BANCA PÚBLICA: ¿FIN DE HISTORIA?

César González Muñoz

Andrés Campos Osorio
Mónica Vélez Posada

Introducción

En el ambiente intelectual predominante, la discusión sobre la conveniencia de la

intervención directa del estado en los mercados financieros ha dejado de ser un asunto
relevante para la conducción de la política pública. El tema ahora tiene interés sólo para
quienes analizan los hechos del pasado con el objetivo de promover el aprendizaje sobre lo
que no debe hacer el estado en su política de desarrollo y sobre los costos fiscales de una
estrategia dirigista de la canalización del ahorro a la inversión. El pensamiento “ortodoxo”
y los organismos multilaterales han declarado una victoria total de los argumentos sobre la
“falla del gobierno”, cuyos impactos, se dice, son más perjudiciales que la “falla del
mercado”. En este contexto parecen irrefutables los argumentos desarrollados por
economistas como Wolf (1979) y Buchanan y Tullock (1962), quienes mostraban que la
“falla del gobierno” es un rasgo inherente de todos los gobiernos1, especialmente en los
países de menor desarrollo, por cuenta de la tendencia a la corrupción de sus regímenes
políticos. La historia colombiana de la banca pública le ha dado una fuerza invencible a
esta visión.

Pero los tiempos pueden cambiar. Por ello, es oportuno dejar en claro algunos de los
elementos de la historia de la banca pública colombiana, una historia que deja lecciones
muy relevantes de manejo de los recursos públicos y del ahorro colectivo.

En la mayoría de las naciones y en diferentes momentos el estado ha jugado un papel

protagónico en los mercados financieros. Colombia no ha sido la excepción y la
intervención de las autoridades económicas ha tenido diferentes motivaciones y matices. A

1
Ver Wade, Robert (1990)

1
mediados de la década de los años veinte se creó el Banco Agrícola Hipotecario, BAH, para
apoyar al sector rural. A principios de los años treinta se crea el Banco Central Hipotecario,
BCH, ante la necesidad de subsanar la crisis hipotecaria. La Caja Agraria, CA, surgió ante
el fracaso de la política de fomento adelantada por el BAH. A finales de los treinta y
principios de los cuarenta aparecen el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y el Instituto de
Fomento Industrial, IFI. Durante estos primeros veinticinco años de intervención estas
entidades operaron en un entorno regulatorio en igualdad de condiciones respecto de los
bancos privados.

Esta situación se modificó sustancialmente en las siguientes dos décadas. Nuevas entidades,
parcial o totalmente de propiedad del estado, entraron en escena y operaron en un marco
regulatorio que discriminaba a su favor y que además le permitía al gobierno administrar
directamente buena parte del balance de las entidades financieras privadas.

A principios de los años setenta este marco institucional ya generaba dudas entre los
hacedores de políticas públicas. La reforma financiera de la administración del presidente
López Michelsen buscaba subsanar algunas deficiencias de la política de fomento sin
abandonar del todo el esquema; sin embargo, la coyuntura económica de finales de los
setenta y la crisis financiera de los ochenta pospusieron las reformas hasta la segunda mitad
de esta década. Estos cambios, que se consolidaron con las reformas institucionales de
principios de los noventa, buscaban desmontar el esquema de represión financiera en el que
operaba la banca privada.

En este nuevo escenario las entidades financieras públicas tenían que operar en igualdad de
condiciones regulatorias con el sistema financiero privado; a comienzos de los años
noventa, la banca pública ya mostraba indudables signos de debilidad administrativa y
financiera, y era claro también que los recursos hundidos en sus balances no estaban
produciendo beneficios para el desarrollo productivo. Además, un definido conjunto de
factores internos y externos las hicieron mucho más vulnerables a los choques que
afectaron al sistema financiero en su conjunto.

2
Después de esta introducción, este artículo tiene cinco partes. En la primera se hacen
algunas anotaciones sobre las razones que justifican la intervención estatal en los mercados
financieros. En la segunda se hace una revisión de los orígenes y naturaleza de la banca
pública en Colombia. La tercera parte comenta los hechos ocurridos en los años noventa y
que condujeron a la banca pública a la peor crisis de su historia. La cuarta presenta las
principales medidas adoptadas por el Estado para subsanar la crisis financiera de finales de
los noventa. Por último se presentan unas anotaciones finales.

1. La intervención del Estado en los mercados financieros

Aunque hay consenso entre los estudiosos del crecimiento económico sobre la relación
estrecha entre éste, el ahorro y la inversión, son pocos los que se ocupan detalladamente de
la importancia del sector financiero como canalizador de los recursos de ahorro hacia los
diferentes usos, bien sea consumo directo o inversión productiva2, y muchos menos los que
reconocen que el Estado tenga que intervenir para corregir algunas de las fallas de los
mercados financieros.

En una economía real, los mercados son imperfectos y la asignación de los recursos no
necesariamente se realiza en condiciones de eficiencia3. Es allí donde el sistema financiero
está llamado a cumplir funciones que los agentes por sí solos harían de manera imperfecta,
como evaluar los riesgos de las firmas y supervisar las acciones de sus gerentes, movilizar
grandes cantidades de ahorros individuales hacía aquellos proyectos que requieren un
volumen considerable de recursos y promover los mercados, entre otras funciones.

Ello no quiere decir que el mercado financiero por sí solo garantice la asignación eficiente
de los recursos. La falta de colaterales suficientes en las pequeñas y medianas empresas, la

2
Ver, Levine, Ross (1995)
3
Ver, Vittas, Dimitri and Cho, Yoon Je (1996)

3
informalidad en buena parte de los mercados laborales y los elevados costos de acceso a
nuevos mercados, han justificado alguna forma de intervención directa del estado en estos
mercados.

Los obstáculos a la financiación abren un espacio a la intervención del gobierno. Pero la

intervención por sí sola no garantiza el éxito; al contrario, puede resultar en obstáculos aún
mayores para la inversión productiva4. En América Latina la teoría de la “falla del
gobierno” tiene abundantes comprobaciones en la historia de las entidades financieras
públicas. Pero, igualmente, hay numerosas experiencias de intervención eficaz, como parte
de exitosas estrategias de innovación industrial, gestión del ahorro privado y crecimiento
acelerado.

Las instituciones financieras públicas fueron cruciales en las economías del sudeste asiático
desde la década del cincuenta; allí, la banca pública jugaba un papel fundamental en la
política de fomento5. Los bancos de desarrollo de Japón participaron con un 50% y 32% en
la financiación de nuevo equipo industrial a mediados de los años 50 y 60%,
respectivamente; en Taiwán el gobierno inició en los ochenta una serie de medidas para la
liberalización de un sistema financiero altamente dirigido; pero todavía a comienzos de los
noventa prácticamente todos los bancos comerciales eran de propiedad del gobierno: Los
cuatro bancos privados captaban sólo el 5 por ciento de los depósitos de los bancos
comerciales, mientras que siete bancos públicos registraban el 90%6.

Las experiencias en varios países asiáticos presentan unas características comunes que
hicieron de la intervención en los mercados financieros casos exitosos: La estrecha
vinculación del crédito de fomento con los conglomerados industriales y comerciales, la

4
Para una discusión sobre la conveniencia de la intervención gubernamental en los mercados ver, Stiglitz,
Joseph (1993)
5
Paralelo al sistema de fomento, funcionó otro encaminado a preservar la estabilidad social. Se crearon
instituciones especializadas en el otorgamiento de crédito en áreas como la agricultura y la vivienda de interés
social; de esta última experiencia surgió en Colombia la Junta de Ahorro y Vivienda a comienzos de los
setenta). Así, el objetivo social y la política de desarrollo del gobierno tomaron el mismo rumbo.
6
Ver Wade (1990)

4
emisión primaria no fue un mecanismos utilizado para financiar los programas de crédito
directo, y a diferencia de muchas economías en desarrollo, estos países adoptaron un
completo sistema de monitoreo a la utilización de los recursos asignados.

2. Orígenes y naturaleza de la banca pública en Colombia

Una de las primeras señales de intervención directa del Estado Colombiano en el mercado
como propietario de entidades financieras fue la creación del BAH en 19247. Dicha entidad
fue creada para fomentar la agricultura. La ley de creación impuso límites al monto de los
créditos otorgados y ordenó la apertura de oficinas en las zonas del país que, de acuerdo a
las necesidades del sector, así lo demandaran.

La crisis del sistema hipotecario de finales de los años 20 y principio de los 30 fue un
nuevo episodio temprano de intervención en el sector. En consonancia con los decretos 280
y 711 de 1932 se creó el BCH con el fin ayudar a solucionar los problemas de calidad de la
cartera y recuperación de activos del sector. Por su parte, el BAH absorbió la cartera de los
bancos hipotecarios de Bogotá y Colombia y otorgó alivios a los deudores hipotecarios8.

Para esa misma época, las autoridades económicas advirtieron sobre la ineficacia de la
política de crédito del BAH. Como consecuencia de esta preocupación, la Ley 57 de 1931
autorizó la creación de la CA como una entidad autónoma. Para su operación utilizaría la
organización del BAH. La entidad tendría por objeto la realización de operaciones de
crédito a los agricultores del país. La Sección de Provisión Agrícola, creada por la Ley 49
de 1927 quedó a cargo de la nueva entidad. Mediante esta sección se vendían insumos y
materiales.

A finales de los años 30 se crearon el ICT y el IFI con el fin de facilitar el crédito para
vivienda y al sector industrial y minero.

7
Ley 68 de 1924
8
Para un recuento histórico de la evolución del sistema financiero colombiano, ver González y García (2002)

5
En la década de los años 40 se amplía la discusión sobre a la necesidad de ahondar en la
política de crédito dirigido hacia los sectores productivos. Adicional, se plantea la
necesidad de que la Superintendencia Bancaria, SB, verifique el destino del crédito y
reglamente su operación. Parte de la preocupación se centró en las limitaciones que
imponía la transformación de plazos existente en ese momento sobre la política de fomento
a sectores prioritarios.

Para la década de los años 50, el BCH había cumplido con los objetivos para los cuales fue
creado: restablecer el crédito hipotecario y recuperar la confianza de los inversionistas en
las cédulas hipotecarias. Lo propio ocurrió con la CA, entidad que pocos años después de
entrar en operación ya participaba con cerca del 6% de la cartera del sistema; para 1950
esta participación era del 17%. El cuadro 1 muestra la participación de la CA, el BCH y el
BAH en los activos del sector. Para esta época , el BCH y la CA aparecen dentro de los 4
bancos más importantes.

Cuadro 1
Participación en los activos bancarios

1935 1940 1945 1950

Caja Agraria 2,9 9,2 8,8 16,5
BCH 7,5 14,7 9,0 10,4
BAH 22,4 17,5 4,9 2,0
Fuente: Asobancaria y recopilación estadística propia.

La creación de estas entidades evidencia la voluntad de las autoridades económicas por

orientar recursos hacia los sectores considerados prioritarios para el desarrollo económico y
social del país.
Pero los resultados no parecían satisfactorios. Para principios de los años cincuenta el
crédito se dirigía fundamentalmente a la financiación de actividades comerciales. Esta
situación cambiaría radicalmente con las reformas introducidas en las décadas de los 50 y
60. En adelante la política de fomento contaría con amplios y variados instrumentos que

6
afectarían de manera directa la banca privada. El objetivo era doble: Crecimiento de la
producción y disminución de la dependencia externa. Para ello, el papel del sector
financiero era fundamental.

Desde entonces y hasta finales de la década de los años ochenta el Banco de la República se
convirtió en el actor principal de la política de fomento mediante el sistema de “Fondos
Financieros” sectoriales cuyos recursos se canalizaban por la banca comercial a título de
operaciones de redescuento.

En la década de los 50 se crearon los bancos Popular, Cafetero y Ganadero en respuesta a la

percepción que tenían las autoridades económicas de que la política de fomento no sería
exitosa por intermedio de la banca privada.

Rápidamente estas tres entidades incrementaron su participación en la cartera del sistema

bancario. El gráfico 1 muestra este comportamiento para el período 1955-1974. Aunque los
bancos comerciales perdieron participación, es necesario señalar que durante este período la
cartera de estas entidades creció a tasas reales positivas, con excepción de cuatro años,
evidenciando que hasta ese momento, la banca oficial actuó como complemento de la banca
privada.

Gráfico 1
Colombia
Participación en la cartera del sistema bancario
1955-1974. Porcentajes

7
 30 60
28 55
26
50
24

Comerciales
22 45
Resto

20 40
18 35
16
30
14
12 25

10 20
1955

1957

1959

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973
CA C, G, P /1 Comerciales

Fuente: Asobancaria y recopilación estadística propia.

1/ Bancos Cafetero (C), Ganadero (G) y Popular (P)

Para 1960 la CA era la entidad más grande del sistema y colocaba el porcentaje más alto de
recursos de crédito. Entre 1952 y 1962 el 44% de su cartera se dirigió al financiamiento de
la agricultura y el 50% a la ganadería.

Estas entidades, oficiales y semioficiales, hicieron la intermediación de una parte muy

importante de los recursos del Banco de la República. La Caja Agraria por ejemplo,
siempre recibió un tratamiento diferencial por parte del Banco y del Gobierno Nacional.
Además a estas entidades se les exoneró, en muchas ocasiones, de las inversiones forzosas
ordenadas a los bancos comerciales en general.

Para la década de los 70 se habían logrado algunos de los objetivos. Se modificó la

estructura de plazos de la colocación de cartera del sistema financiero y la actividad
comercial ya no era el principal destino de los recursos financieros (gráficos 2 y 3)

No obstante, el alto nivel de intervención trajo consigo consecuencias negativas sobre el

sistema financiero que se evidenciaron en la década de los años setenta y condujeron a una

8
serie de reformas que se concretarían una vez superada la crisis de mediados de los
ochentas9.

Gráfico 2
Colombia
Sistema bancario
Estructura de plazos de colocación de cartera
1953-1970. Porcentajes
30 75
28
70
26
mediano y largo plazo

24 65

22

corto plazo
60
20
55
18
16 50
14
45
12
10 40
1953

1955

1957

1959

1961

1963

1965

1967

1969

Mediano Largo Corto

Fuente: Asobancaria y recopilación estadística propia.

Gráfico 3
Colombia
Sistema bancario
Préstamos vigentes por sector económico
1963-1971. Porcentajes

9
En González y García (2002) se analizan las consecuencias del esquema de intervención sobre el sistema
financiero y las medidas adoptadas para subsanar las deficiencias de la política de fomento.

9
 Construcción

Ganadería

Industría

Comercio

Agricultura

Otros

10 12 14 16 18 20
Porcentajes

Fuente: Superintendencia Bancaria y recopilación estadística propia.

La segunda mitad de los años ochenta marcó el inicio del proceso de liberalización de la
economía en concordancia con las tendencias internacionales. Se inició una transformación
estructural del sector financiero con miras a liberalizar el sistema de las cargas que sobre él
gravitaban.

3. La debacle de la banca pública en los noventa

En la década de los noventa el comportamiento del sistema financiero y la economía en

general estuvo marcado por un ciclo de auge, desaceleración y crisis. Los cambios
institucionales enmarcados en el Programa de Modernización e Internacionalización de la
Economía y la promulgación de una nueva Constitución, así como las particularidades del
manejo de la política económica configuraron un ambiente de inestabilidad para las
principales variables macroeconómicas.

Estos cambios se sustentaron en la necesidad de la reconversión industrial de los sectores

productivos. Para ello era necesario contar con recursos suficientes y a bajo costo. Fue así
cómo en la búsqueda de mayor eficiencia para el sector financiero se liberalizó el sector de
las cargas heredadas del esquema de fomento y se promovió la competencia. Se pasó de un
esquema de banca especializada a uno de matrices y filiales.

10
Estas medidas fueron adoptadas en un ambiente de alta inestabilidad monetaria. Las
políticas monetaria y cambiaria generaron un incremento de USD2700 millones entre 1989
y mediados del 1991 del saldo de las reservas internacionales. Para contrarrestar la
expansión monetaria excesiva, el Banco elevó el volumen y la tasa de interés de las
operaciones de mercado abierto (OMA). Esta estrategia desató una espiral de entrada de
capitales en busca de la extraordinaria rentabilidad de la deuda emitida por el BR, y de
tasas de interés cada vez más altas para esterilizar el efecto monetario del aumento de las
reservas internacionales. Al comenzar a ejercer sus funciones, la Junta Directiva del BR
disminuyó abruptamente las tasas de rentabilidad de los títulos de control monetario,
eliminó el encaje marginal del 100% y permitió el crecimiento de los agregados
monetarios. Esta coyuntura marcó el inició de lo que sería la fase de expansión y crisis que
caracterizó la evolución del sistema financiero durante la década de los años noventas.

Las variables monetarias experimentaron una gran expansión que se reflejó en el balance
del sector financiero. Al finalizar 1993, el crecimiento anual del crédito interno fue de 27%
en términos reales. Para ese mismo año la cartera de la banca privada creció 28% en
términos reales y la de la banca pública 26%.

En 1995, ante los síntomas de “recalentamiento” que presentaba la economía, el BR decidió

incrementar las tasas de interés. Este incremento y los cambios en las condiciones de
acceso a los mercados internacionales de crédito pusieron en evidencia la situación de
extrema fragilidad en la que se había puesto el sistema financiero durante la época de la
burbuja.

En 1996 se inicia el período de desaceleración de la economía. En 1998, la política de

defensa de la banda cambiaria condujo a un nuevo y colosal incremento de las tasas de
interés. La crisis se hizo evidente.

Gráfico 4

11
Colombia
Crecimiento real de la cartera del sistema financiero y tasa de desempleo

22 14
20 13
porcentajes 12
18
11
16
Desempleo

10

Calidad
14 9
12 8
7
10
6
8 5
6 4
Dic-90

Dic-91

Dic-92

Dic-93

Dic-94

Dic-95

Dic-96

Dic-97

Dic-98

Dic-99

Dic-00
Desempleo Calidad de la cartera

Fuente: Asobancaria y Banco de la República. Cálculos propios

La perdida de calidad del principal activo del sistema financiero fue mayor en la banca
pública (gráfico 6). Ello generó un incremento de los bienes recibidos en pago y en las
provisiones. (gráficos 5 y 6). Las pérdidas que se acumularon por esta situación llevaron a
muchas entidades a una situación de insuficiencia patrimonial.

Mientras el sector financiero privado inició un proceso de fortalecimiento de capital,

durante la primera mitad de los años noventa, la banca pública se marchitaba de manera
continua (gráfico 8).

Gráfico 5
Colombia
Establecimientos de crédito
Bienes recibidos en pago como porcentaje de los activos

12
 4

3
Porcentajes

0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Privada Pública

Fuente: Asobancaria

Gráfico 6
Colombia. Establecimientos de crédito
Indicador de calidad de la cartera
30

25

20
Porcentajes

15

10

0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003

Privada Publica

Fuente: Asobancaria

Gráfico 7
Colombia. Establecimientos de crédito
Provisiones como porcentaje del activo

13
 7

5
Porcentajes

0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Privada Pública

Fuente: Asobancaria

Gráfico 8
Colombia. Establecimientos de crédito
Patrimonio. 1994=100
6 1,4

5 1,2
1,0
4
0,8
3
Pública

0,6
2
0,4
1 0,2
- -
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003

Privada Pública

Fuente: Asobancaria

Gráfico 9
Colombia. Establecimientos de crédito
Rentabilidad del activo

14
 4

0
1990
1991
1992
1993
1994

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Porcentajes

-2

-4

-6

-8

-10
Total banca privada Total banca publica

Fuente: Asobancaria

El comportamiento de la economía afectó al sistema financiero en su conjunto; pero las

entidades financieras públicas fueron mucho más vulnerables al choque macroeconómico.

El Informe de la Comisión de la Verdad sobre las causas y responsables de las pérdidas del
sector financiero estatal (2000) ofrece un completo análisis de la extraordinaria fragilidad
de la banca pública ante un ambiente económico hostil. Según dicho Informe, el manejo
operativo, la dirección gerencial y la supervisión de estas entidades tenían fallas evidentes.
Las autoridades de regulación, supervisión, vigilancia y control, las juntas directivas,
siempre presididas por altos funcionarios del ejecutivo, no realizaron adecuadamente su
papel en el marco de la legislación vigente; estos hechos configuraron un ambiente propicio
para que los administradores no realizaran una gestión adecuada de las entidades a su
cargo.

Desgraciadamente, los poderes públicos y los medios de prensa se concentraron en los

aspectos puramente judiciales del Informe. El documento advierte que el fracaso de la
banca oficial tuvo causas vinculadas con la ausencia de una política pública sobre la banca
de desarrollo en Colombia. Dice el Informe que este fue “un problema recurrente, de vieja
data, indicativo de la pobre calidad de nuestra administración pública; falló el Estado como
propietario, como ejecutor de las políticas económicas con los instrumentos de la banca
pública, como administrador de entidades financieras y como supervisor”. El cuadro

15
resume los aspectos considerados por la Comisión como debilidades estructurales de la
banca pública.

Cuadro 2
Debilidades de la banca pública en Colombia
Aspecto Debilidad
Gobierno Interno • Recurrentes Problemas de certeza contable.
• Inadecuados sistemas de información (tecnológicos y
operativos).
• Inadecuados sistemas de evaluación de riesgos.
• Falta de idoneidad de sus administradores y juntas
directivas.
• Presiones de intereses ilícitos sobre los administradores y
juntas directivas.
Gobierno Externo • Ausencia de una estrategia oficial de asignación
administrativa del crédito mediante los instrumentos de la
banca pública.
• Fallas en la supervisión. Independencia, capacidad técnica
del supervisor.
• Fallas de la revisoría fiscal y del control externo.
• Pobre nivel de desarrollo de sistemas de información
pública que limitaron un control por parte del mercado
Fuente: Comisión de la Verdad. Causas y responsables de las pérdidas del sector financiero estatal, 2000.

Los informes de auditoría realizados por la CGR a algunas entidades financieras estatales
confirman los hallazgos de la Comisión. También se evidencian fallas en la contratación y
en la ejecución presupuestal de las entidades; incumplimiento de los planes y programas
internos y/o acordados con la SB y el Fogafin e inadecuados manejos de los procesos de
fusiones.

Los hallazgos de los auditores de la CGR fueron recurrentes en diferentes vigencias fiscales
sin que se lograran acciones concretas para subsanar las deficiencias. Esta situación
evidencia la magnitud del problema que involucra diversos gobiernos, sus políticas en
relación con el papel de la banca pública y las deficiencias de los mecanismos
institucionales para preservar la estabilidad del sistema financiero, proteger a los
depositantes y velar por el adecuado uso del patrimonio público.

16
 4. El salvamento

La crisis del sector financiero llevó al Gobierno Nacional a desarrollar un programa de

salvamento, dirigido a entidades públicas y privadas, con el objetivo de evitar una crisis del
sistema. Esta decisión se materializó con la expedición del Decreto 2331 de Emergencia
Económica en 1998.

La estrategia tuvo tres componentes: El apoyo a los deudores hipotecarios, la política de

desmonte de la banca pública y el apoyo a las entidades financieras privadas. Se trataba de
sanear los balances, efectuar una reestructuración administrativa en las que fuera viable su
privatización y, finalmente, liquidar aquellas consideradas no viables.

En 1999 se decidió la liquidación de la Caja Agraria. En su lugar se creó el Banco Agrario

como institución especializada en el crédito rural y que recibiría los activos y pasivos
productivos de dicha entidad10. Los problemas patrimoniales y de rentabilidad operativa de
Bancafé, aumentados masivamente por su fusión con Concasa, lo obligaron a la adopción
de planes de ajuste con la Superintendencia Bancaria. Para 1999 su situación no había
mejorado, lo que llevó al supervisor a impartir una orden de capitalización y a la adopción
de medidas tendientes a recuperar la viabilidad de la entidad. La capitalización no se
cumplió y en septiembre de ese año la entidad pasó a ser propiedad del Fondo.

En el caso del BCH y del Banco del Estado se castigaron los activos improductivos y se
transfirieron los activos productivos y sus pasivos con el público a Granahorrar y Bancafé
respectivamente.

10
Como señala la CGR en sus informes de auditoría, pese a los esfuerzos realizados para mejorar la situación
del banco, al finalizar 2001 persistían los problemas de certeza contable, de sistemas de información
tecnológicos y operativos. Se evidencia también el incumplimiento del objetivo de la entidad; gran parte del
activo se concentra en inversiones y sólo la mitad de la cartera tiene como destino la actividad agrícola.

17
Otra de las acciones del FOGAFIN fue comprar la cartera de las entidades con pacto de
retroventa con el fin de proporcionarles liquidez11. Al finalizar el primer año de
intervención, el FOGAFIN había desembolsado 4.8 billones de pesos. Como lo muestra el
gráfico 10, sólo dos entidades, Banestado y BCH, absorbieron cerca del 50% de estos
recursos.

Gráfico 10.
Desembolsos a entidades financieras públicas
Diciembre de 2000
miles de millones de pesos

Banagrario

Granahorrar

Bancafé

Otros

Banestado

BCH

0 300 600 900 1.200 1.500

Fuente: FOGAFIN

Al finalizar 2003 el costo bruto estimado del salvamento de la banca pública había sido de
$7.9 billones; descontadas las recuperaciones, éste se reduce a $5.3 billones. Como lo
muestra el gráfico 11, la banca pública absorbió el 66% del apoyo al sistema financiero
otorgado hasta ese año.

Gráfico 11.

11
A esta línea de apoyo se le otorgó un cupo de 350 mil millones de pesos, a los cuales accedieron Bancafé
(200 mil millones), Granahorrar (50 mil millones de pesos) y FES (58 mil millones de pesos).

18
Distribución de los apoyos netos otorgados al sistema financiero hasta 2003

Alivio a
Entidades
deudores;
privadas; 3%
16%

Entidades
cooperativas;
15%
Banca
pública; 66%

Fuente: FOGAFIN

El total de recursos desembolsados al sistema financiero en su conjunto durante la crisis y

hasta 2003 ascendió a 14.4 billones (costo bruto sin recuperaciones). Estos recursos
provinieron de la emisión de TES por parte del Gobierno Nacional (2.85 billones), de la
emisión de bonos de FOGAFIN (5.2 billones para banca pública y 1.4 billones para banca
privada), recursos de emergencia económica (1.6 billones), recursos de la Nación, que
asumió el pasivo de la Caja Agraria (1.3 billones) y recursos propios del FOGAFIN (2
billones).

Estas medidas produjeron un quiebre en la tendencia de algunos indicadores financieros

como lo muestran los gráficos 5 a 9. Los bienes recibidos en pago pasaron de representar el
3.7% del activo en 1999 al 1.6% en 2000; el indicador de calidad de la cartera se redujo
cerca de 10 puntos porcentuales entre el año de la crisis y 2001.

Las ulteriores acciones del gobierno tienen, hasta ahora, una finalidad exclusiva: La
liquidación de sus inversiones de capital en la banca pública y de los préstamos otorgados
en el marco del salvamento.

5. Anotaciones finales

19
El Presidente Uribe anunció el 20 de Octubre que "hay que salvar el Banco Cafetero. Yo
creo que no lo voy a vender sino a salvarlo con el sacrificio de todos". Si esta declaración
se convierte en un acto administrativo formal, el gobierno colombiano habrá dado un giro
radical en su gestión de las entidades financieras de propiedad pública. No se ve razón
alguna para que las otras entidades en igual condición no sean objeto de esta nueva versión
del “salvamento”.

Debiera esperarse también, después de la costosa historia reciente, una definición del uso
que ha de darse a esos instrumentos de la política de desarrollo sectorial, atendiendo a las
necesidades de los sectores productivos, recogiendo las lecciones de la mala historia y
aceptando como válidas para Colombia las estrategias de financiamiento de la inversión en
economías de alto rendimiento en otras regiones.

Además de los dolores de cabeza que esta salida del presidente les producirá a las directivas
del Fogafín, el anunciado cambio de rumbo significa apartarse de la línea política del
gabinete económico y de las instituciones multilaterales; para ellos, la banca pública era
cosa del pasado. No obstante, es cierto que el patrimonio puesto en las entidades financieras
públicas y su acervo de administración y de experiencia, pueden ser llevados a un uso
significativo para el desarrollo económico. Falta ver, claro, si las nuevas ideas del gobierno
implican que al Bancafé y a sus congéneres se les dará un mandato diferencial en la
promoción del ahorro y la inversión privados, o si, como en el pasado, la carencia de
política pública los pondrá simplemente en el plan de operar como bancos comerciales en
competencia con las entidades privadas.

En fin, en sentido contrario de nuestras anotaciones iniciales, ahora parece que habrá una
nueva etapa en la historia de la banca pública. Los tiempos pueden cambiar.

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Bibliografía

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