignu}a razvijenih zemalja sa parlamentarnom demokratijom i
trì{nom privredom potvr|uju da se savremeni upravni sistemi ne mogu svesti
na skup normi (tj. na zakone i propise) koji reguli{e upravu, pogotovu ne na
skup normi koji reguli{e dràvnu upravu. Razlog tome je {to su upravni sistemi
sloèni i dinami~ki dru{tveni sistemi, koje osim pravnog, karakteri{u brojni funk-
cionalni, organizacioni, tehnolo{ki, psiholo{ki, eti~ki i drugi elementi. Otuda
proizilazi da svaki savremeni projekt strukturalne transformacije uprave, pa i
na{e, mora po}i od modela uslu`no orijentisane javne uprave (service-oriented
public administration) kao svoje konceptualne osnove.
25
A.I. Denisov, Osnovi marksisti~ko-lenjinisti~ke teorije dràve i prava, Arhiv za pravne i
dru{tvene nauke, Beograd, 1949, str. 165.
26
Akademija nauka SSSR, Institut za dràvu i pravo (kolektiv autora), Introduccion al
Derecho Sovietico (na {panskom), Moskva, 1988, str. 127.
27
Uporedi: Leon Digi, Preobraàj javnog prava, Beograd, 1929.
28
Uporedi: Stevan Lili}, Upravno pravo (drugo izdanje), Beograd, 1998.
29
Uporedi: David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York-Basel, 1982,
str. 3-4.
46 Stevan Lili}
Koncept pravne dràve (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (rule of law)

velike su tekovine evropske i svetske civilizacije. U odnosu na upravu, poseban
zna~aj pravne dràve je u tome {to obezbe|uje legalitet (zakonitost) upravnih
odluka. Bez pravne dràve nezamisliv je i svaki savremeni upravni sistem. Kao
tvorevina 19. veka, koncept pravne dràve podrazumeva normativisti~ki model
ure|enja dru{tvenih odnosa, prema kojem se zakonima i drugim op{tim aktima
(naro~ito upravnim propisima) propisuju pravila dru{tvenog pona{anja. Me|u-
tim, koncept pravne dràve u svom izvornom vidu (koji podrazumeva da je neki
postupak opravdan samim tim {to je u skladu sa nekim propisom) danas ne bi
mogao biti ostvaren bez velike opasnosti po op{te demokratske tekovine (do-
voljno je samo spomenuti nacisti~ke i rasisti~ke reìme). Iz tih razloga, pravna
dràva danas ne moè predstavljati cilj, ve} samo nu`nu pretpostavku za vlada-
vinu prava, ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, pravde i pravi~nosti.
Za razliku od tradicionalnog koncepta pravne dràve, prema komå dràvna
vlast sti~e legitimitet samim svojim postojanjem30 , odnosno prema komå su dr-
àvni postupci legitimni (opravdani) samim tim {to su legalni (doneti po propi-
su), savremene koncepcije legimiteta polaze od koncepta da postupci dràve i
delovanje uprave mogu ste}i svoj legitimitet samo odgovaraju}im delanjem. Pre-
ma tome, neki postupak ne postaje legitiman samim tim {to ga je preduzela drà-
va, odnosno uprava, ve} se opravdanost svakog postupka mora ceniti i po osno-
vu njegove sadrìne (npr. da li vre|a dostojanstvo li~nosti).
Kako delatnost uprave ne postaje legitimna samim svojim vr{enjem, to i kon-
cept upravne vlasti mora ustupiti mesto konceptu opravdanosti upravnog delo-
vanja. Ovakav pristup ozna~ava i savremenu orijentaciju u odre|ivanju uloge
javne uprave, ~ime upravno delovanje prestaje da bude samo pravna manifesta-
cija dràvne vlasti i postaje aktivni pokreta~ brojnih dru{tvenih tokova. U na{im
uslovima, transformacija uprave od aparata vlasti u pruàoca javnih usluga, ozna-
~ila bi i ostvarenje socijalne (otvorene), umesto tzv. klasne (zatvorene) funkcije
upravnog sistema.
Upravni sistemi u razvijenim zemljama, kao aktivni u~esnici u dru{tvenim
tokovima, predstavljaju jednu od osnovnih poluga materijalnog i duhovnog raz-
voja savremenog dru{tva. Ovo name}e potrebu odre|ivanja standarda na osnovu
kojih se mogu planirati, primenjivati i kontrolisati stvarni efekti njihovog rada.
Zbog toga se pri koncipiranju savremenih upravnih sistema, osim legitimiteta
(opravdanosti) upravnog delovanja i legaliteta (zakonitosti) upravnih odluka,
mora voditi ra~una i o efikasnosti rada javne uprave. Poznato je da tzv. dràvna
uprava nikada nije bila posebno efikasna: uostalom, to se od nje nije ni traìlo.
Sa aspekta vr{enja vlasti, od uprave se traìlo da bude onoliko efikasna koliko je
to bilo neophodno da se ne izgubi vlast. U krajnjoj liniji, to se moralo ostvariti
30
Uporedi: Radomir D. Luki}, Teorija dràve i prava, Beograd, 1956.
po bilo koju cenu, pa se te{ko moglo govoriti o efikasnosti u smislu optimalnog

odnosa izme|u uloènih sredstava i ostvarenog cilja.
Kao posledica brojnih aktivnosti koje realizuju, savremeni upravni sistemi,
me|utim, pod pritiskom su enormnih tro{kova. Nedostatak finansijskih sredsta-
va i pove}ana potra`nja njihovih usluga, suo~avaju upravne sisteme sa velikim
te{ko}ama. U ovakvim uslovima, zahtevi za racionalnim i ekonomi~nim kori-
{}enjem resursa, posebno sa razvojem ekolo{ke svesti, postaje prioritet od naj-
ve}eg zna~aja. Za razliku od privrede, javna uprava ne moè da prodaje uslu-
ge koje pruà. Zbog toga savremena uprava mora, uz pove}anje efikasnosti svog
rada, istovremeno da smanjuje svoje tro{kove. To se postiè uvo|enjem nove
tehnologije i racionalnom organizacijom rada, kojom se pobolj{avaju organiza-
cioni i funkcionalni uslovi ostvarivanja upravnih zadataka. Na ovaj na~in, u oba-
vljanju svojih aktivnosti, savremeni upravni sistemi na~elno konvergiraju stan-
dardima funkcionisanja ekonomskih sistema.
Razvijena dru{tva se opredeljuju za takve modele upravnog sistema koji odgova-
raju njihovim potrebama, zbog toga {to zadràvanje modela krutih hijerarhijskih
odnosa i ~inovni~kog mentaliteta zaposlenih u upravi negativno uti~e ne samo na
aktivnosti ekonomskog sistema, ve} i na op{tu dinamiku nau~no-tehnolo{kog raz-
voja. Kao posledica toga, kategorije kao {to su deregulacija i privatizacija nisu
vi{e isklju~ivo rezervisane za ekonomiju, ve} se sve ~e{}e koriste kao op{ti pojmovi
kojima se obeleàva {iroko podru~je upravnih reformi, ~ija je svrha da se upravne
aktivnosti podvrgnu strogoj disciplini trì{ne logike. U naj{irem smislu, privatiza-
cija (odnosno deregulacija) naj~e{}e se koristi kao op{ti pojam kojim se obeleàva
{iroki spektar reformskih poduhvata, ~ija je svrha da upravne aktivnosti podvrgnu
strogoj disciplini trì{nog mehanizma. (...) To su vi{edimenzionalni i sloèni feno-
meni koji su tesno povezani sa ostalim novim koncepcijama u javnoj upravi.31
Orijentacija u radu javne uprave, usmerena na to da olak{a rad privrede, mora
postati osnovna programska orijentacija u naporima za transformaciju postoje}eg
modela upravnog sistema kod nas: Dru{tvo se mora opredeliti za takav model upra-
ve koji }e u sada{njem trenutku odgovarati njegovim potrebama, jer bi dalje zadrà-
vanje krutih hijerarhijskih odnosa, pothranjivanje tendencija funkcionerske uprave,
uz ostatke ~inovni~kog mentaliteta zaposlenih u upravi, onesposobilo akcije u eko-
nomsko-privrednom sistemu i organizaciji nau~no-tehnolo{kog razvoja u dostizanju
ritma razvoja u svetu koji nas okruùje. Ova ekonomska orijentacija i racionaliza-
cija rada uprave, usmerena na to da olak{a rad privrednih subjekata, treba da dobije
ubedljivi i nesporni prioritet u radu na transformaciji dràvne uprave.32
31
Hendrik J. de Ru, Progress, Benefits and Costs of Administrative Privatization, Interna-
tional Revue of Administrative Sciences, Vol. 56, No.1, 1990, str. 8, 11.
32
Stru~ni savet za oblast dràvne uprave, Informacije, Savezni zavod za unapre|enje uprave,
br. 30, 1987, str. 30-31.
48 Stevan Lili}
Tehnologija i informatika nezadrìvo prodiru i u upravne sisteme i bitno uti-

~u na strukturalne transformacije i reforme uprave.33 Prikupljanje, obrada i kori-
{}enje podataka oduvek su igrali zna~ajnu ulogu u vo|enju dru{tvenih poslova.
U savremenim uslovima moè se re}i da je upravo obrada podataka i informacija
osnovna funkcija savremene dràve, te je i informati~ka aktivnost upravnih i
drugih podsistema dràve bitna pretpostavka za zakonito, efikasno i ekonomi~-
no ostvarivanje uloge dràve i upravnog sistema. Ovu tvrdnju lako dokazuju
mnogi primeri iz najrazli~itijih oblasti javnog ìvota od popisa stanovni{tva
do vo|enja najraznovrsnijih slu`benih i drugih evidencija (mati~ne knjige, pre-
bivali{te i boravi{te, li~no ime itd.).
Informati~ka tehnologija moè se koristiti prakti~no u svim oblastima uprav-
ne aktivnosti: od projektovanja unutra{nje organizacione strukture upravnih or-
ganizacija do vo|enja informaciono-dokumentacionih i upravlja~kih sistema na
nacionalnom i lokalnom nivou (telekomunikacije, saobra}aj, komunalni poslovi
itd.). Ovo proizilazi iz okolnosti da je veliki deo upravnih poslova rutinske i
repetitivne prirode, {to omogu}ava njihovu standardizaciju i automatizaciju, ka-
ko u prikupljanju i obradi podataka za dono{enje i realizaciju upravnih odluka i
vo|enja upravnog postupka, tako i u oblasti kompjuterske obrade teksta i op{te
informatizacije kancelarijskog poslovanja.
Najnovija dostignu}a na podru~ju tehnolo{ke modernizacije javne uprave po-
jedinih zemalja (Norve{ke, SAD, Francuske i dr.) polaze od primene sofisticirane
tehnologije za ostvarivanje upravnih ciljeva, kao {to su tzv. inteligentni informaci-
oni sistemi, odnosno ekspertni sistemi.34 Svetska iskustva govore o potrebi inovi-
ranja duha postoje}e upravne strukture, kako bi se uklju~ila u savremene tokove:
Javnoj upravi je potrebna socijalna inovacija kako bi se adaptirala za transforma-
ciju u informacijskom dru{tvu. Savremena tehnologija, pored tehni~kih, o~igled-
no obuhvata i druga pitanja. Ona zahteva informacijsko orijentisani pristup jav-
noj upravi. (Zbog toga) uvo|enje i razvijanje informati~ke tehnologije u upravi
traì re{enja koja }e obuhvatiti uzajamno prilago|avanje kako same tehnologije,
tako i javne uprave.35 S obzirom na to da na{a zemlja u znatnoj meri kasni u svom
op{tem tehnolo{kom razvoju, pa i na podru~ju informatizacije uprave, tehnolo{ka
transformacija na{e uprave javlja se kao prioritet od najve}eg zna~aja.
O potrebi transformacije sistema dràvne uprave u upravni sistem na pri-
nicipima visoke tehnolo{ke efikasnosti; o po{tovanju principa pravne dràve
33
Uporedi: Jean-Paul Baquiast, Nouvelles Technologies et Reforme Administrative, Revue
Français d'Administration Publique, No. 37, 1986.
34
Uporedi: Jon Bing, Developing Knowledge Based Legal Systems for Public Administra-
tion, Law/Technology, Vol. 20, No. 1, 1987.
35
Heinrich Reinemann, Training The Public Service For Information Management, Brus-
sels, 1987, str. 19.
kao prethodne pretpostavke op{te demokratizacije i ostvarivanja vladavine pra-

va"; o nu`nosti ostvarivanja na~ela ustavnosti i zakonitosti; o po{tovanju profe-
sionalne i li~ne etike upravnih radnika; o informatizaciji i tehnolo{koj inovaciji
uprave; o slobodama i pravima gra|ana u upravnim (i drugim oblastima), u raz-
vijenom svetu je veoma mnogo napisano i ostvareno. Zbog toga, treba posebno
ista}i da je vreme istraìvanja vezanih za prevazi|ene hijerarhijsko-normativi-
sti~ke konceptualne modele uprave (kao {to su na primer rasprave na temu: od-
nosi izvr{ne i upravne vlasti; funkcije dràvne uprave, upravna kontrola
uprave i sli~no kao aktuelne upravne problematike sa kraja pro{log i po~etka
ovog veka) u razvijenom svetu odavno pro{lo.
Prvi korak u re{avanju sloènih pitanja upravne reforme je utvr|ivanje pra-
vog stanja stvari. Problem treba postaviti tako da misao prethodi akciji a ne
obrnuto, pa da se re{enja traè ex post facto, {to je od posebnog zna~aja za istra-
ìvanje uprave i upravnih fenomena, posebno sa stanovi{ta preobraàja kom-
pleksne celine dràvne i javne uprave od aparata prinude u uslu`no orijenti-
sani upravni sistem.
Da bi se utvrdile relevantne ~injenice, treba pitanjima upravne reforme pri-
stupiti sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije projektovanja sistema. Da
bi se uhvatio korak sa svetom i sa savremenim upravnim procesima, treba se
orijentisati na izradu (i to prema najstroìm standardima sistemske analize)
projekta upravne reforme u uslovima: a) trì{ne privrede, b) vi{estrana~kog plu-
ralizma i c) tehnolo{ke inovacije. Iskustva pokazuju da su takvi projekti vitalni
preduslov za uklju~ivanje u savremene svetske tokove.
Polaze}i od iznetog, kao i sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije pro-
jektovanja sistema, kao prioritetni zadatak upravne reforme treba ozna~iti izradu
projekta transformacije upravnog sistema, kao stru~ni i nau~ni odgovor prevazi-
laènja na{eg postoje}eg modela dràvne uprave. Ovakvom projektu treba,
pre svega, pri}i sa stanovi{ta uprave kao sloènog sistema, i u tom smislu
mobilisati sve kadrovske, tehnolo{ke i organizacione faktore u koordinaciji i
realizaciji ovako izazovnog poduhvata.
POZITIVNOPRAVNI POJAM
DR@AVNE UPRAVE
Za razliku od teorijskog pojma uprave, tzv. pozitivnopravni pojam uprave
odre|uje upravu polaze}i od vaè}ih (pozitivnih) ustavnih i zakonskih propi-
sa.36 Dok je odre|ivanje teorijskog pojma uprave zna~ajno za utvr|ivanje op{te
koncepcije uprave u funkcionalnom i organizacionom smislu, dotle odre|ivanje
36
Nikola Stjepanovi}, Upravno pravo I, Beograd, 1973, str. 27-31; Slavoljub Popovi},
Upravno pravo op{ti deo, Beograd, 1989, str. 42-45, i dr.
50 Stevan Lili}
pozitivnopravnog pojma uprave ima zna~aja za prakti~nu primenu konkretnih

pravnih normi o radu i organizaciji uprave.
U jugoslovenskom pravu, pozitivnopravni pojam uprave mogu}e je konstrui-
sati polaze}i od odgovaraju}ih ustavnih i zakonskih definicija uprave koje su date
u ustavima Jugoslavije, Srbije i Crne Gore, kao i odgovaraju}im saveznim i repu-
bli~kim zakonima i drugim propisima koji reguli{u poslove i organizaciju uprave.
Po{to ustavotvorac i zakonodavac, po pravilu, ne odre|uju pojam uprave na izri~it
i jedinstven na~in, pri odre|ivanju pozitivnopravnog pojma uprave potrebno je
pristupiti tuma~enju i izvr{iti sistematizaciju odgovaraju}ih vaè}ih normi iz ove
oblasti. Iako teorijski i pozitivnopravni pojmovi uprave imaju odre|ene zajedni~-
ke karakteristike, nije retko da se oni u potpunosti sadrìnski i terminolo{ki ne
podudaraju. To je slu~aj i u na{em pravu, budu}i da se u na{im vaè}im ustavnim
i zakonskim propisima pojam uprave, po pravilu, odre|uje polaze}i od autoritativ-
nih elemenata (tj. uprava se odre|uje kao funkcija vlasti), a ne od savremenih
koncepcija prema kojima se uprava odre|uje kao javna slu`ba.
Kao i kod teorijskog pojma uprave, i kod pozitivnopravnog pojma uprave
mogu}e je utvrditi pozitivnopravni pojam uprave u funkcionalnom smislu i pozi-
tivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu.
Pozitivnopravni pojam uprave u funkcionalnom smislu podrazumeva utvr|i-
vanje konkretnih poslova koji su u jugoslovenskom pravu odgovaraju}im propi-
sima ozna~eni kao poslovi dràvne uprave.
Prema vaè}im propisima, poslovi dràvne uprave obuhvataju slede}e aktiv-
nosti:
a) izvr{avanje zakona, tj. dono{enje podzakonskih op{tih (npr. pravilnika,
naredbi i uputstava) i pojedina~nih (upravnih) akata, drugih propisa i op{tih aka-
ta skup{tine (npr. odluka) i vlade (npr. uredbi i odluka);
b) re{avanje u upravnim stvarima (dono{enjem re{enja u upravnom postup-
ku);
c) vr{enje upravnog nadzora (npr. kontrola zakonitosti upravnih akata i oba-
vljanje inspekcijske kontrole);
d) obavljanje drugih upravnih (npr. preduzimanje tzv. upravnih mera) ili stru~-
nih poslova (npr. stru~na obrada i priprema teksta nacrta nekog zakona ili dru-
gog propisa) koji su utvr|eni zakonom ili drugim propisom.
Vaè}i ustavni, zakonski i drugi propisi poslove dràvne uprave odre|uju na
slede}i na~in.
Saveznim Ustavom37 je propisano (~lan 107) da savezna ministarstva: a) izvr-
{avaju savezne zakone, druge propise i op{te akte Savezne skup{tine i Savezne
37
Ustav Savezne Republike Jugoslavije (Slu`beni list Savezne Republike Jugoslavije, br.
1/92).
vlade; b) re{avaju u upravnim stvarima; c) vr{e upravni nadzor i d) obavljaju

druge upravne poslove utvr|ene saveznim zakonom.
Ove odredbe saveznog Ustava o upravnim zadacima i poslovima razra|ene
su Uredbom o obrazovanju saveznih ministarstava i drugih saveznih organa i
organizacija38 koja predvi|a da (~lan 3) savezna ministarstva, u svom delokru-
gu: a) izvr{avaju savezne zakone, druge propise i op{te akte Savezne skup{tine i
Savezne vlade; b) pripremaju predloge za utvr|ivanje i vo|enje politike Save-
zne vlade i predloge zakona, drugih propisa i op{tih akata; c) re{avaju u uprav-
nim stvarima; d) vr{e upravni nadzor; e) obavljaju druge upravne poslove utvr-
|ene saveznim zakonom.
Ustavom Republike Srbije39 propisano je (~lan 94) da ministarstva: a) prime-
njuju zakone i druge propise i op{te akte Narodne skup{tine i Vlade, kao i op{te
akte predsednika Republike; b) re{avaju u upravnim stvarima; c) vr{e upravni
nadzor i d) obavljaju druge upravne poslove utvr|ene zakonom.
Prema Zakonu o dràvnoj upravi,40 poslovi organa dràvne uprave koje oba-
vljaju ministarstva su: (~lan 8) a) primena zakona i drugih propisa i op{tih akata
Narodne skup{tine i Vlade i op{tih akata predsednika Republike, odnosno obez-
be|ivanje njihovog izvr{avanja; b) re{avanje u upravnim stvarima; c) vr{enje
upravnog nadzora; d) priprema zakona i obavljanje drugih poslova utvr|enih
zakonom i drugim propisom.
Ustavom Republike Crne Gore41 propisano je (~lan 99) da poslove dràvne
uprave vr{e ministarstva i organi uprave, s tim {to se pojedini poslovi dràvne
uprave mogu zakonom preneti na lokalnu samoupravu, dok Zakon o na~elima
organizacije dràvne uprave42 , suprotno na{oj uobi~ajenoj praksi da nabrajanje
poslova uprave po~inje sa onim poslovima koji su po svojoj prirodi autoritativ-
ni, na prvom mestu navodi stru~ne poslove uprave, pa tek onda ostale. Osim
toga, ovim Zakonom je u poslove koji su povereni upravi uvr{teno i re{avanje u
prekr{ajnim stvarima. U tom smislu, prema ovom Zakonu poslovi dràvne upra-
ve su (~lan 1): a) pripremanje predloga za utvr|ivanje i vo|enje politike Vlade
Republike Crne Gore, sprovo|enje i obezbe|enje sprovo|enja utvr|ene politi-
ke; b) pripremanje zakona, drugih propisa i op{tih akata koje predlaè ili donosi
Vlada; c) izvr{avanje i obezbe|enje izvr{avanja zakona, drugih propisa i op{tih
akata; d) re{avanje u upravnim stvarima; e) vr{enje upravnog nadzora; f) re{ava-
nje u prekr{ajnom postupku; g) drugi poslovi uprave utvr|eni zakonom.
38
Uredba o obrazovanju saveznih ministarstava i drugih saveznih organa i organizacija
(Slu`beni list Savezne Republike Jugoslavije, br. 7/94, 86/94).
39
Ustav Republike Srbije (Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 1/90).
40
Zakon o dràvnoj upravi (Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 20/92,48/93).
41
Ustav Republike Crne Gore (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore, br. 48/92).
42
Zakon o na~elima organizacije dràvne uprave (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore,
br. 56/93).
52 Stevan Lili}
Pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu podrazumeva utvr-

|ivanje tzv. nomenklature, tj. konkretnih vrsta i oblika upravnih organa, koji su
odgovaraju}im propisima ozna~eni kao vr{ioci dràvne uprave. U ustavnim i
zakonskim tekstovima, me|utim, vr{ioci dràvne uprave ozna~avaju se razli~i-
tim izrazima, a i njihova podela nije uvek jasna, {to stvara te{ko}e u razlikova-
nju pojedinih vrsta i oblika ovih organizacionih oblika. Prema vaè}im propisi-
ma, mogu se uglavnom razlikovati slede}e vrste i oblici vr{ilaca dràvne uprave:
a) ministarstva (kao osnovni vr{ioci dràvne uprave); b) organi uprave (naj~e-
{}e u sastavu ministarstva); c) posebne (upravne) organizacije (obrazovane radi
vr{enja stru~nih poslova iz delokruga ministarstva), kao i d) nedràvni subjekti
kojima su poverena upravna javna ovla{}enja (npr. preduze}a i druge organiza-
cije).
Vaè}i ustavni, zakonski i drugi propisi vr{ioce dràvne uprave odre|uju na
slede}i na~in.
Saveznim Ustavom (~lan 107) propisano je da poslove uprave obavljaju save-
zna ministarstva. Prema Uredbi o obrazovanju saveznih ministarstava i drugih
saveznih organa i organizacija obrazuju se: a) savezna ministarstva, b) drugi
savezni organi uprave i c) savezne upravne organizacije (~lan 1). Sa druge stra-
ne, ovom Uredbom predvi|ena je i podela na: a) savezne organe (tj. savezna
ministarstva, savezne uprave i savezne inspektorate) i b) savezne organizacije
(tj. savezne sekretarijate, savezne zavode, savezne direkcije i arhive).
Ustavom Republike Srbije (~lan 94) propisano je da se za obavljanje poslova
dràvne uprave obrazuju: a) ministarstva, b) organi uprave u sastavu ministar-
stva (za obavljanje odre|enih poslova dràvne uprave), c) posebne organizacije
(za vr{enje stru~nih poslova), s tim {to se odre|ena upravna ovla{}enja mogu
zakonom poveriti d) preduze}ima i drugim organizacijama. Prema Zakonu o
ministarstvima, poslove dràvne uprave obavljaju: a) ministarstva (~lan 1), s tim
{to se za obavljanje odre|enih upravnih poslova za koje je potrebno posebno
organizovanje i samostalnost u radu mogu obrazovati b) organi uprave u sasta-
vu ministarstva (i to kao sekretarijati, uprave i inspektorati), dok se za obavlja-
nje prete`no stru~nih poslova mogu obrazovati c) posebne organizacije u sasta-
vu ministarstva (kao zavodi i direkcije) (~lan 4).
Ustavom Republike Crne Gore (~lan 99) propisano je da poslove dràvne uprave
vr{e ministarstva i organi uprave, dok Zakon o na~elima organizacije dràvne upra-
ve (~l. 2-6) predvi|a da poslove dràvne uprave vr{e: a) ministarstva i b) organi
uprave (s tim {to se organi uprave osnivaju kao sekretarijati, uprave i upravne orga-
nizacije), dok se za vr{enje stru~nih i drugih poslova za potrebe ministarstva, organa
uprave i drugih dràvnih organa mogu osnivati c) slu`be.
Na osnovu iznetog, moè se odrediti pozitivnopravni pojam uprave u jugo-
slovenskom pravu. U funkcionalnom smislu, pozitivnopravni pojam uprave u
jugoslovenskom pravu, pre svega, obuhvata tzv. poslove dràvne uprave, tj. vr-
{enje upravne vlasti u vezi sa izvr{avanjem zakona (i drugih op{tih akata), re{a-
vanjem u upravnim stvarima i vr{enjem upravnog nadzora, s tim {to se mogu
obavljati i stru~ni poslovi (kao {to je priprema nacrta zakona). U organizacio-
nom smislu, pozitivnopravni pojam uprave u jugoslovenskom pravu, pre svega,
obuhvata tzv. vr{ioce dràvne uprave, tj. ministarstva i organe uprave u sastavu
ministarstva (kao osnovne vr{ioce poslova dràvne uprave), s tim {to se mogu
osnivati i posebne (upravne) organizacije za obavljanje stru~nih poslova u vezi
sa vr{enjem poslova dràvne uprave. Osim toga, vr{enje pojedinih upravnih ovla-
{}enja u vezi sa vr{enjem odre|enih poslova dràvne uprave mogu se zakonom
poveriti i nedràvnim subjektima (npr. preduze}ima i drugim organizacijama).
Prema tome, moè se zaklju~iti da pozitivnopravni pojam uprave u jugoslo-
venskom pravu po~iva na modelu dràvne uprave koji polazi od autoritativne
koncepcije uprave kao vlasti. U tom smislu, pozitivnopravni pojam uprave u
jugoslovenskom pravu znatno odstupa od savremenog teorijskog pojma uprave.
Ovaj koncept zastupaju i pojedini na{i autori (posebno Pavle Dimitrijevi},43 Ratko
Markovi}44 i Zoran Tomi}45 ). Me|utim, ukoliko se èli uhvatiti korak sa razvije-
nim zemljama Evrope i sveta, neophodno je {to pre pristupiti reformi upravnog
zakonodavstva u pravcu preobraàja modela uprave kao dràvne uprave u sa-
vremeni model uprave kao javne slu`be, odnosno upravnog sistema za dru-
{tvenu regulaciju.
POJAM I PRAVNA PRIRODA JAVNE SLU@BE
Op{ti i javni interes

Modeli uprave koji danas preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno evrop-
skim) proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije dràve i uprave. Prvobitni kon-
cept pravne dràve u smislu da je pravna dràva ona u kojoj je vr{enje vlasti
regulisano pravom, zamenjuje koncept socijalne dràve (welfare state), odno-
sno dràve koja se stara o dobrobiti svojih gra|ana i op{tem dru{tvenom, kultur-
nom i socijalnom blagostanju. Ove promene u teorijskom pristupu uzrokovale
su promenu koncepta dràvne uprave (uprave kao vlasti) i stvaranje koncepta
uprave kao sistema za socijalnu regulaciju dru{tvenih procesa, prema kome se
vr{enje upravnih aktivnosti ne moè svesti isklju~ivo na vr{enje dràvne vlasti
ve} ono mora obuhvatati i vr{enje onih aktivnosti kojima se stvaraju neophodni
43
Uporedi: Pavle Dimitrijevi}, Osnovi upravnog prava, Beograd, 1983, str. 50-91.
44
Uporedi: Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo, Beograd, 1986, str. 107-
111.
45
Uporedi: Zoran Tomi}, Upravno pravo, Beograd, 1991.
54 Stevan Lili}
uslovi za nesmetan ìvot i rad gra|ana i napredak dru{tva kao celine.46 Sa stano-
vi{ta ovog modela, uprava se ne razume kao vlast i dràvna represija, ve} kao
javna slu`ba ~ija je osnovna funkcija ostvarivanje op{teg interesa odnosno dru-
{tvene dobrobiti (bono publico). Iz tog razloga je neophodno, da se, pre upu{ta-
nja u odre|ivanje pojma i pravne prirode javnih slu`bi, odredi pojam op{teg i
pojam javnog interesa. êsto se ovi pojmovi uzimaju kao sinonimi. Me|utim,
treba ukazati na toda je pojam op{ti interes politi~ka, a pojma javni interes prav-
na kategorija. Iz navedenih savremenih shvatanja o dràvi i upravi proizilazi da
dràva i njena uprava nisu vi{e hegelovska apsolutna vlast, odnosno primarna
dogma, odnosno da ona nije zloglasno biblijsko ~udovi{te Levijatan, sa kojim je
svojevremeno engleski i politi~ki i pravni filozof Tomas Hobs uporedio dràvu
(i njenu upravu), ve} je to organizacija koja treba da obezbedi dobrobit i sigur-
nost gra|ana, te da je njen osnovni zadatak da pruì javne usluge kojima se
ostvaruje op{ti interes.
Op{ti interes, kao politi~ka kategorija, jeste pojam koji ozna~ava privredni,
politi~ki, kulturni i nau~ni razvoj dru{tvene zajednice, koji se u jednom {irem
smislu moè meriti odgovaraju}im pokazateljima, kao {to su dohodak po glavi
stanovnika, smanjena smrtnost novoro|ene dece, pove}anje proizvodnosti i ra-
da i sl. Ostvarivanjem op{teg interesa stvaraju se uslovi za razvoj i unapre|enje
individualnih sloboda i prava ~oveka i gra|anina, ~ime se obezbe|uje ostvariva-
nje ideje ljudskih prava. Kako je osnovni zadatak dràva u savremenim uslovi-
ma da obezbede ostvarivanje op{teg interesa kao politi~ke kategorije, taj op{ti
interes je neophodno formalizovati u zakonu, ~ime se on preobraàva u javni
interes. Javni interes je, kao pravna kategorija, utvr|en zakonima koje donosi
parlament, odnosno skup{tina kao predstavni~ko telo koje biraju gra|ani na slo-
bodnim i demokratskim izborima, ~ime ispoljavaju javni interes jedne dru{tvene
zajednice. Uprava, ostvaruju}i svoju socijalnu funkciju, obezbe|uju}i izvr{enje
zakona, obezbe|uje i ostvarivanje javnog interesa vr{enjem autoritativih i neau-
toritativnih aktivnosti. Prema tome, javni interes je pravna kategorija koja je kao
takava odre|ena zakonom i koji stoji iznad pojedina~nih (individualnih i grup-
nih) interesa, ali ~ijim se ostvarenjem unapre|uju li~ne slobode i prava ~oveka i
gra|ana i razvija ideal ljudskih prava.
Dru{tvo je materijalna sredina nu`na za egzistenciju ljudi. Javne slu`be su
nastale upravo iz razloga {to je ~ovek, da bi uop{te mogao da opstane, prinu|en
da ìvi u dru{tvu u kome se obavljaju izvesne delatnosti ~ije je postojanje, odno-
sno stalno i neprekidno funkcionisanje, nu`no i za samu dru{tvenu zajednicu i
za svakog pojedinca. Upravo ove delatnosti i ~ine su{tinu javnih slu`bi, ali ako
bismo se zapitali {ta sve one obuhvataju, ne bismo mogli dati jedan precizan
46
Uporedi: Stevan Lili}, Dejan Milenkovi}, Javne slu`be u jugoslovenskom pravu, Pravni
fakultet u Beogradu, 1999.
odgovor. Budu}i da se ljudsko dru{tvo nalazi u neprekidnom razvoju i kretanju,

potrebe za javnim slu`bama postaju sve ve}e, pri ~emu je i sam razvitak ovih
slu`bi u zavisnosti od op{teg razvitka. Izvesnim dru{tvenim delatnostima se daje
karakter javne slu`be i ona se podvrgava posebnom reìmu kada je dru{tvena
zajedinaca smatra naro~ito zna~ajnom za svoju egzistenciju. Osim op{teg intere-
sa koji se zadovoljava obavljanjem takvih delatnosti, i volja onih koji upravljaju
je tako|e od velikog zna~aja kada se odre|uje da li }e se neka delatnost smatrati,
odnosno uvesti kao javna slu`ba.47 Pojam javne slu`be u sebi krije dve vrste
elemenata: sociolo{ke i pravne. Ti elementi su: 48
1. Javne slu`be se osnivaju sa ciljem da se zadovolje odre|ene potrebe od
op{teg interesa. Op{ti interes predstavlja su{tinski element pri odre|ivanju poj-
ma javne slu`be. One se osnivaju radi zadovoljenja odre|enih potreba od op{teg
interesa, koje su zna~ajne i za celu dru{tvenu zajednicu i za svakog pojedinca.
Svaka delatnost uprave nije istovremeno i javna slu`ba, ve} su to samo one de-
latnosti kojima se zadovoljavaju potrebe od op{teg interesa i koje se najcelis-
hodnije i najpogodnije mogu zadovoljiti putem osnovane javne slu`be. Prema
tome, organizacija javnih slu`bi se moè osnivati samo za obavljanje takvih
delatnosti, a te delatnosti su: komunalna delatnost, nau~na, kulturna, prosvetna,
zdravstvena i socijalna delatnosti, kao i delatnosti koje imaju za cilj unapre|enje
odre|enih grana privrede, uprave ili zadovoljenja op{tih potreba stanovni{tva.
2. Javne slu`be odgovaraju obavezi upravlja~a da se staraju za op{te dobro.
Od namere onih koji upravljaju zavisi uvo|enje javne slu`be. Me|utim, da bi se
starali za op{te dobro, oni koji upravljaju imaju i obavezu da organizuju i obez-
bede normalno funkcionisanje odre|ene delatnosti (slu`be) koje su od op{teg
dru{tvenog interesa. Upravlja~ima se name}e pravna obaveza da organizuju i
obezbede normalno i stalno funkcionisanje odre|enih delatnosti (slu`bi), kao
korelativ vr{enja vlasti, jer je svaki pojedinac nadahnut idejom da oni koji upra-
vljaju upravljaju u interesu onih nad kojima upravljaju.
3. Delatost i organizacija javne slu`be kao takva mora biti odre|ena zako-
nom. Da bi se jedna delatnost smatrala javnom slu`bom, neophodno je da kao
takva bude progla{ena zakonom. Te delatnosti obavljaju one organizacije koje
su zakonom progla{ene za javne slu`be. Zakonima iz ove oblasti utvr|en je po-
seban pravni reìm javnih slu`bi kojima je regulisan njihov pravni poloàj i koje
karakteri{u posebna pravila koja zavise od potreba pojedine javne slu`be.
4. Neprekidno funkcionisanje. Javne slu`be funkcioni{u bez ikakvog prekida
s obzirom na svoju va`nost i prirodu. One se osnivaju radi zadovoljenja op{tih
potreba stanovni{tva, {to nu`no name}e potrebu za neprekidnim funkcionisa-
47
Uporedi: Dimitrije Prodanovi}, Gra|anin i javne slu`be, Kultura, Beograd, 1960, str. 5.
48
Uporedi: Slavoljub Popovi}, Neka pitanja u vezi sa pojmom javne slu`be, Arhiv za prav-
ne i dru{tvene nauke, br. 2, 1954, str. 181-186.
56 Stevan Lili}
njem. Primena principa neprekidnog (kontinuiranog) funkcionisanja zna~i da

oni koji upravjaju ne mogu dozvoliti prekid javne slu`be, jer svaki zastoj u nji-
hovom radu izaziva poreme}aj u redovnom zadovoljenju odre|enih potreba ko-
je su u datom momentu od kapitalne va`nosti za dru{tvo. Ovo neprekidno funk-
cionisanje dovodi do toga da princip rentabiliteta u radu organizacija putem ko-
jih se poslovi javnih slu`bi obavljaju mora ponekad biti zanemaren, odnosno da
organ koji je ovakve organizacije osnovao ili nad njima vr{i nadzor mora pokri-
vati eventualne gubitke koje one u svom poslovanju pretrpe.
5. Uvek mogu}a promenljivost. Po{to se ljudsko dru{tvo nalazi u neprekid-
nom razvoju, potrebe za javnim slu`bama postaju sve ve}e, pri ~emu je i sam
razvitak ovih slu`bi u zavisnosti od op{teg razvitka civilizacije. Nadleì organ
moè uvek modifikovati organizaciju i rad javnih slu`bi, {to zavisi od razvoja
potreba od op{teg interesa. Istovremeno, protokom vremena mogu i prestati iz-
vesne okolnosti ~ime prestaje i potreba za postojanjem neke javne slu`be.
6. Svi gra|ani su jednaki u kori{}enju javne slu`be. Javne slu`be su du`ne da
svoje usluge i ~inidbe pruàju svim licima koja ispunjavaju odre|ene uslove za
kori{}enje tih usluga i ~inidbi. Pri kori{}enju usluga javnih slu`bi, primenjuje se
na~elo jednakosti koje se manifestuje u dva pravca: prvo, javne slu`be su du`ne
da svoje usluge pruè svima koji ispunjavaju odre|ene uslove za njihovo kori-
{}enje, mada je u izvesnim slu~ajevima ostavljeno organizacijama koje obavlja-
ju poslove javnih slu`bi da same odre|uju koje }e kategorije gra|ana imati pra-
vo na njihove usluge; drugo, organizacija javne slu`be je du`na da svim korisni-
cima pruì uz jednake uslove i jednake usluge i ~inidbe.
Koncepcija javnih slu`bi posluìla kao osnov za pro{irenje teorijskog pojma
uprave u materijalnom smislu tako da ovaj pojam danas obuhvata i one aktivno-
sti uprave koje predstavljaju vr{enje javnih slu`bi. Pod uticajem teorije javnih
slu`bi, teorijski koncept upravne funkcije ustupio je mesto konceptu upravne
delatnosti kao vr{enju javnih slu`bi.
Teorijski pojam javne slu`be u francuskom pravu

Pri odre|ivanju teorijskog pojma javne slu`be, polazi se od navedenih socio-
lo{kih i pravnih elemenata koji ~ine sadrìnu ovog pojma. Op{ti interes, namera
upravlja~a, pravna regulacija, neprekidno funkcionisanje, uvek mogu}a promen-
ljivost i jednakost gra|ana treba da do|u do izraàja u teorijskoj definiciji ovog
pojma. Me|utim, pojam javne slu`be je veoma rastegljiv, usled ~ega ga je veo-
ma te{ko obuhvatiti jednom jedinstvenom definicijom.
Uporednopravno posmatrano, pojam javne slu`be (service public, öffentlicher
dienst) stvorila praksa francuskog Dràvnog saveta, a dalje razradila francuska
teorija administrativnog prava. Zatim su javne slu`be prihva}ene i u belgijskoj i
nema~koj teoriji i praksi, kao i u pravu drugih zapadnih zemalja. U novije vreme
ovaj institut je na{ao oslonac i u engleskom pravu.49
U jugoslovenskoj upravnoj teoriji, i pre i posle Drugog svetskog rata, pod
uticajem francuske pravne teorije i prakse dato je vi{e definicija pojma javne
slu`be. Javna slu`ba je bila nezaobilazni predmet opservacije najve}ih jugoslo-
venskih teoreti~ara upravnog prava. S druge strane, jugoslovensko zakonodav-
stvo je pokazalo dosta kolebljivosti u pogledu ovog instituta. Razlog leì u tome
{to je u socijalisti~kom pravu, sve do sloma komunizma 1990. godine, domini-
rao model dràvne uprave, odnosno uprave kao vlasti.
Ve} u drugoj polovini pro{log veka, Dràvi savet u Francuskoj je, re{avaju}i
sporna pitanja u vezi sa radom uprave, po~eo da pro{iruje pojam upravne funkci-
je i da u okvire njenog vr{enja uklju~uje i neautoritativne aktivnosti dràve koje
su dobile obele`ja tzv. javnih slu`bi. Na taj na~in je pojam uprave u Francuskoj
pro{iren, tako da se pod njim, osim upravne funkcije (kao pravno regulisanog
vr{enja upravne vlasti), podrazumevalo i vr{enje javnih slu`bi. Koncepcija fran-
cuskog Dràvnog saveta o javnim slu`bama bila je formulisana u jednoj odluci
koja je bila doneta 1903. godine povodom slu~aja Terije (Terrier). Odlukom je
zapravo, utvr|eno da se podrazumeva da sve {to se odnosi na organizaciju i
funkcionisanje javnih slu`bi spada u upravnu delatnost.50
U zaklju~ku koji je povodom ove odluke dao tada{nji komesar Vlade Ro-
mije isti~e se: Ako je po nalogu Generalnog saveta u interesu zajednice gra-
|ana preduzeto uni{tavanje {tetnih ìvotinja u departmanu, ono ima karakter
prave javne slu`be (...). Tu postoji prava javna slu`ba, delatnost od op{teg
interesa (...). Sve {to se odnosi na organizaciju i funkcionisanje javnih slu`bi,
op{tih ili lokalnih, bilo da uprava deluje putem ugovora, bilo da primenjuje
akt vlasti, predstavlja upravnu delatnost koja po svojoj prirodi spada u nadle-
`nosti uprave.51
Teorija javnih slu`bi, pro{irila je sadrìnu materijalnog pojma uprave, s ob-
zirom da to u francuskom pravu, u skladu sa u~enjem o javnim slu`bama i stavo-
vima francuskog Dràvnog saveta, uprava po~inje da obuhvata ne samo aktivno-
sti izvr{enja zakona putem dono{enja op{tih i pojedina~nih pravnih akata kao i
vr{enje materijalnih radnji prinude, ve} i aktivnosti vr{enja javnih slu`bi koje
se obavljaju po reìmu administrativnog prava. Najstarija teorijska konstrukci-
ja koja je nastala u Francuskoj je ona koju su istakli najpre Laferier a zatim i
49
ne i dru{tvene nauke, br. 2, 1954, 175-188.
50
Uporedi: Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo I, Beograd 1986, str. 35.
51
Uporedi: Jean Paul Buffelan, Les grandes téories de base du droit administratif français,
~lanak u ~asopisu Recueil de jurisprudence du droit administratif et du Conseil d'Etat, Bruxelles,
1967, No. 4, str. 252.
58 Stevan Lili}
Bertelami52 , prema kome dràva donosi dve vrste pravnih akata: akte vlasti i
akte poslovanja. Dok kod akata vlasti dolazi do punog izraàja dràvna suve-
renost, kod drugih ona nastupa kao imovinskopravna li~nost. Na osnovu ove
podele pravila se i razlika u ~iju nadle`nost spada re{avanje sporova iz ovih
akata. Svi akti vlasti su u upravno-sudskoj nadle`nosti, dok su akti poslovanja u
nadle`nosti redovnih sudova (osim onih koji su po izri~itoj odredbi nekog speci-
jalnog zakona u nadle`nosti upravnih sudova). Na ovaj na~in izvr{eno je razgra-
ni~enje upravno-sudske nadle`nosti.
Najve}i doprinos formiranju teorije javnih slu`bi dao je Leon Digi, osniva~
{kole socijalne funkcije dràve i teorije javnih slu`bi u francuskoj i evropskoj
pravnoj nauci.53 U duhu svoje solidaristi~ke koncepcije o dràvi i pravu, tj. da
dràva i pravo nisu isklju~ivo instrumenti u rukama vladaju}e klase, ve} orga-
nizacija koja ima za cilj da ostvari interese dru{tva kao celine, Digi je smatrao da
se osnovni zadatak dràve u novim uslovima, po~etkom 20. veka promenio (tj.
transformisao) i da, umesto vr{enja javne vlasti, dràva ima zadatak da vr{i jav-
ne slu`be. Prema Digiju, javne slu`be treba da zamene suverenu li~nost dràve,
odnosno za njega je dràva samo skup javnih slu`bi i pri tom isti~e: Ono {to
je glavno, to vi{e nije pravo zapovedanja, ve} obaveza da se prakti~no radi. (...)
Oni koji vladaju nemaju subjektivno pravo na javnu vlast, ve} imaju du`nost da
upotrebe svoju vlast radi organizovanja javnih slu`bi i da obezbede i kontroli{u
njihov rad. (...) Dràva vi{e nije suverena vlast koja zapoveda; ona je grupa
pojedinaca koja raspolaè silom, i koji su du`ni ovu silu upotrebiti radi stvara-
nja i upravljanja javnim slu`bama. Pojam javne slu`be postaje osnovni pojam
savremenog javnog prava.54
Prema tome, osnova javnog prava nije vi{e pravo zapovedanja, ve} pravilo
o ure|enju i upravljanju javnim slu`bama. Kada dràva daje nastavu, deli po-
mo} siroma{nima, kad obezbe|uje saobra}aj ljudi i stvari, u svim tim radnjama
dràve nema ni traga vr{enja kakvog prava zapovedanja. Ako je dràva po samoj
definiciji i po samoj svojoj prirodi zajednica koja zapoveda, ona treba da to uvek
bude. I zato ako ona ma i u jednoj od svojih delatnosti nije suverena, to je zato
{to ona to nikada nije ni bila. Pri vr{enju svih tih slu`bi, (...) postoji dràvna
intervencija, koja treba da bude pot~injena pravu, regulisana i podre|ena jed-
nom sistemu javnog prava. Taj sistem se ne moè vi{e osnivati na pojmu suvere-
nosti, po{to se primenjuje na akte u kojima se ne vidi nikakav trag vlasti zapove-
danja.55
52
Henri Berthélemy, Elemente de droit administratif, II izd., Paris, 1926, str. 706.
53
Uporedi: Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929; êdomir Marko-
vi}, Digijeva pravna teorija, Subotica, 1927. i dr.
54
Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929, str. XIX-XX.
55
Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929, str. 32-33.
Umesto javne vlasti, suverenosti, subjektivnog prava, prava zapovedanja dr-

àve, pojavljuje se pojam javne slu`be, socijalne funkcije, du`nosti vladaju}ih.
Digi ukazuje na to da pojam javne slu`be nije nov, ve} da je stvoren onda kada
se pojavila razlika izme|u upravlja~a i onih nad kojima se upravlja. Zaista, jo{
se od tog trenutka shvatilo da se upravlja~ima name}u izvesne obaveze prema
onima kojima upravljaju, i da je izvr{enje tih obaveza u isto vreme posledica i
opravdavanje njihove ve}e sile. To je u su{tini pojam javne slu`be.56 Za Digija
javna slu`ba je svaka delatnost ~ije obavljanje mora biti obezbe|eno, regulisa-
no i kontrolisano od strane onih koji vladaju jer je obavljanje ove delatnosti
neohodno za ostvarivanje i razvoj dru{tvene uzajamnosti i ujedno je takve priro-
de da ne moè biti ostvareno bez intervencije vladaju}e sile.57 Digi smatra da
kao javne slu`be treba organizovati one delatnosti ~ija i najkra}a obustava izazi-
va dru{tveni nered, te kao primer navodi {trajk francuskih èlezni~ara koji je
nedvosmisleno pokazao da èleznica u sebi, u prvom redu, nosi elemente javne
slu`be.
Me|utim, prema shvatanjima @eza, Bonara, Valina i drugih francuskih teore-
ti~ara, Digijeva definicija je nepotpuna jer ne daje precizne elemente pojma jav-
ne slu`be a istovremeno joj se zamera da je vi{e sociolo{ka nego pravna. Dok je
za Digija dràva samo skup javnih slu`bi, a osnov dràvne organizacije vidi u
dràvnoj uzajamnosti, Moris Oriju smatra da je javna slu`ba samo jedan od
najefikasnijih postupaka koje koristi uprava da bi obavila svoju misiju.58 Digi-
jev sledbenik Gaston @ez kritikuje, ali i produbljuje njegovu definiciju javnih
slu`bi. @ez posebno ukazuje da je za utvr|ivanje pojma javne slu`be bitna
volja onih koji vladaju, jer isti~e da }e se isklju~ivo smatrati kao javne slu`be
one op{te dru{tvene potrebe od op{teg interesa za koje su oni koji vladaju u
odre|enoj zemlji, odlu~ili da se te potrebe zadovoljavaju postupkom javne slu-
`be. Namera onih koji vladaju je jedino merodavna (...).59 @ez dolazi do slede-
}ih zaklju~aka: l. javne slu`be su tehni~ki postupak putem koga se zadovoljava-
ju potrebe od op{teg interesa; 2. reìm javnih slu`bi karakteri{e podre|ivanje
privatnih interesa op{tem interesu; 3. organizacija javnih slu`bi se menja u skla-
du sa potrebama od op{teg interesa; 4. javna slu`ba je legalna situacija.60
Za Lobadera, u pojmu javne slu`be op{ti interes predstavlja esencijalni ele-
menat, odnosno (...) javna slu`ba je svaka delatnost nekog javnog kolektiva
56
Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929, str. 34.
57
Leon Digi, Preobraàj javnog prava (1913), Beograd, 1929, str. 51.
58
Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et de Droit général, Paris, 1921, str. 344.
59
Gaston Jèze, Les principles généraux de droit administratif, Paris, T. II, La notion de
service public 1925-1936, str. 16 (navedeno prema: Draga{ Denkovi}, Javne slu`be u francu-
skom upravnom pravu, Anali pravnog fakulteta u Beogradu, br. 5, 1970, str. 465).
60
ne i dru{tvene nauke, br. 2, 1954, str. 175.
60 Stevan Lili}
koji ima za cilj da zadovolji neki op{ti dru{tveni interes (...).61 Javna slu`ba je za
Lobadera svaka aktivnost javne li~nosti koja je usmerena na zadovoljenje potreba
od op{teg interesa. Takvo zadovoljenje potreba od op{teg interesa opravdava i
proìma javnu slu`bu i upravo ta ideja defini{e javnu slu`bu i razlikuje je od pri-
vatnih poduhvata uprave.62 Javne slu`be mogu obrazovati razli~ita javna tela, ta-
ko da postoje javne slu`be dràve, departmana i op{tina. Na primer, narodno obra-
zovanje je javna slu`ba dràve, a slu`ba gradskog saobra}aja je gradska javna
slu`ba.63 Lobader smatra da se domen javnih slu`bi menja prema vremenu i kon-
cepcijama onih koji drè vlast (...). Namera vladaju}ih je bitna i merodavna pri
ispitivanju da li je re~ o javnoj slu`bi ili ne, a to zna~i da se mora ustanoviti da li je
javna vlast stvarno htela da je osnuje. To je subjektivna koncepcija javne slu`be uz
koju egzistira i objektivna koncepcija koja ima u vidu prirodu, odnosno su{tinu
izvesne delatnosti i utvr|uje da li ta delatnost objektivno ~ini javnu slu`bu.64
Javnu slu`bu Roè Bonar tretira kao preduze}e koje, za razliku od privatnog
preduze}a, funkcioni{e pod posebnim uslovima a to su: pretpostavljeno prven-
stvo interesa slu`be i njenih korisnika tako da taj interes treba uvek da bude u
prvom planu i prvenstveno zadovoljen; neprekidno funkcionisanje i uvek mo-
gu}a promenljivost (koja proizilazi iz veoma promenljivih potreba korisnika, te
organizacija javne slu`be treba da bude tako postavljena da u svakom momentu
moè biti adaptirana aktuelnim zahtevima i potrebama korisnika).65
Pri odre|ivanju pojma javne slu`be Luj Rolan isti~e da se, po jednom organ-
skom i formalnom stanovi{tu, kao javna slu`ba moè uzeti preduze}e, odnosno
ustanova od op{teg zna~aja koja je pod vrhovnom upravom vladaju}ih a sluì
zadovoljenju op{tih potreba. Po drugom, materijalnom, pri odre|ivanju pojma
javne slu`be uzima se u obzir samo karakter op{teg javnog interesa.
Marsel Valin odre|uje javnu slu`bu na slede}i na~in: (...) javna slu`ba se
sastoji u jednoj delatnosti od javnog interesa za koju javni organ nesumnjivo
nema nu`no u svim slu~ajevima finansijsku odgovornost, ali za ~iju je delatnost
ipak on uzeo inicijativu i nad kojom je rezervisao vi{u kontrolu, ukoliko, prirod-
no, sam ne vr{i tu delatnost (...) .66 [to se ti~e organizacije javnih slu`bi, Valin
isti~e da postoje tri glavne posebne vrste: l. javne slu`be u neposrednoj reìji
uprave kada uprava neposredno obezbe|uje gra|anima izvesnu ~inidbu, odno-
sno vr{i javnu slu`bu na svoj teret, preuzimaju}i na sebe odgovornost za uspe-
{no vo|enje jedne aktivnosti u javnom interesu. To je eksploatacija javne slu`be
61
André de Laubadère, Traité eléméntaire de droit administatif, 3.ed., Paris, 1953. str.40.
62
André de Laubadère, Traité eléméntaire de droit administatif , 3. ed., Paris, 1953, str. 40.
63
André de Laubadère, Traité eléméntaire de droit administatif , 3. ed., Paris, str. 40.
64
André de Laubadère, Manual de droit administratif, Paris, 1963, str. 23-24.
65
Roger Bonnard, Précis de droit administratif, Paris, 1940, str. 443.
66
Marcel Waline, Droit administratif, 6. ed., Paris, 1951, str. 624.
u direktnoj reìji; 2. koncesionirana javna slu`ba kada uprava samo provocira

organizaciju javne slu`be i zadovoljava se time {to je kontroli{e dok privatno
lice organizuje i obavlja delatnost i 3. zainteresovana reìja javne slu`be u kojoj
pojedinac koji preuzima obavljanje neke javne slu`be nema pravo napla}ivanja
usluga od korisnika javne slu`be, jer to pravo pripada samo javnom telu koje je
osnovalo javnu slu`bu. Prema ugovorima, koji mogu biti razli~iti, utvr|uje se
renta za pojedinca koji preuzima obavljanje zainteresovane reìje javne slu`be.67
Praksa Dràvnog saveta u Francuskoj inicirala je nastanak teorije javnih slu-
`bi u francuskom pravu, koju je zatim prihvatila i upravnopravna nauka drugih
zapadnih zemalja.
Teorijski pojam javne slu`be u jugoslovenskom pravu

Francuska teorija javnih slu`bi je imala znatan uticaj i na jugoslovensku teo-
riju upravnog prava. Jugoslovenski teoreti~ari koji su prou~avali teoriju javne
slu`be, i pre i nakon Drugog svetskog rata, razra|ivali su pojam javne slu`be
prvenstveno preko francuske teorije upravnog prava.
Tako je ~uveni jugoslovenski teoreti~ar upravnog prava profesor Ivo Krbek,
jo{ u periodu izme|u dva rata, pravio razliku izme|u materijalno-teleolo{kog i
formalnog pojma javne slu`be. Materijalni pojam javne slu`be, smatra Krbek,
odnosi se prvenstveno na njenu materijalnu sadrìnu i svrhu slu`be, a to je oba-
vljanje op{tekorisnih delatnosti koje zajednica smatra tako zna~ajnim za svoju
egzistenciju odnosno socijalni, ekonomski i kulturni razvitrak, te joj daje zna~aj
javne slu`be i podvrgava je jednom specijalnom pravnom reìmu, razli~itom od
reìma privatne slu`be, a pri tom je potpuno svejedno koje lice tu slu`bu oba-
vlja. Pri odre|ivanju formalnog pojma javne slu`be Krbek teì{te stavlja na sa-
mog nosioca javne slu`be. Ovo gledi{te ne posmatra slu`bu, ve} samo vlast,
koja vr{i ovu slu`bu. Iz tog razloga, pojam javne slu`be u formalnom smislu
izvodi se iz pojma organa javne vlasti smatra Krbek.68
Lazo Kosti} je pod javnom slu`bom podrazumevao javne usluge koje su name-
njene zadovoljenju jedne odre|ene vrste potreba u op{tem ili javnom interesu. U
svojoj ukupnosti, pojam javne slu`be je skoro identi~an sa pojmom javne uprave.
(...) Po francuskoj teoriji javne slu`be ne bi moglo da se izvede razlikovanje na
javnu i privatnu upravu. Sve {to vr{i dràva ili javnopravno lice, sve je to javna
slu`ba. Javnu slu`bu ili javne usluge vr{i dràva obi~no direktno, (...) ali ponekad
(...) njeno vr{enje dràva ustupa privatnim licima (fizi~kim i pravnim).69
67
Marcel Waline, Droit administratif, 6. ed., Paris, 1951, str. 502-503.
68
Ivo Krbek, Koncesionirana javna slu`ba, Mjese~nik, Zagreb, 1930, br. 2-3, str. 51-53.
69
Lazo Kosti}, Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije I - Ustrojstvo uprave, Beo-
grad, 1933, str. 91-92.
62 Stevan Lili}
Mihailo Ili} smatra da (...) dràva svoje ciljeve i zadatke ostvaruje na taj
na~in {to vr{i tri vrste poslova. Naime, ona ili donosi zakone, ili izvr{ava zakone
i upravlja raznim slu`bama, ili najzad raspravlja i sudi sporove (...).70 Pod uti-
cajem Gastona @eza prihvatio je francusko u~enje o javnim slu`bama i ugovori-
ma koje javne slu`be zaklju~uju. Uticaj pojma javne slu`be, smatra profesor Ili},
ogleda se, povodom ugovora koje zaklju~uje administracija, u tome {to se ne
primenjuju prosto propisi gra|anskih zakona i uop{e zakona privatnog prava,
ve} se oni kombinuju sa du`nostima pravilnog i neprekidnog funkcionisanja
javne slu`be.71
Iako profesor teorije prava, \or|e Tasi} zastupa koncepciju uprave kao javne
slu`be. U modernoj dràvi administrativna vlast radi po zakonu, i zato je tu
tako vaàn pravni momenat pri administrativnom poslovanju. Ali, pored sve va-
`nosti pravnog momenta, on ne ~ini glavni cilj administrativnog poslovanja,
nego je to rezultat ekonomski, kulturni i socijalni.72
I nakon Drugog svetskog rata, jugoslovenski teoreti~ari su materiju javnih
slu`bi prvenstveno razra|ivali preko francuske teorije upravnog prava. Tako pro-
fesor Nikola Stjepanovi} obja{njava pojam javne slu`be upravo na osnovu kon-
cepcija francuskog prava, i to prvenstveno polaze}i od Digijevih i Bonarovih
gledi{ta. On ukazuje na to da pojam javne slu`be ima dva zna~enja, {ire i uè.
Prvo, {ire zna~enje ozna~ava organizacione jedinice odnosno organe, organiza-
cije i druga javna tela. U formalnom pogledu, to su organizacione jedinice drà-
ve i javne uprave. U materijalnom to je sve {to dràva i drugi op{tedru{tveni
organi rade. Drugo, uè zna~enje termina javne slu`be ozna~ava izvesnu delat-
nost op{tedru{tvenih organa, kao i organizacione jedinice preko koje se te delat-
nosti obavljaju.73 Profesor Lado Vavpeti~ je smatrao da su javne slu`be delatno-
sti koje su se izdvajale osobeno{}u svog pravnog reìma koji obezbe|uje redov-
nost i neprekidnost njihovog funkcionisanja u skladu sa potrebama i razvitkom
dru{tva.74 Profesor Velimir Ivan~evi} je smatrao da je specifi~nost materijalnog
pojma javne slu`be izraèna u specifi~nostima pravnog reìma kojima je pod-
vrgnuto obavljanje ovakve delatnosti i one su se u prvom redu izraàvale u na~i-
nu regulisanja odnosa izme|u nosilaca slu`be i korisika (obaveznost vr{enja uslu-
ga, jednakost korisnika, instrumenti pomo}u kojih se osigurava kontinuitet slu-
70
Mihailo Ili}, Administrativno pravo - teorijska pitanja, Beograd, 1928, str. 9.
71
Mihajlo Ili}, Administrativno pravo - teorijska pitanja, Beograd, 1928, str. 138-139.
72
\or|e Taso}, Uvod u pravne nauke, Beograd, 1938, str. 76-77.
73
Uporedi: Nikola Stjepanovi}, Upravno pravno FNRJ - op{ti deo, drugo izdanje, Beo-
grad, 1958, str. 29.
74
Uporedi: Lado Vavpeti~, O bivstvu na{ih javnih slu`bi in o organizacijah, ki jih opravlja-
jo (O su{tini na{ih javnih slu`bi i o organizacijama koje ih obavljaju), Javna uprava, Ljubljana,
br. 7-8, 1959, str. 179-212.
`be i sl.).75 Profesor Slavoljub Popovi} je ukazao na izvesne karakteristike javne

slu`be i organizacije koje se osnivaju za njeno vr{enje. Te karakteristike su: a)
javne slu`be se osnivaju radi zadovoljenja odre|enih potreba od op{teg intresa;
b) poveravanje vr{enja javne slu`be vr{i se zakonom ili propisom zasnovanim
na zakonu; c) javnom slu`bom se mogu smatrati samo odre|ene delatnosti te se
organizacije javnih slu`bi mogu osnivati samo za vr{enje tih delatnosti; d) delat-
nosti koje se vr{e u formi javne slu`be podvrgnute su posebnom pravnom reì-
mu; e) neprekidno funkcionisanje javnih slu`bi; f) jednakost gra|ana u kori{}e-
nju javnih slu`bi; g) organizacije javnih slu`bi po pravilu ne donose pravne akte
u kojima se manifestuje vr{enje vlasti ali ipak raspolaù izvesnim ovla{}enjima
koja deluju prema svim licima koja se koriste njihovim ~inidbama i uslugama;
h) na~in kori{enja javnih slu`bi moè biti fakultativan ili obavezan; i) usluge i
~inidbe koje vr{e organizacije javnih slu`bi gra|ani mogu koristiti bilo uz na-
knadu, bilo potpuno besplatno.76 S obzirom na oblasti delatnosti u kojima se
osnivaju javne slu`be, profesor Popovi} klasifikuje javne slu`be u na{em pravu
na: a) ustanove javne slu`be u oblasti dru{tvenih slu`bi, b) privredne javne slu-
`be i c) ostale ustanove javne slu`be.
Zastupaju}i slu`beni stav o pojmu javne slu`be, Leon Ger{kovi} isti~e da su
javne slu`be sve one delatnosti od op{teg dru{tvenog zna~aja koje se obavljaju
primenom dru{tvenog upravljanja. To je delatnost koju je organizacija du`na
da vr{i na odre|eni na~in bez obzira na svoj interes i ona ne mora biti izri~ito
progla{ena za javnu slu`bu.77
Profesor Pavle Dimitrijevi} je odvojio pojam javne slu`be od pojma dru{tve-
ne slu`be. Ako se po|e od ~isto formalnog stanovi{ta, kao javna slu`ba imala bi
se smatrati svaka delatnost koja je od zna~aja za dru{tvo. Delatnosti koje pred-
stavljaju javne slu`be su one ~ije je nesmetano i neprekidno funkcionisanje u
interesu dru{tva, tako da bi svaki poreme}aj u tom pogledu mogao naneti velike
{tete u dru{tvu u celini. Da bi se obezbedilo njihovo funkcionisanje ove delat-
nosti moraju biti posebno organizovane i treba da budu podvrgnute posebnom
pravnom reìmu. Dru{tvena slu`ba je pojam koji je uì od pojma javna slu`ba.
Dru{tvene slu`be su, zapravo, podvrsta javne slu`be i one sadrè dva osnovna
elementa: s jedne strane, to je op{tekorisna dru{tvena delatnost u ta~no odre|e-
nim oblastima javne uprave (tj. oblastima nauke, kulture, prosvete, narodnog
zdravlja, socijalne za{tite, kao i izvesnim privrednim delatnostima koje su od
zna~aja za kulturu i vaspitanje poput novinskih, filmskih i izdava~kih preduze-
75
Uporedi: Velimir Ivan~evi}, Upravno postupanje privrednih organizacija, Zbornik ra-
dova pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 1, 1960, str. 93.
76
ne i dru{tvene nauke, br. 2, 1954, str. 175-188.
77
Leon Ger{kovi}, Dràvna uprava Jugoslavije, Beograd, 1956, str. 18-19.
64 Stevan Lili}
}a) a, sa druge strane, to je delatnost koju vr{e organi (ili organizacije) obrazova-
ne po sistemu dru{tvenog upravljanja.78
Razmatraju}i pojam javne slu`be Rafael Cijan dolazi do zaklju~ka da javna
slu`ba predstavlja zbir delatnosti koje su od zajedni~kog, op{teg zna~aja za sve
ljude i njihove organizacije na odre|enom podru~ju a ~ije je obavljanje garanto-
vano i {ti}eno pravnim propisima".79 Iz navedene definicije proizilazi da su dva
osnovna elementa pojma javne slu`be odre|ena delatnost i pravna norma. To su,
zapravo, njegova sociolo{ka i pravna komponenta. Dok sociolo{ka komponenta
ukazuje na va`nost i zna~aj delatnosti koje se obavljaju, pravna ukazuje na to da
je re~ o op{tedru{tvenoj, op{tekorisnoj delatnosti, ~ije je funkcionisanje obezbe-
|eno zakonom ili na zakonom zasnovanom interesu.
Pojam javne slu`be u jugoslovenskom pozitivnom pravu

Odre|ivanje pozitivnopravnog pojma javne slu`be ima veliki zna~aj za prak-
ti~nu primenu konkretnih pravnih normi o radu i organizaciji javne slu`be. U
Republici Srbiji, pozitivnopravni pojam javne slu`be mogu}e je konstruisati po-
laze}i od odgovaraju}ih ustavnih i zakonskih definicija javne slu`be koje su
date Ustavom Republike Srbije i odgovaraju}im republi~kim zakonima i drugim
propisima koji reguli{u delatnost i organizaciju javnih slu`bi. Istovremeno, tre-
ba uzeti u obzir i savezno zakonodavstvo.
Ustavom Republike Srbije (1990) u jugoslovensko pozitivno pravo uveden je
pojam javne slu`be. Prema Ustavu Srbije, zakonom se utvr|uju uslovi, odnosno
na~in obavljanja delatnosti, odnosno poslova za koje se obrazuju javne slu`be
(~l. 65), s tim {to Republika ure|uje i obezbe|uje sistem javnih slu`bi (~l. 72. st.
1. ta~. 7).
Ovu oblast reguli{u dva osnovna zakona, Zakon o javnim slu`bama (1991)80
i Zakon o javnim preduze}ima (1990).81 Osim navedenih zakona, za ovu oblast
je zna~ajan i jedan savezni zakon, Zakon o javnim ustanovama (1996). Osim
osnovnih zakona, ovu oblast u Srbiji danas reguli{u i brojni posebni zakoni ko-
jima se bliè ure|uju delatnost i organizacija pojedinih javnih slu`bi kao {to su
Zakon o sistemima veza82 , Zakon o radio-televiziji83 , Zakon o elektroprivedi84 ,
78
Uporedi: Pavle Dimitrijevi}, Organizacija i metodi rada javne uprave, Beograd, 1959.
79
Rafael Cijan, Odre|ivanje pojma javne slu`be, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br.
1-2, 1963, str. 158.
80
Zakon o javnim slu`bama, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 42/91.
81
Zakon o javnim preduze}ima, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 6/90.
82
Zakon o sistemima veza, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 38/91.
83
Zakon o radio-televiziji, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 48/91, 55/93.
Zakon o univerzitetu85 , Zakon o osnovnoj {koli86 , Zakon o srednjoj {koli87 , Za-

kon o nau~noistraìva~koj delatnosti88 i mnogi drugi.
Zakonom o javnim slu`bama89 regulisana je organizacija i delatnost javnih
slu`bi. Ovim Zakonom najpre je data pozitivnopravna definicija pojma javne
slu`be. Naime, pod javnom slu`bom u smislu ovog Zakona smatraju se ustano-
ve, preduze}a i drugi oblici organizovanja utvr|eni zakonom, koji obavljaju de-
latnost, odnosno poslove kojima se obezbe|uje ostvarivanje prava gra|ana, za-
dovoljavaju potrebe gra|ana i organizacija i obezbe|uje ostvarivanje drugog
zakonom utvr|enog interesa u odre|enim oblastima.90
Za ostvarivanje prava gra|ana utvr|enih zakonom, odnosno za ostvarivanje
drugog zakonskog interesa u oblasti: a) obrazovanja, b) nauke, c) kulture, d)
fizi~ke kulture, e) u~eni~kog i studentskog standarda, f) zdravstvene za{tite, g)
socijalne za{tite, h) dru{tvene brige o deci, i) socijalnog osiguranja i j) zdrav-
stvene za{tite ìvotinja osnivaju se ustanove.
Za obavljanje delatnosti, odnosno poslova utvr|enih zakonom u oblasti: a)
javnog informisanja, b) PTT saobra}aja, c) energetike, d) puteva, e) komunal-
nih usluga, kao i u drugim oblastima odre|enim zakonom osnivaju se preduze-
}a.91 Ustanovu, preduze}e i drugi oblik organizovanja za obavljanje navede-
nih delatnosti odnosno poslova mogu osnivati: republika, autonomna pokraji-
na, grad, op{tina, i druga pravna i fizi~ka lica. Obavljanje ovih delatnosti, od-
nosno poslova mogu obezbediti republika, autonomna pokrajina, grad i op{ti-
na osnivanjem ustanova, odnosno preduze}a ili poveravanjem vr{enja tih de-
latnosti, odnosno poslova drugim pravnim, odnosno fizi~kim licima a njihova
me|usobna prava i obaveze utvr|uju se ugovorom.92 To zna~i da republika i
njene decentralizovane zajednice obezbe|uju obavljanje javnih slu`bi na dva
zakonom priznata na~ina: a) osnivanjem ustanova odnosno preduze}a; b) po-
veravanjem vr{enja javnih slu`bi drugim pravnim i fizi~kim licima ugovorom
(tzv. koncesionirana javna slu`ba). Upravo ova odredba Zakona o javnim slu-
`bama otvara pitanje u vezi sa postojanjem i primenom institucije upravnih
ugovora u jugoslovenskom pravu.
84
Zakon o elektroprivredi, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 45/91.
85
Zakon o univerzitetu, Slu`beni glasnik Repubike Srbije, br. 54/92, 25/98.
86
Zakon o osnovnoj {koli, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 50/92.
87
Zakon o srednjoj {koli, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 50/92.
88
Zakon o nau~noistraìva~koj delatnosti, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br.
52/93.
89
Uporedi: Zakon o javnim slu`bama, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 42/91.
90
Zakon o javnim slu`bama, ~lan 1.
91
Uporedi: Zakon o javnim slu`bama , ~lan 3.
92
Zakon o javnim slu`bama, ~l. 4, 6.
66 Stevan Lili}
KRITI^KI OSVRT NA ZAKON O DR@AVNOJ UPRAVI

Zakon o dràvnoj upravi Srbije93 u strukturalnom smislu obuhvata dvaneast
glava:
Glava prva Osnovne odredbe; (~l. 1-7);
Glava druga Poslovi organa dràvne uprave 1. Vrste poslova (~l. 8-20); 2.
Poveravanje poslova dràvne uprave (~l. 21); 3. Posebne odredbe o inspekcijskom
nadzoru (~l. 22-23); 4. Upravna inspekcija (~l. 34-37);
Glava tre}a Organizacija organa dràvne uprave 1. Unutra{nja organizacija
(~l. 38-40); 2. Obavljanje poslova van sedi{ta organa dràvne uprave (~l. 41-42);
3. Rukovo|enje radom organa dràvne uprave (~l. 43-52);
Glava ~etvrta Odnosi organa dràvne uprave 1. Odnosi prema Narodnoj
skup{tini, predsedniku Republike i Vladi (~l. 53-55); 2. Odnosi prema organima
autonomne pokrajine, grada Beograda i op{tine (~l. 56-59); 3. Odnosi prema
gra|anima, preduze}ima i drugim organizacijama (~l. 60-64), 4. Me|usobni odnosi
organa dràvne uprave (~l. 64-65);
Glava peta Javnost rada (~l. 66);
Glava {esta Pravni akti organa dràvne uprave (~l. 67-71);
Glava sedma Re{avanje sukoba nadle`nosti (~l. 72-74);
Glava osma Odlu~ivanje po àlbi (~l. 75-76);
Glava deveta Izuze}e slu`benog lica (~l. 77);
Glava deseta Kancelarijsko poslovanje (~l. 78);
Glava jedanaesta Sredstva za finansiranje poslova dràvne uprave (~l. 79- 91);
Glava dvanaesta "Kaznene odredbe (~l. 92-93);
Primenjivanje odredaba zakona (~l. 94-96);
Prelazne i zavr{ne odredbe (~l. 97- 101).
Ovom prilikom da}e se posebna osvrt na Glavu drugu ,,Poslovi organa
dràvne uprave, odnosno poglavlje 1. Vrste poslova (~l. 8-20). Prema odrebama
ovog zakona, poslovi dràvne uprave obuhvataju poslove ministarstva koji: 1)
primenjuju zakone i druge propise i op{te akte Narodne skup{tine i Vlade i op{te
akte predsednika Republike, odnosno obezbe|uju njihovo izvr{avanje; 2) re{avaju
u upravnim stvarima; 3) vr{e upravni nadzor; 4) pripremaju zakone, druge poslove
utvr|ene zakonom i drugim propisom. (~l. 8). U tom smislu, ministarstva
neposredno primenjuju zakone i druge propise i op{te akte dono{enjem upravnih
i drugih akata, preduzimanjem upravnih i drugih mera i vr{enjem upravnih i
drugih radnji. Ministarstva obezbe|uju izvr{avanje zakona, drugih propisa i op{tih
akata dono{enjem propisa, vr{enjem upravnog nadzora, pruànjem stru~ne pomo}i
93
Zakon o dràvnoj upravi, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 20/92,48/93. Uporedi
jo{ i: Zbirka propisa o Vladi i organima dràvne uprave Republike Srbije (priredio B. Milosavlje-
vi}), Beograd, 1992.
i staranjem o njihovom pravovremenom i zakonitom izvr{avanju. (~l. 9). Osim

toga, ministarstva re{avaju u upravnim stvarima o pravima, obavezama i pravnim
interesima gra|ana, pravnih lica ili drugih stranaka i vr{e upravni nadzor: 1)
nadzorom nad zakonito{}u rada preduze}a, ustanova i drugih organizacija, kada
je to zakonom utvr|eno, 2) nadzorom nad zakonito{}u akata preduze}a, ustanova
i drugih organizacija kad oni na osnovu zakona re{avaju o pravima, obavezama
i pravnim interesima gra|ana i drugih pravnih lica, 3) inspekcijskim nadzorom.
(~l. 10-11). U vr{enju nadzora nad zakonito{}u rada ministarstva: 1) predlaù,
odnosno pokre}u postupak za ocenu zakonitosti op{tih akata preduze}a, ustanova
i drugih organizacija; 2) predlaù prestanak, odnosno zabranu rada preduze}a,
ustanova i drugih organizacija; 3) nalaù izvr{avanje zakonom odre|enih obaveza;
4) pokre}u inicijativu za druga~ije ure|ivanje zakonom ure|enih odnosa i 5)
preduzimaju druge mere za koje su ovla{}eni zakonom. (~l. 12). S tim u vezi,
nadzorom nad zakonito{}u akata ministarstva kontroli{u zakonitost upravnih
akata preduze}a, ustanova i drugih organizacija kojima su poverena upravna
ovla{}enja zakonom, dok inspecijskim nadzorom, ministarstva ostvaruju
neposredan uvid u poslovanje i postupanje preduze}a, ustanova i gra|ana, u
pogledu pridràvanja zakona i drugih propisa i op{tih akata, izri~u upravne mere
i preduzimaju druge radnje za koje su ovla{}eni zakonom (~l. 12-13). Kona~no,
ministarstva pripremaju zakone i druge propise i op{te akte iz svog delokruga,
u skladu sa svojim nadle`nostima i obavljaju druge poslove utvr|ene zakonom.
Ministarstva obavljaju poslove koji se odnose na razvoj, programiranje,
organizaciju i unapre|enje rada u oblasti za koju su obrazovana. Ministarstva ne
mogu preuzimati poslove iz nadle`nosti organa op{tine, grada Beograda, gradova
i autonomnih pokrajina. Ministarstva mogu poveravati vr{enje pojedinih poslova
iz svoje nadle`nosti u slu~ajevima na na~in predvi|en zakonom. (~l. 14-16).
*
* *
Na osnovu kriti~ke analize tzv. poslova dràvne uprave, iz izloènog se moè
zaklju~iti da je konceptualni model uprave u na{em pozitivnom pravu postavljen
kao funkcionalan, tj. da se pod dràvnom upravnom podrazumevaju poslovi,
a ne organizacione strukture koje pripadaju dràvnoj organizacionoj strukturi.
To dalje zna~i da uprava obavlja poslove prevashodno autoritativnog karaktera
(poslovi dràvne uprave), a ne poslove javne slu`be, kao neautoritativne
aktivnosti koje su usmerene na zadovoljavanje op{teg interesa i pobolj{anje
kvaliteta ìvota gra|ana. Imaju}i navedeno u vidu, postoji potreba da se
normativno redefini{u poloàj i uloga uprave koja je postavljena vaè}im
propisima.
68 Dragoljub M. Popovi}
Regionalizam u Srbiji 69
Dragoljub M. Popovi}*
REGIONALIZAM U SRBIJI
POJAM REGIONALIZMA I REGIONALIZOVANE DR@AVE

Regionalizam je pojam koji se danas ~esto koristi i pridaju mu se razli~ita
zna~enja. U osnovi, regionalizam je na~elo dràvne organizacije na ~ijim je
temeljima sagra|ena regionalizovana dràva. Zato je mnogo va`nije razmotriti
pojam regionalizovane ili regionalne dràve, koji je za pravnika, kao i za
politikologa, zna~ajniji od pojma regionalizma i moè bolje posluìti razumevanju
dru{tvene stvarnosti.
Regionalizovana dràva je, poput federacije, zasnovana na idejama o
autonomiji i demokratiji. U teoriji postoji tvrdnja da taj dràvni oblik poznaje
vi{e jedinstva nego federacija i da je u njemu vlast manje usredsre|ena nego u
unitarnoj dràvi.1
Misao o regionalizovanoj dràvi poti~e iz nema~ke pravne nauke. Rodona~elnik
te misli je Hugo Projs, koji je svoje ideje o dràvnom ure|enju izvodio iz nema~koga
tradicionalnog sistema samouprave gradova i oblasti, nastalih tokom srednjega
veka. Projs se suprotstavljao stavu o ure|enju nema~ke dràve koji je u doba
nema~kog ujedinjenja u 19. veku zastupao Bizmark. Stara teritorijalna struktura
je, prema Projsovom uverenju, u nema~koj ujedinjenoj dràvi morala biti sa~uvana.
Tradicionalna autonomija zemalja i gradova nije bila u suprotnosti s idejom
nema~koga jedinstva, nego je, naprotiv, mogla da omogu}i demokratski poredak.2
Projsove ideje o dràvnome ure|enju nisu bile prihva}ene u Nema~koj, ali su
u prvoj polovini 20. veka imale odjeka izvan Projsove otad`bine. Kad je u [paniji
1931. godine progla{ena republika, usvojen je ustav koji je dràvu organizovao
kao svojevrstan oblik izme|u federacije i unitarne dràve. Taj oblik je onda nazvan
*
Prof. dr Dragoljub M. Popovi}, Pravni fakultet u Beogradu.
1
M. Jovi~i}, Regionalna dràva, Beograd 1996, str. 16.
2
O Projsovim shvatanjima v. G.Kleyenheyer J.Schröder, Deutsche Juristen aus fünf
Jahrhunderten, Heidelberg, 1989, p. 212-214.
integralnom dràvom (estado integral).3 Ustav integralne dràve i republika u [paniji

bili su kratkog veka, ali su ipak neke od onda{njih ustanova ostavile trag sve do
na{ih dana.
Naredni korak u razvitku ideje o regionalizovanoj dràvi u~inila je Italija.
Tamo je, po propasti fa{isti~koga poretka, 1947. godine, usvojen ustav, koji je tu
dràvu organizovao kao dràvu regiona ili regionalnu dràvu (stato regionale).4
Regionalizovana dràva se u Italiji sporo razvijala, zato {to je njenom zaokruènju
nedostajalo odgovaraju}e zakonodavstvo.5 Po~ev od sedamdesetih godina 20.
veka regionalizam se u Italiji ustalio i zaokruìo, te je italijanski ustav iz 1947.
godine postao prvi dokument te vrste u evropskoj povesnici koji je posluìo kao
osnov za nov i uspe{no primenjen dràvni model.
U to isto vreme se i [panija ponovo obratila ranijem izvoru nadahnu}a. Kada
je pro{la Frankova era, donet je 1978. nov ustav, koji je [paniju u~inio dràvom
autonomija. Ovakav dràvni tip nazvan je u [paniji dràvom autonomnih
zajednica (Estado de las Comunidades Autonomas). Po shvatanju {panske nauke,
to je model koji spaja konstitutivno na~elo dràve s demokrati~no{}u nacionalno-
regionalnog pluralizma, ~ije je dejstvo integrativno.6
Italija i [panija su dve jedine evropske dràve u kojima se razvio nov dràvni
tip, koji odlikuje spajanje dobrih strana federalizma i unitarizma. Regionalizam
je, kao tre}e i najmla|e me|u na~elima dràvnog ure|enja, posluìo kao osnova
za uspostavljanje toga srednjeg dràvnog oblika.
Zbog svega ovog, ako smo skloni da poku{amo da defini{emo regionalizovanu
dràvu, trebalo bi po}i od onih osobina koje odlikuju federaciju. Federacija je,
prema veoma ra{irenom shvatanju, suverena dràva, koja se kao subjekt pojavljuje
u me|unarodnim odnosima. Takva dràva je zasnovana na ustavu i to bi bila
njena druga osobena crta. Tre}a karakteristika federacije sastoji se u tome {to je
takva dràva sloèna, odnosno sastavljena od vi{e jedinica.
Mora se, me|utim, kazati da se i decentralizovana unitarna dràva sastoji od
vi{e jedinica. Tako dolazimo do ~etvrte osobine federacije koja }e nam objasniti
3
Vidi : I. De Oto, Derecho Constitucional, Barcelona, 1989, str. 244 ; M. Jovi~i}, Op.cit.
str. 37; moje kratko izlaganje D.Popovi}, Decentralizacija i regionalizacija u Srbiji, u: Ustav-
na i pravna pitanja jugoslovenske dràve, Beograd, 1999, str. 16-17.
4
Izraz stato regionale je stariji od ustava iz 1947. Taj izraz poti~e iz tridesetih godina 20.
veka. Vidi : D.H.Voss, Regionen und Regionalismus im Recht der Mitgliedstaaten der Europäischen
Gemeinschaft, Frankfurt am Main 1989, p. 93.
Italijanski pisci nisu jedinstveni u kori{}enju tog izraza. Koristi ga, na primer, L.Paladin,
Diritto Costituzionale, Padova 1991, p. 56, 515-552. Ne koristi ga, na primer, P.Biscaretti di
Ruffia, Diritto Costituzionale, Napoli 1989, p. 744-809.
5
Vidi : L.Paladin, Op.cit., p. 515-518.
6
J.A.Gonzales Casanova, Teoria del Estado y Derecho Constitucional, Barcelona, 1986,
p. 527-8.
razliku toga dràvnog tipa i u odnosu na unitarnu i u odnosu na regionalizovanu

dràvu.
Federalne jedinice, kaè se, u~estvuju u obrazovanju volje federalne dràve.
Ovo naprotiv, nije slu~aj s decentralizovanim teritorijalnim jedinicama unitarne
dràve. Utoliko se ta dva tipa dràve jasno razlikuju.
Teritorijalne jedinice u regionalizovanoj dràvi na~elno stoje izme|u ova dva
krajnja poloàja. Naime, dok decentralizovane jedinice unitarne dràve ne u~e-
stvuju u stvaranju volje sredi{njih organa vlasti, dotle federalne jedinice to ~ine
u~estvuju}i ne samo u zakonodavnom, nego i u ustavotvornom postupku. Fede-
racija, kazano drugim re~ima, ne moè doneti svoj temeljni akt bez sadejstva
federalnih jedinica. Ona bez toga, u stvari, ne moè da postoji.
Regionalna dràva je ure|ena tako {to u njoj teritorijalne jedinice u~estvuju
u odre|ivanju sopstvenog statusa, ali one to ne ~ine u ustavotvornom, nego u
zakonodavnom postupku. Pri tome, zakonodavni postupak u kome se utvr|uje
status regionalne jedinice moè biti naro~it, odnosno oteàn u odnosu na redov-
no zakonodavstvo. Utoliko se regionalizovana dràva pribliàva federaciji a uda-
ljava od unitarne dràve.
Najzad, postoji jo{ jedna ta~ka razlikovanja regionalizovane dràve u odno-
su na preostala dva dràvna tipa. Takvo razlikovanje u najve}oj meri omogu}uje
postavljanje granice izme|u federacije i regionalizovane dràve. Federalne jedi-
nice su u su{tini dràve, pa je stoga federacija dràva-dràva.
Regioni u regionalizovanoj dràvi, naprotiv, nisu dràve i ne ispunjavaju dr-
àvne ciljeve kao {to to ~ine federalne jedinice jedne federacije. Dok ove druge
imaju u na~elu svoj sopstveni ustavni i pravni poredak, to s regionima nije slu~aj.
Zato se moè re}i da se regionalizovana dràva od federacije razlikuje upravo po
na~inu u~e{}a regiona u dono{enju odluka sredi{nje vlade. Taj oblik participacije
i nedostatak dràvnog karaktera jedinica odlikuju regionalizovanu dràvu i ~ine je
osobenim tipom, razli~itim od federacije, na koju ina~e moè da li~i.7
U Evropi postoje svega dve regionalizovane dràve pa nije lako u~initi teorij-
ska uop{tavanja. Ipak, bilo bi na ovom mestu korisno osvrnuti se na teritorijalnu
strukturu tih dveju dràva, bez zalaènja u pojedinosti. Uz mnoge razlike, u tome
pogledu postoji dodirna ta~ka dva primera i Italija i [panija poznaju, naime,
~etvorostepenu strukturu teritorijalne organizacije. Italija je podeljena na op{tine,
provincije i regione, dok u [paniji postoje op{tine, provincije i autonomne zajed-
nice. U oba slu~aja ~etvrti stupanj teritorijalne organizacije je dràva.8
7
Vidi moje opse`nije izlaganje u knjizi : D.Popovi}, European Regionalism A Challen-
ge to New Democracies, Fribourg (izdanje u pripremi), glava 2.5.
8
Za Italiju vidi: L.Paladin, Op.cit., str. 515-555; P.Biscaretti di Ruffia, Op.cit., str. 744-
809. Za [paniju vidi: J.A.Gonzales Casanova, Op.cit., str. 515-553; G.Peces-Barba, La Constitu-
cion Espanola de 1978, Valencia, 1984, str. 171-203.
USTAVNE ODREDBE O DECENTRALIZACIJI VLASTI

U NOVIM DEMOKRATIJAMA
Evropske dràve koje su posle pada berlinskoga zida i okon~anja hladnoga
rata zakora~ile u demokratski poredak donele su svoje nove ustave. Ti ustavi su,
gotovo bez izuzetka, proglasili privrènost novih demokratija idejama o vlada-
vini prava, vi{estrana~kom politi~kom sistemu i po{tovanju ljudskih prava. Uz
sve to, nisu izostale ni odredbe o decentralizaciji vlasti. Takve su odredbe izgle-
dale neophodne upravo zato {to su sve nove demokratije u Evropi ukoliko se
Rusija, kao osobena dràva kontinentalnih razmera ostavi po strani ure|ene
kao unitarne dràve. Na~elo decentralizacije vlasti postavljeno je u ustave novih
demokratija kao protivteà unitarnom obele`ju dràve. Ako se u posmatranje
uzme nekoliko primera ustava novih demokratija, onda se u pogledu shvatanja i
doma{aja decentralizacije vlasti moè izvesti zaklju~ak da postoje zajedni~ka
obele`ja me|u tim dràvama, ali i izvesne osobene crte svake od njih.9
Tako, bugarski ustav, na primer, predvi|a podelu dràvne teritorije na op{tine
i regione.10 Op{tine imaju svoje samoupravne organe i mogu se udruìvati u
zajednice.11 Za razliku od op{tina, prostranije teritorijalne jedinice su podvrgnu-
te na~elu administrativne decentralizacije. Regionima je povereno vo|enje regi-
onalne politike primenom mera sredi{nje vlade na regionalnom nivou, da bi se
obezbedio sklad me|u nacionalnim i regionalnim interesima. Zbog toga, regio-
nalnog na~elnika postavlja sredi{nja vlada. 12
Uprkos ovome, bugarski sistem decentralizacije nije zatvoren, jer ustavni tekst
dopu{ta mogu}nost obrazovanja i drugih teritorijalnih jedinica, zasnovanih na
samoupravnom na~elu.13
Rumunski ustav poznaje podelu dràvnog zemlji{ta na op{tine, gradove i
oblasti. Ta podela je u na~elu zasnovana na administrativnom razlogu.14 S druge
strane, opet, rumunski poredak poznaje na~elnu odredbu o decentralizaciji vla-
sti, sadrànu u ~lanu 119. Ustava, koja kaè da se javna uprava u administrativ-
no-teritorijalnim jedinicama zasniva na na~elu lokalne samouprave i decentrali-
zaciji javnih slu`bi. Sve teritorijalne jedinice u Rumuniji imaju svoje izabrane
samoupravne organe, ali oblasti pored toga imaju i prefekte, koje imenuje sredi-
{nja vlast. Prefekt je predstavnik sredi{nje vlade u oblasti i njemu je istovremeno
9
Ustavi su u ovome tekstu navedeni prema engleskom prevodu, koji se moè na}i na
internet sajtu: www.uni-wuerzburg.de/law/home.html
10
^l. 135. stav 1. Const. B.
11
^l. 137-139.Const.B.
12
^l. 142-143. Const.B.
13
^l. 135. stav 2. Const.B.
14
^l. 3. stav 3. Const.Ro.
poverena uprava decentralizovanih slu`bi.15 Rumunija je podeljena na vi{e od

3.000 op{tina, koje obuhvataju preko dve stotine gradova, me|u kojima vi{e od
pedeset velikih. Te jedinice predstavljaju niì stupanj teritorijalne organizacije.
Uz ove, postoji 41 oblast, u kojoj se, kao {to smo upravo videli, samoupravni
sistem sprovodi uporedo s administrativnom decentralizacijom.16 Rumunski si-
stem decentralizacije mnogo podse}a na francuski pre uvo|enja regionalisti~kih
reformi u toj zemlji. Na ovo ukazuje ustanova prefekta, koja ima francusko pore-
klo, kao i uop{te oprezan pristup na~elu decentralizacije, odnosno samouprave i
njegovo kombinovanje sistemom druk~ije vrste, kao {to je administrativna de-
centralizacija.
Ma|arska predstavlja donekle osoben primer. Po ustavu, ta je dràva podelje-
na na ,,glavni grad, okruge, gradove i op{tine, s tim {to i glavni grad i drugi
gradovi mogu biti podeljeni na okruge.17 Teritorijalne jedinice u Ma|arskoj imaju
svoje kolegijalne i inokosne organe koje biraju gra|ani.18 I u Ma|arskoj je si-
stem decentralizacije vlasti kombinovao dva na~ela administrativnu decentra-
lizaciju i samoupravu. Ovo postaje jasno u prisustvu ~lana 44B Ustava, koji
predvi|a mogu}nost da inokosni organ teritorijalne samouprave, iako izabran
od gra|ana, vr{i i administrativnu vlast dràvnog organa. Administrativna vlast
u teritorijalnoj jedinici moè biti poverena i posebnom ~inovniku lokalnog sa-
moupravnog tela, a u izuzetnim slu~ajevima i naro~itom direktoru ureda lokalne
vlasti. Ovakve odredbe pribliàvaju ma|arski sistem francuskome prefektorijal-
nom obrascu, kakav u osnovi postoji u Rumuniji.
Ma|arska je, dodu{e, ~im je oslobo|ena sovjetskog uticaja, uvela reforme u
svojoj teritorijalnoj organizaciji. Broj op{tina u zemlji je tim reformama vi{e-
struko uve}an. Danas taj broj dostiè 3.200, a prose~na ma|arska op{tina ima
svega 3.400 ìtelja. Ovo je svakako gra|anima pribliìlo poslove upravljanja
dràvom.19
S druge strane, opet, ma|arski sistem ima slabu ta~ku na nivou okruga, zato
{to je upravo tu, na tzv. srednjem stupnju teritorijalne organizacije, uloga lokal-
ne vlasti ostala nedovoljno odre|ena.20 Okruzi su ostavljeni bez dovoljno ovla-
{}enja, te su po pravilu prinu|eni da se nadme}u s organima drugih teritorijalnih
jedinica, ili decentralizovanim dràvnim slu`bama, kako bi osvojili {to vi{e pro-
15
^l. 120-122. Const.Ro.
16
Vidi: E.Baga S.Balasa, ,,The Reform of Territorial Administration and the Future Fra-
mework for Regional Policy in Romania, in: M.Tatur (ed.), The Challenge of Regional Policies,
Eschborn 1999, p. 59.
17
^l. 41. Const. H.
18
^l. 44. Const. H
19
Vidi: I.Palné Kovacs, The New Institutional Order of Regional Policy in Hungary, in:
M.Tatur (ed.), Op. cit. str. 25.
20
Ibid., str. 26.
stora za sopstveno delovanje. Takvo nadmetanje je po pravilu neuspe{no sa sta-

novi{ta okru`nih organa. Zbog toga ma|arski pisci i dalje smatraju da u njihovoj
zemlji nedoumica povodom izbora izme|u centralizma i decentralizacije nije
razre{ena.21 îtav problem postaje jasniji ako se u obzir uzmu finansije. Naime,
tri ~etvrtine prihoda lokalnih organa vlasti poti~u iz dràvnih izvora. Zbog toga
bi se, zajedno s Ilonom Palne Kova~, moglo kazati kako je u Ma|arskoj nezavi-
snost lokalne vlasti legalna, ali ne i realna.22
Reforme koje su u Ma|arskoj uvedene po~ev od 1996. poku{ale su da bar
donekle osnaè srednji stupanj teritorijalne organizacije. Te reforme ipak podse-
}aju na regionalisti~ke novine u Francuskoj, pre svega zato {to su povezane s
pitanjima privrednog razvitka i planiranja. Uveden je i pojam regionalne samo-
uprave, ali samoupravni organi na regionalnome stupnju nisu izabrani neposred-
no od gra|ana, nego, naprotiv, proisti~u iz posrednih izbora.23
Pone{to razli~it pristup decentralizaciji vlasti od navedenih pokazuje ~e{ki
primer. ê{ki ustav na~elno jem~i autonomiju jedinica teritorijalne samoupra-
ve. [tavi{e, ustavni tekst kaè da su jedinice teritorijalne samouprave zajed-
nice gra|ana koji imaju pravo na samoupravu.24 ê{ki sistem decentralizaci-
je ostaje otvoren za zakonodavnu razradu u posebnom postupku, ali Ustav
jem~i srazmerno {irok krug ovla{}enja decentralizovanim jedinicama razli~i-
tog stepena. 25 Dobija se utisak da je ~e{ki sistem vi{e od ostalih naklonjen
jedinicama vi{eg nivoa od op{tinskoga, premda Ustav nije kona~no opredelio
takve jedinice poimeni~no.
Ako se jednim pogledom obuhvate razli~ite odredbe o decentralizaciji vlasti
u ustavima novih demokratija u Evropi, moglo bi se re}i da su nove demokratije
ure|ene kao unitarne dràve, koje dopu{taju decentralizaciju. Stupanj decentra-
lizacije i njeni oblici razlikuju se od dràve do dràve, ali su{tina ostaje ista
nijedna od novih evropskih demokratija, nastalih posle sloma komunizma kao
sistema, nije ure|ena ni kao federacija ni kao regionalna dràva. Na ovome me-
stu ne bi bilo neophodno istraìvati razloge za takvo stanje, mada se mogu po-
menuti neki od najva`nijih.
U prvi red u tome pogledu, kao mogu} razlog za ovakvo dràvno ure|enje,
dolazi svakako jedna vrsta nacionalnog ose}anja, koje se ~esto grani~i s nacio-
nalizmom. Ne treba izgubiti iz vida ni nerazvijenost demokratskih oblika dràv-
noga ìvota u zemljama koje su desetle}a provele pod komunisti~kim poretkom.
Sve je to deo nasle|a koje ostavlja pe~at na ure|enje evropskih dràva.
21
Ibid., eod. loc.
22
Ibid., str. 28.
23
Ibid., str. 29-30.
24
Vidi: ~l. 8. i ~l. 100. Const. Cz.
25
^l. 101-102. Const. Cz.
S takvim nasle|em nove demokratije stupaju u novo stole}e i traè mesto u

budu}oj, harmonizovanoj, tolerantnoj, me|usobno povezanoj, modernoj Evro-
pi, u kojoj }e glavnu re~ voditi upravo nadnacionalna tvorevina kakva je Evrop-
ska unija. Njene su ustanove komplikovane i velikim delom po~ivaju na sloè-
nim procesima dono{enja odluka, koji po pravilu imaju nadnacionalna obele`ja.
Na ovoj ta~ki bi hegelijanci i marksisti svakako utvrdili postojanje protivre~no-
sti. S jedne strane stoje nadnacionalne te`nje moderne Evrope, dok su s druge
ostali ustavni sistemi novih demokratija, okrenuti tradiciji i pro{losti. Ne}e se
mnogo pogre{iti ako se kaè da su ustavi novih evropskih demokratija zasnovali
te dràve prema obrascu kakav je proistekao iz onih prilika i shvatanja koja su
bila vladaju}a jo{ u 19. veku. Kraj svega ovog valja re}i kako ipak postoje poku-
{aji modernijeg pristupa problemu decentralizacije vlasti u evropskim dràva-
ma. Donekle je to pokazao i primer ~e{kog ustava, ali je, koliko se iz izvora
dostupnih ovome piscu moè utvrditi, jedan zna~ajan korak u tome pravcu u~i-
nila Poljska. Zbog toga bi poljski primer trebalo posebno razmotriti.
NAJNOVIJA KRETANJA: POLJSKE REFORME

Poljski ustav je u pogledu odredaba o decentralizaciji vlasti u velikoj meri
sli~an ustavima drugih evropskih dràva koje su ìvele pod komunizmom. Jedna
na~elna odredba u tome tekstu kaè da }e teritorijalni sistem Republike Poljske
obezbediti decentralizaciju javne vlasti.26 Isti ustavni ~lan je postavio ruko-
vodna na~ela zakonodavcu kad bude odre|ivao podelu dràvnog zemlji{ta na
teritorijalne jedinice. Ustav, naime, nalaè da teritorijalne jedinice moraju biti
tako odre|ene da budu u stanju da izvr{avaju javne obaveze u socijalnom, eko-
nomskom i kulturnom pogledu, {to se sve mora posti}i zakonodavstvom o samo-
upravi.27 Sve ovo, iako predstavlja unekoliko razvijeniji pristup problemu de-
centralizacije vlasti, ne ide ipak suvi{e daleko. Poljska dràva je na~elno unitar-
na i tek bi je budu}e zakonodavstvo moglo u~initi regionalizovanom. Takva
mogu}nost postoji i u ~e{kome primeru, ali je u Poljskoj do{lo da zanimljivog i
osobenog razvitka. Zakonodavstvo o samoupravi i decentralizaciji vlasti nije u
su{tini promenilo karakter poljske dràve, ali je ipak u~inilo jedan vaàn korak u
pravcu regionalizacije zemlje.
Poljski ustav je, u stvari, predvideo jedino najniì stupanj teritorijalnih jedi-
nica, kakve predstavljaju op{tine, za koje u Poljskoj postoji termin gmina.28 Je-
dinice ostalih nivoa teritorijalne organizacije moraju se, kao uostalom i u ~e{ko-
me slu~aju, zasnivati na zakonu.
26
Vidi: ~l. 15. stav 1. Const. P.
27
^l. 15. stav 2. Const. P.
28
Vidi: ~l. 164. Const. P.
Pitanje decentralizacije vlasti bilo je u Poljskoj postavljeno jo{ na po~etku

procesa osloba|anja od nasle|a komunisti~ke pro{losti i liberalizovanja dràve.
U toku pregovora za okruglim stolom, koje je opoziciona ,,Solidarnost vodila s
vladom, to pitanje je bilo toliko komplikovano, da su pregovara~i jedino bili u
stanju da se saglase o tome kako me|u njima nema saglasnosti povodom decen-
tralizacije.29 Reforme su ipak do{le na dnevni red u devedesetim godinama i
izvedene su u nekoliko koraka, posle izvesnog saplitanja i zastoja. Kona~no su
1998. zapo~eli da se ostvaruju neki pilot-programi decentralizacije.30
Poljska je uvela ~etvorostepeni model teritorijalne organizacije. Od najnièg stup-
nja k najvi{em u toj zemlji postoje danas ovakve jedinice. Najpre, to su one koje sam
Ustav predvi|a op{tine, za koje, kako smo videli, postoji u jednini naziv gmina.
Zatim dolazi okrug, ili poljski, powiat, dok najkrupniji tip teritorijalne jedinice pred-
stavlja region, odnosno vojvodstvo (u izvornom obliku wojewodztwo).
U ~itavoj zemlji ima oko 2.500 op{tina, kao jedinica najnièg nivoa teritori-
jalne organizacije. Za ovima dolazi 308 okruga, kojima treba pridodati 65 gra-
dova. U svakom od ovih ìvi vi{e od 100.000 stanovnika, te imaju posebno
ure|enje, kakvo odgovara okru`nom. Najzad, na tre}em stupnju teritorijalne or-
ganizacije postoji 16 regiona ili vojvodstava.31 êtvrti stupanj teritorijalne or-
ganizacije ~ini sama poljska dràva.
Kada je o poljskome sistemu decentralizacije vlasti re~, treba primetiti dve
osnovne stvari. Prvo, teritorijalnim jedinicama je u Poljskoj stavljen u nadle-
`nost srazmerno {irok krug poslova, koje je sredi{nja vlada, zakonodavnim pu-
tem, prenela tim jedinicama. Drugo, ovakav zakonodavni prenos nadle`nosti
nije obavljen odjednom, nego je vr{en postupno, u razli~itim prilikama i putem
razli~itih zakonskih akata.32
Reforme kakve su u Poljskoj uvedene zna~ajno su izmenile teritorijalnu or-
ganizaciju zemlje, kao i funkcionisanje vlasti, ali su poljski pisci podeljeni u
ocenama takvog zakonodavnog zahvata. Neki tvrde da su reforme stvorile novo
podru~je za razvoj regionalnih inicijativa, zato {to sredi{nja vlada sad ima part-
nera u samoupravnim telima, izabranim od gra|ana.33 Drugi su, opet, oprezniji u
oceni i tvrde kako su sredi{nje vlasti zadràle mnoge nadle`nosti u raznim sfera-
ma dru{tvenog ìvota i na nivou teritorijalnih jedinica.34
29
Vidi o tome: P.Swianiewicz, in : M.Tatur (ed.), The Challenge of Regional Policies,
Eshborn 1999, str. 37.
30
Ibid., str. 42.
31
J.Regulsky, in: LEtat fédéral et régional dans la perspective de lintegration européen-
ne, Strasbourg, 1999, str. 92.
32
P.Swianiewicz, Op.cit., str. 43-44.
33
P.Swianiewicz, Op.cit., str. 44.
34
J.Regulsky, Op.cit., str. 95, navode}i kao primer inspekcijska ovla{}enja vojvode koga
imenuje sredi{nja vlada.
Verovatno je jo{ uvek rano za odlu~nu ocenu poljskoga sistema decentraliza-

cije vlasti, ali se ipak mora kazati da reforme zasad nisu u~inile Poljsku regiona-
lizovanom dràvom. Poljska je i dalje unitarna dràva u kojoj su uvedene zna-
~ajne reforme, koje jednog dana mogu dovesti zemlju do kompleksnije struktu-
re, odnosno izmene ili prepravke osnovnog dràvnog modela.
Pri oceni poljskih reformi klju~na je ~injenica da na regionalnom stupnju, u
vojvodstvima, vojvode imenuje sredi{nja vlada. To podse}a na tradicionalnu
ustanovu prefekta u Francuskoj, ~ije smo kopije susreli i u drugim isto~noevrop-
skim zemljama.
Re}i }e se, me|utim, kako vladin poverenik na regionalnome nivou postoji i
u Italiji i [paniji, dakle dràvama koje imaju osoben, regionalizovan model or-
ganizacije. Istorijski, ta ustanova i u regionalizovanim dràvama poti~e od sta-
rog, napoleonovskog uzora. Pitanje na koje se u ovome trenutku ne moè prona-
}i zadovoljavaju}i odgovor glasilo bi: ho}e li ta stara ustanova u isto~noevrop-
skim prilikama i uslovima funkcionisati kao na svome francuskom izvoru, ili
mo`da u razvijenijem, sloènijem i rafinisanom obliku, kakav je uzela izvan
Francuske, u upravo pomenutim, regionalizovanim dràvama? Ovo pitanje osta-
je za sad bez odgovora, koji }e dati budu}i razvitak isto~noevropskih mladih
demokratija. Ono {to se, me|utim, zaklju~uju}i izlaganje o poljskim reformama,
mora re}i jeste da je ta zemlja svojim najnovijim zakonodavstvom o decentrali-
zaciji vlasti stavila sebe u poloàj da jednog dana postane regionalizovana drà-
va. Na taj na~in je, kako piscu ovih redova izgleda, stala malo ispred ve}ine
drugih novih demokratija u Evropi.
SRBIJA PRED USTAVNIM PROMENAMA

Srbija je, me|u evropskim dràvama koje su desetle}a provele pod komuni-
zmom, po mnogo ~emu u specifi~nom poloàju. Zajedno s Crnom Gorom Srbija
je federalna jedinica postoje}e dvo~lane jugoslovenske federacije, preostale po
raspadu nekada{nje, titovske Jugoslavije. Srbija je dugo trpela jednu od posled-
njih komunisti~kih diktatura u Evropi i jo{ uvek, zajedno s federalnom dràvom
kojoj pripada, ìvi po Ustavu usvojenom za vreme li~ne vladavine. Taj Ustav,
kao uostalom i ~itav ustavni poredak, u mnogo ~emu predstavlja proizvod onog
razvitka kroz koji je Srbija pro{la u zavr{noj etapi komunisti~koga sistema na
svome tlu.35
Poslednji stadijum razvitka komunizma u Srbiji odigravao se tako {to su ko-
munisti prihvatili nacionalizam kao politi~ki stav i jo{ vi{e kao osnovu legitima-
35
O ustavnom razvitku Srbije i SR Jugoslavije v. moj ~lanak : D.Popovi}, Constitutional
History of the FR of Yugoslavia, http://www.federalism.ch/iff/ircc/euroregions/su 2001/third we-
ek/yu/popovic/pdf
cije sopstvene vlasti. Umesto revolucije, do{la je onda u politi~koj retorici naci-
ja, umesto interesa radni~ke klase interes srpskoga naroda i tome sli~no. Pri-
rodno, ~itava ta predstava je bila izvedena zato da bi se na vlasti odràla izvesna
politi~ka grupa. Njeno je poreklo u staroj nomenklaturi, a bila je na àlostan
na~in podràna od jednog dela nacionalne duhovne elite.
Nacionalisti~ki komunizam, kao poslednja faza u razvitku autoritarne vlasti
u Srbiji, bio je u osnovi potpuno bezidejan i nesposoban da uvede novine. Ovo
se svakako ne odnosi na izvesne oblike pseudodemokratije, za koje su reìmski
protagonisti naivno verovali da }e im dati legitimaciju, kako u o~ima srpskih
gra|ana, tako i pred inostranstvom. Politi~ki pluralizam kakav je uveden u Srbiji
i Saveznoj Republici Jugoslaviji u su{tini se nije odmakao od jednopartijske
dràve i njene uobi~ajene strukture.36
Zbog svega toga je i u ure|enju Srbije zadràn stari, komunisti~ki sistem. Srbija je
podeljena na op{tine, dok je Ustav nejasno uredio poloàj glavnoga grada i ostavio dve
autonomne pokrajine kao izuzetak od pravila. Nacionalisti su likovali zato {to su dve-
ma pokrajinama, u mnogo ~emu nasuprot ustavnome tekstu, u praksi a i zakonskim
putem, bila uskra}ena zna~ajnija ovla{}enja. Uz to, autonomni reìm je u ju`noj pokra-
jini bio suspendovan. Mora se re}i da se i u onoj severnoj u mnogo ~emu samo formal-
no odrào. Centralizacija vlasti je postala jedna od najizrazitijih odlika nacionalno-
komunisti~kog poretka u Srbiji. Istorijske posledice ovakve politike, me|u kojima je
svakako najstra{nija oruàna intervencija Atlantskoga pakta, dobro su poznate i ne
vredi ih ovde ponavljati. One su bar jednim delom bile izazvane stavom reìma prema
pitanju manjina i decentralizacije vlasti. Ovim se ne èli re}i da je napad Atlantskoga
pakta bio primeren situaciji ili zakonit sa stanovi{ta me|unarodnoga prava. Pisac ovih
redova nije stru~an da raspravlja o takvim pitanjima, ali je ipak sasvim jednostavno
zaklju~iti da je postojala veza izme|u pojava o kojima je re~.
Dugo je izgledalo da se u Srbiji ni{ta ne pomera kad je decentralizacija vlasti
u pitanju. Reìm je odbijao svaku pomisao o promeni sopstvenog, centralisti~-
kog stava. U to gluvo i nesre}no doba nauka je u Srbiji stala na predstraù i
razvila regionalisti~ku misao, ali istovremeno i predloge za ustavne promene,
kao jednu vrstu podloge politi~kih te`nji. Prvo mesto u tome pogledu zauzimao
je akademik Miodrag Jovi~i}, ranije profesor Pravnoga fakulteta u Novome Sa-
du. On je sredinom devedesetih objavio knjigu koja je u ovome tekstu ve} citira-
na. Knjiga je imala karakteristi~an naslov Regionalna dràva.37 Osnovna za-
misao profesora Jovi~i}a sastojala se u tome da se celina Savezne Republike
Jugoslavije uredi kao regionalizovana dràva.38
36
\. Kova~evi}, Od jugoslovenske ideje do Savezne Republike Jugoslavije, u: S. Sa-
mardì}, R. Nakarada, \. Kova~evi} (ed.), Lavirinti krize, Beograd, 1998, str. 29.
37
M. Jovi~i}, Regionalna dràva ustavnopravna studija, Beograd, 1996.
38
Vidi: Ibid. str. 143-151.
Profesorova sistemati~nost je, me|utim, najpre zahtevala raspravu o samome

pojmu regionalne dràve, te je ~itava studija dobila vi{e teorijski oblik, nego {to
bi predstavljala obi~an predlog za preure|enje jugoslovenske dràve. Bila je to
prva studija o regionalizovanoj dràvi na srpskome jeziku.
Slaba ta~ka zamisli profesora Jovi~i}a bila je, me|utim, u tome {to se njegov
predlog za preure|enje dràve odnosio na celinu Savezne Republike Jugoslavi-
je. Crna Gora bi, po toj zamisli, izgubila status federalne jedinice i dobila status
regiona. Ovo je bilo veoma nepopularno u crnogorskim politi~kim krugovima, a
verovatno i u crnogorskoj javnosti uop{te. Nijedna od zna~ajnijih politi~kih stra-
naka iz te republike nije bila sklona da podrì takav predlog.
Zanimljivo je da uporni i agilni akademik Jovi~i}, uprkos nepovoljnom odje-
ku ovakve, prvobitne regionalisti~ke zamisli u Crnoj Gori, nije bio obeshrabren.
Naprotiv, on je razvio svoje ideje o regionalisti~kom preure|enju ~itave Jugosla-
vije i objavio novu knjigu, koja je predstavljala nacrt ustava regionalizovane
dràve, kakva bi zamenila postoje}u jugoslovensku federaciju. Takva dràva bi,
prema profesorovoj zamisli, trebalo da uzme ime Srpskih zemalja.39 Druga pro-
fesorova knjiga je bila mnogo manje teorijski koncipirana od prve. Imala je i
manje uspeha nego prva, {to se, uostalom, i po politi~koj kritici prvobitno obja-
vljene zamisli moglo naslutiti.
Upravo smo na mestu na kome pisac ovih redova uspomeni na profesora Jo-
vi~i}a duguje jedno obja{njenje i obrazloènje. Iako mnogo mla|i od profesora
Jovi~i}a i u pravome smislu re~i njegov u~enik na polju regionalisti~kih i uop{te
ustavnih studija, bio sam po~astvovan pozivom da budem recenzent njegove
prve studije o regionalnoj dràvi. Veoma mnogo sam u ono vreme sara|ivao s
profesorom i njegovi stavovi su mi bili dobro poznati. Premda ube|eni pristalica
preure|enja Jugoslavije u regionalisti~kom duhu, profesor je bio svestan politi~-
kih te{ko}a koje su se pred tom zamisli ispre~ile. On je zato u poslednjim godi-
nama ìvota istinski prigrlio misao o preure|enju Srbije u regionalizovanu drà-
vu. Ovo je bilo sasvim razumljivo, po{to je i profesorova osnovna zamisao prak-
ti~no vodila takvom ishodu. Naime, ukoliko bi se regionalizovala celokupna
Savezna Republika Jugoslavija, Srbija bi tako|e bila podeljena na regione. Dru-
gim re~ima, nestalo bi i Srbije i Crne Gore u dana{njem obliku za ra~un jedne
nove, regionalizovane Jugoslavije, pod imenom Srpskih zemalja.
Po{to je postalo jasno da se takva, osnovna zamisao u su{tini nije mogla
politi~ki odràti, profesor Jovi~i} mi je vi{e puta u raznim prilikama ponovio
kako se i dalje zalaè za to da se Srbija u skladu s njegovim teorijskim zamisli-
ma uredi kao regionalna dràva.
Iako u vreme nastanka slabo prihva}ene od politi~ara, ideje profesora Jovi~i-
}a su na{le odjeka me|u njegovim kolegama nau~nicima i pravnim stru~njaci-
39
Vidi: M. Jovi~i}, Ustav srpskih zemalja, Beograd, 1997.
ma uop{te. U tom pogledu je do{lo do zanimljivog razvitka. Profesor je, naime,

predloìo trostepenu organizaciju dràve. Prema njegovoj zamisli, u regionali-
zovanoj dràvi bi postojale op{tine, regioni i, kona~no, dràva kao celina.40
U daljem razvitku ove struje misli u Srbiji, regionalisti su po~eli da se razli-
kuju u toj osnovnoj ta~ki. Javila se, naime, misao o ~etvorostepenoj strukturi
teritorijalne organizacije, kojoj se priklonio i pisac ovih redova.41 Razlika dveju
zamisli o teritorijalnoj organizaciji se moè lako uo~iti na primeru dràva koje
su ve} pominjane u ovome tekstu. Dok se, na primer, Rumunija ili Bugarska ili
Ma|arska priklanjaju trostepenoj teritorijalnoj organizaciji, Poljska je, kako smo
videli, uvela ~etvorostepenu, pribliìv{i se na taj na~in Italiji i [paniji koje ima-
ju istu takvu strukturu. Kod nas u Srbiji je ~etvorostepena organizacija od poseb-
nog interesa, zato {to se u njoj mogu sa~uvati celine Kosova i Metohije i Vojvo-
dine, kao ve} postoje}ih jedinica teritorijalne decentralizacije.
Prigovor protiv ~etvorostepene strukture teritorijalne organizacije Srbije ka-
è da je takva struktura suvi{e komplikovana. S druge strane, prigovor protiv
trostepene strukture polazi od toga da ona, teè}i obrazovanju sitnijih jedinica
regionalnog nivoa, zanemaruje postoje}e celine autonomnih pokrajina. Oba se
prigovora mogu razumeti i opravdati, svaki na svoj na~in. Pisac ovih redova se
povodio za dru{tvenom stvarno{}u pri oblikovanju sopstvenih stavova, ali svo-
me mi{ljenju u prilog ovde moè da navede i pomenute uporednopravne primere
Poljske, Italije i [panije.
Uticaj osnovnih zamisli profesora Jovi~i}a u na{oj ustavnoj nauci bio je toli-
ki da su regionalisti~ke ideje odnele prevagu nad svim drugim mogu}im re{enji-
ma i predlozima za ure|enje Srbije. Zbog toga se moè re}i da regionalisti~ka
misao danas predstavlja podlogu svakog ozbiljnijeg poku{aja da se formuli{e
predlog za ustavnu reformu u Srbiji.
Kad je u poslednjoj tre}ini devedesetih, na podsticaj Beogradskoga centra za
ljudska prava, obrazovana jedna grupa pravnika, koja je sebi postavila zadatak
da skicira predlog za ustavne promene u Srbiji, ta grupa je odlu~no stala na
gledi{te da se treba opredeliti za regionalizovanu dràvu. Ta grupa, koju su ~inili
Lidija Basta, koja je predsedavala, Vesna Raki}-Vodineli}, Zoran Tomi}, Goran
Svilanovi}, kao i pisac ovih redova, objavila je 1997. kratku skicu ustavnog
preure|enja Srbije.
U ono vreme je bilo sasvim neuputno tro{iti snagu na pojedinosti, jer su pro-
mene izgledale veoma daleke, a Milo{evi} je jo{ uvek drào vlast. Uprkos tome,
u radu grupe se kristalisalo mi{ljenje da je trenutak dovoljno zreo za to da se
40
Vidi: M. Jovi~i}, Regionalna dràva, Beograd 1996, str. 106-116.
41
Vidi: Moj na~elni stav u tekstu : D. Popovi}, Decentralizacija i regionalizacija u Srbi-
ji, u: Ustavna i pravna pitanja jugoslovenske dràve, rasprave u radnoj grupi Beogradskog
centra za ljudska prava, Beograd, 1999, str. 17-24.
izrazi opredeljenje za ~etvorostepeno regionalno ure|enje Srbije. ^lanovi grupe

su verovali da bi se takvim pristupom preure|enju dràve, uz jo{ neke dodatne
ustanove koje je trebalo uvesti, a onda su bile predloène, mogao re{iti kompli-
kovan i teàk kosovsko-metohijski problem.42
Stru~na javnost se nije odre|eno izjasnila o predlozima grupe pravnika 1997.
godine. U usmenim istupanjima i u novinskim napisima istaknut je prigovor koji
se, kad je re~ o uvo|enju ~etvorostepene teritorijalne strukture, uvek moè ~uti.
Re~eno je, naime, da je takva teritorijalna organizacija suvi{e komplikovana, pa
bi verovatno bila i skupa za jednu neveliku dràvu kakva je Srbija. Ovakvom
prigovoru se suprotstavljao stav ~lanova grupe izraèn u razli~itim prilikama,
kao {to je bila prva konferencija za {tampu, na kojoj su bili promovisani rad
grupe i objavljena bro{ura. Taj se stav i odgovor kriti~arima sastojao u tvr|enju
da je dru{tvena stvarnost u Srbiji komplikovana, te da je zemlja politi~ki ozbilj-
no bolesna, a te{ka bolest zahteva uvek gorak lek i sloènu terapiju.
Ako je i bilo kakve nade me|u autorima pomenutoga predloga da se pod
Milo{evi}evim reìmom mogu izvesti ustavne promene i kosovski problem re{i-
ti ustavnim i zakonskim putem, takve nade su se pokazale sasvim neispravnim.
Doga|aji su uzeli ubrzan i tragi~an tok. Kriza u ~ijem je sredi{tu bio upravo
kosovsko-metohijski problem se produbljivala i uporno odbijanje reìma da uvede
reforme dovelo je do oruàne intervencije Atlantskoga pakta, sa svim njenim
stra{nim posledicama. Kao {to je u ovome tekstu ve} kazano, problem koji je
izazvao intervenciju imao je mnogo dodirnih ta~aka s ustavnim ure|enjem Srbi-
je, i to posebno u pogledu njene teritorijalne strukture, a ne samo u pogledu
kr{enja manjinskih ili uop{te ljudskih prava.
Uprkos te{kom iskustvu, kakvo je donela oruàna intervencija, pravni~ki duh
u zemlji nije mirovao. Beogradski centar za ljudska prava je jo{ jednom podsta-
kao rad na oblikovanju predloga za ustavne promene u Srbiji. U junu 2000. je
obrazovana nova grupa stru~njaka koji su preuzeli zadatak da predloè jednu
skicu ustavnih promena. Izli{no je re}i da su to bili poslednji meseci staroga
poretka u Srbiji i da je vlast u to vreme bila daleko od svake pomisli da sara|uje
s naukom, ili uvaì bilo ~ije mi{ljenje osim onog koje bi dolazilo od ljudi veoma
odanih onda{njem poretku. Sastav grupe, koju je jo{ jednom obrazovala Lidija
Basta, po~ivao je na ideji da se na okupu na|u one li~nosti, ~ija stru~nost nije
sporna, a koje istovremeno nisu sara|ivale s reìmom nacionalnoga komunizma
u Srbiji. U grupu su tako, pored Lidije Baste, u{li Zorica Radovi}, Marijana
Pajvan~i}, Slobodan Samardì}, Vladimir \eri}, Tanasije Marinkovi} i pisac ovih
redova.
42
O regionalisti~kom pristupu i predlozima vidi: Ustavne pretpostavke za demokratsku
Srbiju, izd. Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 1997, str. 34-37.
Rad u grupi je, ukoliko je regionalizam u pitanju, bio veoma zanimljiv. S

jedne strane, svi su u na~elu prihvatali regionalno ure|enje Srbije kao jedino
re{enje kojem se priklanjaju. S druge strane, opet, pravnici i politikolozi oku-
pljeni na ovome poslu nisu imali jedinstven pogled na konkretna pitanja pri
formulisanju predloga za regionalno preure|enje Srbije. Ovo je, me|utim, za
razliku od ranije pomenutog poku{aja skiciranja ustavnih reformi, ovoga puta
bilo od ve}eg zna~aja, zbog toga {to je grupa odlu~ila da svoje predloge formu-
li{e u razvijenijem obliku, ta~nije u obliku jednog ustavnog prednacrta.
Nije, me|utim, jedino pitanje bio model regionalizma koji bi trebalo predlo-
ìti kao obrazac za ustavno preure|enje Srbije zauzelo sredi{nje mesto u raspra-
vama. Pred grupom se, u izvesnoj meri neo~ekivano, ispre~ilo pitanje odnosa
Crne Gore i Srbije. Zbog toga je odlu~eno da se najpre razmotri taj problem i
sa~injene su dve platforme za novo ustavno ure|enje dràvne zajednice Crne
Gore i Srbije. Ideja o Srbiji kao u dràvno-pravnom smislu potpuno odvojenoj
od Crne Gore bila je u radu grupe izostavljena, premda je bila pomenuta na
jednoj sednici.
Tako su objavljena dva predloga za ure|enje odnosa Crne Gore i Srbije, o
kojima je onda vo|ena stru~na rasprava s kolegama iz obe republike. Zbog mo-
gu}ih politi~kih implikacija, sa èljom da se ostane isklju~ivo na polju struke, ta
je rasprava vo|ena iza zatvorenih vrata.
Zaklju~ci pomenute rasprave su u izvesnoj meri uticali na kona~no oblikova-
nje predloga za preure|enje odnosa u zajedni~koj dràvi, ali su oni ipak u osnovi
ostali onakvi kakvi su prvobitno bili koncipirani. Jedan od predloga je bio oce-
njen kao federalni s primesama konfederalnih elemenata, dok je drugi nazvan
konfederalnim, ali se i u njemu pronalazi ne{to od federalnih ideja.43
Nas ovde, me|utim, zanimaju predlozi za regionalno preure|enje Srbije. U
tom pogledu se moè re}i da je preovladalo mi{ljenje da je neophodno uvo|enje
~etvorostepene teritorijalne strukture i o~uvanje postoje}ih pokrajinskih celina.
Srbija se projektuje kao dràva autonomija i autonomne jedinice u preure|enoj
dràvi ne bi bile izuzetak, nego, naprotiv, pravilo.
U ~etvorostepenoj strukturi dràve postojale bi, najpre, op{tine. Gra|ani u
op{tinama bi imali pravo da se udruùju i stvore jedan od dva predvi|ena oblika
drugoga nivoa ili stupnja teritorijalne organizacije. Najmanje tri op{tine bi mo-
gle obrazovati okrug, dok bi najmanje sedam op{tina bilo neophodno za obrazo-
43
Tekstovi predloga izneti na raspravi iza zatvorenih vrata nalaze se u posebnom dodatku
NIN-a, u broju od 22. marta 2001.
44
Vil Kimlicka , s pozivom na Dorfa (Dorff); v. W.Kymlicka and M.Opalski (eds.), Can
Liberal Pluralism be Exported ? Draft May 2000/ Oxford University Press, p. 64. Zahvaljujem
se kolegi Nenadu Dimitrijevi}u, profesoru Srednjeevropskoga univerziteta u Budimpe{ti, {to mi
je omogu}io da koristim pripremni materijal Kimlickine knjige pre objavljivanja.
vanje oblasti. Okruzi i oblasti bi se obrazovali tako da se moraju na}i u okvirima

samo jedne autonomne pokrajine. Broj autonomnih pokrajina bi, opet, bio utvr-
|en ustavom i one bi, {tavi{e, bile u ustavu izrekom pobrojane. U trenutku pisa-
nja ovoga teksta predlog grupe o kojem je ovde re~ upravo se nalazi u {tampi i
verovatno }e javnosti biti poznat pre nego {to ovaj tekst bude objavljen. Zato se
piscu ~ini najboljim da uputi na predloge grupe, odnosno bro{uru, koju }e obja-
viti Beogradski centar za ljudska prava, pod ~ijim je patronatom obavljen ~itav
posao. Neka ovde, samo radi potpunosti obave{tenja, bude re~eno jo{ i to da se,
prema predlogu grupe, predvi|a postojanje {est pokrajina u Srbiji i da bi one,
navedene azbu~nim redom, bile slede}e: Beograd, Vojvodina, Jugozapadna Sr-
bija, Jugoisto~na Srbija, Kosovo i Metohija i [umadija-Podunavlje.
ZAKLJUÂK
Da bi se doneo zaklju~ak o tome kakvo je stanje regionalizma u srpskoj prav-
noj i politi~koj misli, kao i u dru{tvenoj stvarnosti uop{te, mora se jo{ jednom
naglasiti ono {to je prethodno istaknuto: regionalizam je u Srbiju stigao kao
nau~na zamisao i to kao zamisao koja je nastala u doma}oj, srpskoj nauci, pod
uticajem uporednoga prava. Nije nikako slu~ajno {to na po~etku pripovesti o
regionalizmu u Srbiji stoji ime jednog profesora uporednog ustavnog prava.
Regionalisti~ka ideja u srpskoj nauci je bila toliko sna`na da je uspela da
odnese prevagu nad svim drugim zamislima. Ovome je doprinela i na{a nedavna
povesnica u kojoj je federalizam igrao ulogu koja taj poredak, naàlost, nije
preporu~ila kao mogu}e re{enje za ure|enje srpskoga dràvnog pitanja. U stvari,
ako se èli istinski nepristrasan stav prema federalizmu, onda se mora re}i da u
na{oj dru{tvenoj stvarnosti taj poredak trpi kritiku ne toliko zbog svojih sop-
stvenih nedostataka, koliko zbog svoje veze s komunizmom i opresivnim poret-
kom na na{em tlu. Komunisti~ke federacije kako je prime}eno u savremenoj
nauci to nisu bile po svome su{tinskom obele`ju, odnosno u pogledu postupka
dono{enja odluka. One su to bile samo po manje ili vi{e formalnoj strukturi.44
Federacija je kod nas iza{la na zao glas zbog toga {to je prevashodno sluìla za
pokri}e jedne diktature. Mi u pravoj federaciji nismo nikad ìveli. Utoliko je
zanimljivije i vredno pa`nje opredeljenje srpske nauke, u preovla|uju}em nje-
nom delu, za regionalisti~ku misao i odgovaraju}e dràvno ure|enje.
înjenica da je nauka u Srbiji prigrlila regionalizam ne zna~i, me|utim, da }e
Srbija jednog dana obavezno postati regionalna dràva. Da li }e takvo ure|enje
biti uspostavljeno, to zavisi od ~itavog spleta okolnosti i razli~itih ~inilaca. U
prvom redu, tu }e svoj uticaj pokazati politi~ki krugovi i stranke, a u kona~nom
ishodu o tome }e odlu~ivati gra|ani Srbije s pravom glasa. Pri takvom odlu~iva-
nju kako danas izgleda osnovno pitanje }e biti upravo ono koje je ovde
ozna~eno kao izvor nedoumice. Srbija }e, ako se odlu~i za regionalno ure|enje,
svakako morati da se opredeli i izabere izme|u trostepene i ~etvorostepene struk-
ture teritorijalne organizacije dràve.
Moè se nekom u~initi da su i druga pitanja od takvog istog, reklo bi se,
su{tinskog zna~aja. To bi, u prvom redu, mogla da bude raspodela nadle`nosti
me|u razli~itim stupnjevima vlasti, odnosno izme|u dràve i samoupravnih je-
dinica. To se pitanje odnosi i na obim i na vrste ovla{}enja svih nivoa vlasti u
regionalnoj teritorijalnoj organizaciji.
Iako veoma va`no, pitanje o raspodeli nadle`nosti }e, po svoj prilici, ipak
biti u drugom redu. Najva`nije i upravo su{tinsko pitanje bi}e pri uvo|enju regi-
onalizovane dràve, ako do toga uop{te bude do{lo, pitanje o teritorijalnoj struk-
turi takve dràve. Tri ili ~etiri stepena u regionalizovanoj strukturi to }e gra|a-
ni Srbije pre i iznad svega morati da odlu~e. Od takve odluke dobrim delom
zavisi i re{enje pitanja o raspodeli nadle`nosti, jer kao {to je sasvim jasno, uop-
{te nije svejedno da li }e se nadle`nosti raspodeljivati me|u jedinicama tri ili
~etiri stupnja. Nije svejedno ho}e li postoje}e najkrupnije jedinice teritorijalne
decentralizacije biti sa~uvane ili ne. Nije svejedno ni to ho}e li se, u meri u kojoj
je ovo uop{te racionalno, uzimati u obzir te{ko i komplikovano kosovsko pita-
nje, ili }e se taj problem zanemariti.
Ukoliko bi se neko danas upustio u poku{aj da procenjuje izglede za jednu ili
drugu varijantu i èleo da se upita kako bi mogla izgledati volja srpskih politi~a-
ra i bira~a, preuzeo bi veoma nezahvalnu ulogu i imao bi skromne izglede na
uspeh svojih predvi|anja. Naime, uprkos razli~itim nacrtima ustavnih promena
koji polaze od zamisli o ~etvorostepenoj teritorijalnoj strukturi dràve, izvorna
misao o trostepenoj organizaciji nije izgubila podr{ku. Ta misao i dalje vr{i svoj
uticaj, kako me|u stru~njacima, tako i uop{te u na{oj javnosti. Ona }e se svaka-
ko na}i na dnevnom redu pri veoma ozbiljnim politi~kim razmatranjima o ustav-
nim promenama u Srbiji. Pitanje ostaje otvoreno; jedna i druga strana }e u pred-
stoje}oj raspravi morati da su~ele svoje najbolje obrazloène i najja~e argumen-
te, i nau~nog i politi~kog stanovi{ta. Koji }e argumenti u raspravi odneti preva-
gu, to ostaje da se vidi.
Jedno je ipak sigurno. Kako god se bira~i i politi~ari u Srbiji budu odlu~ili u
pogledu teritorijalne strukture dràve, a sva je prilika da }e se opredeliti za uvo-
|enje regionalizma, ostaje nam da zaklju~imo da }e zasluga za to opredeljenje, u
prvome redu i u najve}oj meri, pripasti rodona~elniku regionalisti~ke misli u
Srbiji akademiku Miodragu Jovi~i}u. Profesorovo ime s pravom stoji na po~et-
ku srpskoga regionalizma.
Stanje i perspektiva javne uprave u Italiji 85
STANJE I PERSPEKTIVA JAVNE UPRAVE

U ITALIJI
Alfredo Korpa~i*
ORGANIZACIJA I RAD JAVNE UPRAVE
Jo{ od po~etka devedesetih godina pro{log veka, organizacija slu`bi i radni

odnosi u javnoj upravi bili su predmet brojnih zakonodavnih intervencija, od
kojih su se neke odnosile na javnu upravu uop{te, dok su se druge ticale pojedinih
sektora, pre svega lokalne uprave1 .
Ti normativni akti bavili su se nizom ciljeva vezanih za oblast organizacije
slu`bi i rada: pove}anjem efikasnosti organa uprave, pri ~emu se imao u vidu
kvalitet pruènih usluga i zadovoljstvo gra|ana i korisnika; primenom
ekonomskih kriterijuma sa obele`jima preduze}a, izme|u ostalog i radi smanjenja
tro{kova; boljim kori{}enjem i racionalnim upravljanjem osobljem, primenom
uslova koji su izjedna~eni sa onima koji vaè za privatan rad i negovanje stru~nog
obrazovanja i razvoja zaposlenih.
ORGANIZACIJA SLU@BI
Po~ev{i da se bavi nekim aspektima koji se ti~u organizacije, Zakon o ure|enju
lokalne samouprave br. 142 iz 1990. godine bio je jedan od prvih koji su zahtevali
da organizacija slu`bi bude inspirisana kriterijumima ,,funkcionalnosti i
ekonomi~nosti upravljanja. Zakonodavac se zalaè za hitno uvo|enje takvih
modaliteta organizacije i upravljanja koji su usmereni na postizanje rezultata i
inspirisani logikom preduze}a, kao i za poveravanje dobro definisanih zadataka
*
Alfredo Korpa~i, redovni profesor upravnog prava na Pravnom fakultetu Univerziteta u
Firenci.
1
Dovoljno je pomenuti, po hronolo{kom redosledu, Zakon br. 142 iz 1990. (o ure|enju
lokalne samouprave), Uredbu sa snagom zakona br. 29 iz 1993. (o racionalizaciji organizacije
javne uprave i reviziji regulative u oblasti javnog zapo{ljavanja), Uredbu sa snagom zakona br.
80 iz 1998. (kojom su usvojene izmene i dopune na Uredbu sa snagom zakona br. 29/1993),
Uredbu sa snagom zakona br. 229/1999 (koja se odnosi na upravu u zdravstvu), Uredbu sa
snagom zakona br. 165 iz 2001. (koja u jedinstvenom tekstu objedinjuje op{te propise o ure|enju
rada zaposlenih u javnoj upravi).
86 Alfredo Korpa~i
stru~nom aparatu, istovremeno zahtevaju}i po{tovanje, kao u nekoj vrsti kruga

~asti, odnosno po{tovanje principa autonomije, stru~nosti i odgovornosti. Na to
se nadovezuje pravljenje razlike izme|u funkcija usmeravanja i kontrole, koje
su rezervisane za organe vlade, i zadataka u oblasti upravljanja, rezervisanih za
slu`be na ~ijem se ~elu nalaze zaposleni sa zvanjem rukovodilaca. Taj princip se
prvo afirmisao u oblasti lokalne uprave, da bi zatim bio preuzet, usavr{en i
generalno pro{iren na sve organe javne uprave.2
Prema navedenom principu, na organima vlade je da defini{u ciljeve i programe
koji }e se sprovoditi, da utvrde prioritete i daju odgovaraju}e op{te smernice za
delovanje uprave, kao i da verifikuju da li aktivnosti koje sprovodi aparat
odgovaraju utvr|enim ciljevima i smernicama3 . Rukovode}im slu`bama poverena
je delatnost upravljanja i, u okviru toga, usvajanje svih akata za konkretno i
precizno administriranje.
Princip razlikovanja izme|u funkcije usmeravanja i kontrole i zadataka
upravljanja jasno je i sna`no afirmisan, {to se vidi iz propisa prema kojem se
odredbe koje se odnose na ovla{}enja rukovodilaca ,,mogu ukidati samo i
isklju~ivo na osnovu posebnih zakonskih odredaba 4 , kao i iz isklju~ivanja
mogu}nosti da organi vlade mogu opozvati, promeniti ili na bilo koji na~in
usvajati odluke ili akte koji spadaju u nadle`nost rukovodilaca5 . Uz utvrd|ivanje
okvira delatnosti rukovodilaca, koji je tako definisan i rezervisan, vezuje se
neposredna i isklju~iva odgovornost rukovodilaca za postignute rezultate, koja
moè podrazumevati sankcije razli~itog stepena, od opoziva sa funkcije i
dodeljivanja druge du`nosti, pa sve do raskida radnog odnosa 6 .
Cilj pove}anja fleksibilnosti, funkcionalnosti i efikasnosti administrativnog
aparata je, zatim, doveo do revizije izvora regulative u oblasti organizacije uprave
i pravnog reìma koji se primenjuje na tu delatnost.
2
U smislu ~lana 1. Uredbe sa snagom zakona br. 29 iz 1993. (sada ~lan 1. Uredbe sa
snagom zakona br. 165 iz 2001) oblast primene obuhvata sve organe dràvne uprave, uklju~uju}i
i institute i {kole svih profila i stepena, vaspitne ustanove, preduze}a i organe dràvne uprave sa
autonomnim ure|enjem, regije, provincije, op{tine, planinske zajednice i njihove konzorcijume i
udruènja, univerzitetske ustanove, autonomne institute za stanove solidarnosti, komore za trgo-
vinu, industriju, zanatstvo i poljoprivredu i njihova udruènja, sve neprivredne javne ustanove na
nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou, organe uprave, preduze}a i ustanove Nacionalne
zdravstvene slu`be.
3
Specifikacija akata koji spadaju u kategoriju funkcija politi~ko-administrativnih smerni-
ca rezervisanih za organe vlade sadràna je u ~lanu 4. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001.
4
Videti ~lan 4. stav 3. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001.
5
Videti ~lan 14. stav 3. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001, po kojem je sa~uvana
isklju~ivo mo} poni{tavanja iz razloga legitimiteta, kao i, u slu~aju inercije ili ka{njenja, mo}
imenovanja komesara ad acta koji }e zameniti neaktivnog rukovodioca.
6
Videti ~lan 21. Uredbe s snagom zakona br. 265 iz 2001.
U pro{losti je organizacija slu`bi bila regulisana isklju~ivo putem zakona i

podzakonskih akata i bila je u potpunosti ure|ena u skladu sa propisima javnog
prava. Iz toga su proizilazila te{ka ograni~enja i krutost. Sada je situacija
promenjena: nestalo je, naime, integralno vezivanje organizacije uprave za izvore
i reìm javnog prava, a izdvojena je oblast za koju vaè propisi privatnog prava.
Sistem se moè ovako rezimirati. Zakon treba da diktira op{te principe i
kriterijume koji se moraju po{tovati prilikom definisanja specifi~nog
organizacionog modela i odgovaraju}ih pravila. Dosledno tim principima i
kriterijumima, osnovne pravce i elemente koji sa~injavaju organizacioni model
defini{u pojedina~ne uprave ,,putem organizacionih akata u skladu sa svojim
ure|enjima. Regulisanje ne sme biti preterano detaljno, {to se moè zaklju~iti i
iz predvi|enih sadràja i iz specifi~nog propisa u pogedu po{tovanja kriterijuma
,,{iroke fleksibilnosti7 .
Oblast prepu{tena regulisanju propisima koji se objavljuju, osim op{tih
principa i kriterijuma rezervisanih za zakon, obuvata i definiciju op{tih
karakteristika organizacije, odre|ivanje najrelevantnijih slu`bi i na~ina za
postavljanje njihovih nosilaca, utvr|ivanje ukupnog broja osoblja, koje se
potom prepu{ta ,,organizacionim aktima u skladu sa njihovim ure|enjem«.
Nije, prema tome, potrebno uvek i u svakom slu~aju koristiti instrument
podzakonskih akata, ve} je dopu{teno da se uz takve, i kao dopuna takvih
izvora, koriste akta op{te sadrìne koja nemaju prirodu podzakonskih akata8 .
U svakom slu~aju, kakav god da je instrument koji je kori{}en (podzakonski
akt ili ne), sadràji organizacionih akata definisani su tako da isklju~uju
preteranu specifikaciju i analiti~nost. Zahteva se, naime, plan osnovnih
pravaca organizacije, odnosno odre|ivanje sastavnih elemenata, na~ina,
instrumenata i pravila za njihovo formiranje i uspostavljanje veze izmedju
organa vlasti i stru~nog aparata.
Van ove oblasti, ,,odluke o organizaciji slu`bi....donose organi nadle`ni za
upravljanje sa sposobnostima i ovla{}enjima privatnog poslodavca. Reìm
privatnog prava odnosi se na onaj deo organizacionih ovla{}enja koja su vezana
za operativno delovanje i ti~e se podjednako ovla{}enja za upravljanje u oblasti
organizacije slu`bi i u oblasti rada (kao {to }e se odmah videti), u nameri da se
omogu}i kori{}enje onih pravnih instrumenata koji se smatraju najpogodnijim
za garantovanje efikasnosti.
7
Videti ~lan 1. stav 1. Uredbe sa snagom zakona br. 265 iz 2001.
8
To nalazi potvrdu u regulativi propisanoj za organizaciju i regulisanje slu`bi u ministar-
stvima u stavu 4-bis ~lana 17. Zakona br.400/88: kao dopuna regulative propisane propisom
vlade predvi|ena je intervencija ,,ministarskim uredbama koji nemaju prirodu podzakonskih
akata (videti i ~lan 4. Uredbe sa snagom zakona br. 300/1999 o reformi organizacije Vlade).
88 Alfredo Korpa~i
RAD ZAPOSLENIH U JAVNOJ UPRAVI

Kada je u pitanju osoblje, nekada je rad u javnoj upravi (tradicionalno nazivan
,,javnom slu`bom) bio podloàn reìmu i propisima koji su se razlikovali od
onih koji su vaìli za rad kod privatnika: to se odnosilo na izvore regulative (koji
su se sastojali od zakona, podzakonskih akata, administrativnih mera), akte
upravljanja (kvalifikovane upravne akte) i na pravnu za{titu (poverenu
administrativnom sudiji). Takvo stanje pretrpelo je duboke promene po~ev od
1993. godine.
Radni odnosi zaposlenih u javnoj upravi vra}eni su pod regulativu gra|an-
skog zakonika i op{teg radnog prava, uz samo neke izuzetke i osim u slu~aju da
postoje druga~ije odredbe propisane reformskim zakonodavstvom. Posebno je
utvr|eno da se radni odnosi u javnoj upravi ,,reguli{u na osnovu ugovora, i da
,,mere u oblasti upravljanja radnim odnosima donose organi zaduèni za upra-
vljanje na na~in i sa ovla{}enjima koje ima privatni poslodavac.9
Privatizacija se odnosi na sve neekonomske javne uprave (dràva, regije,
teritorijalne lokalne ustanove, nacionalne i lokalne javne ustanove), osim od-
re|enih kategorija osoblja koje su i dalje ostale u reìmu javnog prava: sudije,
dràvni pravobranioci, vojno osoblje i osoblje dràvne policije, diplomate od
karijere i prefekti, univerzitetski profesori i nau~ni istraìva~i. Treba ista}i da
je reìm privatnog prava pro{iren i na rukovodioce koji se nalaze na ~elu vr-
hunskih slu`bi.
Na tako ,,privatizovana zaposlena lica generalno se primenjuje regulativa
koju propisuju gra|anski zakonik i zakoni o radu u preduze}ima, izuzev regu-
lative o regrutovanju osoblja (koje se po pravilu vr{i na osnovu konkursne
procedure) i ostalih specijalnih odredaba (na primer, vezanih za poslove, naro-
~ito u pogledu posledica fakti~kog obavljanja vi{ih poslova u cilju uklapanja
u sistematiaciju, kao i inkompatibilnosti i akumulacije poslova i zadataka).
Nova normativa reguli{e odnose izme|u izvora koji se objavljuju (zakon,
podzakonski akti, administrativni akti) i kolektivnog ugovaranja (koje se odvija
izme|u javnih uprava, koje zastupa odgovaraju}a agencija kao predstavnik jav-
ne uprave u pregovorima ARAN i dovoljno reprezentativnih sindikata zapo-
slenih); odre|uje nivoe (nacionalni ugovor i decentralizovani ugovor, kao dopu-
na nacionalnog ugovora) i utvr|uje podelu nacionalnog pregovaranja po ogran-
cima koji obuhvataju homogene ili srodne sektore10 , ure|uje postupak pravlje-
nja ugovora; name}e organima uprave da po{tuju obaveze preuzete nacionalnim
9
Tako propisuju respektivno ~lanovi 2. stav 2. i 5. stav. 2 Uredbe sa snagom zakona br.
165 iz 2001.
10
Utvr|ivanje ogranaka povereno je posebnim sporazumima izme|u agencije koja u pre-
govorima zastupa javne uprave i sindikalnih konfederacija koje imaju zastupljenost kakva je za
te svrhe propisana ~lanom 43. stav 4. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001.
ili dopunskim kolektivnim ugovorima i da licima koja su kod njih zaposlena

garantuju ,,jednaki ugovorni tretman, a u svakom slu~aju tretman koji nije gori
od onih predvi|enih odgovaraju}im kolektivnim ugovorima11 .
Izuzev onog dela organizacije slu`bi o kome je ranije bilo re~i, a koji je rezer-
visan za zakon i akte koji se objavljuju, svako drugo pitanje ili institut koji se
ti~u radnog odnosa spadaju u privatizovanu oblast i mogu predstavljati predmet
kolektivnog ugovaranja, naravno, uz po{tovanje eventualnih zakonskih normi
koje se ne mogu ukinuti. Izme|u ostalog, izri~ito je predvi|eno da eventualne
odredbe zakona, podzakonskog akta ili statuta koje uvode regulative ograni~ene
na zaposlene u javnoj upravi, ili na neke od njihovih kategorija, mogu biti uki-
nute naknadnim kolektivnim ugovorom. Osim toga, i jo{ drasti~nije, zakonoda-
vac je predvideo da se ekonomski tretman moè odre|ivati isklju~ivo putem
kolektivnih ugovora, kao i da one odredbe zakona, podzakonskih ili administra-
tivnih akata koje podrazumevaju pove}anje plata koje nije predvi|eno ugovori-
ma, prestaju da vaè do datuma stupanja na snagu narednog obnovljenog kolek-
tivnog ugovora.
[to se ti~e nivoa ugovaranja, sistem se zasniva na jednom hijerarhijskom
odnosu izme|u nacionalnog ugovaranja i decentralizovanog dopunskog ugo-
varanja (pri ~emu se ovo poslednje moè odnositi i na teritorijalni okvir i na
jednu ili vi{e uprava). Predvi|eno je, naime, da se dopunski ugovor zaklju~uje u
oblastima i granicama koje su utvr|ene nacionalnim ugovorima i da ne moè
sadràti odredbe koje su u suprotnosti sa obavezama koje proisti~u iz takvog
nacionalnog ugovaranja.12 U krajnjoj liniji, dakle, decentralizacija pregovaranja
dobija karakter ne~ega {to je izvedeno i {to je hijerarhijski ure|eno.
Kao {to je ve} re~eno, zastupanje uprave u procesu ugovaranja na nacional-
nom nivou zakonom je povereno odgovaraju}oj nacionalnoj agenciji, na ~ijem
~elu se nalazi upravni odbor sastavljen od pet ,,eksperata priznate stru~nosti u
oblasti sindikalnih odnosa i upravljanja osobljem, od kojih dva imenuju regije
i lokalne jedinice. Ne moè biti ~lan upravnog odbora lice koje obavlja neku
izbornu javnu funkciju, odnosno funkcije u politi~kim partijama ili sindikatima,
kao ni lice koje ima kontinuirane odnose saradnje ili savetodavne odnose sa
pomenutim organizacijama. Namera je bila da se na taj na~in koncentri{u aktiv-
nosti sindikalnih odnosa i pregovaranja o kolektivnim ugovorima na nacional-
nom nivou za sve organe uprave, na ~elu sa jednom strukturom stru~nog karak-
tera. Pri obavljanju zadataka koji su joj povereni, Agencija je ipak izloèna usme-
ravanju od javnih uprava koje zastupa. Funkcije usmeravanja, za svaki pojedi-
na~ni ogranak, obavlja ,,granski odbor kao izraz zainteresovanih uprava.
11
Videti ~lanove 40. stav 4. i 45. stav 2. Uredbe sa snagom zakona br. 165 iz 2001.
12
Videti ~lanove 45. stav 4. i 51. stav 3. Uredbe sa snagom zakona br. 29.
90 Alfredo Korpa~i
Postupak kolektivnog pregovaranja po~inje smernicama o kojima odluku do-

nose granski odbori kojima se zatim, kada bude postignut, podnosi predlog spo-
razuma usagla{enog izme|u ARAN i sindikalnih organizacija. Potom se predlog
sporazuma podnosi Ra~unovodstvenom sudu (Vrhovnom revizorskim telu), koji
treba da proveri da li su tro{kovi ugovora uskla|eni sa predra~unom budèta.
Ako provera da pozitivan rezultat, predsednik ARAN kona~no potpisuje kolek-
tivni ugovor; u suprotnom, ili se pristupa uskla|ivanju visine tro{kova, ili se
ponovo zapo~inju pregovori za reviziju predloga sporazuma.
Promeni koja se ti~e ustrojstva izvora, odgovara podjednako radikalna pro-
mena koja se ti~e pravne prirode radnog odnosa. Osim ranije nabrojanih katego-
rija, radni odnosi zaposlenih u javnoj upravi izuzeti su od tradicionalnog reìma
javnog prava. Tekstualno se propisuje da se individualni odnosi u oblasti rada i
zapo{ljavanja ,,reguli{u ugovorom, kao i da u ovoj oblasti javne uprave ,,deluju
sa ovla{}enjima privatnog poslodavca.
Dosledno reìmu i pravilima koji vaè na su{tinskom planu, pravna za{tita
zaposlenih koji su privatizovani prepu{tena je redovnom sudu rada, od ~ega su
jedino izuzeti sporovi u vezi sa konkursnim procedurama za prijem u radni od-
nos koji, s obzirom da ostaju i dalje regulisani prema reìmu javnog prava, spa-
daju u nadle`nost upravnog suda13 . Taj sud je nadleàn i za sporove koji se
odnose na one kategorije zaposlenih ~iji je radni odnos ostao u reìmu javnog
prava.
RAZVOJ KOJI BI MOGAO USLEDITI POSLE REVIZIJE

POGLAVLJA V DRUGOG DELA USTAVA
Kao {to je ve} ranije re~eno, tekst normativnog akta koji u oblasti organizaci-
je slu`bi i rada zaposlenih u javnom aparatu propisuje najzna~ajnije principe
ima oblast primene koja je pro{irena generalno na sve organe javne uprave, uklju-
~uju}i tu i regije i lokalne teritorijalne jedinice. To je podrazumevalo jedinstve-
na pravila i principe koji se odnose na najbitnije aspekte i institute, pre svega na
izvore regulative, pravni reìm, rukovode}e slu`be i odnos izme|u njih i organa
vlasti. Re~ je o jednoj su{tinski centralisti~koj normativi koja uskla|uje razne
uprave ne ostavljaju}i prostor za njihovu autonomiju (dovoljno je setiti se kon-
centracije na ~elu sa jednom jedinom nacionalnom agencijom koja u pregovori-
ma zastupa sve organe uprave u procesu nacionalnog ugovaranja, kao i izvede-
nog i hijerarhijski ure|enog karaktera decentralizovanog ugovaranja u odnosu
na nacionalno ugovaranje).
13
U Italiji je veliki deo sporova u oblasti javnog prava stavljen pod jurisdikciju upravnog
suda (regionalni upravni sudovi i Dràvni savet), a ne redovnog suda.
Takvo stanje se mora promeniti nakon revizije poglavlja V drugog dela Usta-
va, koja je pokrenuta Ustavnim zakonom br.3 iz 2001. godine. Zakonodavna
vlast je sada podeljena izme|u dràve i regija, i to tako da je zakonodavna nad-
le`nost dràve ograni~ena na taksativno nabrojane oblasti i pitanja. Me|u njih
ne spadaju ure|enje i administrativna organizacija organa javne uprave, osim
dràve i nacionalnih javnih ustanova. Zbog toga sada izgleda da nema mogu}-
nosti da se uspostavi op{ta dràvna regulativa koja bi se odnosila na administra-
tivnu organizaciju svih organa javne uprave.
Revizija poglavlja V Ustava oslabi}e jedinstvo sistema i kada je u pitanju rad
u organima javne uprave. Izgleda da dràvni zakonodavac ima legitimitet da
interveni{e u ovoj oblasti ostvaruju}i svoju ekskluzivnu nadle`nost u oblasti
,,civilnog ure|enja, kao i nadle`nost da utvr|uje fundamentalna na~ela u obla-
sti ,,za{tite i sigurnosti rada. Me|utim, za sve ono {to je izvan uobi~ajenog
ure|enja rada i {to potpada pod autonomiju ustanova, novi ustavni okvir izgleda
ne dopu{ta nametanje modela organizacije i postupaka poput onih koji su trenut-
no predvi|eni (kao {to je regulativa o zastupanju u pregovorima i o strukturi i
modalitetima kolektivnog ugovaranja).
Karlo Marcuoli*
DELATNOST UPRAVE
U poslednjoj deceniji pro{log veka usvojeno je zakonodavstvo14 koje je imalo

za cilj da omogu}i ostvarivanje op{tih na~ela, ~esto od ustavnog zna~aja, koja se
ti~u ovla{}enja i delatnosti javne uprave. Toj promeni doprineli su pravna kultura,
koja je bar tri decenije ukazivala na zaostalost redovnog zakonodavstva u odnosu
na ustavne vrednosti, kao i sve intenzivniji prodor na~ela i prava Evropske unije.
U italijanskom ure|enju, naime, na jedan deo javne uprave primenjuje se
pravo Evropske unije, koje ponekad ~ak i zamenjuje italijanske zakone koji su
sa njim u suprotnosti, pa je zato pravo Unije u toj oblasti referentno pravo koje
preovla|uje u javnoj upravi. Ali to, naravno, uti~e i na onaj deo delatnosti koje
ne potpadaju pod pravo Unije, s obzirom na to da je subjekat koji takvu delat-
nost obavlja uvek isti (javna uprava).
*
Karlo Marcuoli, redovni profesor upravnog prava na Pravnom fakultetu Univerziteta u
Firenci.
14
Po~ev od Zakona br. 241 od 7. avgusta 1990. o upravnom postupku i pravu pristupa.
92 Karlo Marcuoli
Generalno bi se moglo re}i da su ciljevi celokupnog novog zakonodavstva

bili slede}i: unapre|enje ,,dobrog rada i ostvarivanje ,,nepristrasnosti uprave
(kako propisuje ~lan 97. Ustava), kao i da se gra|anima obezbede prava i ovla-
{}enja u odnosu na delovanje uprave radi bolje za{tite njihovih interesa.
Konkretna realizacija tih ciljeva, me|utim, nije jednostavan zadatak. êsto
nepristrasnost i dobar rad mogu do}i u sukob: na primer, dobar rad zahteva malo
pravila, dok nepristrasnost, naprotiv, zahteva uspostavljanje kriterijuma ~iji je
cilj da obavezuju javnu upravu. S druge strane, i dodela prava i ovla{}enja gra-
|anima, iako na jednoj strani garantuje njihove interese, na drugoj moè obez-
bediti kontrolu nad delovanjem uprave (propisi o javnosti i transparentnosti rada
su ne{to {to je dobro za sve, a ne samo za privatno lice koje je nosilac odre|enog
interesa u nekom postupku).
Zakonodavstvo je, stoga, koristilo razne instrumente koji ~esto prepli}u i pre-
klapaju razli~ite potrebe koje su iskazane.
Samo u cilju pojednostavljenja ovog izlaganja, najinteresantniji podaci grupisa-
ni su pod slede}im ,,naslovima: a) izvori; b) oblik, rokovi i karakter akata za spro-
vo|enje vlasti; c) dobro odvijanje postupka: lice odgovorno za postupak; d) u~e{}e
i mogu}nost intervencije u postupku; e) pojednostavljenje ovla{}enja za javno inter-
venisanje; f) pojednostavljenja vezana za postupke; g) transparentnost i pristup.
IZVORI
Predmet inovacija bili su, pre svega, izvori regulative koja ure|uje delatnost uprave.
Lo{e funkcionisanje uprave ~esto je uslovljeno i koli~inom (suvi{nom) kao i
sadràjem (opskurnim, neizvesnim) zakona i propisa koje je uprava du`na da
po{tuje. Novo zakonodavstvo je stoga predvidelo neke brè mehanizme za pro-
izvodnju pravnih propisa, upravo da bi se popravilo takvo lo{e stanje.
Za to su kori{}ena dva instrumenta : a) propisi o deregulaciji; b) jedinstveni
tekstovi.
PROPISI O DEREGULACIJI
Delatnost uprave regulisana je zakonima i podzakonskim aktima. Pravljenje
zakona predstavlja mnogo sloèniju operaciju od pravljenja podzakonskog akta.
Da bi se podstakle inovacije, pristupilo se {irokoj primeni ve} poznatog in-
strumenta nazvanog ,,deregulacija. Time se èli re}i da se zakonom propisuje
ovla{}enje da se neka oblast reguli{e podzakonskim aktom; zakon utvr|uje prin-
cipe i kriterijume koje treba slediti, a pored toga predvi|a i da podzakonski akt
zameni postoje}e propise, makar oni bili i zakonski, koji su vaìli do trenutka
stupanja na snagu podzakonskog akta.
Sa ciljem da se {to je mogu}e vi{e podstakne kori{}enje ovog instrumenta,

posebno je predvi|eno15 da se svake godine donese po jedan odgovaraju}i za-
kon ,,godi{nji zakon o pojednostavljenju u kome }e biti navedeni admini-
strativni postupci koje treba pojednostaviti ili ukinuti (do sada su doneta dva
takva zakona16 ).
JEDINSTVENI TEKSTOVI
Za formulisanje i dono{enje specijalnih ,,jedinstvenih tekstova predvi|eni
su posebni postupci i uslovi. To su akti koji u jednom jedinstvenom tekstu, po
odre|enim oblastima, objedinjuju sve odredbe, kako zakona tako i podzakon-
skih akata. Svaka odredba zadràva svoju prvobitnu pravnu vrednost; u jedin-
stvenom tekstu treba izri~ito za svaku odredbu napomenuti da li ima karakter
zakona ili podzakonskog akta. Norme sadràne u jedinstvenom tekstu mogu biti
menjane ili ukinute samo ,,na eksplicitan na~in, uz precizno navo|enje izvora
koje treba ukinuti, opozvati, suspendovati ili izmeniti17 .
Cilj koji se èli posti}i je da sve odredbe budu objedinjene na celovit i koor-
dinisan na~in, kao i da se omogu}i lak{e razumevanje njihovog sadràja.
PROBLEM ,,ZAKONSKIH REZERVI

Takve intervencije na izvorima stvaraju brojne probleme. Italijanski ustav
sadrì veoma veliki broj ,,zakonskih rezervi, odnosno propisuje da odre|ena
pitanja (na primer, ona koja se ti~u li~nih sloboda) mogu biti regulisana isklju~i-
vo zakonom, a u svakom slu~aju na~elo legaliteta name}e da fundamentalni aspek-
ti upravne vlasti, naro~ito ovla{}enja vrhovne vlasti, budu regulisani zakonom.
Po mi{ljenju mnogih, do sada izvr{ene ,,deregulacije nisu uvek po{tovale ova
na~ela.
OBLIK, ROKOVI I KARAKTER AKATA ZA VR[ENJE VLASTI

Sporazumi
Uobi~ajeno je da je akt koji predstavlja sredstvo za vr{enje javne vlasti u odno-
sima sa privatnim licima jednostrani akt uprave: odobrenje, dozvola, rekvizicija
itd. Ve} duè od jednog veka raspravlja se o mogu}nosti ostvarivanja javne vlasti
kroz pravni oblik ,,sporazuma, pod kojim se podrazumeva akt ugovornog tipa.
15
^lan 20. Zakona br. 97 od 15. marta 1997.
16
Zakon br. 50. od 8. marta 1999. i Zakon br. 340 od 24. novembra 2000.
17
^lan 7. Zakona br. 50 od 8. marta 1999.
94 Karlo Marcuoli
Sada je, me|utim, generalno predvi|ena18 mogu}nost da se postupak vr{e-

nja jednostrane vlasti uprave moè ostvarivati na osnovu sporazuma izme|u
uprave i privatnog lica. Sporazum moè imati za cilj da utvrdi diskrecioni sa-
dràj odluke koja }e zatim biti doneta radi izvr{enja sporazuma, ili pak da
zameni takvu odluku (za sada samo u slu~ajevima koji su posebno predvi|eni
drugim zakonima, ali postoji predlog zakona koji teì da otkloni ovo ograni~e-
nje). Sporazum treba da teì ostvarivanju javnog interesa, ali se na njega pri-
menjuju ,,principi gra|anskog zakonika u oblasti obligacija i ugovora, ukoli-
ko su kompatibilni 19 .
Upravi je dato jednostrano pravo da se moè povu}i iz sporazuma (pravo
,,odstupanja), ali samo ukoliko ,,nastupe razlozi od javnog interesa i uz oba-
vezu pla}anja nadoknade.
Postoje, me|utim, i neki izuzeci koji su posebno predvi|eni: ovo pravilo se
ne odnosi na ,,normativna, op{ta administrativna, planska i programska akta20 .
Ova odredba je od posebnog zna~aja i moè da bude vaàn instrument za
pobolj{anje delovanja uprave i njenih odnosa sa gra|anima; pa ipak, pokazalo
se da je ona do sada bila malo kori{}ena. To je verovatno zbog toga {to je za
upravni aparat i dalje prihvatljiviji tradicionalni model jednostranog administra-
tivnog akta.
Manji problemi se, me|utim, javljaju kada su u pitanju sporazumi izme|u
javnih ustanova, koji su oduvek bili predvi|eni raznim propisima i koji su veo-
ma ~esti u praksi. U svakom slu~aju, Zakon br. 241/1990 sadrì i jednu normu
op{teg karaktera s tim u vezi: predvi|eno je da javne uprave ,,uvek mogu me|u-
sobno da zaklju~uju sporazume radi regulisanja obavljanja delatnosti od javnog
interesa kroz zajedni~ku saradnju21 .
Rok odlu~ivanja
Svaka uprava du`na je da utvrdi rok u kome svaki postupak mora da bude
okon~an.22 Ako uprava to ne u~ini, vaì}e rok od trideset dana koji je neposred-
no utvr|en zakonom.
Ova odredba je od posebnog zna~aja: ona zna~i da vr{enje vlasti moè imati
istu va`nost kao i usluga, da bude izjedna~eno sa bilo kojom materijalnom delat-
no{~u. Tako, na primer, diskreciono pravo davanja ili uskra}ivanja neke dozvole
isklju~uje da zaintersovano lice ima pravo na dozvolu, ali ne isklju~uje da to isto
18
^lan 11. Zakona br. 241/1990.
19
^lan 11. stav 2. pomenutog zakona.
20
^lan 13. pomenutog zakona.
21
22
^lan 2. Zakona br.241/1990.
zainteresovano lice ima pravo da dobije odluku (pozitivnu ili negativnu) u pro-
pisanom roku, sa svim posledicama koje iz toga proisti~u u slu~aju kr{enja ove
odredbe (eventualne naknade, obe{te}enja itd.).
Uprave su, me|utim, predvidele veoma duge rokove za okon~anje postupaka.
]utanje uprave
Uprava treba da odlu~uje ,,izri~itom odlukom, to jest odgovaraju}im aktom
kojim izraàva svoju odluku.23 Cilj ove odredbe je da se izbegne ,,inertno po-
na{anje uprave, odnosno da se postupak zavr{i ,,}utanjem. Jasno je, ipak, da
jedna takva odredba ne moè zaista da spre~i upravu da ostane inertna. Zbog
toga su, dakle, i druge norme prinu|ene da u svakom slu~aju uzmu u obzir mo-
gu}nost ,,}utanja, kao i da nazna~e da li je ono ekvivalentno ,,odbijanju odlu-
ke ili ,,prihvatanju (videti jo{ i stav 4.2).
Obrazloènje
Odluka mora biti obrazloèna. Danas je ovo pravilo izri~ito propisano zako-
nom24 . Ova norma zahteva obrazloènje za sve odluke, osim nekih izuzetaka
koji su posebno predvi|eni (tj. ,,normativna akta i ,,akta op{teg sadràja), da-
kle, kako za odluke koje predstavljaju diskrecionu vlast uprave, tako i za odluke
koje su obavezne, odnosno one koje uprava mora da donese zbog postojanja
odre|enog ~injeni~nog stanja. Pravna nauka, me|utim, teì da dodatno suzi oba-
vezu davanja obrazloènja.
Informati~ki administrativni akt

Na kraju, treba podsetiti da je novije zakonodavstvo predvidelo i takozvani
,,informati~ki administrativni akt akt koji sa~injen informati~kim sredstvima
i koji je, prema propisanim uslovima, ,,valjan i ,,u svakom pogledu zakonski
relevantan.25
Pojednostavljenje strukture izvesnih ovla{}enja za javno intervenisanje

Jedan od ciljeva reforme delatnosti uprave je da se ona postigne op{tim regu-
lisanjem administrativnog postupka, ali u nekim slu~ajevima i uticanjem na struk-
turu predvi|ene javne intervencije.
23
^lan 2. Zakona br.241/1990.
24
25
^lan 15. stav 2. Zakona br. 59/1997, Ukaz predsednika republike br. 445/2000.
96 Karlo Marcuoli
Prijavljivanje po~etka delatnosti

U slu~ajevima kada zakonodavstvo predvi|a dokumente tipa odobrenja (na
primer, za obavljanje neke delatnosti) i pod uslovom da uprava nema diskrecio-
na, ili stru~no-diskreciona ovla{}enja, kao i da ne postoji ograni~enje ukupnog
broja akata koji mogu biti izdati, zakon26 propisuje da se dozvola zamenjuje
aktom zainteresovanog subjekta. Gra|anin je duàn da upravi dostavi izjavu
kojom potvr|uje da ispunjava predvi|ene uslove i to je dovoljno da zapo~ne
delatnost.
Uprava ima rok od {ezdeset dana od podno{enja prijave da slu`beno proveri
da li postoje preduslovi I, ukoliko oni nisu ispunjeni, da zabrani nastavak delat-
nosti i naredi otklanjanje njenih posledica, osim u slu~aju legalizacije ukoliko je
ona mogu}a.
Mehanizam je radikalan: ukida se mo} preventivne kontrole uprave (dozvo-
la). Umesto toga, uvodi se kontrolni mehanizam represivnog tipa: mo} da se
dalji nastavak aktivnosti zabrani, {to mora biti u~injeno u kratkom roku. Ipak, da
bi se spre~io dalji nastavak aktivnosti bez postojanja predvi|enih uslova, postoji
mogu}nost primene administrativnih i krivi~nih sankcija.
]utanje odobravanje
Uprava ~esto ne donosi odluku u predvi|enom roku. Sve do nedavno ove
pojave predstavljale su manjkavost u radu, ~ije su se posledice uvek svaljivale
na gra|anina koji je odluku traìo (dozvolu, odobrenje itd.) . ]utanje organa
uprave onemogu}avalo ga je da obavlja delatnost ili da izvodi radove.
Sada je, medjutim, predvidjeno27 da se u izvesnim slu~ajevima }utanje smatra
ekvivalentnim prihvatanju zahteva, pa je dakle isto {to i dozvola, odobrenje itd.
Ovaj mehanizam, za razliku od prethodnog, moè se odnositi i na akte koji su
po nekim aspektima diskrecioni. Me|utim, princip ,,}utanje odobravanje va-
ì samo u slu~ajevima koji su navedeni u zakonu (ili koji su, na osnovu zakona,
specificirani u podzakonskim aktima): ukoliko to nije posebno predvi|eno, }u-
tanje organa uprave ne moè se smatrati kao }utanje odobravanje.
Kada se primeni mehanizam ,,}utanje odobravanje, uprava moè interve-
nisati isklju~ivo na osnovu ovla{}enja za poni{tenje po slu`benoj du`nosti, a da
bi to ostvarila u skladu sa italijanskom tradicijom i prema samom zakonu, nije
dovoljno samo da postoji nelegitimnost, ve} je neophodno da postoje i specifi~-
ni razlozi koji poni{tavanje ~ine potrebnim. I u tom slu~aju i dalje ostaju na
snazi krivi~ne i administrativne sankcije ukoliko je zainteresovano lice izjavilo
26
^lan 19. Zakona br. 241/1990.
27
da su ispunjeni zakonom predvi|eni preduslovi i zahtevi koji u stvarnosti ne

postoje.
Propisi o ,,prijavljivanju delatnosti i o ,,}utanju odobravanju predmet su
stalnih i suprotnih procena. Sa jedne strane, oni omogu}avaju da se izbegnu manj-
kavosti u radu i da posledice takve sporosti uprave padnu na teret neposredno
zainteresovanog gra|anina, dok s druge strane oteàvaju poloàj drugih eventual-
no zainteresovanih lica i u svakom slu~aju podrazumevaju rizik za javni interes.
Lice odgovorno za postupak

Za svaki postupak potrebno je odrediti jedno ,,lice odgovorno za postupak28,
odnosno jednog javnog slu`benika koji ima zadatak da obavlja sve aktivnosti
potrebne za dobro odvijanje postupka: istra`ne radnje, zahtev i urgencije drugim
slu`bama za dono{enje akata, odnose sa zainteresovanim licima, poziv da se
reguli{u zahtevi, pribavljanje dokumenata, dokaza, inspekcije itd.
Na taj na~in poku{ava da se otkloni neefikasnost koja je u izvesnoj meri neizbe-
`no izazvana raspodelom zadataka izme|u razli~itih slu`bi. Osim toga, èli se omo-
gu}iti zainteresovanom gra|aninu da uspostavi odnos ne samo sa jednim apstrakt-
nim subjektom ,,javnom upravom, ve} i sa odre|enom osobom, tj. odre|enim
slu`benikom, {to }e doprineti da se i sami slu`benici ose}aju i pona{aju odgovornije.
Lice odgovorno za postupak mora da se stara o svim pripremama za dono{enje
odluke, ali ne mora obavezno da ima i ovla{}enje da donosi odluku (osim u slu~aju
kada je to lice istovremeno i na ~elu organa nadle`nog za dono{enje odluke).
Lice kome se poverava odgovornost za postupak odre|uje se na slede}i na~in
: a) pre svega, uprava je du`na da usvoji akta u kojima }e, za svaku vrstu postup-
ka, nazna~iti organe odgovorne za sprovo|enje istra`nih radnji; b) rukovodilac
organa koji vr{i istra`nu funkciju odre|uje lice odgovorno za svaki konkretan
pojedina~ni postupak; c) ukoliko propusti da to u~ini, sam rukovodilac automat-
ski (po zakonu) postaje odgovoran za taj konkretan postupak.
U~estvovanje i intervenisanje u postupku

Administrativni postupak je uglavnom otvoren za u~e{}e zainteresovanih li-
ca29 , osim nekih izuzetaka o kojima }e biti re~i i kasnije.
Uprava je, osim u slu~aju hitnosti i malobrojnih izuzetaka, du`na da o po~et-
ku postupka obavesti subjekte na koje se odluka neposredno odnosi, kao i su-
bjekte koji tom odlukom mogu biti o{te}eni, pod uslovom da ih je mogu}e lako
identifikovati.
28
^lan 4. i naredni ~lanovi pomenutog zakona.
29
^lan 7. i naredni ~lanovi pomenutog zakona.
98 Karlo Marcuoli
Osim toga, u postupku mogu u~estvovati (ali bez prava da budu obave{teni o
pokretanju postupka) i drugi subjekti, kao {to su ,,nosioci {irih interesa koji su
formirali odbore, ako postoji mogu}nost da budu o{te}eni.
Intervencija u postupku se ostvaruje mogu}no{}u uvida u spise i podno{enja doku-
mentacije i podnesaka (akata pomo}u kojih onaj ko interveni{e iznosi svoje razloge).
Kr{enje obaveze obave{tavanja o po~etku postupka finalni akt ~ini nelegi-
timnim, no na takvu nelegitimnost moè se pozvati samo subjekat koji je imao
pravo na obave{tenje, a ne i ostali. Osim toga, u skladu sa pravnom naukom,
nelegitimnost nije relevantna (,,legalizovana je) ukoliko je subjekat ipak inter-
venisao u postupku, u nekom za njega povoljnom trenutku.
Me|utim, predvi|eni su i neki izuzeci30 : propisi o u~estvovanju u postupku
ne primenjuju se na aktivnosti sa~injavanja ,,normativnih akata, op{tih admini-
strativnih, planskih i programskih akata, kao ni na ,,poreske postupke.
To, ipak, ne zna~i da je u~estvovanje u postupcima o kojima je sada re~ zabranjeno;
naprotiv, zna~i da se u~e{}e ostvaruje ako je predvi|eno zakonima koji, od slu~aja do
slu~aja, reguli{u takve postupke i na na~in kako je njima predvi|eno. Neki zakoni ve}
od davnina reguli{u oblike u~estvovanja; to je slu~aj sa postupcima za ekspropriaciju
za potrebe izvo|enja javnih radova ili za izradu urbanisti~kih planova gde dràvno i
regionalno zakonodavstvo predvi|a {iroke oblike u~e{}a (deponovanje projekta, mo-
gu}nost davanja primedaba, razmatranje i dono{enje odluka o primedbama).
kad je re~ o obavezi dopu{tanja u~e{}a u postupcima, pravna nauka je pone-
kad primenjivala restriktivne smernice koje su, na primer, isklju~ivale obavezu
obave{tavanja za neka akta obavezuju}eg karaktera (na primer, za represivne
naloge za bespravnu gradnju).
POJEDNOSTAVLJENJA VEZANA ZA POSTUPKE
Dokumentacija
Pojednostavljivanju se teìlo i kada je u pitanju tok postupka.
Prva pretpostavka ti~e se potrebne dokumentacije i uverenja.
Uprava koja vodi postupak (u njeno ime odgovorno lice za taj postupak)
mora po slu`benoj du`nosti da pribavi dokumenta koji se nalaze u posedu dru-
gih uprava31 . Zatim je usvojena i regulativa koja generalno daje gra|anima pra-
vo da umesto administrativnih uverenja podnose sopstvene izjave, koja pojed-
nostavljuje i modalitete koje treba primenjivati u vezi sa overama itd.32
30
31
32
Videti ukaz predsednika Republike br.445/2000, jedinstveni tekst o administrativnoj do-
kumentaciji.
Stru~na mi{ljenja i procene

Jo{ jedan primer pojednostavljenja ostvaren je time {to je predvi|eno da inert-
nost slu`be koja u~estvuje u postupku ne moè spre~iti dalji tok postupka.
Utvr|eno je da i savetodavni organi mi{ljenja koja se od njih traè moraju da daju
u odre|enom roku. Po isteku tog roka, postupak se moè nastaviti iako mi{ljenje nije
dostavljeno33. Predvi|eni su, me|utim, i neki izuzeci u vezi sa mi{ljenjima uprava
nadle`nih za pitanja ,,za{tite ìvotne sredine, pejzaà, teritorije i zdravlja gra|ana.
Kada su neophodne stru~ne procene posebnih organa ili ustanova, po isteku
predvi|enog roka, uprava koja vodi postupak moè zahtevati stru~nu procenu i
od drugih organa uprave (iste ili druge ustanove), pod uslovom da raspolaù
,,podjednakim stru~nim sposobnostima, ili pak od univerzitetskih instituta.
Preliminarna konferencija slu`bi

U slu~aju da je za dono{enje odluke potrebno ,,kontekstualno razmotriti raz-
li~ite javne interese uklju~ene u odre|eni administrativni postupak34 , uprava
koja vodi postupak moè sazvati odgovaraju}i sastanak sa predstavnicima svih
slu`bi nadle`nih za za{titu razli~itih javnih interesa koji su u to uklju~eni. Takav
sastanak naziva se ,,konferencija slu`bi.
Odlu~uju}a konferencija slu`bi

U slu~ajevima kada je, za dono{enje neke kona~ne odluke u postupku ili za
realizaciju nekih radova ili obavljanje neke delatnosti, obi~no potrebno vi{e od-
luka (dozvole, odobrenja, koncesije), dakle i vi{e postupaka, odràva se jedna
,,odlu~uju}a konferencija slu`bi.
Zakon (koji propisuje izuzetno sloènu regulativu sa prili~no nejasnim tuma-
~enjem35 ) , da bi olak{ao dono{enje kona~ne odluke, predvi|a da uprava koja
vodi postupak, po slu`benoj du`nosti a ponekad i na zahtev zainteresovanog
privatnog lica, sazove sastanak na koji }e biti pozvani predstavnici svih uklju~e-
nih uprava kako bi se omogu}ilo istovremeno dono{enje svih odluka na jednom
mestu. Kona~na odluka, u skladu sa onim {to je pozitivno zaklju~eno na konfe-
renciji slu`bi, u svakom pogledu zamenjuje sve ostale odluke.
Specifi~nost ovog modela sastoji se u tome {to on nije ograni~en samo na nametanje
jedinstvenog mesta i momenta dono{enja odluke, ve} predvi|a i da stav uprave koja vodi
postupak i ve}ine ostalih uklju~enih uprava moè da se nametne i onim upravama koje
33
^lan 16. Zakona br. 241/1990.
34
^lan 14. stav 1. pomenutog Zakona.
35
^lan 14. i naredni ~lanovi Zakona br. 241/1990.
100 Karlo Marcuoli
su imale negativan stav. Na taj na~in se, zapravo, menja raspodela nadle`nosti (a ne samo
procedura). Naime, volja uprave koja je nadle`na za neki akt moè biti prevladana vo-
ljom ostalih uprava. U krajnjoj liniji, to je kao da se ,,konferencija slu`bi u pravom
smislu pretvorila u kolektivni organ koji odlu~uje ve}inom glasova.
Izmena uobi~ajenog reda nadle`nosti postaje evidentna u slu~aju kada nesla-
ganje iskaè uprava ,,zaduèna za za{titu ìvotne sredine, pejzaà i teritorije,
istorijsko-umetni~kog nasle|a ili za{titu zdravlja. U takvom slu~aju, neslaga-
nje se moè prevazi}i odlukom koja spada u nadle`nost Saveta ministara, ako je
uprava koja vodi postupak dràvna uprava, ili u nadlènost kolektivnih izvr{nih
organa (lokalne vlade) lokalnih teritorijalnih jedinica, u slu~aju da je uprava
koja vodi postupak lokalna jedinica (na primer, op{tina).
Jedinstveni {alter
Jo{ jedna novina ~ija je funkcija po nekim aspektima sli~na prethodnoj, ali
koja pre svega ima cilj da ublaì teret birokratije koji trpe gra|ani, jeste ,,jedin-
stveni {alter koji se odnosi na realizaciju (rekonstrukciju, izmene itd.) ,,objeka-
ta za proizvodnju dobara i usluga36 .
Da bi se izbeglo da se zainteresovano lice mora obra}ati raznim organima
uprave koji obi~no treba da odobre radove kako bi za{titili razne javne interese,
predvi|eno je da se na nivou op{tine osnuje jedna posebna jedinstvena slu`ba
(koju moè osnovati i vi{e zdruènih op{tina) kojoj se poverava zadatak da obez-
bedi pribavljanje svih akata potrebnih u okviru jednog jedinstvenog postupka.
Najnoviji jedinstveni tekst u oblasti gra|evinarstva37 , koji }e stupiti na snagu
30. juna 2002, predvi|a kori{}enje jedinstvenog {altera za sve vrste intervencija
za dobijanje dozvole za gradnju ili prijavljivanje po~etka radova, a ne samo za
objekte za proizvodnju dobara i usluga.
Transparentnost i pristup
Javna uprava bi neizostavno morala biti ,,transparentna, kao ,,ku}a od sta-
kla. Transparentnost je, naime, sada postala pravilo a tajnost izuzetak.
Zakon je generalno uveo pravo ,,pristupa administrativnim dokumentima.
Svako ko ima neku ,,situaciju koja je pravno relevantna, ima pravo da dobije
kopiju ili, u nekim slu~ajevima, bar pravo uvida u dokument. Pod administrativ-
nim dokumentom se podrazumeva ,,svako predstavljanje, preko bilo kog sred-
stva, ,,sadràja akata koja je sa~inila javna uprava ili kori{}enih za potrebe admi-
36
^lan 23. Uredbe sa snagom zakona br. 112/1998; Ukaz predsednika Republike br. 47/
1998, izmenjen Uredbom predsednika Republike br. 440/2000.
37
^lan 5R, Ukaz predsednika Republike br. 380/2001.
nistrativne delatnosti38 . Ovo pravo se moè ostvarivati u odnosu na javne upra-

ve ili u odnosu na bilo kog drugog subjekta, uklju~uju}i i privatna lica koja
,,upravljaju javnim sluàbama.
Naravno, pravo pristupa nije neograni~eno: ono moè biti isklju~eno radi za{tite
odre|enih javnih interesa, kao i iz razloga poverljivog tretmana privatnih subjekata.
U svakom slu~aju, mogu}nosti izuze}a moraju biti veoma rigorozno tuma~ene.
Pravo pristupa je toliko zna~ajno da je zakonodavac predvideo odgovaraju}e
instrumente za{tite u slu~aju da se uprava ne oglasi u predvi|enom roku, ili u
slu~aju da uskrati pristup. Zainteresovano lice moè koristiti sudski postupak po
pojednostavljenoj proceduri, a ima i mogu}nost, ako èli, da se obrati javnom
pravobraniocu pre pokretanja sudskog postupka.
Poverljivost li~nih podataka bila je predmet posebne zakonodavne interven-
cije39 i postavlja odre|ene probleme u pogledu koordinacije sa op{tom regulati-
vom o pravu pristupa, pre svega u pogledu potrebe za naro~ito poverljivim tret-
manom podataka koji se ti~u zdravstvenog stanja i seksualnog ìvota ljudi.
Pro{irivanje odgovornosti za {tete

Pomenuti podaci predstavljaju manje ili vi{e zna~ajnu novinu u odnosu na
prethodno stanje. Oni su, me|utim, samo deo jednog sistema koji je znatno {iri,
pa stoga i njihov mogu}i uticaj zavisi od sistema u celini.
Treba zato podsetiti da danas, za razliku od situacije koja je postojala do 1999.
godine, deo sistema predstavlja i princip nadoknade za {tetu nanetu interesima koji
su okvalifikovani kao ,,legitimni interesi, {to zna~i i za {tete nanete interesima dru-
ga~ijim od imovinskih ili onih vezanih za li~no zdravlje, prilikom obavljanja javne
vlasti i onda kada je ona diskreciona. Javne uprave su prema tome u ve}oj meri
izloène imovinskoj odgovornosti, a ta okolnost ne mora biti irelevatna kada je u
pitanju pona{anje za koje }e se uprava, od slu~aja do slu~aja, konkretno opredeliti.
Javne usluge i dru{tveno-korisne usluge

Poslednje decenije pro{log veka do{lo je do velikog zaostajanja u u~e{}u
javnog sektora u oblasti privrede, {to je pogodilo i sektor usluga koji je i sam
pretrpeo duboke reforme. Proces reformi zahvatio je i socijalne usluge .
,,Javne usluge i ,,dru{tveno-korisne usluge su one usluge, utvr|ene odre|e-
nim kvantitativnim i kvalitativnim kriterijumima, uklju~uju}i i njihovu cenu/
tarifu , koje javna dràvna vlast èli da obezbedi svojim gra|anima. U ovom
kontekstu uputno je praviti razliku izme|u delatnosti ekonomskog karaktera (na
38
^lan 22. Zakona br. 241/1990.
39
Uredba sa snagom zakona br. 675/1996.
102 Karlo Marcuoli
primer, distribuiranje elektri~ne energije, usluge prevoza, po{tanske usluge) i

delatnosti koje nisu ~isto ekonomskog karaktera, kao {to su ,,usluge namenjene
pojedincu ({kola, socijalna za{tita, zdravstvo).
Usluge ekonomskog karaktera

Pravo Evropske unije (sporazumi i direktive) zna~ajno je uticalo na usluge
ekonomskog karaktera (~esto se govori o ,,proizvodnim uslugama). Princip prema
kome i ove delatnosti treba da obavlja vi{e preduze}a koja su me|usobno u
konkurentskom odnosu i da intervencija javne vlasti kojom se spre~ava ili ogra-
ni~ava konkurencija moè da usledi samo ukoliko je potrebno za{tititi javni in-
teres (Sporazum Evropske zajednice, ~lan 86), doveo je do promene u poimanju
samih javnih usluga, ali i u propisima kojima se reguli{u pojedine usluge.
Privatizacija i liberalizacija
U okviru {ire reforme intervencije javnog sektora u privredi, o ~emu svedo~i
i osnivanje jednog regulatornog tela za za{titu konkurencije i trì{ta40 , doneti su
zakoni na osnovu kojih je pokrenut proces privatizacije brojnih sektora.
To se posebno odnosi na neke zna~ajne dràvne ustanove koje su bavile pru-
ànjem javnih usluga i koje su prvobitno pretvorene u akcionarska dru{tva41 , a
zatim je usledio proces ustupanja njihovih akcija privatnim licima. To je slu~aj,
na primer, sa ENEL-om (javnim preduze}em za proizvodnju i distribuciju elek-
tri~ne energije), ENI-jem (javnim preduze}em za naftu i zemni gas), Dràvnim
èleznicama, IRI-jem (javnom ustanovom koja je kontrolisala akcionarski udeo
u brojnim akcionarskim dru{tvima, od kojih su se mnoga bavila pruànjem jav-
nih usluga).
Uslovi, na~in i procedura ,,cesije, odnosno ustupanja akcija, bili su predmet
posebnog zakonodavstva. Predvi|eno je, pre svega: a) potreba formiranja, da bi
se mogla izvr{iti ,,cesija samostalnih organa za regulisanje tarifa i kontrole kva-
liteta usluga od posebnog interesa (tzv. nezavisni organi vlasti); b) mogu}nost,
za preduze}a ,,koja posluju u oblasti odbrane, saobra}aja, telekomunikacija, iz-
vora energije i drugih javnih slu`bi, da se u statut akcionarskog dru{tava unesu
klauzule koje javnom subjektu kao akcionaru daju posebna ovla{}enja ( tzv.
zlatna deonica ili golden share)42 .
Istovremeno, usvojene su mere ,,liberalizacije, odnosno postavljen je zah-
tev da delatnosti koje su prethodno obavljane u reìmu dràvnog monopola oba-
40
Zakon br.287/1990.
41
Vidi Uredbu sa snagom zakona 333/1992, preina~enu u Zakon 359/1992.
42
Zakon br.474/1994.
vlja ve}i broj preduze}a. U tom cilju, a pre ustupanja akcija privatnim licima,
formirano je vi{e preduze}a za upravljanje segmentima/delovima onoga {to se
pre smatralo jedinstvenom delatno{}u koju je obavljalo samo jedno preduze}e
(na primer, u sektoru elektri~ne energije izdvojeni su i preneti na ve}i broj pred-
uze}a proizvodnja, prenos, raspodela na nacionalnom nivou, prodaja i distribu-
cija na lokalnom nivou).
Nezavisni organi
U cilju sprovo|enja novih smernica, predvi|eno je osnivanje Regulatornog
tela za dru{tveno-korisne usluge, na osnovu zakona kojim se utvr|uje op{ti si-
stem regulisanja konkurencije i ure|uju usluge od javnog zna~aja43 .
Ovi organi su potpuno samostalni i imaju punu autonomiju u izraàvanju
mi{ljenja i procena, budu}i da su obavezni da po{tuju samo ,,op{te politi~ke
smernice koje utvr|uje Vlada.
Njihov je zadatak da podsti~u konkurenciju i efikasnost sektora javnih uslu-
ga, kao i da {tite interese korisnika usluga i potro{a~a. U tom cilju oni su nadle-
`ni da utvr|uju nivo kvaliteta usluga i cene/tarife (na osnovu metode price cap),
da kontroli{u u kojoj meri preduze}a po{tuju pravila koja su oni propisali, kao i
da obavljaju savetodavnu funkciju u odnosu na Vladu. ^lanovi ovih organa su
lica osvedo~ene stru~nosti, kompetentna za ovu oblast; biraju se na ovu funkciju
na period od 7 godina bez prava reizbora. Za sve vreme trajanja mandata i u
naredne ~etiri godine ne mogu, posredno ili neposredno, sara|ivati, davati save-
te ili biti u radnom odnosu u preduze}ima koja posluju u ovoj oblasti (u suprot-
nom, zapre}ene su, za njih li~no kao i za preduze}a, visoke nov~ane kazne).
Na osnovu op{te regulative i posebnih propisa, ve} pet godina te funkcije
obavljaju Regulatorno telo za elektri~nu energiju i gas i Regulatorno telo za
garancije u oblasti komunikacija (koje je nadleào i za telekomunikacije i radio-
televiziju).
Dru{tveno korisne i javne usluge

Novo zakonodavstvo inspirisano je modelom kojim se jasno razgrani~ava
odluka o stavljanju usluga na raspolaganje gra|anima i o utvr|ivanju njihovih
osnovnih karakteristika, {to je nu`no u nadle`nosti javnog sektora, pre svega
politi~ke vlasti, od procesa upravljanja i pruànja usluga, {to ne zahteva obave-
zno u~e{}e javnih organizacija ili institucija.
Osim toga, nastoji se sprovesti takva vrsta intervencije koja }e obezbediti
èljeni rezultat (stavljanje na raspolaganje gra|anima odgovaraju}ih usluga) sa-
43
Zakon br. 481/1995.
104 Karlo Marcuoli
mo putem kori{}enja ovla{}enja za regulisanje, odnosno jednostavnim nameta-

njem odre|enih obaveza (,,obaveze pruànja javne usluge) preduze}ima koja
su zaintersovana da obavljaju odre|enu delatnost. Re~ je o intervenciji koja se
razlikuje od onih koje su obi~no kori{}ene u pro{losti, kada je dràva zadràvala
pravo da pojedine delatnosti obavlja direktno preko javnih preduze}a ili da za
njih ,,da koncesiju privatnim licima. Moè se re}i da je model ,,dru{tveno kori-
snih usluga44 ili ,,usluga od op{teg ekonomskog interesa45 zauzeo mesto koje
je pripadalo tradicionalnom modelu ,,javne usluge.
Za{tita korisnika
Istovremeno, pomenuto zakonodavstvo je pokazalo vi{e sluha za stvaranje
instrumenata i sredstava za za{titu korisnika primenom pravila o javnosti, tran-
sparentnosti, reklamacijama, mirenju stranaka u sporu, pau{alnih naknada za neo-
dovaraju}e poruànje usluga, jednakog tretmana, ,,karte usluga u kojoj su na-
vedeni i opisani standardi koje treba obezbediti46 .
Lokalne javne usluge

Situacija se donekle razlikuje kada su u pitanju lokalne javne usluge, odno-
sno javne usluge koje uspostavljaju, u duhu tradicije s kraja XIX veka, lokalne
teritorijalne jedinice, posebno op{tina i provincija.
U ovoj oblasti je na snazi zakonodavstvo, delimi~no razli~ito, koje je tek
nedavno doneto47 . Nova zakonodavna intervencija imala je za cilj podsticanje
procesa liberalizacije i privatizacije. Predvi|eno je da javni sektor zadrì u svo-
joj nadle`nosti postrojenja i mreù, neposredno ili preko preduze}a u kojima su
lokalne teritorijalne jedinice ve}inski akcionari.
USLUGE KOJI NISU (ISKLJUÎVO)

EKONOMSKOG KARAKTERA
Ustavna na~ela
Situacija u oblasti neekonomskih usluga, kao {to su zdravstvo, socijalna za-
{tita i obrazovanje, znatno je druga~ija i varira od oblasti do oblasti. Pravo Evrop-
44
Prema Zakonu br. 481/1996.
45
Prema Sporazumu E.Z
46
Zakon br .481/1995.
47
^l. 113. Jedinstvenog teksta zakona o lokalnoj samoupravi, Uredba sa snagom zakona
br. 267/2000, izmenjena Zakonom br. 443/2001, posebno u delu koji se odnosi na usluge ,,od
proizvodnog zna~aja.
ske zajednice je, za sada, od manjeg zna~aja, jer postoje posebne odredbe u
nacionalnom ustavu.48
Za ovakvu vrstu delatnosti postoje pravni principi koji se me|usobno prepli-
}u na razli~ite na~ine. S jedne strane, treba po{tovati slobodu privatnih lica da
obavljaju te delatnosti, iz ekonomskih ili neekonomskih razloga (ideolo{kih,
religioznih, kulturnih itd.), izvan okvira javnih suluga (na primer, pruànje po-
mo}i), dok, s druge strane, treba obezbediti pruànje usluga u uslovima u kojima
nema ideolo{kih ili religioznih uslovljavanja. Pri tome se misli na {kolu, u vezi
sa kojom je Ustavom predvi|eno ~lan 33. da ,,Republika utvr|uje op{te propi-
se o obrazovanju i osniva dràvne {kole svih profila i stepena. Osim toga, s
obzirom na poseban sadràj ovih usluga koje treba da zadovolje zahteve pojedi-
naca, nije nimalo jednostavno primeniti shemu prema kojoj se jasno razgrani~a-
vaju odluke o tome koju uslugu staviti na raspolaganje gra|anima od konkretne
aktivnosti upravljanja i pruànja usluga.
Regulativa je, dakle, mnogo sloènija i zadràva, barem za sada, {irok upliv jav-
nog sektora koji, u nekim slu~ajevima ~ak i preovla|uje (obrazovanje i zdravstvo).
Ipak, moglo bi se re}i da se novim zakonodavstvom teì podsticanju sistema
integracije izme|u javnih i privatnih intervencija.49
Druga~iji reìm u odnosu na ekonomske usluge

Neekonomskim uslugama lokalnih jedinica, koje zakon kvalifikuje kao usluge
,,koje nisu od proizvodnog zna}aja, pripada zna~ajno mesto u Italiji, jer na
vidljiv i pa`nje dostojan na~in konkretizuju samostalna politi~ka opredeljenja
svake od tih jedinica. Ta oblast je regulisana propisima koji se delimi~no razli-
kuju 50 od onih koji se odnose na ostale usluge, izme|u ostalog, i u pogledu
modalita upravljanja.
Uticaj ustavne reforme

Izloèno stanje stvari }e nesumnjivo pretrpeti zna÷ajne promene prema ono-
me {to je predvi|eno ustavnom reformom iz pro{le godine. Ustavnim zakonom
br. 3/200l. izvr{ene su izmene u strukturi Republike i u podeli funkcija izme|u
dràve i teritorijalnih jedinica (îp{tine, provincije, grada-metropole i regije), a
mnoge ranije dràvne funkcije, kako zakonodavne tako i upravne, sada su u
nadle`nosti regionalne ili lokalne vlasti. Regionalno zakonodovstvo moè pro-
48
Na primer, ~l.32, 33, 38.
49
Zakon br. 328/2000. o socijalnoj za{titi; Zakon br. 62/2000 o ,,jednakom tretmanu dr-
àvnih i nedràvnih, javnih i privatnih.
50
^l. 113-bis Uredbe sa snagom zakona br. 267/2000, izmenjen Zakonom br.443/2001.
106 Domeniko Sora}e
pisivati nove propise, mada dràva ima i dalje isklju~ivu zakonodavnu vlast u
oblasti ,,za{tite konkurencije, ,,utvr|ivanja osnovnih nivoa usluga u sferi gra-
|anskih i socijalnih prava koje treba garantovati na celokupnoj nacionalnoj teri-
toriji, utvr|ivanja op{tih propisa o obrazovanju.51
Domeniko Sora}e*
LOKALNA SAMOUPRAVA52
U sastav Republike Italije, posle reforme Ustava iz 2001. ulaze: op{tine, pro-
vincije, gradovi-metropole, regije i dràva.
Povr{ina Italije je 300.000 km2 (od ~ega je 75% planinskog zemlji{ta) i ima
57.679.895 stanovnika.
Italija ima oko 8100 op{tina, od kojih 5.840 sa manje od 5000 stanovnika, 28 ima
izme|u 100.000 i 250.000 stanovnika i 13 op{tina ima preko 250.000 stanovnika.
U Italiji ima preko 100 provincija.
Za sada jo{ nisu ustanovljeni tzv. gradovi-metropole.
Italija ima 20 regija (od ~ega pet sa posebnim statutom) koje se razlikuju po
veli~ini i broju stanovnika (od Lombardije sa oko 9 miliona stanovnika do regije
Val dAosta sa oko 120.000 stanovnika).
Regije, posle ustavne reforme iz 200l. godine, prema kojoj je model italijan-
ske dràve postao blizak federalnom, dobijaju ve}u zakonodavnu vlast od drà-
ve. One po~inju da funkcioni{u tek od 1972. godine (izuzev regija sa posebnim
statutom, od kojih je ~etiri nastalo u vreme ustavotvorne skup{tine). Provincije
su nastale mnogo ranije, ali kao periferne oblasti dràvne uprave.
Najstarije dràvne institucije, nastale pre nacionalnih evropskih dràva, jesu
op{tine. Neke od italijanskih op{tina, koje su bile me|u najbogatijim i najmo}-
nijim u Evropi i pre ujedinjenja Italije 1861. godine, bile su prestonice devet
dràva na koje je bilo podeljeno Apeninsko poluostvo.
Op{tine su bile i ostale demokratske institucije prema kojima gra|ani imaju
najizraèniji ose}aj pripadnosti. Me|utim, savremeni privredni i dru{tveni raz-
*
Domeniko Sora}e, redovni profesor Upravnog prava, katedra za javno pravo, Univerzi-
tet u Firenci.
51
^l. 117.
52
Podaci aùrirani 2000.
voj i nove potrebe koje su iz toga proistekle, jasno su ukazali na ~injenicu da

ve}ina malih op{tina nije u stanju da obavlja sopstvene funkcije. S druge strane,
jaka podeljenost politi~kih snaga u~inila je sve nestabilnijom lokalnu samoupra-
vu. Moralo se hitno pristupiti re{avanju problema o~uvanja i ja~anja autonomije
op{tine i istovremeno u~initi efikasnijim, i sa stanovi{ta funkcionisanja i oblika
vlasti, sistem lokalne samouprave u celini.
U tom pravcu se krenulo naro~ito od 1990. godine, kada je donet prvi op{ti
zakon o lokalnoj samoupravi53 , posle koga su usledili i drugi va`ni zakoni54 , a
kona~no i reforma Ustava iz 2001.godine.55
STATUTARNA AUTONOMIJA LOKALNIH JEDNICA

I VR[ENJE KONTROLE
Novim tekstom Ustava, lokalne jedinice (op{tina, provincije, grad-metropola),
postali su konstitutivni elementi Republike, poput regija i dràve. Osim toga, kao
i regije, one su ,,autonomne jedinice sa sopstvenim statutom, ovla{}enjima i funk-
cijama, shodno Ustavom utvr|enim na~elima. U ~emu se ogleda statutarna vlast,
nije bliè odre|eno, ali, analogno onome {to je predvi|eno za regiju, moè se re}i
da se statutom odre|uju ,,oblik vlasti i osnovni principi organizacije i funkcionisa-
nja (treba imati u vidu da dràvi pripada isklju~iva zakonodavna nadle`nost u
oblasti ,,izbornih zakona, organa vlasti... op{tina, provincija i grada-metropole56
Ipak, prema zakonu koji prethodi ustavnoj reformi ,,statutom se utvr|uju
osnovne norme organizovanja ovih jedinica, a posebno prava organa i oblici
garancije i u~e{}a manjina, na~in zakonskog zastupanja jedinice, izme|u osta-
log i pred sudom.
,,Statutom se, osim toga, utvr|uju i op{ti kriterijumi u oblasti organizovanja ove
jedinice, saradnje izme|u op{tina i provincija, u~e{}a gra|ana, decentralizacije, pri-
stupa gra|ana informacijama i administrativnim postupcima, simbola: grba i zasta-
ve, kao i onog {to je naknadno predvi|eno ovim jedinstvenim tekstom zakona.
Statut donosi skup{tina dvotre}inskom ve}inom glasova prisutnih odbornika.57
Treba napomenuti da su zakonom o ustavnoj reformi ukinute odredbe kojima
se predvi|a prethodna kontrola legitimnosti akata lokalnih jedinica. Ta vrsta kon-
trole vi{e ne postoji.
53
Zakon br. 112. od 8. juna 1990. ,,Ure|enje lokalne autonomije sada je u sastavu ,,Jedin-
stvenog teksta zakona o ure|enju lokalnih jedinica, Uredba sa snagom zakona br. 267 od 18.
avgusta 2000.
54
Ovi konstitutivni elementi su obuhva}eni pomenutim Jedinstvenim tekstom zakona pod 2).
55
Ustavni zakon br. 3 od 11. novembra 2001. ,,Reforma V poglavlja Ustava
56
Videti ~l. 114. Gra|anskog zakonika, 1. i 2, 123. i 117. stav 1. pod p).
57
^l. 6. stav 2. i 7. Jedinstvenog teksta zakona.
108 Domeniko Sora}e
Novim tekstom Ustava je, me|utim, predvi|ena mogu}nost da Vlada preu-

zme ulogu organa lokalnih jedinica u slu~aju nepo{tovanja me|unarodnih spo-
razuma i propisa, ili propisa Evropske zajednice, odnosno ozbiljnog ugroàva-
nja javne bezbednosti, ili kada to zahteva za{tita pravnog ili ekonomskog jedin-
stva, a posebno za{tita osnovnog nivoa usluga u oblasti gra|anskih i socijalnih
prava.58
Vaè}e zakonodavstvo predvi|a da skup{tine op{tina i provincija budu ras-
pu{tene ukazom predsednika Republike, na predlog ministra unutra{njih poslo-
va, kada po~ine dela koja su u suprotnosti sa Ustavom, ili zbog te{ke i ~este
povrede zakona, ili zbog ozbiljnih razloga koji se ti~u javnog poretka, kao i
kada, iz niza razloga, nisu u stanju da funkcioni{u.59
FUNKCIJE POJEDINIH LOKALNIH JEDINICA
Osnovne lokalne jedinice

Prema novom tekstu Ustava, op{tine, provincije i gradovi-metropole nosioci
su ,,sopstvenih upravnih funkcija (osnovnih funkcija koje su propisane dràv-
nim zakonom) i onih ,,poverenih dràvnim ili regionalnim zakonom, ve} prema
zakonodavnoj nadle`nosti.
Generalno, naime, sve upravne funkcije su poverene op{tini, izuzev u slu~aju
kada su , radi obezbe|enja njihovog jedinstvenog izvr{enja, prenete na provinci-
ju, grad-metropolu, regiju i dràvu, po principu ,,supsidijarnosti, ,,diferencija-
cije i ,,adekvantnosti60 . Zahvaljuju}i primeni ovih principa, vi{e nije neop-
hodno poveriti iste nadle`nosti svim teritorijalnim jedinicama istog tipa. Osta-
vljena je mogu}enost da se poveravanje odre|enih funkcija uslovi ujedinjava-
njem suvi{e malih jedinica u razli~ite oblike udruìvanja .
Zakonodovstvo koje prethodi ustavnoj reformi na~elno utvr|uje funkcije op-
{tine (defini{u}i je kao lokalnu jedinicu koja ,,predstavlja svoju zajednicu, za-
stupa njene interese i podsti~e njen razvoj) i provincije (koju defini{e kao ,,lo-
kalnu jedinicu izme|u op{tine i regije koja predstavlja svoju zajednicu, zastupa
njene interese, podsti~e i koordini{e njen razvoj).61
Op{tinama je poveren veliki broj funkcija, posebno onih koje se odnose na
ure|enje i kori{}enje prostora (svaka op{tina donosi op{tinski urbanisti~ki plan i
izdaje gra|evinske dozvole), privredne delatnosti (posebno trgovina na malo,
osim velikih trgovinskih centara), na socijalnu za{titu i na lokalnu policiju (sva-
58
^l. 120. stav 2.
59
^l. 141. Jedinstvenog teksta zakona.
60
^l. 118. st. 1. i 2.
61
^l. 3. st. 1. i 2. Jedinstvenog teksta zakona.
ka op{tina ima svoju jedinicu gradske policije). Osim toga, svaka op{tina kon-
troli{e i slu`be nadle`ne za izbore, mati~ne poslove, li~ne isprave, regrutaciju i
statisti~ke podatke.62
Provincijama su poverene, na prvom mestu, nadle`nosti u domenu planiranja
razvoja, budu}i da u~estvuje u utvr|ivanju programa na nivou regije, prikuplja-
njem i koordinisanjem predloga koje daju op{tine, izrade i usvajanja sopstvenih
vi{egodi{njih programa op{teg i sektorskog karaktera, kao i podsticanja koordi-
nacije programskih aktivnosti op{tina. Provincija priprema i usvaja ,,prostorni
koordinacioni plan, kojim se utvr|uju op{te smernice prostornog ure|enja, a
posebno razli~ita namena prostora, okvirna lokacija najzna~ajnijih infrastruk-
turnih objekata i glavnih saobra}ajnica, pravci intervencija u oblasti regulacije
voda, hidrogeolo{kog stanja i {umskog zemlji{ta i, uop{te, radi konsolidacije tla
i reìma voda, kao i odre|ivanje povr{ina za parkove i prirodne rezervate.
Provincija ima i upravne funkcije, koje pokrivaju me|uop{tinska podru~ja ili
celokupnu teritoriju provincije, u slede}im oblastima: za{tita zemlji{ta, za{tita i va-
lorizacija ìvotne sredine i za{tita od elementarnih nepogoda; za{tita i valorizacija
vodnih i energetskih resursa; valorizacija kulturnih dobara; saobra}aj i putna mreà;
za{tita flore i faune, parkovi i prirodni rezervati; lov i ribolov u vodama na teritoriji
provincije; organizovanje otklanjanja otpadaka na nivou provincije; snimanje sta-
nja, regulisanje i kontrola otpadnih voda i zvu~nog i atmosferskog zaga|enja; uslu-
ge u oblasti zdravstva, higijene i prevencije; poslovi u oblasti obrazovanja: srednje i
umetni~ke {kole, stru~no osposobljavanje, uklju~uju}i i izgradnju {kola; prikuplja-
nje i obrada podataka, tehni~ko-administrativna pomo} lokalnim jedinicama. Pro-
vincija, u saradnji sa op{tinama i na osnovu programa koje ona predlaè, pokre}e i
koordini{e aktivnosti, izvodi radove od zna~aja za provinciju u oblasti privrede,
proizvodnje, trgovine, turizma, socijalne za{tite, kulture i sporta.63
Ve} je re~eno da jo{ uvek nije uspostavljen grad-metropola. Prema vaè}em
zakonu, teritoriju metropole ~ine podru~ja gradova Torino, Milano, Vencija, \e-
nova, Bolonja, Firenca, Rim, Bari, Napulj i op{tine ~ija su naselja, na razli~ite
na~ine, tesno povezana i integrisana sa ovim gradovima. Gradovi-metropole su,
prema regionalnom zakonu Sicilije, i Palermo i Katanija. Unutar ovih podru~ja,
op{tine u kojima se nalazi sedi{te lokalne jedinice, kao i ostale op{tine koje su sa
njima teritorjalno ili integraciono povezane mogu, na inicijativu zainteresova-
nih lokalnih jedinica, osnovati gradove-metropole, ~ime osim ve} postoje}ih
funkcija koje su kao op{tine imale, sti~u i funkcije provincije.
Novim tekstom Ustava utvr|eno je da Rim, kao glavni grad dràve dobije
posebno ure|enje64 .
62
^l. 13. i 14. Jedinstvenog teksta zakona.
63
64
^l. 114. stav 3.
110 Domeniko Sora}e
Treba imati u vidu da je za sve op{tine koje imaju preko 100.000 stanovnika
predvi|ena podela na ,,decentralizovane mesne jedinice, kao organe koji u~e-
stvuju, daju savete i upravljaju osnovnim slu`bama i vr{e funkcije koje je na
njih prenela op{tina. Organizacija i funkcije ovih mesnih jedinica ure|ene su
op{tinskim statutom.65
Ostale lokalne jedinice i oblici udruìvanja

Veliki deo zakonodavstva koje je prethodlilo reformi Ustava, bio je posve}en
iznalaènju re{enja za problem suvi{e malih op{tina.
U tom cilju, na prvom mestu, zabranjeno je formiranje novih op{tina sa manje od
deset hiljada stanovnika i podsticano je objedinjavanje manjih op{tina kroz dodelu
vanrednih dotacija.66 Osim toga, predvi|eno je da statut op{tine nastale spajanjem
moè predvideti i osnivanje op{tinskih uprava na teritorijama izvornih zajednica, ili
na teritoriji samo neke od njih, utvr|uju}ii njihovu organizaciju i funkcije. Moè se
tako|e utvrditi da organi op{tinske uprave budu izabrani neposredno od svih gra|a-
na s pravom glasa i da se na slu`benike op{tinske uprave primenjuju propisi predvi-
|eni za slu`benike op{tina koje imaju isti broj stanovnika.67
To {to postoji sumnja da }e stanovni{tvo koje je uklju~eno ovaj proces (a koje
ina~e treba prethodno da bude konsultovano)68 blagonaklono gledati na spajanje
op{tina, navelo je zakonodavca da predvidi {iroku lepezu novih oblika lokalnih
institucija, kao i modaliteta za ostvarivanje lokalnih funkcija u zdruènom obliku.
Tako se smatraju lokalnim jedinicama i savezi op{tina, zajednice planinskih
op{tina, zajednice ostrvskih op{tina, a propisi o lokalnim jedinicama primenjuju
se i na konzorcijume.
Savezi op{tina nastaju udruìvanjem dve ili vi{e op{tina, po pravilu sused-
nih, koje zajedni~ki obavljaju veliki broj funkcija koje su u njihovoj nadle`no-
sti. Akt o osnivanju i statut saveza usvajaju skup{tine op{tina ~lanica, na osnovu
iste procedure i ve}inom glasova kao {to je predvi|eno i za izmenu statuta.
Statutom se utvr|uju organi saveza i na~in njihovog osnivanja; funkcije koje
obavlja savez, kao i odgovaraju}a sredstva. Na savez op{tina se primenjuju pro-
pisi koji se odnose na sastav organa op{tine, o kojima }e jo{ biti re}i.69
Zajednice planinskih op{tina su zapravo savezi planinskih i delimi~no pla-
ninskih op{tina, ~ak i onih koje ne pripadaju istoj provinciji, a sve u cilju valori-
zovanja planinskih oblasti.
65
66
67
68
^l. 133. Ustava.
69
One zdruèno obavljaju op{tinske funkcije, ali imaju i sopstvene funkcije,

kao i funkcije koje su na njih prenele op{tine, provincije i regija.70
Propisi kojima se ure|uju zajednice planinskih op{tina odnose se i na zajed-
nice ostrvskih op{tina i arhipelaga, koje mogu da osnivaju zainteresovane op{ti-
ne locirane na ostrvima ili arhipelagu (izuzimaju}i Siciliju i Sardiniju).71
Lokalne jedinice, radi zdruènog obavljanja funkcija ili zdruènog upravlja-
nja jednom ili vi{e slu`bi, mogu osnivati i konzorcijume kojima mogu da pristu-
pe i druge javne institucije. Re~ je o javnim institucijama koje su po svojoj pri-
rodi organi u funkciji jedinica koje su formirale konzorcijum, a ne autonomnih
lokalnih jedinica. Njihova organizacija je utvr|ena sporazumom izme|u lokal-
nih jedinica koje su u{le u konzorcijum. U svakom slu~aju, konzorcijum ima
skup{tinu koju ~ine predstavnici udruènih jedinica koje zastupa predsednik op-
{tine, predsednik ili neki njihov delegat, od kojih svako ima ovla{}enja shodno
kvoti njihovog udela utvr|enoj sporazumom. Osim toga, treba predvideti i pre-
nos osnovnih akata konzorcijuma na jedinice ~lanice.72
Lokalne jedinice mogu, naime (izme|u sebe, ali i sa drugim javnim ili privat-
nim subjektima), osnivati organizacione oblike predvi|ene gra|anskim zakoni-
kom (a time i pravna lica koja podleù privatnom pravu), kako tipa asocijacije
(udruènja ili dru{tva kapitala koja se obi~no osnivaju kada je re~ o upravljanju
proizvodnim javnim uslugama) tako i neasocijativnog tipa (fondacije, koje se
~esto koriste za obavljanje kulturnih aktivnosti).
Ne treba gubiti iz vida i ~injenicu da, radi koordinisanog obavljanja odre|ene
funkcije i delatnosti, lokalne jedinice mogu izme|u sebe da zaklju~uju sporazu-
me, i na osnovu njih da formiraju zajedni~ke slu`be.
Naime, radi upravljanja odre|enom slu`bom na odre|eno vreme ili radi izvo-
|enja radova, regija moè, u stvarima iz svog delokruga, da predvidi forme oba-
veznih sporazuma, koje su u skladu sa tipskom regulativom. 73
Osim toga, regija, i kada prenosi upravne funkcije na ve}inu op{tina, moè da
predvidi optimalni teritorijalni okvir za njihovo obavljanje i da od najmanjih
op{tina zahteva da zdruèno obavljaju te funkcije.74
Sredstva lokalnih jedinca

Kada su sredstva u pitanju, novim ustavnim tekstom utvr|eno je da lokalne
jedinice poseduju sopstvena sredstva i precizirano je da one mogu da uvode i
70
71
72
^l. 31. J.T.Z.
73
^l. 30. J.T.Z.
74
^l. 33. J.T.Z.
112 Domeniko Sora}e
napla}uju sopstvene poreze, po{tuju}i princip koordinacije u sferi javnih finan-

sija i poreskog sistema. Osim toga, predvi|eno je i u~e{}e u poreskom prihodu
dràvne blagajne, ostvarenom na terioriji lokalne jedinice, kao i osnivanje, na
osnovu dràvnog zakona, fonda ~ija bi sredstva bila podeljena lokalnim jedini-
cama slabije fiskalne mo}i po glavi stanovnika. Trebalo bi da ta sredstva u pot-
punosti omogu}e finansiranje funkcija koje su prenete na lokalne jedinice.
Mogu}e je tako|e i da dràva usmeri dodatna sredstva i izvr{i posebne inter-
vencije u korist odre|enih lokalnih jedinica ,,radi unapre|enja privrednog raz-
voja, socijalne kohezije i solidarnosti, radi prevazilaènja ekonomske i socijalne
neuravnoteènosti, ostvarivanja li~nih prava, ili radi postizanja ciljeva koji izla-
ze iz okvira njihovih redovnih funkcija.
Lokalne jedince mogu tako|e da pribegnu i zaduìvanju, ali samo radi finan-
siranja investicionih tro{kova.75
U ovom trenutku najve}i poreski priliv u op{tinama ostvaruje se kroz op{tin-
ski porez na nekretnine ICI (koji, zajedno sa prihodom od naplata usluga javnih
slu`bi, od doprinosa za izgradnju novih objekata i od manjih poreza, predstavlja
preko 50% ukupno raspoloìvih sredstava), dok je preostali deo tro{kova pokri-
ven preno{enjem drugih sredstava, naro~ito dràvnih.
Organi vlasti
Kao {to je prethodno re~eno, statutarna vlast koja je lokalnim jedinicama pri-
znata novim tekstom Ustava, obuhvata i pravo uticaja na oblik vlasti. Svedoci
smo, me|utim, ~injenice da ostaje i dalje u isklju~ivoj vlasti dràve da odre|uje
organe vlasti i izborno zakonodavstvo. U ovom trenutku nije poznato da su lokal-
ne jedinice u zna~ajnijoj meri koristile svoju statutarnu autonomiju, a poredak
koje je utvr|en zakonodavstvom iz devedestih godina ne dovodi se u pitanje.
Funkcije
Organi op{tine su: skup{tina, izvr{ni odbor, predsednik op{tine. Na nivou
provincije to su: skup{tina, izvr{ni odbor i, umesto predsednika op{tine, pred-
sednik76 . Budu}i da nema su{tinske razlike izme|u propisa koji se odnose na
provinciju i onih koji se odnose na op{tinu, ovde }e biti re~i samo o op{tini.
Mandat svih organa traje pet godina. Predsednik op{tine moè imati najvi{e dva
uzastopna mandata77 .
75
^l. 119.
76
^l. 36. J.T.Z.
77
^l. 51. J.T.Z.
Poslednje decenije pro{log veka zakonodavstvo je promenilo prethodni ob-

lik vlasti, kako smanjivanjem nadle`nosti koje su prvobitno bile poverene skup-
{tini i pro{irenjem ovla{}enja izvr{nog odbora i predsednika op{tine, tako i dru-
ga~ijim na~inom imenovanja izvr{nog odbora i predsednika op{tine.
Skup{tina (~iji broj odbornika varira u zavisnosti od broja stanovnika, od
najmanje {est do najvi{e 60) definisana je kao organ politi~ko-administrativnog
usmeravanja i kontrole. Predvi|eno je da u~estvuje u definisanju, uskla|ivanju i
periodi~noj verifikaciji sprovo|enja programskih opredeljenja predsednika op-
{tine i pojedina~nih ~lanova op{tinskog ve}a, nosilaca odre|enih resora .
Nadle`nost skup{tine je time ograni~ena na dono{enje osnovnih akata, me|u
kojima u prvom redu nekih organizacionog karaktera (statut, op{ti kriterijumi za
ure|enje slu`bi i usluga ili sporazumi sa drugim javnim institucijama), zatim
planskog (kao {to su prostorni planovi) i ostalih od posebnog finansijskog zna-
~aja (od budèta do tro{kova koji padaju na teret budèta za narednu poslovnu
godinu i programa javnih radova).78
Izvr{ni odbor je definisan kao organ koji ,,sara|uje sa predsednikom op{ti-
ne u upravljanju op{tinom, u sprovo|enju op{tih smernica skup{tine, kojoj
daje predloge i ~ije aktivnosti podsti~e.
Izvr{nom odboru su poverene preostale nadle`nosti, odnosno sve one koje ne
pripadaju ni skup{tini ni predsedniku op{tine, kao ni decentralizovanim organi-
ma ni rukovodiocima birokratskog aparata.79
Predsednik op{tine je organ odgovoran za op{tinsku upravu i nadzor nad slu-
`bama (~ije rukovodioce imenuje), kao i za izvr{enje akata.
Na~in imenovanja
^lanovi skup{tine-odbornici su izborna lica.
U op{tinama koje imaju manje od 15.000 stanovnika primenjuje se ve}inski
sistem. Uz svaku listu kandidata treba da stoji i ime kandidata za predsednika
op{tine i program uprave. Gra|ani, glasaju}i za predsednika op{tine, mogu da
daju svoj glas jednom od kandidata na listi koja se vezuje za kandidata za pred-
sednika op{tine. Listi koja je vezana za kandidata za predsednika op{tine koji je
dobio nave}i broj glasova, dodeljuju se dve tre}ine od ukupnog broja glasova.80
U op{tinama sa preko 15.000 stanovnika, predsednika op{tine biraju nepo-
sredno svi gra|ani sa pravom glasa, istovremeno sa izborima za skup{tinu op{ti-
ne. Kandidat za predsednika op{tine se vezuje za listu kandidata za odbornike.
On moè biti povezan i sa vi{e listi, pod uslovom da je program uprave isti. Za
78
^l. 42. J.T.Z.
79
^l. 48. J.T.Z.
80
^l. 71. J.T.Z.
114 Domeniko Sora}e
predsednika op{tine biva izabran kandidat koji dobije apsolutnu ve}inu vaè}ih
glasova. U protivnom, ide se na drugi krug glasanja, posle dve nedelje, sa dvoji-
com kandidata koji su dobili najve}i broj glasova. U svakom slu~aju, listi ili
grupi lista za koje se vezuje ime kandidata koji je izabran za predsednika op{ti-
ne, zagarantovano je, po pravilu, 60% odborni~kih mesta. Sli~ne odredbe vaè i
za izbore na nivou provincije.81
^lanove izvr{nog odbora, koji ne moraju biti iz redova odbornika, imenuje
predsednik op{tine, koji ih moè i opozvati.
Predsednik op{tine, posle izbora, upoznaje skup{tinu op{tine sa programskim
opredeljenjima, akcijama i projektima koje namerava da realizuje u toku svog
mandata.82 Nije previ|eno da skup{tina usvaja program. Glasanje skup{tine pro-
tiv predloga predsednika op{tine ili izvr{nog odbora ne povla~i za sobom njiho-
vu ostavku.
Njihove funkcije prestaju u slu~aju da im skup{tina izglasa nepoverenje, po-
imeni~nim prozivanjem apolutne ve}ine odbornika.83 U tom slu~aju, ide se na
raspu{tanje skup{tine.
Skup{tina se raspu{ta i kada predsednik op{tine podnese ostavku ili prestane
da obavlja tu funkciju iz bilo kog razloga.84
Novom regulativom u oblasti nadle`nosti i na~ina izbora, zajedno sa raspu-
{tanjem skup{tine u slu~aju da predsednik op{tine podnese ostavku, omogu}eno
je da predsednik op{tine postane najzna~ajniji organ op{tinske vlasti, kao i da se
lokalnoj upravi obezbedi potrebna stabilnost. Pre toga, dok je skup{tina imala
ve}u mo} i kada je, pored ostalih nadle`nosti, imala i tu da bira predsednika
op{tine i izvr{ni odbor, bile su mogu}e ~este smene partija na vlasti, {to je oteà-
valo realizaciju zacrtanih programa u toku trajanja mandata. Stoga se sada ras-
pravlja o efektivnoj ulozi koju bi mogle da imaju skup{tine, budu}i da je, u
slu~aju ozbiljnog neslaganja, politi~ko-administrativne smernice koje bi po za-
konu trebalo da utvr|uje skup{tina nemogu}e nametnuti predsedniku op{tine
koji je sada dobio takav legitimitet i takvu vlast.
81
^l. 73-75. J.T.Z.
82
^l. 46. J.T.Z.
83
^l. 52. J.T.Z.
84
^l. 141. J.T.Z.
[PANSKE JAVNE UPRAVE

I PRINCIP NJIHOVOG URE\ENJA
Havijer Pinaso Ernandis, Gabrijel Domenek Paskual

i Agustin Domingo Moratalja
ISTORIJSKI RAZVOJ [PANSKOG

GRA\ANSKOG PRAVA
Tokom 19. veka uspostavljaju se osnove {panskog upravnog prava, prema ko-
me }e se upravljati veliki deo delatnosti i organizacije javne vlasti. To novo pravo
predstavljeno je uglavnom principom razdvajanja vlasti i zakonitosti, koji su naj-
pre uvedeni u privremeni Ustav iz 1812, da bi kona~no pobedili 1837. godine.
U procesu stvaranja pomenutih principa, {pansko pravo je bilo jasno inspiri-
sano francuskim. Kao i u toj susednoj zemlji, funkcija pokretanja sudskog po-
stupka za utvr|ivanje zakonitosti upravne delatnosti ne poverava se organima
sastavljenim od redovnih sudija ili sudskih ~inovnika, nego samoj upravi. Re~ je
o organima ~ija je nadle`nost za upravne sporove ustanovljena 1845. godine.
Ovi organi kontroli{u da li je rad uprave, kojoj {pansko pravo daje visok stepen
vlasti i povlastica, uvek prilago|en okvirima koje postavlja zakon. Me|utim,
ostaje {iroko polje delatnosti koje ne podleù kontroli.
Kasniji razvoj {panskog upravnog prava karakteri{e prelazak organa za upravne
sporove u sudske okvire i progresivno i{~ezavanje delova vlasti koji su izuzeti iz
sudske kontrole. Od 1904. godine, nadle`nost za upravne sporove pripada stvar-
nim sudovima i tribunalima, sa nezavisnim sudijama i sudskim ~inovnicima, {to
je praksa koju uvodi Ustav iz 1978. godine, koji upravne delatnosti stavlja pod
potpunu kontrolu sudova.
U 20. veku se osetno smanjuje uticaj francuskog upravnog prava na {pansko,
a istovremeno se neki klju~ni aspekti re{avaju na osnovu postoje}ih odredaba u
drugim zemljama, me|u kojima su najzna~ajnije Nema~ka i Italija.
Najzad, mo`da treba nazna~iti da pravo koje primenjuju {panski sudovi, a
koje je tradicionalno konzervativno, nije igralo glavnu ulogu u razvoju i evolu-
ciji upravnog prava, za razliku od onoga {to se dogodilo u drugim zemljama
(misli se na francuski Dràvni savet). Potpuno suprotno tome, {pansko upravno
pravo je, u osnovi, evoluiralo pod uticajem doktrine i zakonodavaca.
116 Havijer Pinaso Ernandi, Gabrijel Domenek Paskual
Havijer Pinaso Ernandi

Gabrijel Domenek Paskual
PRAVNI RE@IM [PANSKE JAVNE UPRAVE
NORMATIVNA REGULATIVA
U {panskom Ustavu iz 1978. godine, u ~lanu 149, stoji da je isklju~ivo drà-
va nadle`na da izri~e osnovno zakonodavstvo u pravnom reìmu javne uprave i
u statutarnom reìmu ~inovnika, {to }e im, u svakom slu~aju, obezbediti jednak
tretman; u op{tem pravnom postupku, bez obzira na osobenosti koje proisti~u iz
na~ina organizacije autonomnih oblasti; u prinudnoj eksproprijaciji; u upravnim
ugovorima i koncesijama; kao i u sistemu odgovornosti svih javnih uprava.
Zakonodavstvo autonomnih oblasti, pak, treba da po{tuje osnove koje usta-
novi dràva. Time se ne èli posti}i ni{ta osim uskla|ivanja i ujedna~avanja
organizacije i delatnosti javnih uprava, sa ciljem da se gra|anima koji stupe u
odnos sa bilo kojom od njih obezbedi minimum garancija kao {to je odredio
Ustavni sud odlukama 227/1988. i 50/1999.
Na temelju ovog ustavnog mandata, svojevremeno je, 26. novembra 1992,
progla{en Zakon 30/1992 o pravnom reìmu javnih uprava i op{tem upravnom
postupku, koji je nedavno izmenjen Zakonom 4/1999, od 13.januara.
KONCEPT JAVNE UPRAVE

[panski zakonodavac nije uspostavio jedinstven koncept javnih uprava. Ne-
ki zakoni se zadovoljavaju time da odrede {ta treba da se podrazumeva pod jav-
nom upravom, za potrebe onoga {to je ustanovljeno u odgovaraju}oj regulativi.
Zakonodavac pre nabraja nego {to defini{e javne uprave. Tako, Zakon 30/1992.
razmatra slede}e pojmove:
a) op{ta dràvna uprava,
b) uprave autonomnih oblasti,
c) organi koji ~ine lokalnu upravu,
d) organi javnog prava u svojstvu pravnog lica, koji su povezani sa navede-
nim javnim upravama ili su deo njih, a koji se stvaraju sa ciljem da rukovode
slu`bama ili vr{e one delatnosti koje su preuzeli ti upravni organi.
U vr{enju javne vlasti, ovi organi svakako zasnivaju svoju delatnost na Za-
konu 30/1992, dok se njihove ostale aktivnosti upravljaju prema pravu koje je
primenjivo na posebna pojedina~na ili kolektivna pravila. U mnogim slu~ajevi-
[panske javne uprave i princip njihovog ure|enja 117
ma, formiranje ovih organa predstavlja poku{aj da se izabegnu kruta plavila

koja sputavaju rad javnih uprava u odre|enim oblastima. Tako, na primer, auto-
nomni organi predstavljaju deo op{te dràvne uprave i obi~no pruàju usluge i
obavljaju delatnosti koje zahtevaju vr{enje upravne vlasti, a javni organi u pred-
uze}ima koja pruàju usluge, rukovode slu`bama ili proizvode dobra od opsteg
zna;aja, pogodna za pruànje usluga u obrnutom smeru.
Drugi va`ni upravni zakoni, radi odràvanja izvesnog zakonodavnog sklada
i koherentnosti, nabrajaju javna prava na na~in sli~an onome koji je sadràn u
Zakonu 30/1992. Me|utim, ovaj sklad je pre prividan nego stvaran, jer po svom
predmetu i cilju a za razliku od onih koji su sadràni u Zakonu 30/1992 ovi
zakoni pro{iruju polje primene na organizacije koje nemaju status zvani~nih u
javnoj upravi.
Tako, na primer, Zakon 29/1998, od 13. jula, koji reguli{e nadle`nost uprav-
nog spora, navodi javne uprave, a zatim ustanovljava da ima mesta àlbi protiv
odre|enih akata koje su donele organizacije koje nisu me|u nabrojanima. Isti je
slu~aj i sa Kraljevskim zakonodavnim propisom 2/2000, od 16. juna, koji odo-
brava pre~i{}eni tekst Zakona o ugovorima javnih uprava i pro{iruje svoje polje
primene na druge organizacije, koje, iako nisu deo javnih uprava, spadaju u ta-
kozvani javni sektor pojam koji uporedna doktrina koristi u {irem smislu
nego {to je javna uprava jer se finansiraju iz fondova ovakve prirode. To bi bile
organizacije napravljene naro~ito da zadovolje potrebe od op{teg zna~aja koje
nisu industrijske ni trgovinske i da sprovedu delatnost koju najve}im delom fi-
nansiraju javne uprave ili drugi organi javnog prava, ili one ~ije je rukovo|enje
podvrgnuto kontroli ovih poslednjih, ili ~ije organi uprave, rukovo|enja ili nad-
zora ~ine ~lanovi ~iju ve}inu imenuju javne uprave i drugi organi javnog prava.
PRINCIPI ORGANIZACIJE JAVNIH UPRAVA

Zakon 30/1992. tako|e sadrì pravila o pravnom reìmu i organizaciji javnih
uprava, jer iako moè izgledati druga~ije ova materija ima odre|enu va`nost
kada obezbe|uje interese i prava gra|ana.
U svetlu ovih pravila, {panska javna uprava se organizuje uz puno po{tova-
nje principa zakonitosti, {to podrazumeva da stvaranje, promena i ukidanje uprav-
nih organa treba da se ostvare u skladu sa pravnim poretkom i da odstupanja u
vr{enju nadle`nosti date upravnim organima, u odgovaraju}im slu~ajevima, tre-
ba da po{tuju odre|ene garancije, uspostavljene u korist zainteresovanih strana.
U svakom slu~aju, javne uprave, sastavljene od hijerarijski ure|enih organa,
imaju svojstvo jedinstvenog pravnog lica; odnosno, jedini su centar odre|ivanja
prava i obaveza gra|ana. Na taj na~in su obuhva}eni principi decentralizacije
(preno{enje visokog stepena nadle`nosti javnim upravama na nièm nivou teri-
torijalne organizacije) i dekoncentracije (preno{enje visokog stepena nadle`no-

sti niìm upravnim organima), utvr|eni {panskim Ustavom (~l.103.1).
PRINCIPI DELOVANJA JAVNIH UPRAVA

[panski Ustav uspostavlja razli~ite principe koje javne uprave treba da po-
{tuju u svom radu; principi koji nemaju isklju~ivo programsku vrednost za upra-
vu predstavljaju imperativ kojim }e se kontrolisati i vrednovati njeno delovanje.
Tako, ~lan 103.1. Ustava odre|uje da javna uprava objektivno sluì op{tim
interesima i deluje (...) sa potpunom podre|eno{}u zakonu i pravu.
U ~lanu 1. novog Zakona o pravnom reìmu javnih uprava i op{tem uprav-
nom postupku, pak, ukazuje se na druge op{te principe koji moraju da omogu}e
delovanje u smislu efikasnosti, pruànja usluga gra|anstvu, dobronamernosti i
legitimnog poverenja.
Principi delovanja koji se ti~u odnosa izme|u javnih uprava

Zakon 30/1992. ukazuje na nekoliko principa kojima naro~ito treba da se
prilagode me|uadministrativni odnosi. U osnovi, to su slede}i principi:
a) Institucionalna lojalnost (~lan 4), koja se ogleda u du`nostima, kao {to su
du`nosti drugih uprava da po{tuju legitimno vr{enje svojih nadle`nosti; procenji-
vanje sveukuponosti obuhva}enih javnih interesa u obavljanju sopstvenih nadle-
`nosti i konkretno onih ~ije je rukovo|enje povereno drugim upravama; kao i
davanje drugim javnim upravama onih informacija koje su potrebne za vr{enje
njihovih nadle`nosti;
b) Saradnja i koordinisanje, koji su, u izvesnoj meri, odre|eni do detalja u
~lanovima od 5. do 10. pomenutog Zakona 30/1992.
Principi delovanja koji se ti~u odnosa

sa gra|anstvom
Naro~ito u ovim odnosima nalazimo principe pruànja usluga gra|anstvu,
otvorenosti rada i u~e{}a.
Ta~nije, Zakon 30/1992. gra|anima priznaje razli~ita prava u njihovim odno-
sima sa javnim upravama:
a) da u svakom trenutku mogu da se upoznaju sa stanjem u kome se nalaze
procesne formalnosti postupaka u kojima su u svojstvu zainteresovane strane,
kao i da dobiju kopiju dokumenata koje ti procesi sadrè;
b) da znaju identitet vlasti i personala iz slu`bi javnih uprava, pod ~ijom se
odgovorno{}u sprovode postupci;
c) da dobiju overenu kopiju dokumenata koja predaju, koju stavljaju na uvid

sa originalima prilikom njihovog predavanja i podizanja, osim u slu~ajevima
kada originali treba da se koriste u postupku;
d) da koriste zvani~ne jezike na teritoriji svoje autonomne oblasti, u skladu
sa onim {to predvi|aju ovaj Zakon i ostale uredbe pravnog poretka;
e) da formuli{u pritu`be i dostave dokumenta u bilo kojoj fazi postupka koja
prethodi postupku saslu{anja, a koje nadle`ni organ mora uzeti u obzir pri sasta-
vljanju predloga re{enja;
f) da ne predaju dokumenta koja ne zahtevaju norme primenjive na postupak
o kome je re~, ili koja se ve} nalaze u posedu uprave koja sprovodi postupak;
g) da dobiju obave{tenje i savet u vezi sa pravnim ili tehni~kim zahtevima
koje vaè}e odredbe name}u projektima, postupcima ili zahtevima koje treba
izvr{iti;
h) pristup registrima i arhivama javne uprave, u smislu koji je predvi|en Usta-
vom, ovim ili drugim zakonima;
i) da se predstavnici vlasti i ~inovnici, koji treba da im obezbede ostvarivanje
njihovih prava i ispunjavanje obaveza, prema njima odnose sa po{tovanjem i
uvaàvanjem;
j) da zahtevaju odgovornost javnih uprava i zaposlenih koji im pruàju uslu-
ge, kada je to po zakonu;
k) sve drugo {to im pripada po Ustavu i zakonima.
Isto tako, Zakon odre|uje da se zainteresovanim stranama u upravnom po-

stupku smatraju lica koja su nosioci legitimnih prava ili interesa, pojedina~nih
ili zajedni~kih, kao i lica koja nisu zapo~ela postupak a imaju prava koja mogu
da budu naru{ena odlukom koja se usvoji u tom postupku, zatim lica ~iji legi-
timni interesi pojedina~ni ili zajedni~ki mogu biti naru{eni odlukom i koja se
li~no uklju~e u postupak pre nego {to se donese kona~no re{enje.
GARANCIJE POSTUPKA
Zakon 30/1992. veliki deo ~lanova posve}uje uspostavljanju minimuma pra-
vila u postupku, koja javne uprave moraju da po{tuju u svom radu. Postupak se
ure|uje tako da garantuje dono{enje ispravnih administrativnih odluka, kao i
prava gra|ana kojih se one ti~u.
Zakon u izvesnoj meri precizno odre|uje na~in na koji treba zapo~eti, voditi
i okon~ati postupak, isti~u}i obavezu koja se name}e upravi da donosi izri~ita
re{enja i da o njima pismeno obavesti zainteresovane strane u odre|enom roku.
Regulisanje pravnih posledica neispunjenja ove obaveze zasnovano je na prin-
cipu da gra|anin ne sme biti o{te}en zbog nesposobnosti administracije.
Zakon 30/1992. tako|e je usmeren ka tome da garantuje pravo gra|ana da se

obrate administraciji na zvani~nom jeziku koji odaberu. U slu~aju da postoji
neslaganje izme|u zainteresovanih strana, postupak }e biti vo|en na kastiljan-
skom, premda se dokumenta koja zahtevaju zainteresovane strane, u svakom
slu~aju, izdaju na jeziku koji same izaberu.
Za sva ostala pitanja, Zakon 30/1992. obuhvata principe koji se po{tuju u
upravnom postupku, od kojih bi vredelo ista}i slede}e:
a) Princip protivre~nosti. Pretpostavlja mogu}nost da se vrednuju razli~iti
interesi i da se ti interesi na odgovaraju}i na~in me|usobno suprotstave u prisu-
stvu zainteresovanih strana pre usvajanja administrativne odluke. Ovim princi-
pom se zainteresovanim stranama u postupku priznaju razna prava, me|u kojima
su i: pravo da, u bilo kom trenutku, u svojstvu zainteresovanih stana, budu upo-
znate sa trenutnim stanjem u kome se postupak nalazi i da dobiju kopiju doku-
menata sadrànih u njemu; pravo da upoznaju vlasti i personal u slu`bi u javnim
upravama, pod ~ijom odgovorno{}u se vode postupci; pravo da u bilo kojoj fazi
postupka, koja prethodi sudskom saslu{anju, formuli{u tu`be i dostave doku-
menta koja nadle`ni organ mora da ima u vidu pri formulisanju predloga re{enja;
pravo da predlaù dokaze i, naro~ito, pravo na postupak pri saslu{anju. S tim u
vezi, kada su postupci pokrenuti i neposredno pre formulisanja predloga re{enja,
stavljaju se na uvid zainteresovanim stranama da bi u odre|enom roku mogle da
potkrepe dokaze i dostave odgovaraju}u dokumentaciju. Ovaj postupak je nave-
den u ~lanu 105. Ustava, {to ukazuje na njegov zna~aj.
b) Princip ekonomi~nosti procesa. Re~ je o vo|enju postupka uz najmanje
mogu}e tro{kove.
c) Princip pro actione, koji ukazuje na du`nost da se prevazi|u prepreke
formalnog karaktera, u meri u kojoj je mogu}e, da bi se donela glavna odluka
koja je predmet postupka.
d) Princip zvani~nosti. Uprava je obavezna da obavlja delatnost koja je po-
trebna da se donese kona~na odluka, ~ak i kada pojedinac to ne zahteva.
e) Princip nepristrasnosti vlasti i ~inovnika koji u~estvuju u odre|enom po-
stupku. Garantuje se obavezîm uzdràvanja od u~e{}a u postupku koji se name-
}e sluzbenicima javnih slu`bi koji se na|u u odre|enim situacijama u kojima je
mogu}e o~ekivati pristrasnost. Tako|e je priznato pravo zainteresovanih strana
da tuè navedene osobe.
f) Princip transparentnosti. Za zainteresovane strane u postupku, transpa-
rentnost je maksimalna zbog principa protivre~nosti; za strane koje nisu zainte-
resovane manja. Razradom ~lana 105.b) Ustava [panije, Zakon 30/1992. omo-
gu}ava pristup gra|ana uop{te upravnim arhivama i registrima, ali name}e i zna-
~ajna ograni~enja ovom pravu, koja proisti~u iz potrebe za{tite bezbednosti i
odbrane zemlje, provere prekr{aja i privatnosti lica.
g) Princip besplatnosti. Upravni postupak je po op{tem pravilu i u principu

besplatan, tako da zastupanje i advokatske usluge nisu obavezni.
Zahtevi koje treba da ispune upravna akta i pravilnici

Zakon 30/1992. tako|e odre|uje minimalne zahteve koje moraju da zadovo-
lje pojedina~ni postupci i op{te odredbe iz kojih proisti~e rad administracije.
Tako je predvi|eno da op{te odredbe, da bi mogle da proizvedu pravno dej-
stvo, budu objavljene u odgovaraju}em slu`benom listu. Osim toga, administra-
ciji se name}e obaveza da prakti~no obrazloì sva upravna akta, a izuzetno de-
taljno i strogo je odre|ena obaveza da se zainteresovane strane izveste pisme-
nim putem, {to za njih predstavlja va`nu garanciju.
DELOTVORNOST UPRAVNIH AKATA

Pravni poredak javne uprave polazi od pretpostavke da je njegova celokup-
na delatnost usmerena ka zadovoljenju op{tih interesa. Zbog toga ~lan 56. Zako-
na o pravnom poretku javnih uprava i op{tem upravnom postupku odre|uje da
postupci javnih uprava, koji podleù odredbama upravnog prava, budu izvr{eni
u skladu sa odredbama ovog Zakona. Tako ~lan 57. predvi|a da }e se navedeni
postupci smatrati valjanim i da }e imati pravno dejstvo na dan dono{enja, osim
ukoliko u njima nije druga~ije nazna~eno.
^lan 57.3. zabranjuje da administracija donosi odluke sa retroaktivnim dej-
stvom za one upravne postupke koji bi bili nepovoljni po gra|ane.
PRINUDNO IZVR[ENJE
[pansko pravo dozvoljava da administracija prinudno izvr{i sopstvene po-
stupke. Ovo upravno ovla{}enje uop{teno je priznato u ~lanu 95. Zakona 30/
1992, u kome se kaè: Javne uprave }e, putem svojih nadle`nih organa, mo}i
da uz prethodno obave{tenje pristupe prinudnom izvr{enju upravnih postu-
paka, osim u slu~ajevima kada se to izvr{enje odbacuje u skladu sa zakonom, ili
kada Ustav ili zakon zahtevaju intervenciju suda.. Takav bi, na primer, bio slu-
~aj u kome bi za izvr{enje nekog upravnog postupka bilo neophodno da se u|e u
ne~iji stan, budu}i da je, prema ~lanu 18.2. Ustava stan neprikosnoven. Ne
moè se u}i u stan ili izvr{iti pretres bez saglasnosti vlasnika ili sudskog re{enja,
osim u slu~aju flagrantnog delikta.
Postoje razna sredstva kojima moè prinudno da se izvr{i neki upravni postu-
pak, ali izbor sredstva koja }e biti kori{}ena nije diskrecionog karaktera za ad-
ministraciju, nego zavisi od vrste obaveze koju name}e postupak o kome je re~.
Granica diskrecije koju administracija odre|uje prilikom izbora a naro~ito u

kori{}enju sredstava za izvr{enje ome|ena je principom proporcionalnosti, a
to zna~i da ukoliko ima vi{e prihvatljivih na~ina za izvr{enje, izabra}e se onaj
koji je najmanje restriktivan u odnosu na li~nu slobodu (~l. 96.2).
Sredstva za prinudno izvr{enje su slede}a:
a) Slu`beni nalog za imovinu, koji se sastoji u zapleni dobara du`nika radi
naplate nov~anih dugova.
b) Pomo}no izvr{enje, kojim uprava ili tre}e lice izvr{avaju nalog odre|en
postupkom, o tro{ku du`nika.
c) Prinudna nov~ana kazna, ili namet odre|enog nov~anog iznosa kojim se
du`nik primorava na li~no izvr{avanje obaveze, samo ukoliko zakon to izri~ito
dozvoljava.
d) Direktna prinuda lica, odnosno direktno kori{}enje ograni~avaju}e sile
nad li~nom slobodom. Re~ je o pomo}nom i ograni~avaju}em sredstvu, kome
ima mesta samo u slu~aju izri~itog zakonskog odobrenja.
ADMINISTRATIVNA REVIZIJA UPRAVNE DELATNOSTI

Zakon 30/1992. razmatra mogu}nost da administracija, po slu`benoj du`no-
sti ili na zahtev zainteresovane strane, revidira sopstvene postupke, u smislu
zakonitosti ili celishodnosti, kako bi ih izmenila ili poni{tila.
U {panskom pravu, upravna sredstva se ne koriste isklju~ivo da bi se zaintere-
sovanim stranama dala mogu}nost da ospore neki postupak administracije, bez
potrebe obra}anja sudu, uz sve tro{kove koje to podrazumeva. Upotreba takvog
sredstva nije samo mogu}nost koju gra|ani mogu da iskoriste tako {to }e da biraju
da li }e pomo}u upravnog sredstva osporiti neki upravni postupak koji im nanosi
{tetu, ili }e se obratiti sudu radi pokretanja upravnog spora. êsto je potrebno
zatraìti primenu upravnog sredstva pre nego {to se ostvari starateljstvo suda.
U svakom slu~aju, gra|anin uvek ima na raspolaganju obi~no upravno sred-
stvo, po osnovu bilo kakvog kr{enja pravnog ustrojstva, za osporavanje uprav-
nih postupaka koji mu nanose {tetu. @alba se ne moè uloìti jedino protiv op-
{tih odredaba, mada to pravilo vaì i za op{te formalnosti koje ~ine postupak.
Ukoliko osporeni upravni postupak u|e u izuzetno te{ko kr{enje pravnog
ustrojstva kao {to su predmeti ni{tavosti razmatrani u ~lanu 62 o{te}ena
strana moè, u bilo kom trenutku, da zatraì od administracije njenu izjavu o
ni{tavosti. Ukoliko se ovakav zahtev odbije, o{te}ena strana moè naknadno da
se obrati sudu.
Administracija ne moè slobodno opozvati svoje upravne postupke na sop-
stvenu inicijativu. U znak po{tovanja pravne sigurnosti, opoziv postupaka po-
voljnih po gra|ane podloàn je mnogo ve}im ograni~enjima nego opoziv akata
koji terete gra|ane. Opoziv deklarativnih pravnih postupaka mogu} je jedino

kada se pojavi predmet ni{tavosti. Osim toga, postoji i mogu}nost da se isprave
o~igledne aritmeti~ke ili ra~unske gre{ke.
Nasuprot tome, postupci koji terete mogu se opozvati na sopstvenu inicijati-
vu ako takav opoziv ne predstavlja pismenu dozvolu ili izuze}e koje nije
dozvoljeno zakonom, ili ako je suprotno principu jednakosti, javnom interesu ili
pravnom ustrojstvu (~lan 105.1).
IZRICANJE SANKCIJA
Zbog teìne koju za gra|ane sadrì u sebi vr{enje upravne vlasti, Zakon 30/
1992. ustanovljava odre|ena pravila u tom smislu, koja mogu biti posebna ili
ona koja se odnose na postupak. U svakom slu~aju, mnoga od tih pravila prois-
ti~u iz nekih ustavnih odredaba.
Za posebna pravila, Zakon 30/1992. obuhvata i odre|uje princip zakonitosti
kr{enja i upravnih sankcija, koji je definisan u ~lanu 25.1. Ustava [panije.
Taj zakon obuhvata, isto tako, principe retroaktivnosti nepovoljnih kaznenih
normi i principe retroaktivnosti povoljnih kaznenih normi; odre|uje ovla{}enje
tipi~nosti i neke njegove oblike (zabrana analognog tuma~enja pravila koja de-
fini{u kr{enje i ka`njavanje); odre|uje sistem odgovornosti za po~injene prekr-
{aje; odre|uje princip srazmernosti kaznenih mera i u slavu pravne bezbedno-
sti utvr|uje rokove za zastarevanje prekr{aja i kaznenih mera.
Najzad, odre|uje i takozvani princip non bis in idem, na osnovu koga ne mogu
da se sankcioni{u dela koja su ve} bila krivi~no ili upravno sankcionisana u onim
slu~ajevima u kojima se utvrdi da je re~ o istom subjektu, istoj ~injenici ili istom
osnovu.
[to se ti~e pravila o postupku izricanja kaznene mere, {pansko zakonodav-
stvo odre|uje princip zakonitosti postupka, a istovremeno zainteresovanim stra-
nama u postupku izricanja kaznene mere priznaje pravo da budu pismeno oba-
ve{tene o delima koja im se pripisuju, o kr{enjima koja takva dela mogu da
predstavljaju i o kaznenim merama, koje u njihovom slu~aju mogu biti done-
te, kao i da saznaju identitet prekr{ioca, identitet nadle`ne vlasti koja izri~e ka-
znenu meru i po kojoj normi se sti~e takva nadle`nost; i da im se prizna, isto
tako, pravo na pretpostavku nevinosti.
IMOVINSKA ODGOVORNOST UPRAVE

Zakon 30/1992. se tako|e bavi jednom od osnovnih institucija upravnog pra-
va, koja za gra|ane predstavlja jednu od osnovnih garancija u njihovim odnosi-
ma sa javnim upravama: imovinsku odgovornost tih uprava.
KARAKTERISTIKE
U {panskom pravu, imovinska odgovornost javnih uprava direktna je i objek-
tivna.
Odgovornost dràve za {tetu koju prouzrokuju njeni ~inovnici nije sporedna,
ve} je direktna i neposredna. To zna~i da dràva neposredno odgovara za {tete
nastale funkcionisanjem javnih slu`bi.
Osim toga, imovinska odgovornost dràve je objektivna. [pansko pravo ap-
strahuje tradicionalni element insistiranja na krivici ili nehatu, prema kome je
uspostavljena vanugovorna akvilijanska odgovornost, tako da nije potrebno da
uprava deluje nehajno da bi morala da odgovara za {tete koje je njen rad naneo
gra|anima. Na ovaj objektivni karakter ukazuje ~lan 139.1. Zakona 30/1992.
kada navodi da pojedinci imaju pravo na obe{te}enje od odgovaraju}ih javnih
uprava za sve povrede koje pretrpe na bilo kojem od svojih dobara i prava, osim
u slu~ajevima dejstva vi{e sile, ukoliko je povreda nastala kao posledica nor-
malnog ili nenormalnog funkcionisanja javnih slu`bi.
USLOVI
Da bi do{lo do imovinske odgovornosti javnih uprava, potrebno je:
a) da postoji neka povreda, shva}ena kao protivpravna {teta, suprotno principu
jednakosti svih gra|ana pred javnim funkcijama, po{to mogu da se obe{tete samo
one povrede nanete pojedincu koje proisti~u iz {teta za koje ovaj nema pravnu
obavezu da ih podnosi sporazumno. Povreda mora da bude ekonomski procenji-
va, to jest podesna za nov~anu procenu, iako treba imati u vidu da je pravna nauka
vi{e puta ponovila da su i li~ne i moralne {tete tako|e ekonomski procenjive. U
svakom slu~aju, {teta treba da bude stvarna, izvesna i dokazana, s tim {to se na
ovaj na~in isklju~uju mogu}e {tete koje eventualno mogu nastati u budu}nosti.
[teta tako|e mora da se pripi{e jednoj osobi ili grupi ljudi. Sve u svemu, {teta treba
da podrazumeva posebnu `rtvu za grupu ljudi ili za jednu osobu, na takav na~in da
se ru{i princip jednakosti gra|ana pred javnim funkcijama;
b) da je {teta uzrokovana radom javnih slu`bi. [teta mora biti takva da moè
da se pripi{e delatnosti ili organizaciji javne uprave. Administracija treba da
odgovara za rizike koje prouzrokuju njena organizacija i njena delatnost, samo
sa izuzetkom vi{e sile, ali ne onih koji su slu~ajnog karaktera. Zbog toga ~lan
141.1. Zakona 30/1992. kaè da ne}e mo}i da se nadoknade one {tete koje
proisti~u iz dela ili okolnosti koje nisu mogle da se predvide ili izbegnu postoje-
}im nau~nim saznanjima i tehnikama u trenutku kada su te {tete nastale.
Imovinska odgovornost koja proizilazi iz rada pravosudne administracije i
sudskih gre{aka posebno je ure|ena van Zakona 30/1992. Pravna nauka je do-
zvolila, uz veoma restriktivan kriterijum, odgovornost dràve zbog sudske gre-

{ke i nenormalnog rada pravosudne administracije.
[panska pravna nauka je, isto tako, prihvatila i i odgovornost administracije
za {tete prouzrokovane nekim neustavnim ili zakonom koji je suprotan pravu
Evropske unije i zakonom koji je sam po sebi u skladu sa pravom, ali koji odre-
|enim osobama name}e posebnu `rtvu, suprotno principu jednakosti svih gra|a-
na pred javnim slu`bama.
Najzad, u {panskom pravu se ne isklju~uje imovinska odgovornost admini-
stracije kada je ona uzrokovala {tetu zajedno sa o{te}enom stranom ili sa tre}im
licima. Na ovim pretpostavkama se uspostavlja odre|eno umanjenje od{tete. U
tom smislu, kada nije mogu}e odrediti u kojoj meri su dve ili vi{e administracija
doprinele prouzrokovanju {tete, uspostavlja se pravilo solidarnosti kao re{enje
koje pruà ve}e garancije o{te}enoj strani.
OBE[TE]ENJE
Obe{te}enje treba da se sastoji od potpune nadoknade {tete. Op{te je pravilo
da treba da se sastoji od odre|enog gotovinskog iznosa, koji moè da se zameni
od{tetom u robi ukoliko postoji sporazum sa o{te}enom stranom.
KADAR JAVNE UPRAVE

Javnu upravu, kao organizaciju, ~ine kadar i javni slu`benici, bez ~ijeg anga-
òvanja ona ne bi mogla da ostvari svoje ciljeve i principe delovanja.
U cilju usmeravanja njenog delovanja, nacrt Zakona 121/000177 Osnovnog
statuta javnog rada navodi slede}e principe ure|enja javnog rada:
a) potpunu podre|enost zakonu i pravu,
b) jednakost, zaslugu i sposobnost,
c) odgovornost, neslaganje i neutralnost kao garanciju objektivnog i nepri-
strasnog obavljanja javnog rada,
d) profesionalnu etiku u obavljanju javnih usluga,
e) neuklonjivost u slu`bi, kao garanciju nezavisnosti u pruànju usluga,
f) efikasnost u sluènju op{tim interesima,
g) efikasnost u kori{}enju sredstava,
h) hijerarhiju u dodeljivanju, ure|enju i obavljanju funkcija i zadataka pred-
vi|enih za odre|eno radno mesto,
i) uskla|ivanje, saradnju i razmenu obave{tenja me|u javnim upravama u
oblasti javnog rada,
j) sposobnost samoorganizovanja u ure|enju profesionalne delatnosti,
k) u~estvovanje i pregovaranje prilikom odre|ivanja uslova rada.
126 Agustin Domingo Mortalja
Ova norma tako|e navodi i eti~ke vrednosti javne slu`be, kao {to su integri-
tet, neutralnost, nepristrasnost, transparentnost u upravljanju, prijem~ivost, pro-
fesionalna odgovornost i pruànje usluga gra|anima, tako {to javne uprave raz-
vijaju modele pona{anja personala u slu`bi, koji obuhvataju eti~ke vrednosti
javne slu`be u njenom profesionalnom delovanju i u njenim odnosima sa gra-
|anstvom.
Agustin Domingo Mortalja
GRA\ANSKA ETIKA I DEMOKRATSKO

GRA\ANSKO DRU[TVO
Principi rada na{e javne uprave, ugra|eni u na{u normativu, odgovaraju eti~-
kim vrednostima, koje su, implicitno ili eksplicitno obuhva}ene na{om Pove-
ljom.
Zbog toga se gra|anska etika pretvorila u osnovni element izgradnje demo-
kratskog gra|anskog drustva. Osim {to je povezana sa Ustavom i vrednostima
koje su im zajedni~ke, gra|anska etika postaje deo naroda koji koristi odre|ene
dru{tveno-politi~ke instrumente. Ona inspiri{e poslovne ljude, zakonodavstvo i
sudstvo. Nije u posedu nijedne od te tri vlasti. Gra|anska etika odre|uje okvire
jedinstva i razlike radi njihovog uskla|ivanja: kada to neko izgubi iz vida, ostali
treba da ga prijave, a to mogu dà u~inå i sami gra|ani.
Naàlost, korupcija je uobi~ajena pojava u dru{tvenom i politi~kom ìvotu.
Da bi se izbeglo njeno uop{tavanje, va`no je izbe}i da bilo koja dràvna vlast
prisvoji gra|ansku etiku. Ali, za to nisu dovoljne samo dobre namere: jedan de-
mokratski sistem mora da omogu}i postupke kojima }e se izbe}i isku{enja ko-
rupcije u svim vidovima politi~kog ìvota. Nije dovoljno zaustaviti korupciju u
politi~kom ìvotu ako se u javnim oblastima i u privatnom ìvotu razvija korup-
tivno pona{anje. Pored sna`no prisutne gra|anske etike, potrebni su kodeksi eti-
ke du`nosti koji bi ure|ivali delatnosti, jasno zakonodavstvo u vezi sa pitanjima
finansiranja partija i, naro~ito, postavljanje granice izme|u privatnih profesio-
nalnih aktivnosti, sa jedne, i politi~kih profesionalnih aktivnosti, sa druge stra-
ne. Ako politika nije samo zvanje, ve} i zanimanje, ona tako|e treba da ima
svoja pravila, a dru{tvo treba da ih upozna i razume, ukoliko se èli da politi~ka
delatnost poseduje javni kredibilitet koji joj je potreban.
Gra|anska etika nije etika pojedinaca koji pruàju vazalske usluge partijama,
religijama ili grupama. Gra|anska etika je etika punoletnih pojedinaca, koji se
ose}aju gra|anima koji pripadaju svom gradu. Re~ je o punoletstvu odraslih
osoba, to jest osoba sa sposobno{}u sopstvenog rasu|ivanja, kako bi slobodno
u~estvovale u javnom ìvotu bez verskih ili partijskih predrasuda.
Etika ne pripada nijednoj politi~koj partiji i nijedna partija ne moè da je
prisvaja. U tom smislu, gra|anska etika ne moè da bude koplje koje jedna grupa
baca na drugu. Politi~ke partije i vlade treba da usvoje gra|ansku etiku i da se
ose}aju njenim legitimnim predstavnicima. Da bi se izbeglo takvo prisvajanje,
potrebno je aktivno i angaòvano gra|ansko dru{tvo. Po{to je re~ o gra|anskoj
etici, gra|ani su ti koji treba da je brane i da se ose}aju ponosnima {to postoji ta
zajedni~ka gra|anska kategorija, kojom mogu da se napajaju kulturne tradicije,
partije i vlade.
Gra|ani ne mogu o~ekivati da ovaj postulat potkrepljuju politi~ke partije ili
vlade: moraju sami potkrepljivati i ja~ati taj projekat zajedni~kog ìvota. U tom
smislu treba oja~ati i vrednovati inicijative udruìvanja i gra|anske saradnje.
Javni prostor se ne pojavljuje spontano niti na inicijativu vlada, partija ili pred-
uze}a, naro~ito ako se èli da on otvori mogu}nost za konstruktivnu kritiku i
zna~ajno u~e{}e.
Na taj na~in se politi~ke partije pojavljuju kao potreban, ali ne i dovoljan
uslov za gra|ansku demokratiju. One su potrebne zato {to kaù da predstavljaju
ideolo{ki sektor, ali su nedovoljne, jer ne obezbe|uju uvek zna~ajno u~e{}e gra-
|ana u procesima dogovaranja, odlu~ivanja i politi~ke organizacije. Zbog toga
je va`no uobli~iti politi~ke i pravno-administrativne formule, da bi gra|anstvo
moglo da uti~e ne samo na procese politi~kog odlu~ivanja, ve} i kada se ono,
primenom i izvr{avanjem javne politike, pretvori u upravnu delatnost. Ne voditi
brigu, ne slu{ati onoga kome je upu}ena upravna delatnost, zna~i smatrati ga
podanikom, a ne gra|aninom.
Prevela: Budislava [}eki}-[ateles
Izabrana literatura:
Alba, C.R. & F.J.Vanaclocha(eds), El sistema político local: un nuevo escenario de gobier-
no, Universidad Carlos III-BOE, Madrid, 1997.
Álvarez Rico, M. & V.M.González-Haba Guisado, Administración y función pública en
Espana, Dykinson, Madrid, 1992.
Arenilla Sáez, M., Modernización de la Administración periférica, MAP, Madrid, 1991.
Arroyo Llanes, L.M., La ordenación de la función pública contemporánea: la carrera
administrativa (1808-1963), Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla,
1996.
128 Agustin Domingo Mortalja
Baena del Alcázar, Mariano, Estructura de la función pública y la burocracia en Espana,

IVAP, Onate, 1984.
Baena del Alcázar, Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, Tecnos, Madrid, 1985.
Baean de Alcázar, Mariano, Instituciones administrativas, Marcial Pons, Madrid, 1992.
Banon, R. & E.Carrillo (eds), La nueva administración pública, Alianza, Madrid, 1997.
Cassese, Sabino, Las bases del Derecho administrativo, MAP, Madrid, 1994.
Domingo Moratalla, Agustín, Responsabilidad bajo palabra. Desafíos éticos para una de-
mocracia joven, Edim, Valencia, 1994.
Giannini, Massimo S., Derecho administrativo, MAP, Madrid, 1991.
García de Enterría, Eduardo, La Administración espanola, Alianza Editorial, Madrid, 1972.
García de Enterría, Eduardo & Tomás-Ramón Fernandez, Curso de Derecho administrativo
Vol.I 9a ed., Civitas, Madrid, 1999.
García de Enterría, Eduardo & Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho administrativo
Vol.II, 6a ed., Civitas, Madrid, 1999.
Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho administrativo, Parte general, 12a ed., Tec-
nos, Madrid, 1994.
Garrido Falla, Fernando, Mariano Baena del Alcázar y R.Entrena Cuesta, La Administración
en la Constitución, CEC, Madrid, 1980.
González Pérez, J., Responsabilidad de las Administraciones Públicas, 2a de., Civitas, Ma-
drid, 2000.
González Pérez, J., Manual de Procedimiento Administrativo, Civitas, Madrid, 2000.
Olías de Lima, B. (ed.), La gestión de recursos humanos en las administraciones públicas,
Editorial Complutense, Madrid, 1995.
Parrado, Salvador, Las elites de la administración estatal, Instituto Andaluz de
Administración Pública, Sevilla, 1992.
Upravno pravo u common law sistemu 129
Tomas Flajner
UPRAVNO PRAVO U COMMON LAW SISTEMU

UPRAVNO PRAVO U KONTINENTALNOM
EVROPSKOM PRAVU S POSEBNIM OSVRTOM
NA [VAJCARSKO UPRAVNO PRAVO
Evropski pravni sistemi nose obele`je hri{}ansko-individualisti~ke predsta-

ve o ~oveku. ôvek koji, prema hri{}anskoj nauci, stoji nasuprot svom Bogu
kao individua i li~nost sa sopstvenom odgovorno{}u, mora uvek da bude i indi-
vidualni nosilac prava i obaveza. On se nije ugnezdio u porodici i plemenu, kao
npr. u japanskom {intoizmu, on nije u prvom redu zanemarljivi deli} strukovnog
i socijalnog staleà kao u konfu~ijanizmu i on ne mora da nalazi svoju sre}u u
asketstvu i odricanju od svoje individualnosti, kao u budizmu. Nijedna religija
nije toliko nagla{avala zna~aj samostalno odgovorne individue, kao hri{}anstvo.
Samo u hri{}anstvu, svaki ~ovek kao ravnopravna li~nost u svojoj individualno-
sti stupa pred svog Boga, kome je odgovoran za svoja dela.
Uprkos evropskoj pravnoj kulturi na koju je uticala hri{}anska ideja o dosto-
janstvu ~oveka, evropsko pravo se najkasnije od Francuske revolucije razdvoji-
lo u dva u najve}oj meri razli~ita pravna sistema.
Na pravo evropskog kontinenta mnogo je uticao hijerarhijski na~in mi{ljenja
karakteristi~an za kanonsko pravo. Ono je ve} u srednjem veku i kasnije, pod
uticajem Francuske revolucije, dalo upravi kao upraviteljici kralja po ,,Bo`joj
volji i kasnije ,,dràvnom rezonu ili volonté géneralé (op{toj volji) koju je
odredio vox populi, privilegovani autoritarno-hijerarhijski poloàj. Prema tome,
zadatak sudija i uprave je da zakon koji je odredila ve}ina primenjuju kao apso-
lutni autoritet. Zato je za evropsku pravnu misao u prvom planu materijalno, a
ne procesno pravo.
Nasuprot tome, common law (obi~ajno pravo) ima svoju pravu osnovu u En-
gleskoj 17. veka, u Lokovom u~enju. Aristokratija se, posle Dugog parlamenta
(Long Parliament) i Slavne revolucuje (Glorious Revolution), u~vrstila kao part-
130 Tomas Flajner
ner kralja. Komonsi (commons) i lordovi su bili neka vrsta kluba veleposednika
koji su zajedni~ki upravljali svojim zemlji{nim posedima. Zato je, osim ve}ine u
parlamentu koji je donosio zakone, jo{ uvek i sudija, koji je u pravi~nom parni~-
nom postupku morao da na|e pravdu, imao podjednako veliki zna~aj kao i zako-
nodavac. Ve}ina u klubu vlasnika nije mogla jednostavno da zanemari opravda-
ne interese pojedinih ~lanova manjine. Javni interes nije mogao generalno da se
uzdigne do volonté géneralé. Sudija nije imao hijerarhijski poloàj iznad strana-
ka. On je, {tavi{e, bio ,,moderator koji je stajao izme|u stranaka i koji je svo-
jom porotom (jury), koja je dolazila iz naroda, morao kao arbitar da utvrdi stanje
stvari i da donese presudu na osnovu svoje primene prava. Re{enje spora pre-
suda zato je, me|utim, imalo utoliko ve}i zna~aj. Jer, u sporu koji se re{ava
izme|u ravnopravnih stranaka, ,,nevidljiva ruka je morala da se pobrine o pra-
vi~nom ishodu. Sudija stoji izme|u stranaka uz pomo} svoje porote, koja dolazi
iz naroda. On se stara o pravi~nom procesnom postupku (fer su|enju), jer po
anglosaksonskom ube|enju, pravi~an sadràj presude nije posledica materijal-
nog, nego dobrog procesnog prava.
Jaka pozicija stranaka u sporu, s jedne strane, i slaba pozicija sudije u obi~aj-
nom pravu pokazuju jednu, u krajnjoj liniji, veoma realnu sliku o ~oveku. Po{to
niko, ni sudija ni ~inovnik, a ni stranke, ne mogu biti nepogre{ivi, pravo mora da
se postara o tome da se i sa ljudima koji gre{e postigne {to bolji rezultat.
Zemlje sistema civil law (civilno pravo) preuzele su ideju o kralju apsolutisti
i zamenile je apstraktnom dràvom kojom upravlja ve}ina. Volonté géneralé Ru-
soa, odnosno Hegelova teorija prema kojoj se dràva stavlja na ~elo svetskog
razvoja, posluìle su kao filozofska podloga takvog sistema. Ovo uzdizanje dr-
àve iznad individue, koje je strano anglosaksonskom na~inu mi{ljenja a koje je
izrazio Lok, ima odlu~uju}i uticaj na upravno pravo zemalja koje primenjuju
civil law sistem.
Od druga~ijeg materijala su, me|utim, sazdane osnove javnog prava common
law zemalja. Common law ne daje ni dràvnom rezonu, niti javnom interesu taj
uzvi{eni poloàj. On, {tavi{e, polazi od toga da svi ljudi gre{e i da su dobre samo
one institucije koje se dokaù uprkos nesavr{enosti ljudi. Zbog toga, postupak
za re{enje spora ravnopravnih stranaka dobija mnogo ve}i zna~aj a demokratska
odluka ve}ine se ne smatra jedinom osnovom razvoja prava, nego i pravom na
osnovu koga su u pravi~nom postupku odlu~ile ravnopravne stranke i sudija.
Dràvna slu`ba, a sa njom i ~inovnik koji odlu~uje u ime vlade, ne dobija na taj
na~in dominantan zna~aj kakav ima u evropskom pravu. Misao ,,Kome Bog po-
kloni neku du`nost, tome poklanja i razum u svakom slu~aju ne poti~e od En-
gleza.
COMMON LAW CIVIL LAW

U svojoj knjizi Lica pravde i autoritet dràve (The Faces of Justice and State
Authority), jugoslovenski krivi~ar Mirjan Damaska, koji predaje na Univerzitetu
Jejl, dokazuje da je veliki jaz koji postoji u evropskoj zajednici zemalja ipak
manji izme|u komunisti~kih i nekomunisti~kih dràva, nego izme|u dràva sa
common law tradicijom i dràva koje imaju sistem civil law. Dok zemlje civil
law sistema imaju ,,aktivisti~ki dràvni koncept koji polazi od toga da je zada-
tak dràvnih organa i institucija da ostvaruju dràvno-politi~ke i dru{tveno-poli-
ti~ke ciljeve, zemlje sa common law tradicijom bi se zadovoljavale time da vla-
du posmatraju kao nezavisnog arbitra ~iji je zadatak da razli~ite dru{tvene snage
drì u ravnoteì, da spre~ava mogu}e sukobe i da u slu~aju nastanka sukoba
pravi~nim odlukama doprinese njihovom re{avanju.
Razlog postojanja ove razlike u koncepciji dràve treba, prema Damaski, tra-
ìti u razlici u razvoju pravosu|a, koja je tokom stole}a bivala sve ve}a. Pred-
stavnici common law sistema danas u sudiji vide u prvom redu nezavisnog arbi-
tra koji mora da re{i sukobe i da izme|u stranaka na|e pravi~no izjedna~enje.
Predstavnici civil law sistema posmatraju, nasuprot ovome, sudiju kao produè-
nu ruku zakona, odnosno predstavnika dràve, koji sa ma~em i terzijama u ruci,
postavljen u hijerarhiji pravnog poretka nasuprot onih koji traè pravdu, mora
da odlu~uje po pravu i pravi~nosti, da sprovodi zakon, i da na taj na~in preuzme
dinami~nu funkciju u dràvi.
Sudija zato mora da preuzme mnogo aktivniju ulogu u procesu i postupku
svih vrsta postupaka civil law sistema, nego u postupcima common law, gde je
on samo nepristrasni arbitar. U dràvama evropskog kontinenta stranke su pod-
re|ene sudiji. On u krivi~nom i upravnom sporu mora da na|e ~injeni~no stanje,
ali se pritom moè osloniti i na obavezu stranaka da sara|uju. U obi~ajnom pra-
vu, naprotiv, sudija preuzima samo funkciju koordinatora izme|u stranaka u sporu.
Pritom zakon ili obi~ajno pravo vr{e podelu tereta dokazivanja. Uvek se posta-
vlja ustavnopravno pitanje ko na sebe mora da preuzme rizik manjkavog poloà-
ja dokazivanja i da li dokazi moraju da poloè ,,arbitrarni i kapriciozni test,
odnosno ,,supstancijalni test dokaza.
Razlog razli~ite funkcije sudije treba traìti u ~injenici da je na evropskom
kontinentu u 12. veku crkveno pravo, koje se predavalo na univerzitetima, po~e-
lo da igra sve ve}u ulogu. Pravo vi{e nije bilo pravo naroda, nego pravo nau~ne
elite koja je hijerarhijski bila odvojena od naroda. Sudije, kao predstavnici kra-
lja i hijerarhije, morali su da za stranke koje su kod njih ,,traìle pravo na|u i
primene pravo putem nau~no-dogmatske analize. Primenu prava i du`nost sudi-
je nisu, prema tome, vi{e mogli da obavljaju laici nego samo ,,stru~njaci i eks-
perti. Pravosu|e je imalo razli~ite funkcije: ono je moralo da sistematizuje, sa-
132 Tomas Flajner
`me i spozna pravo, da na osnovu toga proceni ~injeni~no stanje i da tek na kraju
odlu~i o sporu. Hijerarhijskom na~inu razmi{ljanja je odgovarala i nova ideja o
vi{e instanci. [to su va`niji, vi{i i bliì Kruni bili eksperti, to je ,,bolja bila
njihova odluka. Presuda nije bila rezultat spora koji re{ava porota nego nau~ne
primene prava na konkretno ~injeni~no stanje. Pravo je imalo sopstveni ìvot,
nezavisno od ~injeni~nog stanja.
Tako sudije ne samo da su morale da na|u pravo, koje je trebalo primeniti
na ~injeni~no stanje, nego su morale da na|u i samo to ~injeni~no stanje (in-
kvizitorska maksima). Nasuprot tome, pravo koje su primenjivali normanski
kraljevi u Engleskoj uglavnom je ostalo vezano za porotnike koji poti~u iz
naroda. Oni su morali da zajedno sa sudijom utvrde ~injeni~no stanje koje su
stranke izloìle i da spor re{e prema pravi~nim kriterijumima. înjeni~no sta-
nje je moralo da se utvrdi u kontradiktornom postupku (adversary) i za njego-
vo re{enje su morali da se prona|u pravi~ni kriterijumi. Pravo i ~injeni~no
stanje su bili me|u sobom mnogo te{nje povezani nego u evropskom pravnom
na~inu mi{ljenja, gde je pravo bilo unapred odre|eno, a sudija je morao da
na|e ~injeni~no stanje koje se na njega moè primeniti.
Ovo je opet u common law zemljama dovelo do toga da je postupku za
utvr|ivanje ~injeni~nog stanja pridavan mnogo ve}i zna~aj nego u parni~nom
postupku na evropskom kontinentu. Zato se u obi~ajnom pravu za sve postupke
odrào takozvani kontradiktorni sistem, kod koga se ~injeni~no stanje poverava
strankama, dok se u evropskom pravnom na~inu mi{ljenja inkvizitorska maksi-
ma utvr|ivanja ~injeni~nog stanja poverava sudiji, ali i upravi. Dugotrajni a de-
lom i skup kontradiktorni sistem utvr|ivanja ~injeni~nog stanja je verovatno
doveo do toga da se sudija u upravnopravnom postupku obi~ajnog prava naj~e-
{}e ograni~ava na preispitivanje pravnog pitanja i ne utvr|uje ~injeni~no stanje,
osim eventualno u jednom postupku, npr. sudskoj naredbi protiv nekog dràv-
nog organa. Svakako, ~injeni~no stanje moraju da utvrde upravni organi, kao {to
su administrativni tribunali u Engleskoj u okviru propisane procedure. U tom
postupku vaè pravila o teretu dokazivanja i dokazivanju verovatnog.
Indikativno je, uostalom, i to {to u civil law zemljama na~elo o pravnom
izja{njavanju zahteva samo pismeni postupak, iako jezi~ki izraz ,,izja{njava-
nje ukazuje na usmeni postupak. Suprotno tome, u common law zemljama
vaì na~elo da je zahtev u pogledu pravnog izja{njavanja prema na~elima pri-
rodne pravde, odnosno odgovaraju}eg postupka, ispunjen samo onda kada se
~injeni~no stanje utvrdi u usmenom postupku sa strankama pred nezavisnim
sudijom. U SAD odluke uprave (adjudicatory acts), koja ima karakter sli~an
sudiji, mogu da budu donete samo u postupku sli~nom sudskom postupku (trial
procedure), u kome se ~injeni~no stanje utvr|uje u okviru kontradiktornog
sistema.
Razmatranja Damaske su umnogome ubedljiva, a za poznavaoce raznih prav-

nih sistema ~ak i potkupljiva. Ako su ta~na, onda ne samo da su od najve}eg
zna~aja za krivi~ni postupak, nego pre svega i za upravnopravni postupak. Pre-
ma tezama Damaske, upravno pravo ,,aktivisti~kih dràva (civil law zemlje)
sluì da se javni interes koji je odredio zakonodavac ostvaruje u dru{tvu. Uprav-
no sudstvo ispunjava u ovim zemljama dve funkcije: s jedne strane, ono se stara
o tome da se javni interes i volja demokratskog zakonodavca ostvare na pravi
na~in; s druge strane, ono sluì za pravnu za{titu i mora, kao i sudovi u common
law zemljama, da {titi opravdane individualne interese pojedinca prema dràvi.
Nasuprot tome, upravno pravo ,,reaktivne dràve prakti~no ne postoji. Dr-
àvni aparat reaktivne dràve u principu nema privilegovani poloàj u odnosu
na gra|anina koji mu nije pot~injen. Uprava mora da ispunjava svoj zadatak
da obezbe|uje red u okviru zakona. Ona svoja ovla{}enja izvodi iz zakona.
Ukoliko se ona ne drì ovih okvira, mogu}e je da bude, kao i svako privatno lice,
pred sudom pozvana na red. Sudija za upravne sporove mora stoga da kontroli{e
da li se uprava pridràvala ovla{}enja koja joj je zakonodavac preneo. Svakako,
zakon za sudiju u common law tradiciji ima druga~iji zna~aj nego za sudiju u
civil law sistemu: ,,U (common law) odlu~ivanju, za razliku od {aha, argument
za posebno pravilo moè biti zna~ajniji nego argument tog pravila prema kon-
kretnom slu~aju. Po{to za ameri~ke sudove, osim zakona, i Ustav spada u naj-
vi{e primenjivo pravo zemlje, sudija moè prilikom ispitivanja rada uprave vi{e
da vodi ra~una o ideji na~elne korektnosti i pravi~nosti, nego sudija na evrop-
skom kontinentu, koji mora da ispita da li upravna odluka proisti~e iz zakona.
Sud stoga mora da se stara o tome da u sukobu izme|u gra|anina i uprave bude
doneta pravi~na odluka. Pritom se zakonu kao osnovi za dono{enje odluke daje
izvesna ali ne toliko merodavna uloga, kao u upravnim odlukama civil law ze-
malja. Osim zakona, u smislu pravnog pravila, vaè priznata na~ela i pravila,
koja ograni~avaju i vode diskreciono pravo uprave.
Za gra|anina koji èli da istupi protiv uprave od odlu~uju}eg je zna~aja
svakako to {to mu na raspolaganju stoji mogu}nost da podnese tu`bu protiv
uprave. Ovo je dovelo do toga da je tokom istorije u common law zemljama
razvoju prava na tu`bu pridavano gotovo isto zna~enje koliko je kao u civil law
zemljama pridavano razvoju osnovnih prava. Tako je mo`da razumljivo {to pred-
stavnici common law zemalja smatraju da je princip pravne dràve civil law ze-
malja koje nemaju habeas corpus osnovnu pretpostavku svakog slobodoum-
nog sistema osaka}en, a da je za predstavnike civil law zemalja Velika Britani-
ja, koja ne poznaje ustavna osnovna prava, u principu sumnjiva.
134 Tomas Flajner
OSNOVE UPRAVNOG SUDSTVA
Pojam
Upravno sudstvo je preispitivanje mera, radnji, propusta ili odluka vlade i
uprave u pogledu zakonitosti u sudskom postupku, od nezavisnog suda koji je
nadleàn za javno pravo.
Ova vrsta sudstva se u Evropi u pravom smislu razvila tek krajem poslednjeg
veka, a pre svega u ovom veku. Upravno sudstvo u ovom smislu pretpostavlja,
naime, slede}e:
1. Posebno javno pravo koje vaì za izvr{nu vlast i upravu (autoritarna drà-
va, slu`bena privilegija).
2. Ovo javno pravo ovla{}uje upravu da u odnosu na privatna lica jednostra-
no zasniva prava i obaveze, da na taj na~in pot~injava gra|anina dràvi i
javnom interesu, koji u ime dràve treba da ostvaruje uprava.
3. Priznanje, da uprkos slu`benoj privilegiji, i uprava i izvr{na vlast mogu da
prave gre{ke za koje mora da postoji mogu}nost da ih preispita neki drugi
organ.
4. Priznanje da postoje prava gra|anina koja moraju da se {tite i od uprave i
od izvr{ne vlasti (granice izvr{ne vlasti, partnerstvo dràve).
5. Ube|enje da je u sudskom postupku sa dve ravnopravne stranke najpre
mogu}a pravi~na odluka, a zatim utvr|ivanje ~injeni~nog stanja sa ciljem
da ona bude doneta ispravno.
Sa zasnivanjem samostalnog javnog prava koje je nezavisno od privatnog

prava, stvoren je novi, do tada nepoznat, autonomni pravni sistem. To novo pra-
vo je omogu}ilo upravi da putem upravnog akta gra|aninu jednostrano nametne
prava i obaveze. Odluke uprave imaju punova`nost analognu sudskim presuda-
ma i izvr{ni organi ih moraju izvr{iti kao i sudsku presudu. Sa novim javnim
pravom stvorena je osnova za legitimnost autoritarne dràve. Najvi{i organi vla-
sti izvr{na vlast i uprava, otelovljuju javni interes, volonté géneralé (op{tu
volju). Po{to op{tu volju nije mogu}e preispitati, to i ne moè da postoji sudska
instanca koja izvr{nu vlast sme da pozove na odgovornost. Javno pravo, dakle,
li{ava upravu i izvr{nu vlast op{teg i tradicionalnog prava sudije.
Tek postepeno je priznato da i izvr{na vlast i uprava mogu da naprave gre{ke
i da zakonodavac mora da bude zainteresovan da putem sudske kontrole obezbe-
di da se one pridràvaju njegovih zakona. Tek ovo saznanje je omogu}ilo poste-
peni razvoj upravnog sudstva. Svakako, upravno sudstvo se ograni~ava po pra-
vilu jo{ i danas na preispitivanje upravnih akata, koja u slu~aju povrede prava po
pravilu moè da ukine samo ex nunc, a ne ex tunc. U ostalim slu~ajevima se

izvr{avaju pogre{na upravna akta koja nisu pravovremeno osporena. Na taj na-
~in, izvr{ni organi moraju da izvr{avaju i pogre{na upravna akta koja su postala
pravnosna`na. Sud ne moè da naredi prinudne mere prema izvr{noj vlasti i upravi
i da ih, na primer, prinudi da mu predaju akta, ako su one odbile da to u~ine.
Javno pravo, dakle, jo{ uvek polazi od toga da su uprava i izvr{na vlast iznad
~oveka i da ljude u upravi i izvr{noj vlasti naro~ito treba {tititi u okviru vr{enja
njihovih slu`benih funkcija. Nasuprot tome, engleska koncepcija je pragmati~-
nija. Dodu{e, ni u Engleskoj se protiv Krune ne moè podneti tu`ba. Ali, Kruna
nije iznad prava, niti za nju vaì neko posebno javno pravo. Kruna jednostavno
ne moè biti tuèna, jer sudija odlu~uje za Krunu i u njeno ime, pa zato Kruna ne
moè biti strana u sporu. Me|utim, Parlament je u Zakonu o proceduri (Crown
proceedings Act) iz 1947. godine odlu~io da je u slu~ajevima naknade {tete,
uprkos tome, mogu}e podneti tu`bu protiv dràve. Osim toga, ~inovnici koji
zavise od Krune za{ti}eni su samo u onoj meri u kojoj se pridràvaju ovla{}enja
koja su im data zakonom i prerogativima Krune (Crown praerogatives). Ako
rade mimo zakona, redovni sudovi ih mogu pozvati na odgovornost. Takva akta
nisu ni izvr{na, niti se ex tunc ukidaju. Ona su od samog po~etka ni{tava.
Vezivanje uprave za zakone u poslednjem stole}u, odvajanje vlade od prero-
gativa Krune, pro{irivanje zadataka dràve u humanim zemljama, pove}ana po-
treba gra|anina za za{titom u dru{tvu ugroènom najrazli~itijim opasnostima i
sve ve}i rizici visoke tehnologije, uzrokovali su dotad nevi|eno ja~anje i pro{i-
rivanje mo}i uprave, a time i potrebu pove}anja kontrole sudova nad upravom.
Svakako, razvoj u Engleskoj, u pore|enju sa evropskim kontinentom, tekao
je potpuno razli~ito. Dok, prema engleskoj tradiciji, ministar u svom radu kao
~lan vlade podleè op{tem pravu i zato uvek moè da bude izveden pred sud,
zakonodavac na evropskom kontinentu privilegovao je ministre i ~inovnike u
odnosu na op{te, odnosno privatno pravo, i za njih stvorio posebno javno pravo,
pomo}u koga su pot~injene mogli neposredno da pozovu na odgovornost. Tek
krajem poslednjeg stole}a, pod vo|stvom Dràvnog saveta u Francuskoj se raz-
vilo novo upravno sudstvo koje je merodavno za javno pravo. Nije slu~ajno {to
engleski i ameri~ki ud`benici o upravnom pravu po~inju upravnim postupkom i
sudstvom, {to se upravno sudstvo po pravilu moè na}i i u francuskim ud`beni-
cima, ali vi{e u sredini ili na kraju ud`benika, kao ni to {to u mnogim nema~kim
ud`benicima jedva moè da se na|e neki stvarni odeljak o upravnom sudstvu.
Kontrola uprave moè da ima razne oblike. Ona se moè vr{iti na demokrat-
ski na~in, putem parlamenta u okviru poslovnog i finansijskog nadzora. Ali, ona
se moè vr{iti i putem posebnih institucija, kao {to su ombudsman i sud za upravne
sporove. Razvoj u poslednjim decenijama je pokazao da je neophodna pove}ana
kontrola uprave na svim nivoima. Me|utim, upravno sudstvo u krajnjoj liniji
136 Tomas Flajner
najbolje pokazuje polje tenzija izme|u partnerske dràve, s jedne strane, i auto-
ritarne dràve, s druge strane, i na taj na~in ~ini jasnim da ove dve pravne kon-
cepcije common law i civil law imaju u osnovi razli~itu predstavu o ~oveku.
Naime, dràve koje imaju samostalno upravno sudstvo polaze od toga da
dràva i izvr{na vlast moraju da imaju svoje sopstveno pravo, to jest javno pra-
vo, da bi zakonodavne naloge i ciljeve mogle da preto~e u stvarnost. Ovo pravo
privileguje izvr{nu vlast, po{to i njoj i njenoj upravi daje mogu}nost da donose
odluke koje imaju snagu sli~nu presudama: takozvana upravna akta. Ali te drà-
ve, koje kao i common law dràve, nemaju samostalno javno pravo, ne uìvaju
nikave posebne privilegije u odnosu na sudiju osim prava na imunintet Krune.
One su pravi partneri gra|ana i moraju kao tuìoci ako je potrebno da ostva-
re svoja prava prema gra|aninu pred sudom.
Demokratija
Demokratija se zasniva na individualisti~koj predstavi o ~oveku (one man,
one vote, one value), koja individui kao ~lanu nacije daje delimi~ni suverenitet
da preko ve}ine stvori novo pravo, uobli~i ga i izmeni. Kralj je po Bo`joj milosti
sekularizovan i zamenjen glasom naroda, odnosno ve}ine naroda (gra|ana), ko-
ja putem demokratske ve}inske odluke zasniva pravdu na op{toj volji. Francu-
ska revolucija je Narodnoj skup{tini, a time i zakonodavcu, dala isklju~ivo pra-
vo da stvara pravo. Druga i tre}a vlast u dràvi imaju zadatak da primenjuju
pravo koje donese zakonodavac. One ne mogu vi{e da odlu~uju po svojoj pame-
ti i na osnovu prakse. Ova cenzura Francuske revolucije je od odlu~uju}eg zna-
~aja za razvoj upravnog prava na evropskom kontinentu.
U ovom sistemu najpre nema mesta za sudstvo kao mehanizam kontrole
vlade. Ograni~ena kontrola uprave u Francuskoj moè da se obavlja preko Dr-
àvnog saveta, ali samo kao sporedna instanca druge vlasti, sa sasvim postepe-
nim razvojem. U tom smislu se u slu~aju àlbi gra|ana upravno pravo stara o
tome da vlada i uprava ispravno sprovode volju zakonodavca. Kao stvarni ele-
ment individualne pravne za{tite u odnosu na dràvnu vlast, upravno sudstvo se,
me|utim, moè probijati samo postepeno i mukotrpno. Ideja da Sud za upravne
sporove treba da {titi individuu u njenim pravima prema dràvi moè da bude
ostvarena samo u onoj meri u kojoj se individualnom pravnom za{titom istovre-
meno moè obezbediti ostvarivanje volje zakonodavca putem suda. Ovo naro~i-
to vaì za francusko i {vajcarsko upravno pravo, a u manjoj meri i za nema~ko
upravno pravo.
Princip legaliteta i ideja o zakonskom regulisanju zadiranja u prava imaju
tako pre svega demokratsku funkciju. Sudija za upravne sporove mora da se
postara o tome da izvr{na vlast sledi zakone i zadire u prava gra|ana samo onda
kada je od ve}ine, odnosno od zakonodavca za to dobila ovla{}enje. Jasno je da

se sa zakonskim regulisanjem zadiranja u prava pobolj{ava individualna pravna
za{tita. Ali, ako bi se zakonskim regulisanjem zadiranja u prava èlela pobolj{ati
samo individualna pravna za{tita, ona se ne bi u tolikoj meri morala pro{iriti na
subvencionu su{tinu, kao {to je to trenutno slu~aj u {vajcarskom upravnom pravu.
Nasuprot pravu evropskog kontinenta, zakonodavac u common law nikada
nije potpuno potisnuo sudiju. Parlament je, bar u Engleskoj, apsolutno suveren.
Ali ako on ne donese zakone, sudija odlu~uje prema common law. On ne mora da
se stara o tome da uprava i vlada ispravno primenjuju zakone, on mora samo da
obezbedi da one ne prekora~e ili ne zloupotrebe svoja ovla{}enja u odnosu na
individuu, odnosno on radi ultra vires. Pojedinac na taj na~in poseduje prava
koja imaju prednost u odnosu na dràvu i koja samo parlament moè da ugrozi,
a koja ina~e sudija mora da {titi kako od uprave tako i u privatnim odnosima. Sa
ameri~kim Ustavom koji je poja~ano preuzeo Lokovu ideju o neotu|ivim pravi-
ma, sudija mora da {titi prava ne samo od uprave, nego pre svega od zakonodav-
~eve ve}ine. Individua ima, nezavisno od volje ve}ine, samostalna ,,ispreddr-
àvna prava. Ona nije kao u pravu evropskog kontinenta upu}ena na to da
joj ova prava obezbedi zakonodavac.
Upravno sudstvo ima na taj na~in dvostruki odnos prema demokratskom prin-
cipu, koji se od kraja poslednjeg veka tako|e odlu~uju}e razvio. S jedne strane,
upravno sudstvo obezbe|uje zakonito, a time i demokratski potkrepljeno izvr{e-
nje zakona i sprovo|enje ,,volje (demokratskog) zakonodavca a, sa druge stra-
ne, ono ograni~ava manevarski prostor izvr{ne vlasti i uprave, koje politi~ku
volju ve}ine (volonté géneralé) treba da ostvaruju po mogu}nosti neometano od
dosadnih kontrolnih mehanizama. U tom smislu, upravno sudstvo ispunjava sli~nu
funkciju kao i ustavno sudstvo. Ustavno sudstvo {titi manjinu od svemo}nosti
zakonodavca, a upravno sudstvo treba da {titi gra|anina od svemo}nosti uprave.
Najzad, upravno sudstvo se zakonskim regulisanjem zadiranja u prava stara o
tome da prava gra|ana mogu da budu ograni~ena i da im se obaveze mogu na-
metnuti samo ako za to postoji zakonska osnova.
Podela vlasti
Monteskjeova ideja da sloboda moè da postoji samo ako se dràvne vlasti
me|usobno kontroli{u i drè u {ahu, razvila se u dve razli~ite koncepcije podele
vlasti. U ameri~kom Ustavu, u prvom planu su funkcionalno razdvajanje i kon-
trola vlasti ova tri dràvna organa. Sudijske funkcije se, u krajnoj liniji, mogu
obavljati samo putem suda. To zna~i da zakonodavac ne moè da ograni~i sud u
pogledu njegovog zadatka da re{ava sporove niti to moè da u~ini izvr{na vlast
u pogledu njegovog funkcionisanja. Ali, to tako|e zna~i da se svi sporovi izme-
138 Tomas Flajner
|u uprave i gra|anina u krajnjoj liniji moraju re{iti na sudu. I najzad, ovo stano-
vi{te podele vlasti vodi ka tome da funkcije sli~ne sudijskoj, koje se u prvoj
instanci moraju vr{iti u okviru upravne delatnosti (adjudication), treba da budu
odlu~ene u postupku sa strankama sli~nom sudskom postupku.
Na taj na~in samo sudovi imaju pravo da spor re{e u poslednjoj instanci. Zato
o svim sukobima, pa i o onima sa upravom, u krajnjoj liniji, treba da odlu~i
sudija. Ali, u okviru kontrole vlasti sudija ima pravo da, kao jedina instanca koja
je nadle`na za re{avanje sporova, zadire u ovla{}enja izvr{ne ili zakonodavne
vlasti, ukoliko je to potrebno za re{avanje spora.
Francuzi su potpuno druga~ije shvatili podelu vlasti. U Francuskoj je u pr-
vom planu nezavisnost vlasti, odnosno nezavisnost organa. Ako, dakle, izvr{na
vlast vr{i sudsku funkciju i odlu~uje o àlbama protiv uprave (ministre judge),
onda treba da bude sa~uvana njena nezavisnost u odnosu na sudiju. Sudska vlast
nema pravo da zadire u ovla{}enja data upravi. âk i ako uprava postupa na
na~in sli~an sudu, ona spada u drugu, odnosno u izvr{nu vlast koju u principu ne
mogu da kontroli{u redovne sudije (judges ordinaires).
Ali, ~ak i u okviru druge vlasti, u Francuskoj se upravno sudstvo kao nezavi-
sna àlbena instanca razvilo postepeno tek u poslednjem veku. Svakako, u Fran-
cuskoj upravno sudstvo Dràvnog saveta spada u izvr{nu vlast, a ne u tre}u vlast.
Prema francuskom shvatanju, sudija za upravne sporove ima zadatak da re{ava
spor izme|u uprave i gra|anina (sudijska funkcija). Ali, on istovremeno svojom
presudom obezbe|uje ispravno sprovo|enje zakona i u tom smislu on, u stvari,
obavlja izvr{nu funkciju.
Razli~ito vrednovanje podele vlasti zasniva se, tako|e, na razli~itoj predstavi
o ~oveku. Ko polazi od toga da ljudi, pa ~ak i ako su izabrani magistrati, mogu
da prave gre{ke, mora da stvori institucije koje se potvr|uju i sa ljudima koji
gre{e. Zbog toga je za ustavne o~eve ameri~kog Ustava u prvom planu bilo da
ograni~e vlast i da obezbede njenu kontrolu. Ali, ko polazi od toga da dràvlja-
nin, odnosno gra|anin, ve} radi u smislu op{te volje, taj }e izabranom magistra-
tu pokloniti jo{ ve}e poverenje, i time }e obezbediti da on izvr{ava svoje zadat-
ke nezavisno od kontrole koja optere}uje. Jer, i dalje vaì izreka: ,,Kome Bog da
du`nost, daje mu i razum.
Efikasna za{tita slobode i svojine mogu}a je za common law tradiciju samo
ukoliko se ograni~i mo} institucija, ograni~enji vlasti, reguli{e njena kontrola i
po{tuje utvr|eni postupak, a ne odobravanjem pisanih prava.
Ljudska prava
Bitan element evropske pravne kulture je nesumnjivo ideja o ljudskim pravi-
ma. ôvek kao individua ima elementarna prava, pa mora da ima i mogu}nost da
efikasno brani svoj pravni poloàj u odnosu na vladu i upravu, {to zna~i putem
suda. Oni koji vladaju smeju da raspolaù samo ograni~enim sredstvima mo}i,
koja se putem sudova mogu kontrolisati. I ameri~ka i Francuska revolucija su
pre 200 godina bile ponete ovom osnovnom idejom, pa su proklamovale dono-
{enje ustava koji ograni~ava mo} vlade i zasniva prava ~oveka. Ve} 1689. u
engleskom parlamentu su napisane prve povelje o pravima (bill of rights), ~ime
je u pismenoj formi utvrdio vekovnu tradiciju ograni~enja mo}i monarha.
Ali, treba ista}i dve bitne razlike izme|u zemalja sa common law i civil law
tradicijom. U ovim drugim osnovna prava su ona prava koja je dala sama dràva sa
ciljem da spre~i dràvnu vlast da sama poseè za pravima, a ona su sadràna u
ustavu. Upravni i ustavni sudovi moraju zato da se pozabave àlbama, ako pogo-
|ena lica mogu da istaknu povredu takvih subjektivnih prava. Nasuprot ovome, za
anglosaksonske sudije su takva prava ispreddràvne prirode. Upravni organi mo-
gu da zadiru u slobodu i svojinu samo ako su za to zakonom izri~ito ovla{}eni.
U tesnoj vezi sa ovim je druga va`na razlika: zemlje civil law tradicije daju u
prvom redu materijalna prava na slobodu, kao {to je pravo na {tampu, udruìva-
nje ili nastanjivanje. Nasuprot tome, zemlje sa common law tradicijom prioritet
daju procesnim pravima. Ona u slu~aju zadiranja u slobodu i svojinu daju mo-
gu}nost sudskog postupka sa strankama pred nezavisnim sudijom. Postupak na
taj na~in obezbe|uje slobodu i svojinu pre nego materijalno ustavno pravo. Ovaj
na~in razmi{ljanja proizilazi iz predstave o ~oveku koja strankama i sudiji do-
zvoljava da u postupku u sporu na|u pravdu nezavisno od ustavnih prava, dok
zemlje sa civil law tradicijom vezuju sudiju voljom ustavne ve}ine i priznaju mu
manje nadle`nosti.
Sekularizacija dràve
Hri{}anska predstava o svetu koja prihvata ideju o tome da ~ovek mora da
sluì dvojici gospodara: Bogu i caru, verovatno je postavila temelj za odvajanje
duhovne od svetovne vladavine. Tako je i u Evropi postalo mogu}e da se izvr{i
posvetovljenje dràvne vlasti, da se dràvna mo} sekularizuje i da se time odvoji
od natprirodnog.
Tomas Hobs je svojom teorijom o dràvnom ugovoru postavio filozofsko-
teolo{ki temelj za sekularizaciju. Prometej je u svoje vreme bogovima ukrao
vatru da bi pojedine ljude oslobodio zavisnosti od prirodnih sila. Hobs je bo-
govima ukrao suverenitet da bi ga stavio u ruke naroda i dràva, da pravo vi{e
ne bi bilo unapred odre|eno, nego da bi dràve mogle same da ga uobli~avaju.
Ali, uprava koja je zavisna od sekularne vlasti, moè lak{e da se podvrgne
kontroli sudija, nego vlada koja se po milosti Bo`joj i u ime Boga brine za
dobro gra|ana.
140 Tomas Flajner
Dok se sekularizacija na evropskom kontinentu ograni~ila na decizionizam

zakonodavca, sekularizovanom engleskom sudiji je jo{ uvek ostao zadatak da
na|e razumno pravo koje ima prednost nad dràvom i da ga primeni prilikom
re{avanja spora.
Pogre{ivost ~oveka
Jo{ jedan vaàn element evropske pravne tradicije koji se dodu{e mnogo vi{e
pojavljuje na anglosaksonskom podru~ju jeste uvid u na~elnu pogre{ivost ~ove-
ka. ôvek gre{i kao gra|anin, ali i kao sudija, kralj, ~inovnik ili ~lan parlamenta.
Iako se ova njegova sklonost pravljenju gre{aka moè smanjiti vaspitanjem, uvek
ostaje rizik. âk i ako sudije i vladine ~inovnike vaspitamo uz pomo} najboljih
metoda, oni }e ipak uvek padati u isku{enje da zloupotrebe svoju mo}. Zbog toga
se vrednost dràvnih institucija mora meriti njihovom sposobno{}u da u najve}oj
meri umanje ljudske proma{aje, ili da ih bar drè u granicama.
Iz tog razloga je pogre{no da se vladi ili ~inovnicima prenese nekontrolisani
monopol mo}i ili ~ak vlasti. Po{to i ~inovnici koji nastupaju u ime dràve, kao i
privatna lica, mogu da prave gre{ke, oni ne treba da imaju pravnu mo}. Ovaj
zaklju~ak je, me|utim, izvuklo samo obi~ajno pravo. Upravno pravo evropskog
kontinenta pravi razliku izme|u nadle{tva i ~inovnika, odnosno ~inovnici ne
rade kao privatna lica nego u ime neke apstraktne tvorevine, i ovom funkcijom
dràvnoj slu`bi daje gotovo ista ovla{}enja kao i sudiji, ovla{}uju}i slu`be da
donose izvr{ne mere.
Kontradiktorni sistem
Osnovnom saznanju o pogre{ivosti ~oveka podela vlasti duguje isto koliko i
kontradiktorni sistem parni~nog postupka u anglosaksonskim i kontinentalnim dr-
àvama, odnosno u krivi~nom i upravnom postupku u anglosaksonskim sistemi-
ma. Kontradiktorni sistem polazi od toga da istina o ~injeni~nom stanju koje se
dogodilo najbolje moè da se otkrije u postupku u kome se dve ravnopravne stran-
ke pred jednim nezavisnim i ,,slepim sudijom ili nekoliko ,,slepih porotnika
bore za istinu. Kontradiktorni sistem su, me|utim, u kontinentalnom evropskom
pravu i u krivi~nom i upravnom postupku potisnuli princip o ispitivanju i oficijel-
ni princip, zbog ~ega su tokom istorije razvijene bitno razli~ite koncepcije prava.
Francuska revolucija
Jo{ jednu osnovnu razliku izme|u anglosaksonskog i evropskog kontitental-
nog prava donela je Francuska revolucija. Ako su do tada, osim monarha i vlade,
sudovi imali zadatak da izri~u presude prema pravnim izvorima koje su na{li, sa
Francuskom revolucijom sudovi su degradirani u izvr{ne organe zakonodavca.
Jedini pravni izvor od tada je postao pozitivan zakon, koji donosi zakonodavac.
Tradicionalna pravna shvatanja presedana ranijih sudova, ili ~ak pravo koje je
sudija primenjivao ili trebalo da primenjuje, vi{e nisu ili su samo izuzetno pri-
znavani kao pravni izvor.
Od Francuske revolucije nadalje sudovi ne primenjuju pravo u svoje ime,
nego kao izvr{ni organi zakonodavca. Slede}a va`na novina Francuske revolu-
cije jeste bitno razdvajanje javnog i privatnog prava. Napoleon je hteo da izvr-
{nu vlast i upravu oslobodi dosadne kontrole konzervativnih sudija i zahtevao je
da obi~ni sudovi mogu da odlu~uju samo o privatnopravnim stvarima. Javno
pravo koje su donele upravna i izvr{na vlast od tada se osloba|a kontrole uz
sudijsko ispitivanje. Time je radi podele vlasti bio poloèn kamen-temeljac raz-
dvajanja javnog i privatnog prava.
BITNI ELEMENTI EVROPSKE PRAVNE KULTURE

U NJIHOVOM ME\USOBNOM PORE\ENJU
Bitni elementi evropske kulture upravnog prava su nesumnjivo podela vlasti,
razli~ito regulisanje nadle`nosti sudova, bitno razli~iti sistemi postupka (kon-
tradiktorni, inkvizitorski sistem), veoma razli~ito formirani pravni lekovi, razli-
~ite koncepcije pravnih izvora i razli~ite funkcije upravnog sudstva.
Saglasnost izme|u kontinentalno-evropske i anglosaksonske koncepcije su-
dijske kontrole postoji u formiranju nezavisne sudijske ili kvazisudijske instan-
ce (npr. Dràvni savet), koja moè da preispita odluke uprave, ako ih pogo|eni
gra|ani ospore. Pritom ne smemo da izgubimo iz vida da postoje velike razlike u
mi{ljenju pravnika ta dva pravna sistema o pitanju u kojoj meri neka instanca
mora da bude nezavisna da bi mogla da bude priznata kao sudijska instanca.
Razli~ito su regulisana pre svega slede}a pitanja:
[ta moè da bude predmet spora sa upravom? Dok prema francuskom i {vaj-
carskom pravu sam upravni akt moè da bude predmet sudske àlbe, prema ne-
ma~kom pravu predmet upravnopravne tu`be moè da bude bilo koji spor o
nekom upravnom aktu, nekoj upravnoj radnji ili nekoj drugoj meri. U Engleskoj
opet uop{te nije re~ o predmetu àlbe. Obi~ajno pravo, koje je razvijeno iz prava
na tu`be, polazi {tavi{e od pitanja da li postoji neki pravni lek ili odre|ena tu`ba
kojom se na sudu moè ostvariti pravo u odnosu na upravu.
U kojoj meri su sudovi i/ili komisije za àlbe nezavisni? Dok se u engleskom ili
ameri~kom pravu veliki deo sporova sa upravom re{ava pred redovnim sudovima,
u Nema~koj, a delimi~no i u [vajcarskoj, za njih su nadle`ni posebni sudovi za
upravne sporove koji imaju ili nezavisan poloàj, ili su kao u [vajcarskoj samo
142 Tomas Flajner
ve}a postoje}ih sudova. U Francuskoj, me|utim, to su u niòj instanci upravni

sudovi, a na najvi{em nivou Dràvni savet, koji dodu{e ima fakti~ku nezavisnost,
ali ipak nije na isti na~in nezavisan kao sudije redovnih sudova.
Od velikog zna~aja je i to {to u zemljama sa civil law tradicijom spor ne
moè odmah da se nastavi na sudu za upravne sporove, nego najpre mora da
bude presu|en od jedne vi{e upravne instance. Ova koncepcija ministre judge
je potpuno tu|a obi~ajnom pravu, po{to uprava ninakoji na~in ne moè da vr{i
sudske ili kvazisudske funkcije. Naprotiv, u zemljama sa tradicijom common
law sve se vi{e sre}u administrativni tribunali, kojima se, me|utim, ne prizna-
je stvarno svojstvo suda.
Najzad, velika razlika postoji i u postupku. Postupak za utvr|ivanje ~injeni~-
nog stanja pred sudovima u tim zemljama je u principu postupak sa strankama
prema kontradiktornom sistemu. Nasuprot tome, zemlje sa tradicijom civil law
se u oblasti javnog prava pridràvaju maksime o ispitivanju ili inkvizicione mak-
sime. Shodno tome, zadatak uprave, a zatim i suda za upravne sporove se u
principu sastoji iz toga da razjasni ~injeni~no stanje uz odgovaraju}u obavezu
stranaka da sara|uju. Me|utim, ne postoji podela tereta dokazivanja kao u par-
ni~nom postupku.
Obaveza uprave da utvrdi istinito ~injeni~no stanje koje je relevantno za nje-
nu odluku je ne{to {to se samo po sebi razume. U upravnom pravu evropskog
kontinenta je od toga stvorena pravna obaveza (inkvizitorsko na~elo), a istovre-
meno su upravi nametnuta prava i obaveze u okviru jednog posebnog postupka.
Kao rezultat ovog postupka, upravna akta se izjedna~uju sa sudskom presudom,
iako ~injeni~no stanje nije moglo da bude utvr|eno u postupku sa strankama.
I engleska uprava je bez posebne pravne obaveze upu}ena na objektivno raz-
ja{njenje ~injeni~nog stanja. U slu~aju protivre~nosti pred sudom, sud, me|u-
tim, preispituje samo ,,gre{ku u pogledu zapisnika, ali ne potvr|uje upravi objek-
tivnost ili istiniti nalaz prilikom utvr|ivanja ~injeni~nog stanja.
Za sve slu~ajeve u kojima se ~injeni~no stanje utvr|uje u postupku sa stranka-
ma vaì samo kontradiktorni sistem kao garancija za pravi~an postupak u cilju
razja{njenja ~injeni~nog stanja. Takvi postupci su predvi|eni u ameri~kom uprav-
nom postupku institutom slu`benog lica koje vodi postupak (hearing officers).
U obi~ajnom pravu odluke suda mogu prinudno da se izvr{avaju i u odnosu
na ~inovnike, dok sudovi za upravne sporove u zemljama sa tradicijom civil law
ne raspolaù mogu}no{}u koja odgovara institutu nepo{tovanja suda (contempt
of court). Oni, dodu{e, mogu da poni{te odluke uprave, ali ne mogu pretnjom
kazne da nateraju ~inovnike da se pona{aju na odre|eni na~in. Zbog toga, ~ak i
u zemljama kao {to je Nema~ka, u kojima postoji tu`ba za preduzimanje neke
upravne radnje, ne moè u svakom slu~aju da se sudskim putem izvr{i odgovara-
ju}a presuda zbog otpora koji pruàju ~inovnici.
RAZLOZI RAZLIKA
Od vremena Napoleona u zemljama civil law sistema, koje su pod uticajem
francuskog upravnog prava, postoji na~elno razdvajanje javnog i privatnog pra-
va. Napoleon je razdvajanjem javnog i privatnog prava uveo podelu nadle`nosti
sudske prakse, odnosno pravosudne vlasti redovnih sudova, s jedne strane, i pra-
vosudne vlasti za presude po àlbama podnetim protiv uprave, s druge strane.
On je upravi dao i jedan vaàn instrument za izvr{enje njenih odluka: admini-
strativni akt, koji je dodu{e razvijen jo{ pre Revolucije. Francuski acte admini-
stratif, koji je Oto Majer (Otto Mayer) preuzeo u obliku upravnog akta, postao je
za nema~ko pravo, do dono{enja novog Zakona o upravnom postupku posle
rata, stoèr teorije upravnog prava. Administrativni akt su, tako|e iz nema~kog
upravnog prava, preuzeli Fric Flajner (Fritz Fleiner) i Maks Imboden (Max Im-
boden). On je postao odlu~uju}a osnova {vajcarskog upravnog prava i danas jo{
uvek ima to svojstvo.
Upravni akt ispunjava istovremeno razli~ite funkcije: on je obavezuju}a na-
redba nadle`ne upravne instance gra|aninu, sa dejstvom sli~nim presudi. Uprav-
ni akt, me|utim, obezbe|uje i odre|eni prethodni postupak uprave, koji se sva-
kako sprovodi prema inkvizitorskom na~elu. On uspostavlja pravnu sigurnost,
moè da bude izmenjen samo u okviru odre|enih pravila, dakle, sluì i za za{titu
poverenja. On je izvr{an i ima privilegiju pretpostavke ispravnosti po sebi, od-
nosno sve dok ga gra|anin ne ospori. Po isteku roka za podno{enje àlbe, izvr{ni
~inovnik i druge instance moraju da ga priznaju.
Sa administrativnim aktima, odnosno upravnim aktima ili merama, za upravu
se stvorila mogu}nost da, nasuprot upravi u zemljama sa tradicijom common
law, donosi neposredno izvr{ne odluke. Ideja o centralisti~kom, hijerarhijski struk-
turisanom i logi~ki nau~no primenjivom pravnom poretku, koja je jo{ u sred-
njem veku razvijena u dràvama evropskog kontinenta, potkrepljena je tako Na-
poleonovom koncepcijom izvr{ne vlasti koja je jaka u odnosu na pot~injene i
opremljena ovla{}enjima sli~nim ovla{}enjima sudije.
Prenagla{enost uprave i izvr{ne vlasti pokazuje se i u teoriji formalne i mate-
rijalne pravnosna`nosti upravnih akata, koja ina~e moè da bude opravdana
samo u presudama sudija koje su donete u pravi~nom postupku sa strankama.
înjenica da su pravnosna`ni upravni akti izvr{ni i pretpostavka ispravnosti,
koja moè biti dovedena u sumnju samo u slu~aju izri~itog osnova za osporava-
nje, pokazuje da je ovaj institut morao da ima fundamentalan i centralni zna~aj
za pravo i pravnu misao na evropskom kontinentu.
Sve dok se gra|anin (ili pot~injeni) ne brani od upravnog akta, on mora da ga
trpi i da dozvoli njegovo izvr{enje protiv sebe. Najzad, upravni akti se smatraju
naredbom za izvr{enje zakona, kod koje uprava u odnosu na gra|anina ima privi-
144 Tomas Flajner
legovani poloàj. Ona moè putem upravnog akta po slu`benoj du`nosti, od-
nosno na sopstvenu inicijativu, da sprovodi zakon, da samostalno utvr|uje
~injeni~no stanje relevantno za sprovo|enje zakona, da ga podredi zakonu, da
donese presudi sli~an upravni akt i da, ako je potrebno, dâ nalog za izvr{enje
koji je neophodan za njegovo sprovo|enje. Na taj na~in je teorija o upravnom
aktu tesno povezana sa zavisno{}u gra|anina od Rusoove op{te volje utvr|e-
ne u zakonu, koja u interesu zajednice mora uvek da ima prednost u odnosu na
privatni interes.
Sasvim druga~ije se razvijalo upravno pravo u Engleskoj. Kao i u drugim
monarhijama, sudovi u Ujedinjenom Kraljevstvu su bili sudovi Krune, koji su
u ime Krune morali da presu|uju sporove. Me|utim, za razliku od drugih mo-
narhija, na~elo ,,Kralj ne moè da pogre{i imalo je ~isto procesno zna~enje.
Kralj i njegovi sudovi pod njegovim instrukcijama, nisu mogli da u stilu ,,Dr-
àva to sam ja za sebe obezbede pravo da budu iznad prava i zakona i da
materijalno pravo menjaju u interesu monarha. Iz ovog razloga sud je mogao
da primenjuje obi~ajno pravo prema gre{kama sklonim kraljevskim ~inovnici-
ma na potpuno isti na~in kao i prema privatnim strankama i da na taj na~in
utvr|uje da li je uprava radila u okviru svojih pravnih ovla{}enja (intra vires)
ili je prevazi{la svoje nadle`nosti (ultra vires).
Iako su ~inovnici morali da rade i odlu~uju kao civilno osoblje Krune, nji-
hove odluke nisu ninakoji na~in imale, niti imaju dejstvo sli~no presudi. Da bi
mogle da budu izvr{ene protiv volje gra|ana, dodatno je potreban sudski na-
log za izvr{enje, sli~no kao u slu~aju obligacija izme|u privatnih lica. Uprav-
no pravo zemalja sa tradicijom common law tako nije upu}eno na instituciju
upravnog akta!
Me|utim, ako gra|anih èli da podnese tu`bu protiv ~inovnika kao slu`be-
nika Krune, kralj se mora odre}i svoje procesne privilegije da ne moè biti
tuèn. Engleski kraljevi su se delom odrekli te privilegije jo{ u prastarim vre-
menima. Tako je rano mogla da se razvije tradicija prerogativnih prava: habe-
as corpus, writs of certiorari i writs of mandamus. U svim slu~ajevima je kralj
(odnosno kancelar) svojim sudovima davao ovla{}enje da narede podno{enje
tu`be protiv uprave sa ciljem da se preispita kazna zatvora, odnosno ograni~a-
vanje slobode uop{te (habeas corpus), da se preispita upravna odluka (certio-
rari) ili da se sprovede, odnosno spre~i neka upravna mera (mandamus, prohi-
bition, injunction).
DVA TIPA UPRAVNOG SUDSTVA

Tako su se izme|u kontinentalnog evropskog prava i common law razvila
dva tipa upravnopravne kontrole izvr{ne vlasti i uprave:
Nadle`nost
U obi~ajnom pravu presu|uju redovni sudovi u okviru svojih prerogativa o
sporovima izme|u privatnih lica, o sporovima izme|u privatnih lica i uprave,
kao i o sporovima izme|u raznih upravnih instanci. U zemljama sa tradicijom
civil law za ovo su osnovani posebni sudovi za upravne sporove (Nema~ka) ili
dràvni saveti, odnosno administrativni tribunali.
Kriterijumi za procenu
Sudovi zemalja sa tradicijom common law upravnopravne radnje procenju-
ju u principu prema istim pravnim izvorima kao i radnje privatnih lica, naime
prema obi~ajnom pravu. To zna~i da je neka mera ili odluka uprave protivza-
konita, ako nije potkrepljena ni obi~ajnim pravom ni zakonima (statutes) par-
lamenta, ni ,,kraljevim prerogativima niti ,,prirodnom pravdom. U tom slu-
~aju, uprava je radila ultra vires. Time se, me|utim, sud jasno odri~e preispiti-
vanja diskrecionog prava uprave. Ako ona preduzima radnje u okviru svog
diskrecionog prava, odnosna odluka, mera ili ne~injenje su u skladu sa zako-
nom. Ukoliko se sud pridràva zakona koje je doneo parlament, onda kriteriju-
mi za procenu uglavnom odgovaraju kriterijumima zakonskog regulisanja za-
diranja u prava u zemljama sa civil law tradicijom. Ali, ukoliko sud uzme u
obzir obi~ajno pravo, prirodna pravda ili kraljevi prerogativi, oni se ne mogu
potpuno izjedna~iti sa kriterijumima za procenu po osnovu ,,zadràvanja pra-
va uprave.
Pravni lekovi
U obi~ajnom pravu su najizrazitije razvijeni pravni lekovi, jer gra|anin ne
samo da najpre mora da sa~eka odluku uprave da bi mogao da podnese àlbu,
nego ima i mogu}nost da dono{enje neke odluke ili ~ak i mere uprave zahteva ili
spre~i sudskim putem.
Pomo}u pravnog leka habeas corpus, lice koje je ograni~eno u svojoj slobo-
di, kao {to je zatvorenik, lice pod starateljstvom, lice proterano iz zemlje ili lice
upu}eno u psihijatrijsku ustanovu na le~enje, moè da zahteva li~no izvo|enje
pred nezavisnog sudiju u roku od 24 sata.
Pravnim lekom writs of certiorary, lice koje je pogo|eno nekom upravnom
odlukom moè da zahteva njeno ukidanje (squash).
Pravnim lekom mandamus, lice u pitanju moè da zahteva izvr{enje neke
upravne mere, npr. postavljanje nekog voda ili izgradnju ulice, odnosno dono{e-
nje odluke.
146 Tomas Flajner
I najzad, pravnim lekom prohibitory injunction zainteresovano lice moè da

zahteva od suda ne~injenje, odnosno ono moè da traì da sud upravi zabrani da
planira ili sprovede neku odre|enu meru, npr. izgradnju neke ulice.
U zemljama sa civil law tradicijom do{lo je do suspenzije ili francuske kon-
cepcije, prema kojoj pogo|eno lice moè da se àli samo na ve} doneti admini-
strativni akt, a u svim drugim slu~ajevima moè protiv uprave samo da podnese
tu`bu za naknadu {tete ako je zbog protivpravne mere pretrpelo imovinsku {tetu.
Samo u slu~aju da postoji ugovor, ono ima mogu}nost da podnese punu uprav-
nopravnu tu`bu (plein contentieux). U SR Nema~koj je najpre do{lo do suspen-
zije upravnog akta, ali se danas (verovatno pod uticajem ranijeg engleskog oku-
pacionog prava) svaki spor daje sudu za upravne sporove na procenu, ukoliko
tuìlac moè da ostvari subjektivna prava. Svakako, mogu}nosti za sprovo|enje
drugih mera, osim ukidanja upravnog akta, veoma su ograni~ene.
Sprovo|enje
Institut nepo{tovanja suda (contempt of court) iz obi~ajnog prava daje sudu
najzad za razliku od sudova evropskog kontinenta i mogu}nost da se sprovo-
|enje mera protiv ~inovnika obezbedi uz pretnju kaznom. Nasuprot tome, konti-
nentalni evropski sudovi za upravne sporove imaju samo mogu}nost da ukinu
neku upravnu odluku, ali ne i da je sprovedu uz kaznene mere.
Zbog toga, za razliku od anglosaksonskog prava, u evropskom kontinental-
nom pravu upravne odluke mogu da budu sprovedene uz pretnju kaznom i pu-
tem izvr{enja, odnosno upravna akta imaju dejstvo sli~no presudi, {to je osobina
koju nemaju odluke engleske uprave.
Postupak
Jo{ jedna va`na razlika leì u postupku. Dok se engleski sudski postupak
parni~ni, krivi~ni ili upravni pridràva na~ela kontradiktornog sistema, za evrop-
ski kontinentalni postupak u krivi~nom i upravnom sporu vaì na~elo ispitiva-
nja, ili inkvizitorsko na~elo. Ma koliko ovo na~elo ispitivanja za gra|anina mo-
è da bude zgodno on ne mora s mukom da skuplja svoje dokaze ono za
pogo|eno lice u upravnom postupku, odnosno u postupku pred sudom za uprav-
ne sporove, moè da bude i patrijarhalno i diskriminatorsko.
Po{to se upravni akt donosi u ure|enom postupku, u kome je uprava obave-
zna da po slu`benoj du`nosti, ali jednostrano, utvrdi ~injeni~no stanje, gra|anin
ima samo ograni~ene mogu}nosti da ~injeni~no stanje ospori u nekom kasnijem
sudskom upravnom postupku. S druge strane, uprava je zbog obaveze da sama
razjasni ~injeni~no stanje uglavnom preoptere}ena.
U engleskom upravnom pravu se do sada nije mogao razviti zakonom regu-

lisani upravni postupak za utvr|ivanje ~injeni~nog stanja. U slu~aju spora,
sudovi ograni~avaju svoje preispitivanje na ,,gre{ke u pogledu zapisnika. Uko-
liko je, me|utim, po engleskom ili ameri~kom shvatanju prava pokrenut po-
stupak za razja{njenje ~injeni~nog stanja (administrative tribunals, hearing
officers), ~injeni~no stanje se mora utvrditi u okviru kontradiktornog sistema.
Jer, prema tradiciji obi~ajnog prava (common law) i prirodne pravde (natural
justice) ili propisanog postupka (due process), samo kontradiktorni sistem mo-
è da garantuje ~isto utvr|ivanje ~injeni~nog stanja u okviru pravi~nog po-
stupka.
Gra|anin je u svakom slu~aju ovim postupkom mnogo vi{e o{te}en nego u
obi~ajnom pravu. Pritom se ne sme izgubiti iz vida da je upravni postupak u
ameri~kom Zakonu o upravnom postupku (Administrative Procedure Act) u po-
re|enju sa engleskim odlu~uju}e izgra|en. Shodno tome, uprava mora da pokre-
ne dono{enje odluke u postupku takozvane adjudikacije (adjudicatory) pred ovla-
{}enim slu`benim licem, koji izme|u uprave i stranaka sprovodi postupak sli~an
postupku sa strankama, sa odgovaraju}om podelom tereta dokazivanja. Pravni
postupak uprave prema shvatanju civilnog prava potpuno je stran obi~ajnom
pravu.
Legitimacija (standing)
Legitimacija za osporavanje upravnih odluka se u mnogim zemljama razvila
isto toliko jako kao i ovla{}enja sudova za upravne sporove. Ako je provobitno
vaìlo da treba ostvariti stvarna subjektivna javna prava (Nema~ka), zakonska
prava (Engleska) ili svojinska prava (SAD), onda su u skoro svim zemljama mo-
gu}e àlbe ako se gra|ani ose}aju povre|enim u pogledu svojih pravno za{ti}e-
nih interesa (Nema~ka) ili jednostavno u pogledu svojih za{tite dostojnih intere-
sa (Engleska) ili privilegija (privilegies SAD). U [vajcarskoj postoji staro ovla-
{}enje u pogledu legitimacije (povreda ustavnih prava) za dràvnopravnu àlbu
(88. zakon o obligacijama), ali treba ukazati i na nov razvoj u upravnom pravu
(103. zakon o obligacijama doticanje interesa vrednog za{tite). U [vajcarskoj
se, verovatno kao i u Francuskoj, ide veoma daleko, i dozvoljava se ~ak i àlba
ako pogo|eno lice moè da ostvari ne subjektivna prava nego neki interes dosto-
jan za{tite. U Francuskoj je dovoljno da postoji neki interes.
Funkcija
Dok u Engleskoj upravno sudstvo, sli~no kao u Nema~koj, ima funkciju da
{titi individualne interese pojedinca, dotle ono u Francuskoj ima funkciju da
148 Tomas Flajner
pored pravne za{tite obezbedi i javni interes. Ova funkcija je naro~ito izraèna u
[vajcarskoj. Zbog toga se legitimacija daleko pro{iruje, a sudu se, iz ruku zako-
nodavca, prenose funkcije kontrole uprave, koje on ne moè da ispuni.
Ministar sudija
U zemljama sa civil law tradicijom za sve sporove sa upravom vaì da oni bar
na donjem nivou ne mogu odmah da budu predati sudu nego ih u manje forma-
lizovanom postupku re{ava uprava, to jest, vi{a instanca. Princip ministra sudije
(ministre judge), koji se razvio iz francuskog upravnog prava, vodi tome da u
mnogim slu~ajevima uprava ~ak odlu~uje u poslednjoj instanci i isklju~en je
produètak spora kod suda (kao u [vajcarskoj).
Ali, ako je produètak spora mogu}, onda }e sud i pri punom ispitivanju,
naime pri ispitivanju ~injeni~nog stanja u odnosu na upravu, pokazati najve}u
uzdrànost. Princip ministra sudije poja~ava, dakle, poziciju uprave prema gra-
|aninu. On je izraz hijerarhijskog na~ina razmi{ljanja, koji je stran partnerskom
upravnom pravu zemalja sa common law tradicijom.
PERSPEKTIVA
Ove dve razli~ite koncepcije upravnopravne kontrole zasnivaju se na funda-
mentalno razli~itim predstavama o dràvi i ~oveku. Jaka pozicija suda u engle-
skom sistemu je razumljiva samo kada se ima u vidu jak poloàj stranaka i svo-
|enje funkcije sudije na funkciju arbitra. Nasuprot tome stoji evropski kontinen-
talni sistem, koji pove}ava i poja~ava poloàj sudije u odnosu na stranke, stran-
kama priznaje manje prava a time i manje partnerstva, ali je zato formiran auto-
ritarno i hijerarhijski. Sudije i uprava moraju da izvr{avaju demokratski nastale
zakone zajednice.
Pravi~nost u evropskom kontinentalnom smislu nalazi se u hijerarhiji predo-
dre|enog pravnog poretka izraènog kao op{ta volja koja je odre|ena u demo-
kratskom zakonodavnom postupku, dok se ona u anglosaksonskom pravu moè
na}i samo u parni~nom postupku ravnopravnih stranaka. Pravo se, prema tome,
u stvari moè na}i samo u kontradiktornom postupku pred objektivnim arbi-
trom, dok se pravo na kontinentu stvara putem demokratskog postupka odlu~i-
vanja zakonodavca.
Prema upravnom pravu zemalja sa civil law tradicijom gra|anin, dodu{e, vi{e
nije pot~injen volji jednog vladaoca-apsolutiste, ali je pot~injen op{toj volji de-
mokratskog zakonodavca. Vlada i uprava su izvr{ni i upravni organi op{te volje
i moraju, shodno tome, da raspolaù odgovaraju}im ovla{}enjima za sprovo|e-
nje volje ve}ine. Ovu neprikosnovenu poziciju u Engleskoj ima samo Kruna.
Po{to je pravo, me|utim, sve vi{e odvajalo vladu i upravu od privilegija Krune,
organi vlasti se vi{e nisu mogli pozivati na svoj specijalni poloàj prema gra|a-
nima. Nasuprot nema~koj teoriji o fiskusu koja je pravila razliku izme|u privat-
nopravne i javnopravne a time i neprikosnovene radnje kneza, Engleska je
upravu i vladu sve vi{e podvrgavala nadle`nosti sudova.
Uprava u zemljama sa common law tradicijom nije dobila nat~ove~anski pa-
trijarhalni karakter, koji je delimi~no preuzela od apsolutizma u civil law ze-
mljama. Nat~ove~anska su{tina organa vlasti, magistrata i ~inovnika, koja dola-
zi do izraàja u pravu na imunitet ~inovnika, nema {to je razumno nikakvu
drugu legitimaciju osim ~injenice da je du`nost uprave da ostvaruje volju ve}ine
(volonté géneralé).
Izvesno pribliàvanje razli~itih sistema }e za dogledno vreme biti neminov-
no. Prvo, zato {to ve} i ~lan 6. EMRK ima dejstvo ujedna~avanja, jer za gra|an-
skopravne sporove i protiv uprave zahteva nezavisan sudski postupak. Tada
}e nesumnjivo Evropska unija, a naro~ito njeni sudski organi morati da se potru-
de, da pravo Unije ostvare prema jedinstvenim koncepcijama. Pravo Unije koje
vaì u njoj i koje je za sudove obvezuju}e, izaziva u Engleskoj sasvim druga~ije
dejstvo nego u Francuskoj ili Nema~koj. U Engleskoj gra|ani mogu, ukoliko
imaju subjektivna prava, da ostvare izvr{enje prava Unije putem izvr{ne vlasti.
Tako ne{to bi, me|utim, u Francuskoj i u SR Nema~koj, bar u praksi, bilo neza-
mislivo.
Me|utim, treba pretpostaviti da }e razvoj demokratije i ideje o ljudskim pra-
vima u Engleskoj dovesti do unutardràvne obvezuju}e pravne forme EMRK,
{to bi u pogledu sudova na dugi rok moglo da izazove revoluciju (tako {to bi na
taj na~in fakti~ki bilo uvedeno ustavno sudstvo). Me|utim, istovremeno moè-
mo da konstatujemo da ideja o demokratiji i ljudskim pravima u zemljama sa
civil law tradicijom poja~ava partnersko stanovi{te uprave i da hijerarhijski na-
~in mi{ljenja, koji se vekovima formirao, postepeno i{~ezava. Jako, izgra|eno
upravno sudstvo od kraja poslednjeg rata to jasno pokazuje.
150 Pjer Sadran
Dràvna uprava u Francuskoj 151
Pjer Sadran*
DR@AVNA UPRAVA U FRANCUSKOJ
U nekom savremenom re~niku stereotipa, francuskoj administraciji bi se

verovatno ponovo pripisala ovakva definicija: Francuska administracija je, iz
svog napoleonskog nasle|a, zadràla rigidni i hijerarhijski aspekt. U slu`bi
sveprisutne dràve, stvarnog utemeljiva~a nacije i dru{tva, ona predstavlja idealan
tip centralizacije. Uprkos zna~ajnom oporezivanju nacionalnog bogatstva, kao i
sasvim izvesnim znacima relativne nemo}i dràve, ona na tvrdoglav na~in odbija
promene i teì svom snagom svojih korporatizama da opstane u svom dosada{njem
obliku. Neki od simbola ovakvog vi|enja stanja stvari bi bili: Nacionalna {kola
za administraciju (ENA)1 , prefekt, Bersi2 , mamut nacionalnog obrazovanja3 .
Naravno, u realnosti stvari izgledaju druga~ije, bar zbog dva va`na doga|aja
izgradnje Evrope i decentralizacije, ~iji su koreni u politi~kom voluntarizmu i
koji su u znatnoj meri promenili postoje}e stanje u proteklih dvadesetak godina.
Nema sumnje da francuski administrativni sistem ima svoje duboke korene u
istoriji i da iz nje crpe snagu koja mu je omogu}ila da savlada mnoga isku{enja.
êsto se poreklo Cour des Comptes4 povezuje sa posebnim sudskim ve}em Cu-
ria Regis, koje je jo{ 1320. proveravalo ra~une kraljevskih ra~unovo|a, vodilo
registre finansijskih dekreta i imalo pravo osporavanja odluka. S druge strane,
poreklo upravne jurisdikcije se nalazi u Senèrmenskom ediktu iz 1641. (kojim
se obi~nim sudijama zabranjuje uvid u javna akta). Prvi nagove{taj
*
Pjerre Sadran, Institut za politi~ke studije u Bordou.
1
Nacionalna {kola za administraciju (ENA), osnovana 1945. godine, regrutuje i obrazuje
visoki dràvni kadar. Poznata je posebno po tome {to su njeni biv{i u~enici nosioci veoma zna-
~ajnih funkcija u oblasti politike i poslovnog sveta.
2
Ministarstvo privrede i finansija se naj~e{}e naziva po imenu kvarta u kome se nalazi.
3
Ovaj izraz se pripisuje biv{em ministru obrazovanja, Klodu Alegru (Claude Allègre).
Svojom namerom da skine salo sa mamuta izazvao je neprijateljski stav sindikata prosvetnih
radnika. Ministarstvo je nadle`no za vi{e od milion radnih mesta.
4
Cour des comptes administrativno telo koje kontroli{e primenu pravila javnog ra~uno-
vodstva pri realizaciji budèta (prim. prev.).
152 Pjer Sadran
profesionalizacije visoke administracije je pojava advokata pri Kraljevskom

savetu koji su zaduèni za referate i koji u~estvuju u dono{enju krajnje odluke,
tzv. maîtres des requêtes (ova titula je i danas u upotrebi u Dràvnom savetu). A
ve} sredinom 18. veka pojavljuju se funkcioneri u savremenom zna~enju te
re~i u francuskom jeziku koji se bave odre|enim pozivom, a nemaju stalnu
funkciju (office) niti delegiranu funkciju, koji ne kupuju svoje zvanje i ne dobijaju
ga od neke opozive komisije ve} to sti~u konkursom (po zasluzi). U isto vreme
se pojavljuju i velika strukovna tela i {kole za administraciju (Pont et Chaussées5 ,
na primer). Aleksis de Tokvil je posebno isticao neverovatan kontinuitet dugog
procesa izgra|ivanja administrativnog dràvnog aparata, koji se neprekidno
odvijao tokom svih politi~kih preokreta, uklju~uju}i i Revoluciju iz 1789.6
Ali, ova nadmo}na i u sebe sigurna administracija od sada je suo~ena sa
zna~ajnim promenama u svom okruènju, promenama koje }e je prinuditi da
samu sebe preispituje {to sama nikada ne bi spontano u~inila. Dok je tokom svog
brzog i neprekidnog razvoja u periodu poznatom i kao trideset slavnih godina
(od oslobo|enja do ,,naftnog {oka 1973. godine) mogla da dodeljuje sredstva
bez posebnog kalkulisanja i tako imala ulogu pokreta~a u modernizaciji zemlje,
kriza dràve blagostanja (wellfare state) primorava je da se pobrine za sopstvene
rezultate i sopstvenu produktivnost. Otvaranjem prema svetu, zatim
globalizacijom, kao i izgradnjom evropskih institucija, francuska administracija
je izgubila monopolisti~ku poziciju i postala podlo`na pore|enju, pa i nadmetanju
sa drugim organizacijama. A promenom kursa u odnosu na vi{evekovni napor
ka centralizaciji7 , odnosno reformama za decentralizaciju zapo~etim 1982, gubi
svoje centralno mesto u definisanju i sprovo|enju javne delatnosti.
Htela-ne-htela, administracija se prilago|ava svim ovim promenama, naravno
ne bez pote{ko}a. Pokaza}emo to najpre primerom centralne uprave i te{ko}a
koje ona ima u modernizovanju svojih slu`bi (I), a zatim evociranjem lokalnih
vlasti i dvosmislenosti decentralizacije (I).
CENTRALNA UPRAVA: TE[KO]E MODERNIZOVANJA

Francuska, kao unitarna dràva, mora svakako da ima centralne administra-
tivne strukture ja~e nego federalne dràve. Uz to je republikanski model (Repu-
blika jedna i nedeljiva ustanovljuje zajednicu gra|ana, ~iji je cilj integracija
5
Ponts et Chaussées je nastala 1716, a obuka dràvnih inènjera u njoj je po~ela 1747. i
ta godina se smatra godinom nastanka {kole. Posle velikih promena u 19. i po~etkom 20. veka,
{kola je u novije vreme preduzela niz koraka u pravcu metodolo{kih, programskih i pedago{kih
reformi. (prim. prev.).
6
Alexis de Tocqueville, L'Ancien Révolution (Stari reìm i Revolucija), 1856, reprint
izdanje, Pariz, Gallimard, 1964.
7
Prema izrazu koji je upotrebio general De Gol.
svih komponenti francuskog naroda oko zajedni~kih vrednosti, kao {to su slobo-
da pojedinaca, jednakost prava, dru{tvena solidarnost, laicitet) sasvim pri-
rodno orijentisan ka principu po kome centralna administracija preuzima na
sebe re{avanje javnih problema. Otuda i uspostavljanje organa kao {to su Gene-
ralni komesarijat za planiranje (Commissariat général du Plan) ili DATAR
(Délégation interministrérielle à l'aménagement du terriroire et à l'action régi-
onale Me|uministarska delegacija za prostorno planiranje i regionalno delo-
vanje); ili stvaranje ministarstava koja }e se baviti pitanjima kulture ili informi-
sanja (1918. godine je ~ak osnovano Ministarstvo za slobodno vreme, koje je,
dodu{e, bilo kratkog veka), {to je te{ko zamisliti u nekim drugim politi~kim
sistemima. Tome treba pridodati i efekat nametanja upravnog prava, koje je od
posebnog zna~aja (ne samo po obimu proizvedenih normativa, ve} i zbog posto-
janja specijalizovanog pravosudnog tela za re{avanje sporova u koje je ume{ana
administracija, a na ~ijem vrhu se nalazi presti`ni Dràvni savet), efekat koji i
sam doprinosi da se javna delatnost sprovodi odozgo.
Dugo je, dakle, postojala tendencija da se na rastu}u sloènost socijalnih
potreba odgovara pove}anjem broja ministarskih odeljenja (departmana). Ono
{to je usporilo tu tendenciju u poslednjih desetak godina je svest da takvo umno-
àvanje ministarskih struktura ima svoje mane. Vlade tako imaju oko trideset
~lanova, a uz petnaestak ministara postoji i odgovaraju}i broj ministara koji se
nalaze na ~elu specijalizovanih slu`bi (ministres délégués) i dràvnih sekretara
(secrétaires d'Etat neka vrsta poluministara ~ija je du`nost da pomaù mini-
strima). Me|utim, jo{ uvek nije prona|ena idealna formula za ostvarivanje naj-
ve}e jednakosti izme|u struktura i funkcija, kao {to nije ni potpuno re{eno ose-
tljivo pitanje metoda rada vlade, metoda koji se uglavnom zasnivaju na me|u-
ministarskim sastancima i arbitraì predsednika vlade.
NEKOLIKO STALNIH KARAKTERISTI^NIH CRTA DR@AVNE

ADMINISTRACIJE
Prva karakteristi~na crta je istrajno prvenstvo i nadmo} Ministarstva finansija
(Bersi) nad svim ostalim odeljenjima (departmanima). Naravno, postoje i druga ve-
lika ministarstva, kao {to su Ministarstvo za nacionalno obrazovanje, koje ima da-
leko najve}i personal u svojoj nadle`nosti, Ministarstvo unutra{njih poslova koje
upravlja prefekturama i policijskim slu`bama, ili Ministarstvo za javne nabavke (ko-
je podrazumeva i Ministarstvo za prevoz, za stanovanje, za turizam; skra}eno, na
francuskom, Ministère de l'Equipement, prim.prev.), koje raspolaè jakim decentra-
lizovanim direkcijama raspore|enim po celokupnoj teritoriji.8 Me|utim, hegemoni-
8
Me|u ove ne ubrajamo dugopostoje}a ministarstva pravde ili inostranih poslova, ~iji
presti` i dalje po~iva na suverenim funkcijama dràve.
154 Pjer Sadran
ja Ministarstva finansija se zasniva na posebno va`noj i bogato opskrbljenoj cen-

trali: petnaest direkcija, me|u kojima se nalaze dve opasne ma{inerije vlasti
Budèt i Trezor, zatim najtraèniji visoki dràvni organ (Finansijska inspekci-
ja), kao i najbolje kotirani me|u civilnim administratorima koji su zavr{ili {kolu
ENA itd. Ovo ministarstvo uìva strategijsku poziciju u srcu upravnog aparata,
jer po svojoj definiciji ima me|uministarsku vokaciju koja ga postavlja u sredi-
{te tokova javnog odlu~ivanja. Ministarstvo je prisutno na tri ~etvrtine me|umi-
nistarskih sastanaka dok se ona najva`nija me|u ostalim ministarstvima (unutra-
{nji poslovi, spoljni poslovi, nacionalno obrazovanje, socijalna pitanja, odbra-
na) pozivaju samo u 20 do 40% slu~ajeva. Najja~i instrument njegovog uticaja
je DB Direkcija za budèt (Diréction du Budget) svojevrsna potpora vlade,
koja se bavi svime i sva~im i koja raspolaè najpotpunijim informacijama o ce-
lini javnih politika tako {to najpre interveni{e na samom izvoru, pri dodeli sred-
stava, a potom preko finansijskih kontrolora koji prate kori{}enje tih sredstava u
svakom ministarstvu. Direkcija za budèt ima ogromnu privilegiju u budètskoj
raspravi: ona nema ni klijente koje treba da brani, pa ni korisnike prema koji-
ma bi trebalo da ima obzira; tako moè da preuzme zavidnu ulogu nepopustlji-
vog branioca op{teg interesa i da hladnokrvno brani uspostavljenu institucional-
nu ravnoteù. To je osnovno pravilo ritualnih konferencija o budètu na kojima
se pregovara o kreditnim sredstvima za svako ministarstvo.
Druga karakteristika se odnosi na poseban poloàj visokih dràvnih organa
unutar sistema. Re~ je o {a~ici kadra iz najpresti`nijih visokih {kola (ENA, a
posebno Politehni~ka {kola Ecole Polytéchnique) koju ~ini tek tri do ~etiri
hiljade visokih ~inovnika. Me|u najpresti`nijim visokim telima op{te admini-
stracije nalaze se Dràvni savet, Privredni sud, Finansijska inspekcija, prefektu-
re, dok stru~no-tehni~ke organe9 najbolje predstavljaju organi u oblasti rudar-
stva, u oblasti puteva i infrastruktura (Pont et Chaussées), kao i inènjeri u obla-
sti telekomunikacija ili naoruànja. Oni, kao i drugi organi, imaju svoje specifi~-
ne funkcije: od njih se o~ekuje da sa neophodnom nezavisno{}u i autoritetom
izvr{avaju poverene zadatke kontrole i ekspertize. Ali, njihova prava specifi~-
nost jeste u tome {to su glavni izvor iz koga se bira vladaju}a administrativna
elita: direktori centralnih administrativnih slu`bi, javnih ustanova i javnih pred-
uze}a, ministarskih kabineta itd. Status javne funkcije pruà mogu}nost da taj
izvor, uz to, u dana{nje vreme sve vi{e napaja i svet politike i biznisa. Osim toga,
visoki dràvni organi stvaraju kadar koji je tradicionalno naklonjen reformama,
koje su administraciji neophodne da bi evoluirala: oslobo|eni stega upravljanja,
a uz nezavisnost koju im pruà njihov povoljan status i glas o njihovoj kompe-
9
Granice ove kategorije nisu utvr|ene budu}i da visoki organi ne ~ine neku pravnu kate-
goriju. Neki drugi nepomenuti organi ili tela bi mogli da pretenduju na u~e{}e u pomenutoj
kategoriji.
tentnosti, ti reformisti su zaduèni da promovi{u inovacije i promene (iz njiho-

vih redova se biraju ~lanovi stru~nih misija, kao i komisija za reforme koje
imaju vladin mandat). Danas se, me|utim, èstoko kritikuje sistemski eliti-
zam, kao i tehnokratska arogancija koja odlikuje ~inovnike. Ove kritike nisu
nove. Visoki dràvni organi imaju tako sve ja~u konkurenciju u privatnim kon-
sultantskim firmama i postepeno gube zna~aj od kada je administracija po~ela
da se otvara prema vanadministrativnom sektoru, mada je ova pojava jo{ uvek
marginalna.
S druge strane, a zahvaljuju}i mogu}nostima koje im pruà status javne
funkcije (mogu}nost privremenog preme{taja u neku drugu slu`bu, kao i even-
tualni prestanak radnog odnosa bez gubitka zvanja i penzijskog prava), ova
administrativna elita je zaposela oblast politike do te mere da ponekad izgle-
da kao odlu~uju}a snaga u izbornom mehanizmu i du`nostima proisteklim iz
njega. Nacionalna skup{tina u svom sastavu redovno ima, zavisno od saziva,
izme|u 30 do 50% poslanika koji imaju javnu funkciju, a flagrantno je da
me|u njima ima najvi{e pripadnika visokih dràvnih organa (od 10 do 40%
ukupnog broja poslanika, {to je zna~ajan procenat za tako uzak krug lica).
[tavi{e, u izvesnoj vlasti ova deformacija je jo{ ve}a, s prosekom od 54%
ministara Pete republike proisteklih iz administracije; uostalom, zna~ajna
ministarstva su naj~e{}e u rukama biv{ih visokih dràvnih ~inovnika (od 1958,
svi premijeri, izuzev dvojice, pro{li su kroz neko visoko dràvno telo). Naj-
zad, tokom Pete republike pojavio se mehanizam pristupa odgovornim poli-
ti~kim funkcijama, rezervisan za ~lanove administrativne elite koji odozgo
zaposedaju vladaju}a mesta bez prethodnog izbornog blagoslova i bez borbe
unutar politi~kih formacija. Takva procedura ipak ostaje manjinska u odnosu
na klasi~ni put (militantizam, mandat na lokalnom nivou, mandat na nacio-
nalnom nivou itd.). Ostaje ~injenica da je administracija, preko svojih viso-
kih {kola i visokih dràvnih tela, postala mogu}i put za pristup politi~kim
komandnim pozicijama. U svom najradikalnijem izrazu, administracija po-
prima oblik ministra-stru~njaka direktno preuzetog iz administrativne elite
radi preuzimanja odgovornosti u izvr{noj vlasti, da bi on potom zatraìo i
izborni mandat (na primer Remon Bar Raymond Barre); prema drugom
scenariju, posle direktnog dobijanja visokog poloàja u okviru neke stranke,
ide se na neo~ekivano izborno imenovanje u izbornom okrugu u kome je
pobeda mogu}a. U svakom slu~aju, u pozadini svih ovih razli~itih putanja
nalazi se profesionalni uspeh ostvaren u visokoj administraciji. Upravo se iz
tog razloga {kola ENA tako ~esto u kolektivnoj svesti naziva {kolom vla-
sti. Ako se dobro ispitaju kretanja u karijeri njenih biv{ih u~enika koji u
velikoj ve}ini ostaju u administraciji, vide}emo da je u pitanju svakako mit,
~ije zna~enje prevazilazi ~injeni~no stanje stvari.
156 Pjer Sadran
Uloga ministarskih kabineta i politizacija

visoke dràvne funkcije
Ministarski kabineti imaju su{tinsku ulogu u upravljanju domenom javne de-
latnosti i u organizaciji rada vlade. Kabinet je sastavljen od li~nih saradnika
ministra koji ih obi~no sâm bira i predstavlja svojevrsni trust mozgova (brain
trust) koji prou~ava dosijee i pomaè ministru u odre|ivanju njegove politike.
Usagla{avaju}i rad razli~itih slu`bi, kabinet osigurava koordinaciju sa ostalim
ministarstvima, kao i interne veze. I kona~no, kabinet je zaduèn za rokovnik
sastanaka ministra, za organizaciju sastanaka i njegova putovanja, odgovara na
intervencije i prati poslove u ministrovom izbornom okrugu (ili u njegovom
gradu, jer je ministar naj~e{}e izabran i na lokalnom nivou). Po{to predstavlja
klju~nu kariku izme|u politi~ara i administracije, kabinet mora da uspostavi pu-
nu komunikaciju izme|u ministra i njegovih slu`bi. Slu`bama mora da opravda
politi~ke opcije i orijentacije, a ministru da objasni i prenese tehni~ku procedu-
ru, iskustva u radu i tradicije svojstvene ku}e. Budu}i da su za slu`bu u nekom
kabinetu potrebne slede}e sposobnosti: stru~nost u tretiranju dosijea i sposob-
nost poznavanja ili prihvatanja administrativnog kodeksa, jasno je za{to su ~la-
novi kabineta naj~e{}e privremeno preme{teni ~inovnici ({to omogu}uje da,
zahvaljuju}i takvoj raspoloìvosti ~inovnika koje i dalje pla}a njihova izvorna
administracija, svako bude bolje nagra|en iz fondova dodeljenih ministru). Me-
|utim, kabinetski sistem redovno izaziva o{tre kritike. Osim {to predstavlja od-
sko~nu dasku u karijerama osoba ~iji je rad ostao prime}en, kritike se posebno
upu}uju na ra~un dominantnog poloàja kabineta u odnosu na slu`be. Kabinet-
skom sistemu se s pravom zamera da stvara barijeru izme|u ministra i njegove
administracije, da zaobilazi direktore centralne administracije, da demotivi{e ad-
ministrativni kadar, da name}e politikantske opcije koje su u sukobu sa teh-
ni~kom racionalno{}u, pa i sa o~ekivanom nepristrasno{}u javnih slu`bi. Ove
zamerke su, bez sumnje, utoliko vi{e zasnovane {to stabilnost vlade, pod Petom
republikom, omogu}ava kabinetima dugove~nost koju prethodni reìmi nisu po-
znavali.
Zna~aj koji su kabineti sebi pripisali nije stran fenomenu politizacije visoke
javne funkcije, fenomenu koji je, posle duge vladavine degolista po~etkom Pete
republike, poja~an stalnim menjanjem vlada. U meri u kojoj oduvek postoje
takozvana radna mesta na koja vlada ima diskreciono pravo (direktori central-
nih administracija, prefekti, rektori akademija, {efovi diplomatskih misija itd.)
ova politizacija nije potpuno nova. Me|utim, visoki dràvni funkcioner je veo-
ma dugo bio dominantna figura. Ovaj dràvni poverenik je sukcesivno i sa istom
lojalno{}u i rezervisano{}u sluìo razli~itim vladama. Danas je dominantna fi-
gura visoki funkcioner koji se aktivno angaùje u osmi{ljavanju i sprovo|enju
neke opcije ili programa, po cenu da, u slu~aju promene vlasti, napusti svoje
mesto, bilo da se vrati u svoju izvornu ku}u, bilo da se prebaci u privatni sek-
tor1 0, ili da dobije kompenzaciju.1 1 I pored razli~itog ritma u upravljanju {to je
povezano s mnogobrojnim faktorima: ose}ajem za ve}u ili manju hitnost reali-
zacije nekog programa u funkciji budu}ih rokova, brojem ljudi u rezervi na koje
se moè ra~unati, kao i kontekstom koabitacije ili jedinstva vlasti i desni~arske
i levi~arske vlade imaju veoma sli~ne bilanse. Neka ministarstva (nacionalno
obrazovanje, unutra{nji poslovi, pravda) i neka druga odgovorna mesta su vi{e
izloèna, druga se, pak, nalaze u zavetrini politi~kih turbulencija (tehni~ka
ministarstva, poput Ministarstva za javne nabavke). Me|utim, ova politizacija
na francuski na~in u svakom slu~aju se razlikuje od ameri~kog spoils system
(sistema prebrojavanja i smenjivanja biv{ih ekipa na vlasti, prim. prev.), u tome
{to se promene timova uglavnom odigravaju unutar sfere administracije: u slu-
~aju napu{tanja izvr{ne vlasti, osiguravaju se bezbedne pozicije unutar dràv-
nog aparata, u i{~ekivanju naredne smene vlasti.
Koncentracija odgovornosti
U fizi~kom smislu, ~inovnici i slu`be su rasuti po celokupnoj teoriji1 2. Ali,
prividno, komandne strukture, centrale, nalaze se u Parizu. To, me|utim, nije
nimalo neophodno jer centralnu administraciju u principu ne defini{e njena ge-
ografska lokacija ve} delokrug njenih nadle`nosti (na celokupnoj nacionalnoj
teritoriji) koje se mogu obavljati sa bilo kog mesta. Dovoljno je samo sagledati
te{ko}e sprovo|enja i prebacivanja nekih slu`bi ili nacionalnih organa u provin-
ciju, da bismo odmerili teìnu tradicija i predrasuda1 3. U Francuskoj, po refleksu
ste~enom ìlavom navikom, smatra se da ~im je ne{to nacionalno poput Muze-
ja pomorstva mora da ima svoje sedi{te u Parizu pre nego u Bretanji! Uosta-
lom, dugi niz godina su teritorijalne slu`be dràvne administracije bile, sasvim
indikativno, zvane spoljnim slu`bama, {to dobro ilustruje stvarni organizacio-
ni jaz izme|u ovih slu`bi i centralne uprave. Prema jednom zakonu iz 1992,
teritorijalne slu`be su preimenovane u decentralizovane slu`be. Isti zakon je
10
Re~ je o prelasku, mo`da privremenom, u privatni sektor. înovnik ima zagarantovano
pravo na reintegraciju.
11
Na primer, spoljno imenovanje u neki inspekcijski organ. Ova praksa je ~esta u peri-
odima koabitacije. Predsednik moè da podredi svoju saglasnost za neku nominaciju koju vlada
èli reimenovanju nekog visokog funkcionera koji je bio u slu`bi prethodne ekipe.
12
No, nisu harmoni~no raspore|eni, jer postoje zone koje tradicionalno imaju manjak ad-
ministratora (sever i istok), dok ih neke druge imaju previ{e (na primer, Korzika). Heliotropizam
je zna~ajna karakteristika administrativne kulture, ali se sve vi{e odnosi i na preduze}a.
13
Ipak se s pravom moè re}i da su neki simboli~ni zahvati bili kontraproduktivni, jer su
bili lo{e sprovedeni ovde imamo na umu delimi~ni transfer {kole ENA u Strazbur.
158 Pjer Sadran
uveo princip supsidijarnosti kao protivteù postoje}oj tradiciji, i predvi|a da

nadle`nosti pripadaju decentralizovanim slu`bama, dok centrale zadràvaju sa-
mo ograni~ena ovla{}enja. Osim toga, da bi se poja~ala efikasnost teritorijalnih
administracija, stvoreni su pod ingerencijom prefekata tzv. stoèri iskustva
koji okupljaju vi{e upravnih centara oko odre|ene javne politike (gradske poli-
tike, politike priobalne zone itd.). Me|utim, tradicionalna zatvorenost ministar-
stava se te{ko prevazilazi. Pri sada{njem stanju stvari, ~ini se da su prefekti osu-
|eni na to da se na terenu bore sa posledicama nedostatka prave me|uministar-
ske koordinacije u oblasti javnih politika. U stvari, stari principi tejlorizma, prin-
cipi razdvajanja procesa koncepcije i procesa izvr{enja, principi centralizacije
procesa odlu~ivanja, izjedna~avanja metoda i hijerarhijskog kontrolisanja nisu
do sada ni na koji na~in bili uzdrmani sledom mnogobrojnih manje ili vi{e uspe-
{nih primera decentralizacije.
Javna funkcija kao poziv, sa prednostima i

garancijama koje proisti~u iz Pravilnika
U centru francuske dràvne funkcije ne nalazi se ideja o profesiji, ve} ideja o
dràvnim organima i napredovanju u karijeri. Organizacija dràvne funkcije, koja
prethodi regrutovanju kadra, omogu}ava da se preskakanjem ~itave serije zva-
nja, koje za sobom povla~i i pove}anje li~nog dohotka, ceo profesionalni ìvot
zapravo provede u dràvnoj slu`bi. Prava i obaveze 4.700.000 ~inovnika (oko
8% ukupnog stanovni{tva) izraèni su u Op{tem ~inovni~kom pravilniku, svoje-
vrsnom zakonodavnom spomeniku (zakoni od 13. jula 1983, od 11. i 26. januara
1984. i od 9. januara 1986), u kome se nalaze odredbe koje se odnose na dràvni
javni sektor, teritorijalne kolektivitete i na bolni~ko-zdravstveni javni sektor.
Simboli~na vrednost jednog takvog dokumenta je veoma jaka i ima mnogostru-
ka zna~enja. Op{ti pravilnik je ponajvi{e odraz izvesnih partikularizama javne
funkcije koja ne potpada pod radno pravo, ali predstavlja i korpus pravila koja
su jednostrano oktroisana: Pravilnik se suprotstavlja ugovoru i ukazuje na hije-
rarhijski aspekt javne funkcije. No, istovremeno, Pravilnik sadrì povelju prava
i garancija koji se priznaju zaposlenima i zabranjuje arbitrarnost i diskriminaciju
u na~inu na koji ih javne vlast tretira. Sve u svemu, status javne funkcije ostaje
predmet veoma o{trih ideolo{kih razmirica izme|u onih koji ga optuùju da ~i-
novnicima daje preterane privilegije i onih koji u njima vide poslednju branu
protiv {tetnosti neoliberalne deregulacije. Ne ulaze}i dalje u ovu raspravu ~ije
usmerenje zavisi od politi~kih naklonosti i socijalnih uslova pojedinca, sloì}e-
mo se da je upravljanje ljudskim resursima tamna mrlja ovog sistema koji se
najvi{e oslanja na snagu legitimizacije svojih metoda regrutovanja, kao i na kor-
porativnu regulaciju. Bilo da je re~ o metodama izbora slu`benika (oprobani
model prijemnog ispita {kolskog, odnosno univerzitetskog tipa), ste~enom obra-

zovanju ili oceni njihovih profesionalnih rezultata, francuska administracija te-
{ko inovira i ni na koji na~in ne valorizuje motivaciju pojedinaca.
OSAVREMENJIVANJE ADMINISTRACIJE: STIHIJSKI PROCES,

KONTROVERZNI REZULTATI
Treba odbaciti konvencionalnu ideju o monolitnoj i nepromenjivoj admini-
straciji. Vidimo da administracija zapravo poseduje veliku plasti~nost i popu-
stljivost. No, iako je prijem~iva za promene, nije sasvim sigurno da zna kako da
te promene i sprovede, a homeostati~ki efekti pokazuju tendenciju da na kraju
odnesu pobedu.
Adaptacija struktura
Svaka nova potreba izaziva stvaranje odgovaraju}eg organa, pa danas imamo
za~u|uju}u raznovrsnost organizama ~iji su partikularizmi vi{e ili manje usta-
novljeni pravnim propisima i koji se kako-tako uklapaju u lepezu pravnih kate-
gorija. I tako ve} veoma dugo postoje hiljade javnih ustanova, slu`bi koje imaju
status pravnih lica i finansijsku autonomiju, koje raspolaù svojim budètom,
svojim nekretninama i svojim organima upravljanja. To omogu}ava da se dato
okruènje u~ini odgovornim, da se organizuje u~estvovanje gra|ana (korisnika,
personala), da se uvedu olak{ice koje op{ta regulacija ne dozvoljava i, na kraju,
daje mogu}nost procene upravljanja datom slu`bom. Dosta rano, bili smo tako-
|e svedoci pojave administracija sa misijom, struktura storenih ad hoc da re{a-
vaju novonastale probleme. Njeni prototipi su bili Generalni komesarijat za pla-
niranje, a posebno DATAR (Me|uministarska delegacija za prostorno planiranje
i regionalno delovanje). Misija, kao suprotnost klasi~nom administrativnom upra-
vljanju, neobaveznija je po svojoj strukturi, operativnija, s visokim koeficijen-
tom sive mase, a timski rad ima prednost nad hijerarhijskom subordinacijom.
Cilj koji misija treba da postigne vi{e se vrednuje od birokratskog po{tovanja
pravila. U normalnim okolnostima, misija je primorana da se ugasi kada pro-
blem zbog koga je stvorena prestane da postoji ({to se, me|utim, retko de{ava).
Mnogo dugotrajnije su agencije koje, pod ovim nazivom, mogu biti javne usta-
nove (Agencija za lekove), udruènja (AFPA)1 4 ili grupacije od javnog interesa
(Agencija za istraìvanje side). Osim u izuzetnim slu~ajevima, ove agencije su
daleko od britanskog modela executive agencies ili ambestwerk. Neke ipak po-
kazuju izvesne sli~nosti, kao {to je to slu~aj sa regionalnim agencijama za bol-
14
Agencija za profesionalnu obuku odraslih.
160 Pjer Sadran
ni~ka pitanja koje su zaduène da obezbede kredite bolni~kim ustanovama. Sa

svoje strane, nezavisne administrativne vlasti (Autorités administratives in-
deépendantes) bile su zami{ljene kao odgovor na potrebe koje su ostajale ne-
zadovoljene, ili kao garancija stvarnog sprovo|enja zakonskih inovacija ili,
pak, da osiguraju regulisanje nekog osetljivog sektora, sli~no federalnim inde-
pendent regulatory agencies u SAD. One nisu zakonodavna tela, ali nisu ni
podvrgnute bilo kakvoj hijerarhijskoj vlasti. Njihova ovla{}enja su promenlji-
va: od obi~ne preporuke (medijator Republike Médiateur de la République)
do izvr{avanja prave regulativne vlasti (CNIL, CSA, COB)1 5. Administracije
se tako|e obra}aju privatnim institucijama od op{teg interesa koje imaju razli-
~ite oblike: udruènja, fondacije, dru{tva. Moè se raditi i o anticipaciji stva-
ranja neke javne ustanove, kao i o kori{}enju subvencijskih kredita, instituci-
onalizaciji sporazuma dogovorenih izme|u slu`bi i stru~nih profila, ili o kori-
{}enju strane pomo}i koja ne bi bila upu}ena direktno nekoj administrativnoj
slu`bi. Partnerstva izme|u javnih i privatnih aktera mogu da se pojave i u
obliku grupacija javnih interesa GIP (Groupements d'intérêts publics) ili gru-
pacija ekonomskih interesa GIE (Groupements d'intérêts ékonomiques). Na-
ravno, nemogu}e je doneti op{ti sud o pravoj vrednosti jednog ovako kompli-
kovanog i heterogenog mehanizma; no, ipak je jasno da administrativni sistem
nije nimalo ukalupljen. Po{lo mu je, na primer, za rukom da od SGCI1 6, koji je
izvorno (1948. godine) nastao u cilju koordiniranja ameri~ke pomo}i iz Mar-
{alovog plana, stvori klju~nu kariku u prilago|avanju administrativne delat-
nosti evropskoj izgradnji. Za pripremu rada na evropskim dosijeima, SGCI
saziva me|uministarske sastanke, priprema sastanke Saveta ministara, forma-
lizuje arbitraè plavim papirima iz Matinjona1 7. Isti sekretarijat (SGCI) za-
duèn je da stekne saglasnost razli~itih ministarskih direkcija koje rade na ne-
kom od ovih dosijea. Budu}i da je generalni sekretar naj~e{}e i savetnik pre-
mijera Vlade za evropska pitanja, retko se doga|a da je neophodna intervenci-
ja samog {efa Vlade. Isti SGCI ima tako|e monopol i u preno{enju instrukcija
Stalnom predstavni{tvu Francuske (Représentation permanente) pri Evropskoj
uniji, i on je taj koji dobija i {alje u administrativne slu`be informacije koje
dolaze iz Stalnog predstavni{tva. Zaduèn je i da prati stru~ne sastanke, kao i
da nadgleda preno{enje evropskih normi u francusko pravo.
15
CNIL Nacionalna komisija za informatiku i slobode; CSA Vi{i savet za elektronske
medije; COB Komisija za berzu.
16
Generalni sekretarijat me|uministarskog komiteta za me|unarodnu ekonomsku sarad-
nju (Secrétariat Général du Comité interministériel pour la coopération économique internatio-
nale).
17
Odluka u kojoj presu|uje premijer Vlade (a ~ija se rezidencija nalazi u Hôtel Matignon)
ispisuje se na dokumentu plave boje.
Spoznaja korisnika
Dugo je francuska administracija bila potpuno indiferentna prema podani-
ku na koga je gledala isklju~ivo kao na pot~injeno bi}e, odnosno poreskog
obveznika ili potraìoca. Sedamdesetih godina, francuska administracija shvata
da korisnik (jo{ uvek se ne govori o klijentu, mu{teriji, kao {to je to uobi~a-
jeno u dana{njem obra}anju nekih javnih ustanova) ima pravo da bude tretiran
kao sagovornik vredan po{tovanja. Promena nastaje u trenutku kada je stvoren
medijator Republike, inspirisan {vedskim presedanom ombudsmanom iz
1973. godine. Trebalo je prevazi}i objektivnu sputanost administrativnog sudije
suo~enog sa lo{im upravljanjem, drugim re~ima sa slu~ajevima u kojima pro-
pis, s kojim se korisnik sre}e, jeste u granicama zakonitosti, ali je nepravi~an, pa
sudija ne moè da ga potvrdi. Medijator koji se bavi hiljadama predmeta svake
godine, pou~en ovakvim birokratskim propustima, nalazi svoju vokaciju u pred-
laganju pragmati~nih i ciljnih reformi. Iako je ovakva vrsta korektiva dobrodo-
{la, svima je jasno da nije u pitanju neki univerzalni lek, ve} blago dozirana
pomo}. Druge oblike zainteresovanosti za same korisnike moèmo na}i i u tek-
stovima o transparentnosti i pojednostavljivanju administrativne procedure koji
se niù od 1978. godine. Takav je, na primer, zakon koji predvi|a obavezu
obrazlaganja negativnih odluka administracije ili zakon koji uspostavlja pravo
na uvid u administrativna dokumenta. To je tada bio povod da se govori o kraju
dru{tva tajni ili o tre}oj generaciji ljudskih prava. [to se drugog pomenutog
zakona ti~e, pokazalo se da su odluke Komisije za pristup administrativnim do-
kumentima CADA1 8 po{tovane u ve}ini administrativnih tela. S druge strane,
u prili~no velikom broju slu~ajeva su prvobitno odbijeni zahtevi za uvid u doku-
menta zadovoljeni i pre objavljivanja odluke pomenute Komisije. Ve} samo po-
zivanje na Komisiju rezultiralo je povoljno odlukom administracije da zapo~ne
otvorenu komunikaciju. To, opet, govori o realnoj konfuziji, jer, iako je u pita-
nju uspeh ove Komisije (CADA), pokazuje konstantnu neiskrenost administra-
tivnih organa, koji otvoreno komuniciraju jedino kada su na to prinu|eni, iako
znaju da odbijanjem komunikacije povre|uju duh i slovo zakona. U svakom
slu~aju, i ako stavimo na stranu pomenutu dvosmislenost, uspeh Komisije nije
sam po sebi dovoljan da bi se postigla administrativna transparentnost. Ti zako-
nodavni pomaci su samo kompenzacija, i to nedovoljna, za jo{ brì rast netran-
sparentnosti. Decentralizacija, s jedne, i evropska izgradnja, s druge strane, situ-
aciju ~ine posebno sloènom. Mno{tvo politi~kih poruka upu}enih gra|anima
vi{e ih dezorijenti{e nego {to im pomaè, tako da oni koji znaju kako se dolazi
do korisnih informacija postaju bolje obave{teni. Sve ankete javnog mnjenja
18
CADA Commission d'accès aux documents administratifs Komisija za pristup admi-
nistrativnim dokumentima.
162 Pjer Sadran
svedo~e o tome da se dràva jo{ uvek doìvljava kao ne{to udaljeno, a birokrati-
ja kao ne{to nepristupa~no.
Reformske politike
Tema dràvne reforme je na dnevnom redu neprestano ve} nekih petnaestak
godina. Sasvim je jasno da takav poduhvat ne moè biti izveden za nekoliko
meseci i da on mora da bude vi{e ili manje stalan. Me|utim, uprkos svim uloè-
nim naporima, ne moè se re}i da je stepen modernizacije dosegao visoke raz-
mere, mada su ostvarene neke realne promene. Prva inicijativa velikih razmera
je bila takozvana politika obnove javne slu`be, pokrenuta cirkularnim pismom
premijera Rokara (Rocard) od 23. februara 1989. Smisao ove mere je bio da se
pre|e sa proceduralne administracije na administraciju odgovornosti. Suprot-
no tendenciji racionalizacije budètskih izbora pokrenutoj 1967. godine, koja
je zaslu`na za uvo|enje pojma menadèrske racionalnosti u francusku admini-
straciju i ~iji su rezultati u velikoj meri ostali na nivou teorijskih prototipa koje
su u tajnosti razra|ivali ljudi iz vrha administrativne hijerarhije, sve je bilo za-
snovano na motivisanosti personala: projekti su oslonjeni na participativni rad s
ciljem da se pobolj{a interna i spoljna komunikacija; centri vi{eslojne odgovor-
nosti koji su zasnovani na ugovoru sklopljenom izme|u slu`be i njene centralne
administracije omogu}avaju datoj slu`bi da raspolaè globalnim budètom i da
sa~uva ostvarenu materijalnu dobit uz protivuslugu prilago|avanja metoda rada
i evaluacije rezultata na kraju ugovornog perioda. Sve ovo je bilo pra}eno ne{to
klasi~nijim merama, kao {to su proceduralna reforma u oblasti finansija, ra~uno-
vodstva i budèta ili sprovo|enje decentralizacije.
Kada su prva odu{evljenja splasnula, pokazalo se da je bilans inovacije kon-
troverzan. Vi{i kadar je svakako prihvatio diskurs o menad`mentu i moderniza-
ciji, ali nije uspeo da ga prenese i podeli sa ostalim kategorijama zaposlenih. I
ponovo smo konstatovali da su najprijem~ivije administracije bile upravo one
koje su ve} uloìle velike napore u svoju modernizaciju. Potonje vlade koje se
nisu odrekle onog {to je bilo ste~eno ovom politikom, vratile su se na klasi~nije
mere kojima su se promene pokretale odozgo a pa`nja zaposlenih orijentisala
na zadovoljavanje korisnika. Time je glavno podru~je rada reformske politike
postalo ono {to se moè nazvati instrumentalizacijom spoljne prinude sadrà-
ne u kriterijumima uskla|ivanja koje Evropska unija zahteva u perspektivi pre-
laza na euro. Od tog trenutka modernizacija ima posebno u vidu ciljeve smanji-
vanja javnih deficita, {to je pretpostavljalo ograni~enje delokruga dràve (ogra-
ni~enost na svoje osnovne odgovornosti), kao i ovladavanje broj~anim stanjem
kadra dràvne administracije a imaju}i u vidu raspoloìve podatke za plansku
organizaciju zaposlenih. Postignuti uspesi u ovom pravcu su, me|utim, bili po-
ni{teni nekolikim zvu~nim neuspesima: odlu~nim ko~enjem @ipeove vlade (Alain

Juppé) jakim socijalnim nemirima decembra 1995, odustajanjem od reformskih
projekata za Bersi, tj. za Ministarstvo finansija, kao i za Ministarstvo nacional-
nog obrazovanja, i nevoljna zamena ministara (ovde je re~ o Vladi Lionela @o-
spena i njegovim bliskim saradnicima) koji su bili nosioci ovih mera tokom mar-
ta 2000. Kredibilitet dràvne reforme je time bio znatno naru{en, i to u trenutku
kada se neke druge promene pojavljuju na mnogo diskretniji na~in. To bi se
moglo re}i za reformu budètske procedure koja je svakako uslovljavala sprovo-
|enje strategijskih ciljeva kao {to je operacionalizacija jedne stvarne evaluacije
javnih politika. Tradicionalnoj raspravi o budètu po stavkama (kojih ima 848)
sledi razmatranje 150 programa koji izraàvaju programe administracija: svaki
od ovih programa podrazumeva jasne ciljeve i indikatore rezultata, ima svoje
globalno pokri}e uz mogu}nost raspodele kredita izme|u razli~itih tro{kovnih
stavki, kao {to moè da bude i predmet vi{egodi{njeg odlu~ivanja. Isto se odnosi
i na postupno stvaranje jedne e-administracije koja, ako je verovati nadle-
`nom ministru, predstavlja blagu polugu za dràvnu reformu. Raspolaù}i ve}
sa oko 4.300 sajtova na internetu i 1.200 administrativnih on-line formulara,
administracija teì da uspostavi personalizovani pristup putem koga bi svaki
korisnik mogao da re{ava sve svoje administrativne potrebe. To je istovremeno i
te`nja ka umreènoj administraciji u kojoj leì veliki potencijal za promene, a to
je pritisak korisnika i saradnja izme|u radnika razli~itih slu`bi.
Sve u svemu, dràvna reforma ne ostaje vi{e cilj koji treba dosti}i nego
ve} ostvaren projekat koji treba dovr{iti: o tome svedo~i zna~aj ove teme u
predsedni~koj kampanji 2002. godine.1 9 Za razliku od centralnih administracija,
teritorijalni kolektiviteti Republike su pro{li kroz obimnu reformu za koju smo
saglasni da je, osim zna~ajne simboli~ne vrednosti i velikog odjeka, imala i od-
lu~uju}e rezultate na uslove vo|enja javne delatnosti. Politika decentralizacije
sprovedena pod rukovodstvom premijera Pjera Moroa (Pierre Mauroy) i Gasto-
na Defera (Gaston Defferre), ministra unutra{njih poslova i decentralizacije, na
osnovu okvirnog zakona od 2. marta 1982, koji je sve~ano nazvan Prava i slo-
bode op{tina, departmana i regija, moè sasvim sigurno da se uvrsti u takozva-
ne konstitutivne politike koje vi{e oblikuju politi~ko-administrativnu arenu ne-
go {to defini{u njen konkretan sadràj. Studija o dometu izvedenih promena bi
mogla samo da potvrdi njihove protivre~nosti, {to bi bila ilustracija klasi~nog
fenomena path dependency. I, na kraju, francuski izuzetak i dalje opstaje
19
I u mnogobrojnim zna~ajnim publikacijama, me|u kojima treba izdvojiti, budu}i da je
indikativna za politi~ko-administrativnu elitu koja se zalaè za modernizaciju, knjigu koju su
priredili Roè Forua (Roger Fauroux) i Bernar Spic (Bernard Spitz): Norte Etat. Le livre vérité
sur la fonction publique (Na{a dràva. Knjiga istine o dràvnoj funkciji), Pariz, izdava~ Robert
Laffont, 2000.
164 Pjer Sadran
nijedna druga unitarna zemlja nema toliko op{tina (36.000) na ~etiri nivoa lo-
kalne uprave: op{tina, me|uop{tinski nivo, departman, regija.
Jakobinski model
Klasi~ni republikanski model (ili jakobinski, nasuprot ìrondincima, koji su
za vreme Revolucije zagovarali jaku decentralizaciju) polarizuje se oko komune
(uspostavljene 1789. u okvirima parohija Starog reìma) i oko departmana koji
je Revolucija vol{ebno stvorila 1790. godine (Nigde nije vi|eno, kaè Englez
Edmund Bark Edmund Burke, da ljudi komadaju svoju otad`binu na tako
varvarski na~in.), kako bi se vlast vi{e u~vrstila. Karakteri{e ga nekoliko crta:
uniformnost propisa, usitnjavanje i kontroverzna zavisnost u odnosu na dràvu.
Uniformnost propisa je u suprotnosti sa raznoliko{}u institucionalnih oblika ko-
ji su na snazi u vi{e stranih zemalja. U Francuskoj, od najmanjeg seoskog naselja
do gradske metropole, od prigradske spavaonice do opustelog planinskog se-
la, preko grada srednje veli~ine, postoji jedan te isti na~in lokalne vladavine
zasnovan na spoju koji ~ine ve}e op{tinski savet, i izvr{na vlast gradona~el-
nik koga bira savet, sa svojim pomo}nicima. Isto vaì i za departmane bilo da su
bogati ili siroma{ni, ruralni ili veoma urbanizovani: savet na nivou departmana
(conseil général) i izvr{ni organ, do 1982. prefekt, od tog datuma predsednik
saveta departmana. A retke izmene u ovakvoj uniformnosti su ograni~enog do-
meta. Tri najve}a grada Francuske: Pariz, Lion i Marsej, podeljena su na arondi-
smane koji imaju svoje sopstvene savete uporedo sa gradskim savetima; me|u-
tim, njihove nadle`nosti su minimalne i to nisu prave skup{tine datih arondisma-
na. [to se ti~e prekomorskih departmana DOM (Départements d'outre-mer),
oni su predmet prilago|ene podele na departmane koja se izraàva uve}ava-
njem uloge i vlasti prefekta i saveta departmana. No, oni su do sada samo mini-
malno koristili taj svoj institucionalni partikularizam. I na kraju, uzev{i u obzir
prekomorske teritorije TOM (Territoires d'aoutre-mer) i sada ve} nove kolek-
tivitete (Nova Kaledonija, Majota), reklo bi se da sam Pariz predstavlja zna~ajan
izuzetak u op{toj uniformnosti. Kao grad optere}en burnom istorijom i kao sedi-
{te javnih vlasti, Pariz je dugo istovremeno bio i komuna bez gradona~elnika i
departman bez svog saveta, u kome je izvr{na vlast bila raspodeljena izme|u
dva prefekta: prefekta grada Pariza i prefekta policije. Trebalo je do~ekati 1975.
godinu da prestonica dobije gradona~elnika i da se time pribliì ali ne i potpuno
podvrgne op{tem pravu.
Disperzija ili usitnjavanje struktura je tako|e zna~ajan fenomen. Francuska
ima onoliko op{tina (36.757) koliko ih zajedno ima 14 ostalih zemalja EU, {to se
automatski iskazuje prevelikim brojem malih jedinica ali i niskim prose~nim
brojem stanovnika koji je pet puta manji od evropskog proseka. Okvirno, 60%
op{tina ima manje od 500 stanovnika, 80% manje od 1.000, 90% manje od 2.000
stanovnika: time moèmo da procenimo domet ovog fenomena koji postaje sve
akutniji, budu}i da se naseljavanje gradova i, prema tome, napu{tanje zaselaka
i sela nastavlja (tri ~etvrtine Francuza ìvi u gradu, ali broj op{tina ostaje ne-
promenjen). Veliki neuspeh poku{aja spajanja op{tina koje, ~ini se, vi{e niko ni
ne èli pretpostavlja postojanost datog stanja mada je to, i u ovom pitanju, u
suprotnosti sa situacijom u susednim zemljama koje su, ve}inom, drasti~no sma-
njile broj svojih op{tina. Shodno tome, najrazli~itije forme me|uop{tinske sa-
radnje (op{tinski sindikati, distrikti, zajednice gradova, zajednice op{tina, urba-
ne zajednice ili zajednice naselja) po~ele su svuda da ni~u. Francuzi su, kao
{ampioni u usitnjavanju op{tina, sasvim logi~no, vrhunski borci za me|uop{tin-
sku saradnju budu}i da treba poku{ati ili da se nedostatak resursa pokrije udruì-
vanjem sredstava (seoske op{tine), ili da se kooperativno upravlja spojenim grad-
skim tkivima koja su ve{ta~ki podeljena op{tinskim granicama (gradska nase-
lja). I na kraju, mada se to manje prime}uje na ovoj vrednosnoj skali, usitnjava-
nje je obeleèno, od 1964. a naro~ito od 1972. godine, dupliranjem nadle`nosti
na nivou regija i departmana; ovo stanje je posebno karikaturalno u prekomor-
skim departmanima (DOM), gde ista teritorija (uostalom ograni~ena) istovreme-
no obuhvata dva kolektiviteta.
Pot~injenost u odnosu na dràvu je do 1982. godine bila oli~ena tutorstvom
koje je pot~injavalo izvr{enje odluka lokalnih skup{tina prethodnom odobrenju
prefekta, predstavnika dràve. Bila je obeleèna i ~injenicom da je u departmanu
taj isti prefekt predstavljao izvr{nu vlast datog kolektiviteta (govorilo se o funk-
cionalnom udvajanju); on je bio taj koji je pripremao i sprovodio izvr{enje bu-
dèta koji je izglasao savet departmana, organizovao personal itd., dok je predsed-
nik vaè}e skup{tine imao samo funkciju rukovo|enja raspravama. Me|utim, isti-
ni za volju, da bi se ova pravna zavisnost bolje razumela, ona mora da se smesti u
svoj dru{tveno-politi~ki kontekst, u kontekst dubokog i suptilnog dosluha, koji je
istakao @. P. Vorms, izme|u tutora (prefekta) i njegove klijentele, lokalnih od-
bornika (njegovih mo}nika)2 0. Solidarni u svom suprotstavljanju Parizu, svako-
me je bio potreban onaj drugi da bi utvrdio svoj poloàj i u~vrstio legitimitet. U
takvim uslovima, to je bila manje unilateralna i rigorozna kontrola, a vi{e sistem
unakrsne regulacije, lukavo tuma~enje zakona i ugovorenih aran`mana.
POLITIKA DECENTRALIZACIJE
Politika decentralizacije je predstavljena kao veliki posao prvog sedmo-
godi{njeg mandata Fransoa Miterana (François Mitterrand), a bila je posebno
20
@an-Pjer Vorms (Jean-Pierre Worms), Prefekt i njegovi mo}nici (Le préfet et ses nota-
bles), Sociologie du travail, 1966, br. 3, s. 249.
166 Pjer Sadran
dinami~na u periodu od 1982. do 1985. godine, kada je nekoliko krupnih odluka

u~inilo da ovaj proces postane bespovratan. To se, pre svega, odnosi na Zakon
od 2. marta 1982, koji predvi|a ukidanje tutorstva koje optere}uje lokalne ko-
lektivitete. Ubudu}e su sve njihove odluke punopravno izvr{ne ~im se jedno-
stavno prenesu predstavniku dràve. Ovaj predstavnik zadràva mogu}nost da
se pozove na administrativnog sudiju ukoliko mu se u~ini da je neki od ovih
akata umrljan ilegalno{}u; me|utim, kontrola koja je prethodno bila vr{ena a
priori sada se vr{i u potonjem postupku i sada je sudija a ne dràvni funkcioner
taj koji, prema potrebi, cenzuri{e lokalnu vlast. Tu se ve} moè govoriti o nekoj
vrsti emancipacije, budu}i da su pod sistemom tutorstva lokalni kolektiviteti
smatrani nekom vrstom nesposobnih maloletnika u pravnom smislu tog termi-
na. Druga zna~ajna strategijska mera Zakona iz 1982. jeste transfer izvr{ne vla-
sti na izabrane predsednike teritorijalnih skup{tina, na savet na nivou departma-
na i na regionalni savet u slu~aju regije. Prefekt je zna~aj li{en beneficija koje
pruà udvajanje funkcija i ostaje samo predstavnik dràve u departmanu i
regiji (njegova ovla{}enja u ovom smislu su ipak mnogobrojna i zna~ajna). Tada
po~inje generalizacija modela ve}ine, drugim re~ima modela veoma afirmisa-
nog rukovodstva, vlasti koja je van svake sumnje demokratska, ali se ~vrsto drì
na ~elu teritorijalnih kolektiviteta. Kao i gradona~elnik u samoj op{tini, pred-
sednici departmana i regija jesu prave gazde u svojim kolektivitetima. Polazi
im za rukom da njihov glas dospe do centralne vlasti (i utoliko vi{e {to su kumi-
liranjem lokalnih i nacionalnih mandata, bar do 2000. godine kada su propisana
izvesna ograni~enja, bili u velikom broju prisutni u Parlamentu) i brane svoje
prerogative. I tako je status teritorijalne javne funkcije, prihva}en 1984. godine,
rezultat kompromisa izme|u Ministarstva dràvne slu`be, koje je bilo nosilac
aspiracija sindikalnih organizacija, i Ministarstva unutra{njih poslova, koje je
teìlo da zadovolji odbornike u ime ustavnog principa slobodnog upravljanja
teritorijalnim kolektivitetima. Svi odbornici su, me|utim, namireni kada je re~ o
najva`nijim pitanjima: sloboda izbora za mestu u direkciji, ozvani~enje kabine-
ta, izuzimanje iz upravnih centara, takozvani rezervni na~in regrutovanja kadra
(uz pomo} spiskova kompetencija a bez po{tovanja postoje}e klasifikacije), pri-
begavanje slu`benicima angaòvanim po ugovoru. I kona~no, Zakon od 2. mar-
ta 1982. godine uzdigao je regiju, koja je do tada bila u ograni~enom i poseb-
nom statusu javne ustanove, do statusa teritorijalnog kolektiviteta s punim pra-
vom dejstva, poput op{tine i departmana. Iznad stotinak departmana i obuhvata-
ju}i ih, budu}i da su same sastavljene od skupa izvesnog broja departmana, na-
lazi se 26 regija (od kojih se 22 nalaze na teritoriji same kontinentalne Francuske
sa Korzikom). No, decentralizacija je dug kumulativni proces. Po~etni zakono-
davni tekst su pratile jo{ neke reforme: prenos nadle`nosti na lokalne kolektivi-
tete 1983. godine, uspostavljanje teritorijalne dràvne funkcije 1984, novi ele-
menti pravilnika za lokalne odbornike 1985, 1992. i 2000. godine, preobraàj

me|uop{tinskih organa 1992. i 1999, stvaranje krajeva (na francuskom pays,
prim. prev.) oblik kooperativne akcije za razvoj ruralnih prostora, 1995. i 1998,
i posebno lokalni referendum i konsultacija narodnih inicijativa 1992. i 1995.
Kako se sve ovo moè oceniti?
DOMET PROMENA
Francuska nije odse~no i jednostavno pre{la iz procesa centralizacije u pro-
ces decentralizacije. Promene koje je donela politika decentralizacije jesu stvar-
ne, ali ostaju i dalje nedore~ene u mnogim pitanjima.
Republika koja ostaje nedeljiva mada

ubudu}e i pluralna
Princip nedeljivosti Republike ima ustavnu vrednost koju je u vi{e navrata
potvrdio Ustavni savet, posebno kada je re~ o njegovim odlukama o Korzici
kojoj je odbijeno kako priznavanje korzikanskog naroda, ~ak i kao obi~ne
komponente francuskog naroda, tako i transfer mera prilago|avanja zakona
Republike na njenu teritorijalnu skup{tinu. Me|utim, s druge strane, Nova Kale-
donija od 1998. vi{e ne pripada kategoriji prekomorskih teritorija (DOM) i pred-
stavlja poseban kolektivitet koji ima unikatan status u normativnoj oblasti, kao i
po pitanju dràvljanstva (postoji posebno kaledonijsko dràvljanstvo uz deroga-
tivno pravo glasa). Sa svoje strane, zakon usmeravanja prekomorskih oblasti
koji ukida na~elo kategorijalnog jedinstva, prihvata da ~etiri prekomorska de-
partmana (DOM) mogu da biraju diferencirana institucionalna re{enja. I tako se
preko periferije sistema uvodi praksa strana francuskoj pravnoj tradiciji. Te{ko
je predvideti domet njenog uticaja.
OSUJE]ENA LOGIKA LOKALNE VLASTI

Verovatno smo napustili logiku jakobinizma koji su ~asnici ukrotili, spo-
sobnog da se sna`no odupre inicijativama centralne vlasti, da bismo u{li u eru
lokalne vlasti (kojom se upravlja partnerstvom, ugovorom i onim {to se sve ~e-
{}e naziva upravljanjem na vi{e nivoa). Odbornici dobro shvataju da su ocenjeni
prema sposobnosti da na sebe preuzmu odgovornost i rukovo|enje ekonomskim
i socijalnim razvojem njihovih kolektiviteta. To zna~i da èle da upravljaju jav-
nim poslovima na svojoj teritoriji, da u tom okviru sprovode upravlja~ku logiku
koja }e se manje baviti po{tovanjem forme a vi{e efikasno{}u. êsto tek iza{ao
sa univerziteta, novi kadar teritorijalne javne funkcije prihvata tu dinami~nu
168 Pjer Sadran
viziju lokalne uprave utoliko vi{e {to moè da pogoduje interesima li~ne karije-
re. Uz profesionalizaciju odbornika koji se sve manje pona{aju kao diletanti,
administrativni kadar se sve vi{e me{a u vo|enje politika. Nedavni i o~igledni
uspeh me|uop{tinskog organizovanja sa sopstvenim fiskalnim sistemom (fede-
rativno me|uop{tinsko organizovanje), posebno u gradskim i prigradskim sredi-
nama2 1, svedo~i sasvim sigurno o realnosti samih promena. Me|utim, ovakva
organizacija je usporena jazom izme|u politi~kih predstavnika i predstavnika
javne delatnosti. Sve dok demokratska legitimnost koja se prenosi direktnim
izborima bude bila ekskluzivno pravo gradona~elnika i oduzimana izvr{noj vla-
sti datog naselja, igre oko vlasti }e predstavljati zamke koje treba prevazi}i.
Sistem koabitacije je, na izvestan na~in, postao rasprostranjen na nivou lokalne
vlasti i bi}e te{ko osloboditi ga se.
DEMOKRATSKI DEFICIT KOJI ISTRAJAVA

Jedini cilj decentralizacije nije bio da pobolj{a upravljanje javnim poslovima,
trebalo je tako|e da oìvi demokratsku raspravu. Me|utim, sa ove ta~ke gledi{ta
tendenciozni porast apstinencije na lokalnim izborima jeste paradoksalan i razo~a-
ravaju}i budu}i da je materija koja se danas nudi bira~ima umnogome bogatija.
No, reklo bi se da u slu~aju kada lokalni izbori nisu prepuni nacionalnih tema onda
oni ne pobu|uju veliko interesovanje. Osim toga, neki poku{aji stimulacije parti-
cipativne demokratije lokalnim konsultacijama koje, istina, kontroli{u odbornici
koji imaju poslednju re~ i upravnu mo} nisu bili mnogo ubedljiviji. Kako obja-
sniti ovaj gubitak iluzija, u trenutku kada se susedstvo (proximité) name}e kao
jedan od klju~nih termina u oblasti politi~ke komunikacije?
Preveo: Du{an Damjanovi}
Selektivna literatura:
Burdeau F., Histoire de l'administration française, Paris, Domat-Montchrestien, 1989.
Chevallier J., Science administrative, Paris, PUF, tre}e izdanje, 2002.
Dreyfus F., L'invention de la bureaucratie, Paris, La Découverte, 2000.
Dupuy F., Thoenig J-C., Sociologie de l'administration française, Paris, A. Colin, 1983.
Duran P., Penser l'action publique, Paris, LGDJ, 1999.
Mabileau A., Le système local en France, Paris, Montchrestein, 1995.
Rouban L., La fonction publique, Paris, La Découverte, 1996.
Sadran P., Le système administratif français, Paris, Montchrestein, drugo izdanje 1997.
21
Od 31. decembra 1998. do 31. decembra 2000. broj stanovnika koji spada u ovu katego-
riju federativne me|uop{tinske organizacije, u gradskoj sredini, pove}an je sa 4.987.005 na
17.680.638.
Gerd [mid-Ajh{ted
JAVNA UPRAVA U NEMA^KOJ

(Osnovne karakteristike i najva`niji preduslovi za izradu i
implementaciju zakona kojima se reguli{e)
NASTANAK OSNOVNOG ZAKONA SAVEZNE REPUBLIKE

NEMA^KE
Najva`niji zakon kojim se ure|uje oblast javne uprave u Saveznoj Republici
Nema~koj je Osnovni zakon od 23. maja 1949. godine. Osnovni zakon je zapra-
vo ustav SR Nema~ke; on se, me|utim, ne zove ustav (kao {to je to bio Ustav
Nema~kog Rajha iz 1871. ili Vajmarski ustav iz 1919), po{to se najpre smatrao
samo osnovnim pravilnikom koji je trebalo da vaì do ponovnog ujedinjenja
dve Nema~ke. Me|utim, sa materijalnog aspekta, Osnovni zakon sadrì sve ele-
mente ustava: popis osnovnih prava i sloboda kojima se na~elno razgrani~avaju
odnosi izme|u gra|anina i dràve; najva`nije odrednice o strukturi dràve (koja
se sastoji od savezne dràve, pokrajina i op{tina); formiranje dràvnih organa
(predsednik savezne dràve, Savezni parlament /Bundestag/, Ve}e pokrajina /
Bundesrat/, Savezna vlada); postupak i nadle`nosti u okviru kojih dràvni orga-
ni mogu da donose zakone i najvi{i pravni akt o finansiranju javnih slu`bi.
Osnovna pravila o zakonodavnim nadle`nostima u SR Nema~koj zapisana su
u ~lanu 70. Osnovnog zakona. Iz njega proizilazi da pokrajine imaju pravo da
donose zakone, osim u slu~aju da je Osnovnim zakonom ovla{}enje za dono{e-
nje zakona dato saveznoj dràvi. Motivi za ovakvo re{enje najbolje se mogu
pojasniti pogledom na istoriju nastanka Osnovnog zakona.
Nacrt Osnovnog zakona sastavili su nema~ki komisionari (parlamentarni sa-
vet) nekoliko godina nakon okon~anja Drugog svetskog rata pod vrhovnim nad-
zorom triju zapadnih pobedni~kih sila. Tri zapadne pobedni~ke sile htele su po
svaku cenu da spre~e mogu}nost da se na tlu Nema~ke ponovo ustoli~i centrali-
sti~ki organizovana unitarna dràva. Stoga su tvorcima Osnovnog zakona posta-
170 Gerd [mid-Ajh{ted
vili uslov da centralnoj ({to zna~i saveznoj) dràvi ustupe samo ona ovla{}enja
koja su neophodna za funkcionisanje jedinstvene dràve. Upravo je to regulisa-
no ~lanom 70. Osnovnog zakona: savezna dràva sme da se angaùje po pitanju
dono{enja zakona samo (ako se uvidi neophodnost postojanja centralne regula-
tive) kada joj je to izri~ito dozvoljeno. Me|utim, treba pomenuti da je jak polo-
àj pokrajina u saveznoj dràvi proizi{ao iz nema~ke tradicije i dan-danas osli-
kava tu tradiciju. Nema~ki Rajh je tokom cele svoje istorije izuzev perioda od
1933. do 1845, uvek bio savezna a nikada unitarna dràva, kao, na primer, Fran-
cuska.
ZAKONODAVNE NADLE@NOSTI
SAVEZNE DR@AVE I POKRAJINA
Iz na~ela da savezni nivo treba da dobije samo nadle`nosti koje su potrebne
da bi zajedni~ka dràva funkcionisala proizi{la je trostruka gradacija intenziteta
zakonodavnih nadle`nosti saveznog nivoa:
Na prvom mestu postoje oblasti (kao, na primer, uvozne i izvozne carine na
dràvnim granicama, putne isprave, valutni i monetarni sistem) koje treba i mo-
gu da se reguli{u jedino na saveznom nivou, odnosno isklju~ivo saveznim zako-
nodavstvom. U drugoj oblasti, savezna dràva je ovla{}ena da donosi zakone
~im ili ukoliko se ispostavi da postoji potreba za regulativom na nivou saveznih
zakona. Sve dok ili ukoliko savezni nivo ne iskoristi ovo zakonodavno pravo,
regulativna nadle`nost ostaje na pokrajinskom nivou. Ova regulativna oblast
naziva se domenom konkuri{u}eg zakonodavstva. Savezni nivo ovde sme da
donosi zakone, posebno u slu~ajevima kada je to potrebno radi o~uvanja ujedna-
~enosti ìvotnih uslova i izvan teritorije neke pokrajine; ukoliko se donesu takvi
zakoni, oni potiskuju, na primer, postoje}e pokrajinske zakone kojima se reguli-
{e ista materija. U oblast ovog ,,konkuri{u}eg zakonodavstva spada na primer
zemlji{no pravo a time i gra|evinsko i pravo prostornog planiranja. Do 1960.
godine, kada je objavljen Savezni gra|evinski zakon, nije postojalo savezno
gra|evinsko pravo, ve} samo odgovaraju}i pokrajinski zakoni. Ove pokrajinske
zakone tek je 1960. godine zamenio Savezni gra|evinski zakon (dana{nji Gra-
|evinski zakonik).
Kao tre}a kategorija, kona~no postoje nadle`nosti saveznog nivoa za dono-
{enje okvirnog zakonodavstva: ovde je savezni nivo duàn da intenzitet svoje
regulativne delatnosti ograni~i u toj meri da pokrajinama ostane prostor za sa-
mostalne materijalne regulative. Dakle, potrebno je stvoriti samo (relativno grub)
okvir u koji se zatim uklapaju pokrajine sa svojim zakonima. U ovom domenu
su relativno poznati Okvirni zakon o ~inovnicima i Okvirni zakon o visokim
{kolama; u gra|evinskom i pravu prostornog planiranja zna~ajna je okvirna nad-
Javna uprava u Nema~koj 171
le`nost saveznog nivoa u odnosu na pravo o ure|ivanju prostora, a u skladu sa

~l. 75. br. 4. Osnovnog zakona. Na osnovu ove okvirne nadle`nosti, 1965. godi-
ne je nastao (savezni) Zakon o ure|ivanju prostora, koji se razra|uje i dopunjuje
odgovaraju}im pokrajinskim zakonima o prostornom planiranju. Zakon o ure|i-
vanju prostora temeljno je novelisan 1. januara 1998. godine.
U odnosu na sva ova tri vida nadle`nosti saveznog zakonodavstva, u Osnov-
nom zakonu je sa~injen popis u kome su detaljno nabrojane stru~ne oblasti koje,
uz po{tovanje ovih nadle`nosti, moè da reguli{e savezna dràva. U ~l. 73. Osnov-
nog zakona sadràn je popis predmeta isklju~ivog zakonodavstva, a u ~l. 74.
popis predmeta konkuri{u}eg zakonodavstva, dok je u ~l. 75. sadràn popis
predmeta okvirnog zakonodavstva.
Sve {to nije nabrojano u ovim spiskovima spada u oblast koju reguli{u pokra-
jine. Me|utim, ako pojedina~no posmatramo nabrajanja iz ~lanova 73. do 75.
Osnovnog zakona, dolazimo do zaklju~ka da je saveznoj dràvi dodeljen veliki
broj oblasti koje treba da reguli{e. Umesto pravila da pokrajine treba da budu
nadle`ne za sve (osim nekih izuzetaka koji se prenose na savezni nivo), iskustvo
govori da je pokrajinama, od velikog broja nadle`nosti, dodeljeno samo ono {to
nije moglo da se smesti na saveznom nivou. Kao najva`nija nadle`nost, pokraji-
nama je ostalo pravo o kulturi (na primer, pravo za{tite spomenika) i pravo odr-
àvanja reda i poretka (na primer, gra|evinski propisi; pravo o policiji).
LOKALNA SAMOUPRAVA
Gde je mesto op{tina u ovom sloènom sistemu nadle`nosti? Op{tine imaju
pravo na samoupravu. Me|utim, one su du`ne da se drè zakonskih okvira. Nji-
hova nadle`nost nalazi se u pravu da vr{e poslove lokalne zajednice u sopstve-
noj odgovornosti i u okviru zakona. Budu}i da je lokalnoj samoupravi posve-
}eno posebno poglavlje, na ovom mestu ne}e biti detaljnije re~i o poloàju i
ovla{}enjima op{tina.
FUNKCIJA USTAVNOG I UPRAVNOG SUDSTVA

U modernoj pravnoj dràvi sudovi, a posebno ustavni i upravni, imaju veoma
bitan samostalan poloàj. U SR Nema~koj oni su dobili veoma zna~ajan status.
Ukoliko se pitanje kome pripada vrhovna dràvna vlast meri po tome ko u slu~a-
ju spora ima poslednju re~, onda su u Saveznoj Republici Nema~koj sudovi vr-
hovna dràvna vlast. U slu~aju spora, na kraju krajeva, sudovi (a na njihovom
~elu Savezni ustavni sud) odlu~uju o tome da li je neki zakon koji je usvojio
parlament odrìv. Savezni ustavni sud tako|e moè da preispita i validnost iz-
mena Osnovnog zakona. Najvi{u poziciju, prema tome, ne zauzima Parlament
(kao predstavni~ko telo naroda), a sigurno ne ni predsednik savezne dràve (koji

samo potpisuje zakone), ve} sudstvo. Me|utim, sudovi imaju mogu}nost samo
da ospore va`nost zakona i da pokrenu postupak za proveru posredstvom ustav-
nih sudova. Oni ne mogu da zamene propis, za koji je utvr|eno da nije ustavan,
novim zakonom ili novom regulativom. To, naime, jeste i ostaje isklju~ivo pra-
vo legislative. Me|utim, sudovi odlu~uju o tome kako treba tuma~iti zakone.
Ovde u Saveznoj Republici Nema~koj vaì tzv. princip potpune provere: sudovi
po pravilu ne predvi|aju da uprava moè apsolutno slobodno da donosi odluke,
ve} na zahtev nekog gra|anina koji tvrdi da je njegovo pravo povre|eno preispi-
tuju kompletan sadràj odluke ili re{enja koje je izdala uprava. U pore|enju sa
Evropom, ovo je specifi~nost koja vaì za Nema~ku. Primenom principa potpu-
ne provere preko sudova ja~a se status Savezne Republike Nema~ke kao pravne
dràve, ali treba pomenuti da ovaj princip u pojedina~nim slu~ajevima moè da
ko~i prodornost uprave.
PROMENE U PODELI VLASTI

Dok je zna~aj tre}eg vida vlasti, sudstva, doìveo ogroman porast, razgra-
ni~enje izme|u legislativne i egzekutivne vlasti u me|uvremenu postalo je
neprecizno jer je re~ o podeli vlasti izme|u parlamenta, s jedne strane, i vlade,
s druge strane. Kancelara, kao {efa Vlade Savezne Republike Nema~ke, bira
Parlament; on i Vlada za gotovo sva pitanja moraju da pridobiju saglasnosti
ve}ine u Parlamentu. Ovde, zapravo, nije re~ o podeli ve} o tesnom preplitanju
ove dve sfere. Vlada zapravo vi{e ne moè da se ozna~i kao nezavisna od zako-
nodavstva; to na izvestan na~in vaì samo jo{ za birokratiju, ili drugim re~ima
za upravu.
U skladu sa tradicijom u Nema~koj, u ministarstvima i na najva`nijim polo-
àjima u svim dràvnim slu`bama zaposleni su ~inovnici. înovnici ne mogu da
dobiju otkaz dok traje njihov radni vek, a samo ~inovnici na istaknutim poloà-
jima mogu da se otpuste u privremenu penziju, a da pritom ne moraju da se
navedu razlozi za to. Svi ostali ~inovnici (a to vaì uglavnom i za name{tenike u
upravi) ne zavise od smena vlada i promena odnosa ve}ine u parlamentima. Uprava
podleè principu zakonitosti, {to zna~i da u principu sme da deluje samo u
onim oblastima gde je to na osnovu nekog zakona dopu{teno. I upravni postu-
pak je precizno regulisan saveznim i pokrajinskim zakonima. Me|utim, zakoni
nisu kompjuterski programi koje bi uprava mogla shematski da izvr{ava u svoj-
stvu nekakvog pukog izvr{nog organa. Pre bi se moglo re}i da su to uputstva za
delovanje, kojima se ~esto samo u vidu generalnih klauzula defini{u ciljevi de-
lovanja, u kojima se nalozi opisuju neodre|enim pravnim pojmovima, dok se
neke druge stvari relativno detaljno reguli{u, ali oni po pravilu mogu da se izvr-
{avaju na razli~ite na~ine. Utoliko je uprava ipak samostalna i nezavisna dràv-

na vlast. Ovo nije negativna ve} pozitivna konstatacija. Jer, s obzirom na ~este
smene Vlade i usredsre|enost sudskih odluka na konkretne slu~ajeve, zapravo je
uprava ta koja garantuje kontinuitet dràve. Jedan nema~ki profesor nauke o
upravi, poznat me|u pravnicima, jednom prilikom je rekao: Ustavi prolaze, a
uprava ostaje (Oto Majer).
UPRAVA KAO DONOSILAC NORMATIVNIH

AKATA
^vrst poloàj uprave kona~no se svodi i na ~injenicu da i ona u~estvuje u
procesu utvr|ivanja normi, i to putem dono{enja uredbi. Ako prelistamo ne-
ma~ki Savezni slu`beni list ili pokrajinske slu`bene listove, na}i }emo dve
razli~ite vrste pravnih propisa, a to su zakoni i uredbe. Po pitanju brojnosti,
prevagu odnose uredbe. Razlika izme|u zakona i uredbe jeste u tome {to zako-
ne pre objavljivanja mora da usvoji parlament (dakle, savezni ili neki pokra-
jinski parlament), dok uredbu ne usvaja parlament, ve} je formuli{e i donosi
samo vlada, ministarstvo ili neka druga upravna instanca. Koji je smisao
ovakve podele?
Pravne norme na~elno mora da usvoji parlament; jer dràvljanin ima pravo
na to da o pravilima, kojima on treba da se pokorava, najpre poslanici vode
diskusiju te da stupe na snagu samo ako je za njih glasala ve}ina u skup{tini.
Ovo vaì i za sve propise koji nose formalan naziv zakon; stoga se ovi pro-
pisi nazivaju i formalnim zakonima ili jo{ preciznije parlamentarnim zako-
nima. Me|utim, na~elo da bi parlament trebalo da odobri zakone, u praksi ne
moè da se ispo{tuje u svim slu~ajevima. Moderna pravna i zakonska dràva
upu}ena je na tako veliki broj pravila da bi parlamenti na nivou savezne drà-
ve ili pokrajina bili preoptere}eni ako bi morali da se bave svakim detaljem.
To nije ni neophodno. Savezni parlament, na primer, ne mora da odlu~uje o
tome da li znak ,,stop na nekoj raskrsnici treba da bude ~etvorougaonog ili
{estougaonog oblika, kako treba da izgleda osvetljenje na nekom biciklu, da li
u nekom selu moè da se izda dozvola za benzinsku pumpu ili ne. Takva pita-
nja mogu se prepustiti upravi.
Pod aspektima pojednostavljivanja rada i rastere}enja, parlamentarnom za-

konodavcu je putem ~lana 80. Osnovnog zakona data dozvola da upravi kao
izvr{noj instanci prepusti da odlu~i o pojedinostima prilikom preciziranja neke
regulative.
Tekst ~lana 80. Osnovnog zakona (odlomak)
^lan 80.
Dono{enje uredbi
Na osnovu zakona, Savezna vlada, savezni ministri ili pokrajinske vla-
de mogu da dobiju ovla{}enje da donose uredbe. Pri tome se zakonom
moraju utvrditi sadràj, svrha i {irina datih ovla{}enja. U uredbi mora da
se navede pravni osnov. Ukoliko je zakonom predvi|eno da neko ovla{}e-
nje moè dalje da se prenosi, onda je potrebno doneti uredbu radi prenosa
datih ovla{}enja.
Saglasnost ve}a pokrajina, osim u slu~aju da je druga~ije predvi|eno
odredbama saveznog zakona, zahtevaju uredbe... na osnovu saveznih za-
kona, a koji zahtevaju saglasnost ve}a republika ili koje pokrajine izvr{a-
vaju po nalogu savezne dràve ili kao poslove iz sopstvene nadle`nosti.
Zakonodavac je dakle duàn da u svom formalnom zakonu precizno opi{e

sadràj, svrhu i obim onoga {to èli da poveri upravi. Ako je ve}e pokrajina
moralo da dâ svoju saglasnost sa glavnim zakonom, onda je njegova saglasnost
potrebna i za uredbu koja je zasnovana na tom zakonu. Na osnovu ovla{}enja,
uprava ima pravo da dalje konkretizuje uop{tenu odredbu zakona, i u tom
smislu sme da donese uredbu. Uredbe su podjednako obavezuju}e kao i formalni
zakoni, te su stoga i to zakoni u materijalnim smislu. Me|utim, s obzirom na
to da ih ne donosi parlament, razumljivo je da je sve {to bitno zalazi u prava
gra|ana vezano za klauzulu kojom se predvi|a njihovo parlamentarno usvaja-
nje: ovakvi zahvati se ne smeju naloìti uredbom ve} samo putem dono{enja
formalnog zakona. Isto vaì, na primer, za ~l. 104. Osnovnog zakona kada je re~
o ograni~avanju li~ne slobode. Iz principa pravne dràvne i demokrati~nosti
Osnovnog zakona sasvim uop{teno sledi da bitne odluke, a posebno one iz
oblasti koje su relevantne za osnovna prava i slobode mora da donese parla-
mentarni zakonodavac, te da ne smeju da se prepuste upravi.
Uredbe moraju da se drè okvira nadre|enog formalnog zakona; ne smeju da
reguli{u u ve}oj meri nego {to je to predvi|eno osnovom po kojoj je izdato
ovla{}enje. Ukoliko se ovla{}enje prekora~i, uredba je ni{tava. Na veoma {iro-
kim ovla{}enjima naime na ratifikaciji Rimskih ugovora iz 1957. godine i
ugovora Evropske unije nakon toga (Mastriht I i II) po~iva celokupna norma-
tivna delatnost Evropske unije. Iako je Evropski parlament iz Strazbura uklju~en
u proces dono{enja zakona, u pravnom smislu je re~ o tome da egzekutiva dono-
si akte ili, drugim re~ima, o pravu saveta ministara da donosi uredbe, a on se
sastoji od po jednog ministra iz svake dràve ~lanice. U Rimskim ugovorima

je definisano u kojim vidovima Savet ministara EU moè da donosi pravne
akte sa obevezuju}im dejstvom za dràve ~lanice. Kao pravni akti EU mogu da
se donesu:
uredbe (neposredno obavezuju}e u dràvama ~lanicama),
smernice (koje nacionalno zakonodavstvo treba da prenese u obavezuju}e
zakonodavstvo),
odluke kojima se na obavezuju}i na~in re{avaju pojedina~ni slu~ajevi.
Osim toga, Savet ministara sme da izda i pravno neobavezuju}e preporuke i
mi{ljenja. U skladu sa prvobitnim ciljem Rimskih ugovora, a to je da se ostvari
privredna zajednica, razli~ite uredbe su se najpre odnosile uglavnom na odre|e-
ne privredne oblasti, a pre svega na agrarnu oblast, ali ne i na suvereno delova-
nje javne uprave. Me|utim, od 80-ih godina, EU sve jasnije sprovodi sopstvenu
politiku u mnogim izvornim politi~kim oblastima kojima je ipak direktno pogo-
|ena i javna uprava; jedan od brojnih primera je politika ~ovekove sredine. Osim
toga, bitno je {to ponu|a~i javnih radova moraju javno da raspi{u svoje gra|e-
vinske konkurse od odre|ene vrednosti (preko 10 miliona nema~kih maraka) a
to zna~i na teritoriji cele Evropske unije. Odluka o dodeljivanju posla naknadno
mora da se obrazloì ostalim ponu|a~ima.
Ovi preduslovi kojima se èli posti}i izvesna transparentnost u dodeljivanju
velikih javnih poslova, nisu regulisani uredbom ve} smernicom takozvanom
smernicom o gra|evinskoj koordinaciji. Smernica o koordinaciji isporuka treba
da obezbedi iste uslove i u domenu isporuke robe i dobara, koji nisu predmet
gra|evinskih poslova. Glavni domen primene ovde bi mogla da bude kupovina
investicionih dobara od strane javnog sektora. Me|utim, grani~na vrednost od
400.000 nama~kih maraka po odnosnom pojedina~nom investicionom dobru je
toliko visoka da ovi kriterijumi u praksi ne nalaze ~estu primenu. Svojom nad-
zornom smernicom, Savet ministara EU na kraju krajeva èli da se postara o
tome da se propisi o raspisivanju konkursa i o isporukama zaista i po{tuju. Drà-
ve ~lanice su du`ne da se staraju o funkcionalnom pravnom nadzoru i da toleri{u
napomene iz Brisela da one ne bi bile prekr{ene.
FINANSIJSKI SISTEM
Finansijski sistem Savezne Republike Nema~ke regulisan je ~lanom 104a do
115. Osnovnog zakona. U skladu s tim, postoje porezi i da`bine koje moè da
napla}uje jedino savezna dràva (na primer porez na gorivo ili carine), takozva-
ni zajedni~ki porezi, od kojih prihode me|usobno dele savezna dràva i pokraji-
ne (kao {to su porez na plate i primanja i porez na promet), porezi i da`bine koje
smeju da ubiraju jedino pokrajine (kao {to je porez na nasledstvo) i porezi koje
ubiraju op{tine (kao {to je porez na zemlji{te). Naplatu poreza, kao upravni po-
sao, uglavnom sprovode pokrajine.
ORGANIZACIJA
Nema~kom upravom vlada princip zakonitosti. Svaki upravni akt zahteva
zakonski osnov. Navedeni akti zakonodavstva, dakle, ~ine osnovu za prakti~no
delovanje uprave na svim nivoima. U daljem tekstu }e biti prikazana organizaci-
ja nema~ke uprave.
Savezni i pokrajinski organi uprave

Da bi mogla pravilno da se shvati struktura nema~ke uprave na saveznom i
pokrajinskom niovu, najpre je bitno imati u vidu na~elo proisteklo iz ~l. 83.
Osnovnog zakona. Tamo je zapisano: Pokrajine izvr{avaju savezne zakone kao
sopstvene poslove, osim u slu~aju da je ovim Osnovnim zakonom druga~ije pred-
vi|eno ili dopu{teno. U ovom osnovnom pravilu se krije jedna specifi~nost
nema~kog ustavnog prava: njime se, naime, nagove{tava da saveznoj dràvi na-
~elno ne stoje na raspolaganju sopstveni organi u okviru uprave. Mada postoje
neki bitni izuzeci od ovog pravila, ipak se na~elno moè konstatovati da po
pitanju izgradnje i ure|ivanja upravnih organa i po pitanju upravnog postupka
nadle`nost pripada isklju~ivo saveznim pokrajinana. U okviru pokrajinskih uprava
bitno je imati u vidu slobode organa lokalne samouprave.
Razlog za ~injenicu da se ~ak i izvr{avanje saveznih zakona stavljalo u nad-
le`nost pokrajina treba traìti u ve} pomenutom nastojanju autora nema~kog
ustava iz 1949. godine da se decentralizuje uprava. @elja nije bila da se postigne
centralizovana unitarna dràva, ve} decentralizovana uprava koja se nalazi na
nivou {to blièm gra|anima. U istu svrhu je trebalo da sluì i {irenje nadle`nosti
pokrajina, ali i zagarantovana lokalna samouprava. U tom smislu, struktura ne-
ma~ke uprave podeljena je pre svega na tri stepena: postoje (u iznimnim slu~aje-
vima) savezni upravni organi, i jedinice lokalne samouprave (uglavnom) pokra-
jinski upravni organi a postoje (kao tre}i nivo).
Jo{ po jedna podela na tri nivoa zati~e se i u strukturama organa na svakom
od ova tri nivoa: postoje vi{i savezni organi (sa odgovaraju}im saveznim vi{im
slu`bama), srednji savezni organi i donji (lokalni) savezni organi. Postoje vi{i
pokrajinski organi, srednji pokrajinski organi (njih, dodu{e, nema u manjim po-
krajinama) i donji pokrajinski organi. I kod jedinica lokalne samouprave razli-
kuju se tri vrste jedinica samostalni gradovi (van okruga), okruzi i op{tine koje
pripadaju okruzima. Me|utim, ove tri jedinice ne stoje u odnosu trostepene hije-
rarhije jedna ispod druge; slobodni gradovi van okruga i okruzi nalaze se na
istom nivou, dok samo izme|u okruga, s jedne strane, i op{tina koje ulaze u
sastav tih okruga, s druge strane postoji izvestan odnos podre|enosti i nadre|e-
nosti, koji, me|utim, ni u kom slu~aju ne vaì u svim oblastima.
Donji nivo dràvne uprave

Okruzi predstavljaju najniì nivo dràvne uprave. Okruzi na taj na~in spada-
ju i u dràvnu upravu i u nivo lokalne samouprave. Putem zakonskog okvira,
ograni~ena autonomija lokalne samouprave dolazi do izraàja pre svega na osnovu
~injenice da i gradovi, op{tine i okruzi, kao i savezna dràva i pokrajine, imaju
direktno izabrana predstavni~ka tela. I ova predstavni~ka tela smeju da donose
sopstvene zakone, koji se, me|utim, u tom slu~aju nazivaju statutima. Po{to
gradovi, op{tine i okruzi u strukturi dràve zauzimaju tek tre}i nivo (nakon save-
znog i pokrajinskog nivoa), oni su prilikom ure|ivanja svojih statuta du`ni da se
drè znatno ve}eg broja ograni~enja nego savezna dràva ili pokrajine. Du`ni su
da se drè zakonskog okvira, koji im je dat od savezne dràve i pokrajine. U
tom okviru oni uìvaju autonomiju dono{enja statuta i u tom smislu mogu
samostalno i u sopstvenoj odgovornosti da ure|uju lokalne poslove. Autonomija
dono{enja statuta je bitan sastavni deo lokalne samouprave: na osnovu nje op{ti-
ne (i okruzi) mogu ciljano da se prilagode lokalnim okolnostima i da svojim
propisima i planovima defini{u upravo ono {to je u skladu sa lokalnim uslovima.
Upravni propisi
Ispod piramide normi sazdane od Osnovnog zakona, saveznog i pokrajin-
skog prava i lokalnih statuta, a koji odre|uju delovanje uprave, kona~no postoje
i takozvani upravni propisi. Ove upravne propise formuli{e birokratija saveznih
ili pokrajinskih ministarstava u vidu ukaza, smernica ili cirkularnih dopi-
sa i {alje ih odnosnim upravnim slu`bama. Iako nisu pravne norme, upravni
propisi ipak imaju zna~ajan uticaj.
Razlog za to treba traìti u ~injenici da je uprava hijerarhijski organizovana.
Inspektor mora da slu{a ~inovnika u saveznoj ili pokrajinskoj upravi, a ovaj
mora da slu{a vi{eg ~inovnika u saveznoj ili pokrajinskoj upravi, a svi ~inov-
nici ili name{tenici u nekoj stru~noj slu`bi moraju da slede uputstva pomo}nika
ili ministra. U ~inovni~koj hijerarhiji vi{e slu`be imaju pravo da izdaju zapove-
sti niìm slu`bama, a ovo pravo moè da se sprovede u delo putem upravnih
propisa. Tako je, na primer, u ~lanu 37. Okvirnog zakona o ~inovnicima zapisa-
no: Svaki ~inovnik je obavezan da izvr{ava uputstva koja mu da pretpostavlje-
ni i da se drì op{tih smernica. Ako, na primer, neki visoki ~inovnik slu`be za
izdavanje gra|evinskih dozvola izda uputstvo svojim hijerarhijski podre|enim

zaposlenima da vi{e ne smeju da izdaju nikakve vanredne dozvole za nadograd-
nju potkrovlja, onda to u odnosu na gra|ane koji su pogo|eni ovom odlukom
deluje isto kao da je donet zakon kojim se to predvi|a. Ovakvo uputstvo moè
da deluje samo ako ne stoji u suprotnosti sa nekim nadre|enim propisom. Me|u-
tim, ako ne postoji propis u kome se reguli{e pod kojim okolnostima mora da
bude izdata dozvola za nadogradnju potkrovlja, upravnim propisom moè da se
spre~i izdavanje takvih dozvola.
Na ovom primeru se vidi da upravni propisi u odnosu na gra|ane mogu da
imaju isto dejstvo kao i zakoni, i to pozitivno i negativno. Eventualno pozitivan
efekat zasnovan je na principu jednakosti koji prozilazi iz Osnovnog zakona.
Ako je neka uprava sama sebi definisala pravila (a to se ~ini putem upravnih
propisa) onda ona ne sme vi{e samovoljno da odstupa od tih pravila. Ako se, na
primer (kada se okrene navedeni primer), putem upravnog propisa reguli{e pod
kojim uslovima po pravilu treba da se izdaju dozvole za nadogradnju potkrovlja,
onda uprava ne moè vi{e samovoljno u nekom pojedina~nom slu~aju da odbije
da izda dozvolu, ako su prethodno formulisani uslovi ispo{tovani. Jer, niko ne
sme da bude izloèn samovoljnom neravnopravnom tretmanu, {to je zagaranto-
vano Osnovnim zakonom.
ÎNJENICE
Savremena struktura upravnih organa u Saveznoj Republici Nema~koj izgle-
da ovako:
Savezni organi uprave

Upravni organi na nivou savezne dràve prema Osnovnom zakonu moraju da
budu izuzetak. Ovo, me|utim, ne vaì za najvi{e savezne organe za savezna
ministarstva: ona moraju da postoje i nisu nikakve iznimne pojave, jer bez mini-
starstva savezni ministar ne bi bio sposoban da radi svoj posao. O ure|ivanju i
razgrani~avanju saveznih ministarstava usagla{avaju se odnosne stranke koje se
nalaze u vladi putem pregovora; poslednju re~ u tom smislu ima savezni kance-
lar, na ~iji predlog se savezni ministri imenuju i razre{avaju du`nosti. Razgrani-
~avanje resora se menja od jednog mandata parlamenta do slede}eg. Tako je u
prvim godinama posle nastanka Savezne Republike Nema~ke postojao ministar
za stambenu izgradnju; u me|uvremenu stambena izgradnja je prestala da se
smatra primarnim javnim zadatkom; i zato je od po~etka 70-ih godina do smene
vlade 1998. godine ovaj resor nosio naziv Savezno ministarstvo za prostorno
ure|ivanje, gra|evinarstvo i urbanizam; od 1998. godine spojeno je sa Ministar-
stvom za saobra}aj u Savezno ministarstvo za saobra}aj, gra|evinarstvo i stam-

bena pitanja.
Osim saveznih ministarstava, kao najvi{ih saveznih upravnih organa, po-
stoje jo{ i vi{i savezni organi koji su zaduèni za teritoriju cele savezne
dràve, ili savezni zavodi koji nemaju sopstvenu pravnu sposobnost. Vi{i sa-
vezni organi su, na primer, Savezni kriminalisti~ki zavod, Savezni zavod za
ustavnu za{titu (oba spadaju u Savezno ministarstvo za unutra{nje poslove),
Savezni zavod za teretni saobra}aj (spada u Savezno ministarstvo za saobra-
}aj), Savezni zavod za finansije (spada u Savezno ministarstvo za finansije)
itd. Savezni zavodi su, na primer, Savezni arhiv, Fizi~ko-tehni~ki savezni za-
vod, Savezni zavod za rad, Savezni zavod za istraìvanja u oblasti poljoprivre-
de i prehrane. Putem ovih organa, savezna dràva ostvaruje svoje centralne
poslove u tendencionalno depolitizovanom prostoru, jer izdvajanje posebnih
organa i zavoda iz odnosnih nadle`nih saveznih resora pre svega sluì depoli-
tizaciji.
Broj saveznih upravnih organa ispod onih najvi{ih i vi{ih opada. Sopstveni
srednji organi postoje samo za neke malobrojne grane uprave, na primer za obla-
sne odbrambene komande vojnih uprava, direkcije za brodski saobra}aj i sao-
bra}aj na vodi. I vi{e finansijske direkcije su srednji savezni organi uprave, ali
istovremeno i najvi{i pokrajinski organi. Savezna dràva je ovla{}ena da ure|u-
je ovakve savezne uprave u skladu sa ~l. 87. Osnovnog zakona. Ranije su i vi{e
po{tanske direkcije i po{tanske slu`be ili direkcije savezne èleznice imale sop-
stvenu saveznu upravu. Nakon zamene Saveznog zakona o èleznici Op{tim za-
konom o èleznici, ostao je samo jo{ Savezni zavod za èleznicu koji je zaduèn
za vozne deonice èleznice. @eleznica i organizacija vo`nje su privatizovani.
Privatizovana je i po{ta, a Savezno ministarstvo za po{tu je ukinuto 31. decem-
bra 1998.
Sve su re|i donji savezni organi uprave; ostali su jo{ samo okru`ni regrutni
vojni centri i zavodi za brodski saobra}aj i saobra}aj na vodi. Me|utim, na svim
mestima gde savezna dràva nema sopstvenu srednju ili donju upravu za izvr{a-
vanje poslova koji su regulisani njenim zakonima, ove zakone izvr{avaju pokra-
jine kao sopstvene izvorne (kao da je pokrajina sama donela odnosni zakon),
{to zna~i da su za njihovo izvr{avanje potpuno odgovorne; samo u izuzetnim
situacijama, pokrajine upravljaju odre|enim poslovima po nalogu savezne drà-
ve; a samo su u tom slu~aju i zavisne od pojedina~nih naloga najvi{ih, odnosno
vi{ih saveznih organa.
Primer za sve re|u upravu po nalogu, koju pokrajine vr{e po uputstvima i
pod neposrednim nadzorom savezne dràve, jeste upravljanje pokrajina nadre-
gionalnim putevima (savezni autoputevi, magistralni putevi) u skladu sa ~l. 90.
st. 2. Osnovnog zakona.
Pokrajinski organi uprave

Po{to savezna dràva samo u izuzetnim situacijama raspolaè izvr{nim orga-
nima, nema~ka uprava tek u pokrajinskim organima i u organima lokalne samo-
uprave postaje uo~ljiva i prisutna. Pokrajinski organi prostorno razu|enih po-
krajina su kao i savezni organi uglavnom podeljeni na tri instance. I ovde
postoje vi{i pokrajinski organi (to su pokrajinska ministarstva), srednji pokrajin-
ski organi (to su predsednici sreskih vlada, odnosno sreske vlade) i donji pokra-
jinski organi (oni su integrisani u okruge a delimi~no i u slobodne gradove). U
pokrajinama [lezvig-Hol{tajn i Zarland, ali i u Meklenbrug-Forpomernu, Bran-
denburgu i Tiringenu, ne postoje srednji pokrajinski organi, dakle ne postoje
sreska predsedni{tva vlada, jer su ove pokrajine isuvi{e male. Ni u tri gradske
pokrajine Berlinu, Bremenu i Hamburgu uprava nije podeljena na tri nivoa; ta-
mo postoji samo dvostepenost uprave, po{to su uvedene gradske ~etvrti.
Kod formiranja i ure|ivanja pokrajinskih ministarstava vaì isto {to je pret-
hodno re~eno o saveznim ministarstvima: ministarstva se u svakom novom
mandatu nanovo formiraju i redefini{u. Stoga uop{te nije redak slu~aj da se
nadle`nosti preseljavaju s jednog mesta na drugo. Tako je nadle`na za prostor-
no planiranje na nivou regije ili pokrajine u pokrajini Hesen najpre bila dràv-
na kancelarija (dakle, u rukama premijera pokrajine), a zatim je preba~ena na
ministarstvo za unutra{nje poslove; posle toga je ponovo preneta na dràvnu
kancelariju pokrajine Hesen, a u me|uvremenu na Ministarstvo za privredu.
Za srednje pokrajinske organe, dakle i za predsednike sreskih vlada, odno-
sno sreske vlade, vaì princip koncentracije: predsednik sreske vlade u svojoj
ruci objedinjuje gotovo sve stru~ne nadle`nosti. Izuzev nekoliko izme{tenih
upravnih oblasti (kao {to je sreska finansijska direkcija i vi{a direkcija za {u-
marstvo), predsednik sreske vlade u svim srednjim upravnim poslovima ima
poslednju re~. On je najvi{i organ gra|evinskog nadzora, organ privrednog
nadzora, organ za ekolo{ku za{titu, organ za civilnu za{titu itd. On istovreme-
no vodi pravni nadzor nad gradovima koji se nalaze van okruga i nad okruzi-
ma, koji su opet kao organi samouprave instrumenti decentralizacije. I u gor-
njem i u donjem pravcu, nadle`nosti spojene u licu predsednika sreske vlade
raspore|ene su na nekoliko slu`bi. U Saveznoj Republici Nema~koj postoje
ukupno 32 sreska predsedni{tva, odnosno (sreske) vlade.
Najniì pokrajinski organi i lokalna samouprava

Najniì pokrajinski organi su kao {to je ve} pomenuto tesno vezani za
organe lokalne samouprave. Okruzi uvek imaju funkciju najniìh dràvnih jedi-
nica i istovremeno organa lokalne samouprave. U gradovima koji ne pripadaju
okruzima, dràva se koristi tzv. vi{im gradona~elnicima kao izvr{nim organi-

ma, koji izvr{avaju zakone, primenom principa pozajmljivanja organa. Mada
ovde op{tine formalno, ka spolja, deluju kao samoupravne jedinice, one materi-
jalno deluju kao posredna samouprava; pritom podleù neograni~enom stru~-
nom nadzoru pokrajine.
Kod stru~nog nadzora ve} pomenuti princip hijerarhije deluje jo{ uvek neo-
grani~eno, {to je tipi~no za strukturu bilo koje administracije. Vaì princip zapo-
vesti i poslu{nosti, odozgo ka dole. Naloge odnosnog vi{eg upravnog organa
mora da izvr{i podre|eni upravni organ. Ako neki podre|eni organ èli da se
obrati nadre|enom, onda on (ili odnosni ~inovnik ili slu`benik) mora da po{tuje
slu`beni postupak. To zna~i da odnosno lice ne sme da preska~e eventualne me-
|uinstance i da se neposredno obrati najvi{em organu, ve} mora da po{tuje celo-
kupan hijerarhijski sled stepenika u upravi. Ako, dakle, neki mali ~inovnik u
pokrajinskoj slu`bi èli da se obrati neposredno ministru, dakle najvi{em pokra-
jinskom organu, onda on to ne moè da u~ini u svojstvu name{tenika ili ~inovni-
ka ve} isklju~ivo u svojstvu gra|anina i privatnog lica. Tako|e bi morao to i da
naglasi u svom podnesku, ina~e bi moglo da mu se zameri da nije po{tovao
slu`beni postupak.
Princip hijerarhije, me|utim, nailazi na veoma efikasno ograni~enje u vidu
principa zakonitosti uprave. Svaka instanca uprave sme da deluje samo na osno-
vu zakona i u okviru zakona. Nezakoniti nalozi niti smeju da se izdaju niti smeju
da se izvr{avaju. Dakle, ne postoji slepa poslu{nost, ve} samo obaveza da se
spremno angaùje u okviru javnog posla opisanog zakonom.
Upravna reforma
Tema upravne reforme aktuelna je posebno na nivou pokrajina i op{tina.
Ciljevi reforme ogledaju se u tome da se postigne nivo bliì gra|anima putem
povezivanja brojnih nadle`nosti u jednu slu`bu, kojoj gra|anin moè da se obrati
sa svojim èljama, i ja~anje motivacije zaposlenih putem participacije u dobiti.
Organizacija uprave preko projekt-grupa treba da postane fleksibilnija i poroznija.
Osim toga, u~injen je i poku{aj da se gra|anin defini{e kao kupac kome uprava
isporu~uje odre|ene proizvode. Na taj na~in se èli posti}i ve}a ekonomi~nost.
REZIME
1. Javnu upravu Savezne Republike Nema~ke karakteri{e postojanje tri nivoa
uprave: savezni, pokrajinski i nivo lokalne samouprave.
2. Zakoni se mogu donositi na sva tri nivoa. Lokalni zakoni na lokalnom
nivou nazivaju se statutima. Savezna dràva raspolaè masom zakonodavnih
nadle`nosti; i pokrajine tako|e imaju sopstvene zakonodavne nadle`nosti; me-

|utim, snagu pokrajina ipak u ve}oj meri treba traìti u ~injenici da su one nad-
le`ne za izvr{avanje svih zakona a time i za izvr{avanje saveznih zakona. One
ih izvr{avaju kao su to njihovi sopstveni izvorni zakoni. To se po pravilu ~ini
putem zaduìvanja gradova, op{tina i okruga kao izvr{nih instanci.
3. Veoma bitne oblasti reguli{u se uredbama savezne dràve i pokrajina. Uredbe
moraju da imaju ovla{}enje koje im daje parlamentarni zakon; u parlamentar-
nom zakonu moraju da budu ta~no precizirani sadràj, svrha i obim ovla{}enja.
4. Za celokupnu javnu upravu vaì princip zakonitosti uprave. Svaki po-
stupak uprave zahteva zakonsku podlogu. Svaki gra|anin koji smatra da je jav-
na uprava povredila njegova prava moè da se obrati sudstvu. Sudovi u tom
slu~aju ne proveravaju samo da li je po{tovan propisani postupak i da li je odlu-
ka uprave u odnosnom predmetu uop{te opravdana, ve} primenjuju i princip
potpune provere.
5. Potpuna provera zna~i da se sud stavlja u poziciju uprave i u potpunosti
proverava da li bi i on doneo istu odluku kao {to je to u~inila uprava. Primenom
ovog principa ja~a se status Savezne Republike Nema~ke kao pravne dràve,
mada u pojedina~nim slu~ajevima ovaj princip moè negativno da se odrazi na
prodornost uprave.
Literatura:
Kriger, Op{ta nauka o dràvi, 2. izdanje, [tutgart, 1966.
Majer-Mali, Pravna nauka, 3. izdanje, Minhen, 1985.
Nol, Nauka o zakonodavstvu, Rajnbek, 1973.
[tern, Dràvno pravo u Saveznoj Republici Nema~koj, I tom: Osnovni pojmovi i osnove
dràvnog prava, principi ustavne strukture, 2. izdanje, Minhen, 1984.
Gustav Radbruh, Uvod u pravo, 12. izdanje (verziju preradio Konrad Cvajgert). [tutgart
1969, str.174.
Hans-Julius Volf, Oto Bahof, Upravno pravo I, 9. izdanje, Minhen, 1974.
CIP Katalogizacija u publikaciji

Narodna biblioteka Srbije, Beograd
35.07/.08(4) (082)
352/354(4) (082)
005:351.076 (082)
342.9(497.11) (082)
UPOREDNA iskustva dràvnih uprava /
urednik Mijat Damjanovi}. - Beograd : Magna
agenda, 2003 (Beograd : îgoja {tampa). -
191 str. ; 23 cm
Tira` 500. - Str. 7-20: Uvodne napomene /
Mijat Damjanovi}. - Napomene i bibliografske
reference uz tekst. - Bibliografija uz
pojedine radove.
ISBN 86-83775-11-9
1. Damjanovi}, Mijat
a) Dràvna uprava - Evropa - Zbornici b)
Javna uprava - Evropa - Zbornici s) Uprava
- Transformacija - Zbornici
COBISS.SR-ID 107009036
CIP Katalogizacija u publikaciji

Narodna biblioteka Srbije, Beograd
321.01
172.1/.2
316.334.3
141.7
340.12
STANOVÎ], Vojislav
Vlast i sloboda / Vojislav Stanov~i}. -
Beograd : Udruènje za politi~ke nauke :
îgoja {tampa, 2003 (Beograd : îgoja
{tampa). - 339 str. ; 20 cm. -
(Biblioteka Politeia)
Tira` 300. - Napomene i bibliografske
reference uz tekst.
ISBN 86-7558-160-2
a) Vlast b) Sloboda c) Filozofija
politike
COBISS.SR-ID 107007756

Uporedna Iskustva Drzavnih Uprava PDF

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Uporedna Iskustva Drzavnih Uprava PDF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

UPOREDNA ISKUSTVA

UVODNE NAPOMENE (Mijat Damjanovi}) .................................................................. 7

STANJE I PERSPEKTIVA JAVNE UPRAVE U ITALIJI:

[PANSKE JAVNE UPRAVE I PRINCIP NJIHOVOG URE\ENJA:

Havijer Pinaso Ernandis, Gabrijel Domenek Paskual i Agustin Domingo Moratalja

Javna uprava i javno upravljanje predstavljaju izuzetno va`no podru~je sa-

onalnih zajednica i njihovih korelacija (novih shvatanja suvereniteta i civilite-

U procesima reartikulacije sadr`aja i preoblikvanja formi institucija i organi-

{nje ustrojstvo organizacije, strukturu, odnose i procese u internom organizacij-

Budu}nost javne uprave i upravljanja, sude}i po uverljivim indikatorima, sa-

hipertrofirane simbioze dr`ave i partije, komandne ekonomije i zatvorenog dru-

politi~kog, pravnog i ekonomskog sistema), novi poredak, sa sve manje primesa

javnih poslova; obezbe|ivanje podr{ke javnosti i sticanje poverenja gra|ana za

lizacije dr`avnog ure|enja, sa preoblikovanjem sveukupne strukture dr`avnih

Sve prethodno navedene o~ekivane transformacije postavile bi na dnevni red

lizovanog obrazovanja, kurseva reinovativnog znanja, seminara dokvalifikacije

Strategija nove vlasti, koja je objektivno ugro`ena te{kim nasle|em autorita-

vanje demokratskog funkcionisanja vlasti (ustavnost i zakonitost) i praksa

14. juni 2003. prof. dr Mijat Damjanovi}

ZAKONODAVNA EVOLUCIJA DR@AVNE UPRAVE

posmatrane pojave u svakom od tih razdoblja. Takav poduhvat mo`e da bude od

Predo~eni onda{nji pravni materijal upu}uje na dva generalna zaklju~ka: Pr-

cip tzv. dru{tvenog samoupravljanja (prosvetne, kulturne, zdravstvene ustano-

uprave donose upravne akte, preduzimaju upravne radnje i donose propise na

S druge strane, Ustav kod nabrajanja poslova i zadataka organa uprave,

Slu`beni list SFRJ, br. 9/74.

ti~ko-teritorijalnog nivoa, nego za izvr{ni organ skup{tine dru{tveno-politi~ke

Prava, du`nosti i odgovornosti radnika u radnim zajednicama organa upra-

davnom uredbom; (2) savezne organizacije  sekretarijati, zavodi, direkcije, ar-

preduze}ima, ustanovama i drugim organizacijama zakonom povereno, kao uprav-

mestimi~na krivudavost, zastalost, neuskla|enost i nekompletnost normira-

PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA

obavezuje svakog, pa prema tome i onoga ko ga je i doneo. U srednjem veku, Sv.

vremenom postala sinonim za najokrutnije torture i masovno ubijanje nevinih i

UPRAVNA REFORMA I POSTKOMUNISTI^KA

U uslovima postkomunisti~ke tranzicije, zna~aj savremene reforme upravnih

reformu do jula 1984. godine, odnosno Ministarstvo za reformu uprave, od jula

tr`i{nu privredu i otvoreno civilno dru{tvo, zavisi od mnogih okolnosti. Uko-

karaktera i ti~e se koncipiranja i sprovo|enja upravne reforme koja bi bila u funk-

psiholo{ki, eti~ki itd. Ipak, ne treba izgubiti iz vida da se odre|ene koncepcije

tra{pijuna`e...25 Zanimljiva je okolnost da se, i nakon pola veka, ovakav pri-

Koncept pravne dr`ave (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (rule of law)

po bilo koju cenu, pa se te{ko moglo govoriti o efikasnosti u smislu optimalnog

Tehnologija i informatika nezadr`ivo prodiru i u upravne sisteme i bitno uti-

kao prethodne pretpostavke op{te demokratizacije i ostvarivanja vladavine pra-

pozitivnopravnog pojma uprave ima zna~aja za prakti~nu primenu konkretnih

vlade; b) re{avaju u upravnim stvarima; c) vr{e upravni nadzor i d) obavljaju

Pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu podrazumeva utvr-

POJAM I PRAVNA PRIRODA JAVNE SLU@BE

Op{ti i javni interes

odgovor. Budu}i da se ljudsko dru{tvo nalazi u neprekidnom razvoju i kretanju,

njem. Primena principa neprekidnog (kontinuiranog) funkcionisanja zna~i da

Teorijski pojam javne slu`be u francuskom pravu

Umesto javne vlasti, suverenosti, subjektivnog prava, prava zapovedanja dr-

u direktnoj re`iji; 2. koncesionirana javna slu`ba  kada uprava samo provocira

Teorijski pojam javne slu`be u jugoslovenskom pravu

`be i sl.).75 Profesor Slavoljub Popovi} je ukazao na izvesne karakteristike javne

Pojam javne slu`be u jugoslovenskom pozitivnom pravu

Zakon o univerzitetu85 , Zakon o osnovnoj {koli86 , Zakon o srednjoj {koli87 , Za-

KRITI^KI OSVRT NA ZAKON O DR@AVNOJ UPRAVI

i staranjem o njihovom pravovremenom i zakonitom izvr{avanju. (~l. 9). Osim

POJAM REGIONALIZMA I REGIONALIZOVANE DR@AVE

integralnom dr`avom (estado integral).3 Ustav integralne dr`ave i republika u [paniji

ti~ko-teritorijalnog nivoa, nego za izvr{ni organ skup{tine dru{tveno-politi~ke

Prava, du`nosti i odgovornosti radnika u radnim zajednicama organa upra-

davnom uredbom; (2) savezne organizacije sekretarijati, zavodi, direkcije, ar-

mestimi~na krivudavost, zastalost, neuskla|enost i nekompletnost normira-

tr`i{nu privredu i otvoreno civilno dru{tvo, zavisi od mnogih okolnosti. Uko-

karaktera i ti~e se koncipiranja i sprovo|enja upravne reforme koja bi bila u funk-

tra{pijuna`e...25 Zanimljiva je okolnost da se, i nakon pola veka, ovakav pri-

kao prethodne pretpostavke op{te demokratizacije i ostvarivanja vladavine pra-

u direktnoj re`iji; 2. koncesionirana javna slu`ba kada uprava samo provocira

PROBLEM ,,ZAKONSKIH REZERVI

nistrativne delatnosti38 . Ovo pravo se mo`e ostvarivati u odnosu na javne upra-