Hacia un Enfoque Territorial

del Desarrollo Rural

Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet

Universidad de California en Berkeley

Cuarto Foro Temático Regional de América Latina y el Caribe

“Cómo Cosechar las Oportunidades Disponibles:
El Desarrollo Rural en el Siglo 21”
Costa Rica, 19 a 21 de octubre de 2004 1

Esquema de la presentación:

II. Constancia del fracaso de enfoques tradicionales de desarrollo

rural: análisis cuantitativo.
III. Cambios que ha sufrido la naturaleza cualitativa de la pobreza y
nuevas oportunidades de desarrollo rural.
IV. Congruencia de un enfoque territorial con cambios cualitativos
de los ingresos rurales y surgimiento de nuevas oportunidades
V. Constancia de experiencias exitosas de enfoques territoriales
VI. Lecciones que dejan enfoques territoriales de desarrollo rural y
forma de evitar cuellos de botella
VII. Recomendaciones de implementación.

1
II. Constancia del fracaso de enfoques anteriores de
desarrollo rural: Avances insuficientes en materia de
reducción de la pobreza rural y las desigualdades

Al nivel continental se observan cuatro aspectos constantes:

1. En términos generales, la incidencia de la pobreza rural no ha

disminuido y la población rural pobre se ha incrementado.

2. La desigualdad rural es excepcionalmente elevada y va en aumento.

3. Se ha mejorado en cuanto al desarrollo social, pese a que se

continúan dando grandes brechas entre el desarrollo social urbano y
el rural.

4. La migración a las ciudades ha constituido la principal válvula de

escape que ha impedido un mayor aumento de la pobreza rural. La
pobreza se ha desplazado hacia el entorno urbano. 3

70 Indigencia rural en América Latina, 1970-2000

60
Brazil
Chile
50 Colombia
Costa Rica
El salvador
Guatemala
40
Honduras
Nicaragua
Mexico
30
Panama
Peru
Uruguay
20 Venezuela
LA
LA pop weight
10

0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

La incidencia de la pobreza rural extrema ha permanecido

prácticamente constante en los pasados 30 años. 4

2
 Desigualdad de recursos rurales en América Latina, 1979-2000

0.55

0.5
Bolivia
Brazil
Chile
0.45 Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
0.4
Honduras
Mexico
Nicaragua
0.35 Panama
Venezuela
LA pop weight
LA
0.3

0.25
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

En términos generales la desigualdad de ingresos en las áreas rurales ha aumentado.

5

III. Cambios en la naturaleza de la pobreza y en las oportunidades

3.1. Cambios cualitativos en la pobreza rural (tres destacables)

1. En torno a pobreza rural se está estableciendo una diferencia cada vez

mayor entre dos tipos de regiones: las ARM (áreas rurales marginales)
y las ARF (áreas rurales favorables)
ARM = áreas cuyos atributos agroecológicos son deficientes y/o cuyo acceso
a mercados y centros de empleo es aislado
• Focos geográficos de pobreza, ubicación en zonas fronterizas.
• Territorios indígenas.
ARF = agroecologías adecuadas y con buenas conexiones con mercados
dinámicos de productos y/o mano de obra. Los pobres allí son:
• Personas dotadas de escasos activos (tierra, educación y capital social).
• Personas con dotación de activos adecuada, pero carentes de
oportunidades para aprovechar el valor de dichos activos en los
territorios en los que se encuentran ubicados
• Los jóvenes y adultos mayores del sector rural, para quienes se
necesitan programas de asistencia social.
6

3
 La mitad de la población rural que vive en la extrema
pobreza se encuentra en Áreas Rurales Favorables (de alto
potencial económico y a 4 horas o menos de viaje a
Managua). La otra mitad vive en Areas Rurales
Marginales.
Los municipios cuya
densidad de pobreza
rural extrema es >13
personas
pobres/hectárea están
marcados en rojo.
El tiempo de acceso a
Managua aparece
sombreado, denotando
en marrón la mayor
cercanía y pasando por
varios colores hasta el
azul, que indica las áreas

más distantes. 7
Fuente: Raine y otros, 2004, Banco Mundial

2. La estructura del empleo y las fuentes de ingresos de la población rural

presentan cambios importantes

2.1. Cambios en los esquemas de empleo

% de la fuerza laboral empleada en actividades no agrícolas :
Chile: 19% (1990) à 26% (1998).
Costa Rica: 48% (1990) à 57% (1997).
Honduras: 19% (1990) à 22% (1998).
México: 35% (1989) à 45% (1996).
Nordeste de Brasil : aumento del 95%, 1981 à 1997

2.2. Cambios en las fuentes de ingresos

Cambios en fuentes de ingresos de la población rural en México entre 1992
y 2002:
Actividades agrícolas independientes: 39% à 13%.
Trabajo agrícola asalariado: 12% à 11%.
Empleo en actividades no agrícolas: 29% à 42%.
Transferencias públicas y privadas, incluidas remesas: 7% à 17%.
Otras fuentes: 13% à 17%. 8

4
3. Las desigualdades son grandes y van en aumento, debido a mecanismos
reinantes que reproducen desigualdades sociales al nivel local, a pesar del
crecimiento
Las desigualdades al nivel local son casi tan elevadas como las de orden
nacional: en Ecuador, la desigualdad total viene al 86% del interior de las
comunidades y al 14% entre comunidades.

Mecanismos mediante los cuales se reproducen las desigualdades en el plano local:

1. Escasa inversión de los pobres en la educación y salud de sus hijos por fallas en el
mercado (pobreza heredada).
2. Utilización de trabajo infantil, perjudicial para el capital humano infantil por falta
de otros instrumentos para enfrentar los riesgos (ganancia a corto plazo a expensas
de costos a largo plazo).
3. La distribución de la tierra ha permanecido prácticamente inalterada debido a
fallas referentes a los mercado de la tierra y el crédito.
4. Los mercados de alquiler de la tierra son atrofiados y están socialmente
segmentados, debido a la fragilidad de los derechos de propiedad.
5. Las redes sociales de información y remisión del empleo no agrícola están
estructuradas de acuerdo con el estrato social.
6. La economía política localy el clientelismo hacen que los proyectos públicos 9
sean
regresivos.

1) Distribución de las transacciones de alquiler de tierra de acuerdo

con el nivel de vida del inquilino y del terrateniente en comunidades
con invasiones recientes de tierras y sin ellas, República Dominicana
(Macours y otros, 2004): derechos de propiedad debiles segmentan
las transacciones de tierra al interior de las clases sociales.
Living standard Living standard of tenan t
of landlord Low Regul ar High

Communities with rece nt land occupati ons

Low 52% 41% 7%

Regular 21% 52% 27%

High 7% 33% 60%

Communities without recent land occupations

Low 33% 48% 19%

Regular 25% 45% 30%

High 41% 36% 23%

10

5
2) Rol de los efectos de los pares (redes sociales) en el acceso al empleo no agrícola
fuera de las granjas de los hogares rurales en comunidades pobres, México: Los
efectos de los pares refuerzan las desigualdades locales (Araujo y otros, 2004).
7.00

Alto nivel académico

6.00
Gente sin terrra
No indígena
Hombre

5.00

Pequeño agricultor

4.00
Mujer Indígena Bajo nivel académico
Participation
Peer effect

3.00

2.00

1.00

0.00
1 2 3 4 5 6 7 8
11

3) Los proyectos de obras públicas municipales financiados por los

diputados federales provocan desigualdades, en especial donde hay una gran
desigualdad en la propiedad de la tierra, pero lo hacen menos cuando se da
una participación local más eficaz mediante consejos de desarrollo social
operantes.

Impacto sobre el ingreso municipal de proyectos de obras públicas en

municipios brasileños (Fuente: Finan, 2004)
12

6
 3.2. Surgimiento de nuevas oportunidades (se destacan seis de éstas)

1. Oportunidades que brinda la “nueva agricultura”

Productos agrícolas que representan alto valor tales como verduras, frutas y
productos derivados de animales; alimentos de calidad requeridos por los
canales de distribución urbana y las exportaciones (debido a los estándares
especiales de salubridad, como los alimentos orgánicos), suminis tro
estandarizado por contrato a supermercados, demanda de productos
agroindustriales para exportaciones no tradicionales, rotulado y certificados de
origen, valor agregado post-cosecha en cadenas de bienes básicos, etc.

2. Industrialización de muchas áreas rurales

39% de la fuerza laboral rural está empleado actualmente en actividades no

agrícolas: el 2% en minería, el 21% en manufactura y el 77% en servicios
(25% en comercio, hoteles y restaurantes y el 11% en construcción).

13

3. Las áreas rurales están cada vez más integradas económicamente a las
urbanas.
Convergencia entre los salarios rurales y urbanos (México): proporción de
salarios rurales/urbanos: 28% (1992) --> 40% (2002).
Rol de la proximidad a los centros de empleo en el crecimiento del empleo
rural en materia de manufactura y servicios:

Annual rate of employment growth Annual rate of employment growth

7% Municipalities with population in head less than 15,000
14%
Municipalities with population in head less than 15,000
6%
12%

5%
10%
4%
8%
3%

2% 6%

1% 4%
Autonomous manufacturing
0% Autonomou
0 50 100 150 200 250 300 2%
s services
-1%
0%
-2% 0 50 100 150 200 250 300
Kilometers to closest manufacture center
(vertical lines separate quartiles of municipalities) Kilometers to closest service center
(vertical lines separate quartiles of municipalities)

Figure 1. Annual rate of employment growth in manufacturing and services in rural and semi-urban
14
municipalities by distance to an employment center in Mex ico, 1990-2000

7
 Rol del empleo en actividades no agrícolas en la reducción de la pobreza

Marginality index Marginality index

Municipalities with population in head less than Municipalities with population in head less than
2.0 15,000 2.0
15,000

1.5 1.5

1.0 1.0

0.5 0.5

0.0 0.0

-0.5 -0.5

-1.0 -1.0

-1.5 -1.5
0 10 20 30 40 50 60 70 0 10 20 30 40 50 60 70
Percentage of active population employed in manufacture Percentage of active population employed in services
(vertical lines separate quartiles of municipalities) (vertical lines separate quartiles of municipalities)

Figure 2. Rural non-farm employment and poverty levels in rural and semi-urban municipalities, Mexico 200 0

Conclusión: “Acercar” más las areas rurales a los centros de empleo

urbano para reducir la pobreza rural. 15

4. Se han dado grandes adelantos hacia la descentralización

gubernamental en el orden municipal

• La descentralización ha sido amplia, pero incompleta en cuanto a la

capacidad fiscal y financiera.

• En Bolivia y Colombia: la descentralización ha inducido cambios en

las asignaciones presupuestarias municipales hacia el desarrollo
urbano, la educación, la salud, la gestión de recursos hídricos, las
comunicaciones, el transporte, el agua y el saneamiento (al igua l que
en proyectos de CDD (desarrollo impulsado por la comunidad)).

• Sin embargo, hay un descenso en los gastos destinados a la

generación de ingresos : en energía, industria, turismo y agricultura.

--> Conclusión: la descentralización para la generación de ingresos

requiere unidades económicas más amplias, es decir, un desarrollo
regional, que es la dimensión que hace falta. 16

8
5. Se han logrado considerables avances en la formación de capital
social local, especialmente en el aumento de las organizaciones de
la sociedad civil (OSC)

Acelerada expansión de las OSC, especialmente donde hubo:

• Desescalamiento del rol del estado: México, Brasil.

• Fortalecimiento de movimientos indígenas: Ecuador, Bolivia.
• Descentralización gubernamental que invita a la participación local:
Bolivia, Perú.
• Implantación de consejos locales de desarrollo (Brasil, México,
Uruguay, Perú) y asambleas municipales abiertas (El Salvador,
Honduras).

Reto: ¿Cómo transformar esta “revolución institucional” en un

instrumento que logre beneficios económicos para la población rural
pobre?
17

Elementos de un enfoque territorial de desarrollo rural

•Desafio: Derivar valor adicional de recursos locales sub- utilisados

(mas alla de ISI).
•Integrar las actividades rurales y urbanas en un territorio construido.
•Construir la región en sus dimensiones institucionales, productivas y
sociales.
•Instituciones para descentralización, participatión, coordinació n, y
promoción.
•Introducir proyectos multisectoriales estado-region e impulsados por la
región.
•Buscar el crecimiento endogeno en base a systemas localisados de
produccion con efectos de spillover.
•Buscar la competitividad territorial en relacion a mercados externos
dinamicos.
•Buscar la incorporacion social y productiva de los pobres de la region
18

9
Herencia historica e intellectual del Desarrollo Rural Territorial

•Funcionalidad del espacio geografico (escuala Alemana ): ubicación y

concentración. Economias de escala localizadas (Marshall)

•Clusters (complejos productivos localisados): spillovers localisados.

•Nuevos distritos industriales: reducir costos de transacción (Italia,

Silicon Valley), especialización flexible, industrialización difusa.

•Desarrollo local: competitividad territorial.

•Descentralización: información e capital social.

•Participación: organizaciones para representación y servicio.

19

6. Crece la demanda de servicios medioambientales

Las fallas en el mercado de servicios medioambientales se compensan

con esquemas de pago (PES):

Administración de cuencas hídricas, calidad del agua, conservación de

la biodiversidad, captación de carbono, administración del paisaje.

Ejemplos:
• Costa Rica: pagos a propietarios de bosques.
• México: esquema piloto para bosques en cuencas hídricas (80% de
los bosques en comunidades ejidales).

--> Nuevos flujos de recursos importantes para el desarrollo regional.

20

10
IV. Los enfoques territoriales de desarrollo regional ayudan a
adaptarse a los cambios observados en la pobreza y en las
oportunidades

Cambios cualitativos:
Heterogeneidad geográfica: ARM y ARF
Diversificación de fuentes de empleo e ingresos
Crecientes desigualdades

Nuevas oportunidades:
Nueva agricultura
Integración rural-urbana
Descentralización gubernamental
Capital social en áreas rurales
Demanda de servicios medioambientales

21

V. Constancia de experiencias de desarrollo rural territorial

Los enfoques sectoriales/tecnológicos han funcionado bien cuando las

condiciones preexistentes (activos, contexto) eran adecuadas
(Revolución Verde, titulación de tierras, irrigación).
Cuando faltan muchas condiciones que es preciso conjugar e
implementar previamente se requieren enfoques territoriales :
• Programa LEADER de la Unión Europea.
• Programa de Empoderamiento de la Comunidad de la USDA.
• Petrolina-Juazeiro en el Valle de San Francisco (Brasil).
• Cajamarca (Perú): mesas de concertación y sistema agrícola
local.
• Valle Central de Chile: exportación de productos agrícolas.
• Cordillera Central de Guatemala: exportaciones no
tradicionales.
• Estrategia de microrregiones de SEDESOL en México.
• Brazil: coaliciones de municipalidades como nivel meso.
22

11
VI. Lecciones de los enfoques territoriales: Dimensiones del enfoque

ARM: Elevada tasa de pobreza, baja densidad poblacional, baja proporción

de población rural pobre. Concentración geográfica de la pobreza.

Alternativas con que cuentan las ARM:

1. Migración hacia las ARF y las ciudades: se necesita preparar a los
migrantes con inversiónes en desarrollo social (Progresa, Bolsa
Escola).
2. Concentración de poblaciones al nivel local (enteramente voluntaria) en
Centros Comunitarios Estratégicos para la prestación de servicios
sociales: estrategia de microrregiones de México.
3. Vinculación de las ARM a las ARF y a los centros urbanos,
construyendo regiones integradas y corredores económicos.
4. Oferta de servicios medioambientales (forestales, de gestión de cuencas
hídricas, de conservación in situ, ecoturismo).

23

ARF: De bajo índice de pobreza y alta densidad poblacional, albergan a la

mayoría de la población rural pobre. La pobreza está socialmente diffusa.

Cinco dimensiones de un enfoque territorial de desarrollo rural para las

ARF:

Dimensión 1: Definición de la región

• El municipio, para efectos de gobierno local y bienes públicos.

• Asociaciónes ad-hoc de municipios para proyectos especiales (Brasil).

• Regiones, como unidades administrativas más grandes, para proyectos

económicos.

• Regiones, como unidades económicas funcionales: recurso natural (sistema

agrícola localizado), cuenca de empleo diversificado o unidad de capital
social. 24

12
Dimensión 2: Transformación institucional de la región

Elemento 1: Fortalecer y modernizar la capacidad de los gobiernos locales

• Mayor capacidad económica: Descentralización fiscal y financiera.
• Mejoramiento de la capacidad administrativa y de la rendición de cuentas.

Elemento 2: Fortalecer la capacidad de las organizaciones locales

Fortalecer la sociedad civil y las organizaciones del sector privado locales.

Elemento 3: Formar instituciones cuyo propósito sea planear y formular

proyectos de desarrollo regional y local
• Instituciones de consulta, coordinación y cooperación entre los sectores
público, privado y de sociedad civil.
• Capacidad de planeación estratégica regional y definición de proyectos.
• Rol de universidades locales en innovación, capacitación y asistencia
técnica.
• Instituciones regionales para promover a la región.
• Coordinación con programas nacionales.
25

Dimensión 3: Transformación productiva de la región

Elemento 1: Proyectos regionales de infraestructura y desarrollo financiero

(contratos estado-región)
• Inversiones públicas en infraestructura para vincular a la región con
mercados nacionales e internacionales dinámicos. Parques industriales y otras
inversiones públicas en apoyo a la inversión privada.
• Desarrollo de instituciones financieras locales y regionales.

Elemento 2: Fomentar la competitividad de la región y de los empresarios

locales (proyectos de desarrollo impulsados por la región: DIR)
• Inversiones en capacitación sobre habilidades empresariales, asistencia
técnica e incubadoras de empresas públicas.
• Subsidios a inversiones que generen externalidades locales positivas
(descentralización, aglomeración).
• Apoyo a las inversiones en las ventajas comparativas de la región:
Ø Promover la “nueva agricultura”.
Ø Promover la economía rural no agrícola.
Ø Aprovechar transferencias y remesas. 26

13
Dimensión 4: Transformación social de la región
Programas de desarrollo rural (gasto social y productivo) apoyando la
incorporación social de los pobres

• Mejorar la posición de los activos de la población rural pobre:

Ø Acceso a la tierra: reforma agraria redistributiva y subsidios a la
compra de tierras.
Ø Formación de capital humano: programas de transferencia
condicionada de fondos para educación y salud.
Ø Formación de capital social: promover afiliación a las
organizaciones.

• Combatir reproducción y ahondamiento de desigualdades sociales para

asegurar que los beneficios de desarrollo local y regional sean
compartidos por todos.

• Programas de redes de seguridad que apoyen la asunción de riesgos

por parte de los pobres. 27

Dimensión 5: La implementación del desarrollo rural territorial

como estrategia nacional requiere:

• Auditoría y análisis del impacto para la rendición de cuentas.

• Gestión basada en resultados para el aprendizaje participativo y el

mejoramiento basado en el análisis justo a tiempo del impacto.

• Continuidad que trascienda el ciclo político y el liderazgo inicial de

los proyectos (para evitar fracasos como el de Cajamarca, y el de
Cuatro Pinos, Guatemala): importancia de participación social amplia
en la región y visibilidad nacional e internacional más allá del nivel
regional (Progresa).

• Escalamiento mediante la coordinación, para pasar a un nuevo

equilibrio territorial: Enfoque de Gran Empuje al desarrollo territorial
. 28

14
Cómo evitar cuellos de botella relacionados con:

1. Falta de capacidad gerencial suficiente al nivel local.

2. Falta de capacidad financiera y sostenibilidad locales.
3. Escasez de fondos para poner en marcha proyectos regionales.
4. Falta de una estructura administrativa de nivel meso.
5. Excesiva descentralización, que ha dado lugar a atomización.
6. Complementación con enfoques sectoriales.
7. Profundas desigualdades locales que les permiten a las elites
locales apropriarse de los beneficios.
8. Falta de interés de las áreas urbanas en coordinar inversiones
con las áreas rurales.
9. Debilidad de las organizaciones locales de productores.
10. Necesidad de sostenibilidad de las actividades más allá del ciclo
político local.
11. Necesidad de un enfoque de “gran empuje”.
29

VI. Conclusiones: Recomendaciones para la puesta en marcha del

enfoque territorial de desarrollo rural

• Los enfoques anteriores de desarrollo rural han resultado insuficientes

para reducir la pobreza rural y estabilizar a las poblaciones del campo.

• La naturaleza cualitativa de la pobreza ha cambiado y han surgido nuevas

oportunidades que requieren y permiten rediseñar el desarrollo rural.

• Los enfoques sectoriales /tecnológicos han sido eficaces cuando existen

condiciones previas favorables (activos, contexto).

• Los enfoques territoriales (de tipo regional-local) pueden resultar eficaces

cuando se necesitan intervenciones más integrales.

• Aunque hay casos exitosos localizados, estos necesitan llevarse a una

escala superior para que tengan impacto en los aspectos de pobreza y
retención de la población (crecimiento endogeno).
30

15
Las lecciones aprendidas a raíz de los enfoques territoriales para la
reducción de la pobreza rural señalan un enfoque que busque :

• Distinguir entre las áreas rurales marginales (ARM) y las áreas rurales
favorables (ARF).

• Definir regiones (integrando ciudades secundarias y vinculando las ARM

con las ARF).

• Fomentar el desarrollo regional mediante la transformación institucional y

productiva de la región (proyectos estado-región, desarrollo impulsado por
la región - DIR).

• Promover el desarrollo ruralpara ayudarle a la población rural pobre a

participar de los beneficios del desarrollo regional (activos, nexos entre los
pobres y los empresarios no pobres).

• Una implementación exitosa exige: Rendición de Cuentas, Aprendizaje,

31
Continuidad y Coordinación para lograr su escalamiento.

16