Professional Documents
Culture Documents
2
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................7
CAPITULO 1 ........................................................................................................................................................9
MARCO REFERENCIAL POLÍTICA PÚBLICA Y TRABAJO DECENTE .............................................................9
ANTECEDENTES .......................................................................................................................................... 9
MARCO CONCEPTUAL............................................................................................................................... 11
CAPITULO 2 ......................................................................................................................................................21
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRABAJO DECENTE ................................21
SECTOR TRABAJO ..................................................................................................................................... 21
MARCO NORMATIVO PARA TRABAJO DECENTE ................................................................................... 23
POLÍTICA NACIONAL DE TRABAJO DECENTE ........................................................................................ 30
ELEMENTOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA TERRITORIAL DE TRABAJO DECENTE ................................ 31
CAPITULO 3 ......................................................................................................................................................33
METODOLOGÍA PARA FORMULACIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA TERRITORIAL DE TRABAJO DECENTE 33
INTRODUCCIÓN.......................................................................................................................................... 33
ETAPA 1: POSICIONAMIENTO EN AGENDA PÚBLICA Y LIDERAZGO TERRITORIAL ........................... 36
ETAPA 2: DIAGNÓSTICO TERRITORIAL ................................................................................................... 42
ETAPA 3: FORMULACIÓN DE COMPONENTE ESTRATÉGICO ............................................................... 48
ETAPA 4: ADOPCIÓN COMPONENTE ESTRATÉGICO A TRAVÉS DE ACTO ADMINISTRATIVO ......... 61
CAPITULO 4 ......................................................................................................................................................69
RECOMENDACIONES PARA LA ARTICULACIÓN CON INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN E
IMPLEMENTACIÓN ..........................................................................................................................................69
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................................73
ANEXOS ...........................................................................................................................................................78
ANEXO 1. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA DISEÑO DEL PROCESO DE
FORMULACIÓN Y ADOPCIÓN DE COMPONENTE ESTRATÉGICO DE LA POLÍTICA............................ 78
ANEXO 2. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA ANALIZAR ESPACIOS DE
DISCUSIÓN Y ACTORES CLAVE ............................................................................................................... 80
ANEXO 3. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA DIAGNÓSTICO TERRITORIAL
..................................................................................................................................................................... 86
ANEXO 4. RECOMENDACIONES PARA TALLERES DE DIAGNÓSTICO PARTICIPATIVO..................... 94
ANEXO 5. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA FORMULAR COMPONENTE
ESTRATÉGICO ............................................................................................................................................ 99
3
ANEXO 6. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA ADOPTAR COMPONENTE
ESTRATÉGICO DE LA POLÍTICA A TRAVÉS DE ACTO ADMINISTRATIVO .......................................... 102
ANEXO 7. ESTRUCTURA SUGERIDA PARA ENTREGABLES COMPONENTE ESTRATÉGICO DE LA
POLÍTICA PÚBLICA ................................................................................................................................... 104
4
Tablas
Tabla 1. Evolución de elementos que componen el concepto de Trabajo Decente...................................... 13
Tabla 2. Constitución política y trabajo decente ....................................................................................... 25
Tabla 3. Relación competencias entes territoriales (Ley 715 de 2001) y trabajo decente ............................. 28
Tabla 4. Ciclo de las políticas públicas .................................................................................................. 33
Tabla 5. Etapas para formular diagnóstico territorial y componente estratégico de política pública territorial de
trabajo decente y adoptarlo a través de Acto Administrativo ..................................................................... 35
Tabla 6 Preguntas orientadoras para el Diagnóstico Territorial ................................................................. 43
Tabla 7. Elementos a tener en cuenta en Componente Estratégico ........................................................... 48
Tabla 8 Objetivos y Estrategias de la Política Nacional de Trabajo Decente............................................... 55
Tabla 9. Elementos normativos sobre actos administrativos. .................................................................... 62
Tabla 10. Requisitos de los Actos Administrativos ................................................................................... 64
5
Ilustraciones
Ilustración 1. Componentes de una política pública ................................................................................. 16
Ilustración 2. Actores, espacios de discusión, Actos jurídicos según escala ............................................... 17
Ilustración 3. Relación Diagnóstico territorial, componente estratégico de Política Pública, Actos jurídicos e
instrumentos planeación ....................................................................................................................... 18
Ilustración 4. Políticas relacionadas con trabajo y temáticas Sector Trabajo ............................................... 20
Ilustración 5 Entidades que componen el Sector Trabajo ......................................................................... 22
Ilustración 6. Objetivos de Desarrollo Sostenible 2015 – 2030. ................................................................. 23
Ilustración 7. Coordinación de la política pública territorial ........................................................................ 32
Ilustración 8. Relación Diagnóstico Territorial, Componente estratégico de Política pública y Actos jurídicos 34
Ilustración 9. Inclusión en la agenda pública territorial .............................................................................. 36
Ilustración 10. Ejemplos de espacios de discusión relacionados con trabajo decente ................................. 40
Ilustración 11. Elementos para la identificación de acciones potenciales ................................................... 52
Ilustración 12. Temáticas relacionadas con políticas de empleo (demanda laboral y oferta laboral).............. 53
Ilustración 13. Temáticas relacionadas con política laboral ....................................................................... 54
Ilustración 14. Temáticas relacionadas con política mercado de trabajo .................................................... 54
Ilustración 15. Temáticas relacionadas con políticas transversales ........................................................... 55
Ilustración 16. Estructura base de Acto Administrativo (Ordenanza / Acuerdo) ........................................... 65
Ilustración 17. Principales características de las Corporaciones Político-Administrativas ............................. 66
Ilustración 18. Debate y aprobación de las ordenanzas ............................................................................ 67
Ilustración 19. Debate y aprobación de los acuerdos ............................................................................... 68
Ilustración 20 Componentes de una política pública................................................................................. 69
Ilustración 21. Articulación componente estratégico con Instrumentos de planeación.................................. 70
Ilustración 22. Identificación de estrategias por actores locales................................................................. 99
Ilustración 23. Matriz para el diligenciamiento estratégico ...................................................................... 101
Ilustración 24. Ejemplo de Matriz para el análisis DOFA......................................................................... 101
6
INTRODUCCIÓN
E l Ministerio de Trabajo como ente rector del sector trabajo a nivel nacional, tiene la competencia
de orientar la política pública que contribuya a garantizar el derecho al trabajo decente, de
acuerdo con la implementación de estrategias para la generación de empleo y la promoción de la
protección social, el respeto a los derechos fundamentales del trabajo y el diálogo social.
En concordancia con el Artículo 74 de la Ley 1753 de 2015 por medio del cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo: 2014-2018: “Todos por un nuevo país”, en el que se establece que: “El
Gobierno Nacional bajo la coordinación del Ministerio del Trabajo, adoptará la política nacional de
trabajo decente, para promover la generación de empleo, la formalización laboral y la protección de
los trabajadores de los sectores público y privado”, pero además, que “las entidades territoriales
formularán políticas de trabajo decente en sus planes de desarrollo, en concordancia con los
lineamientos que expida el Ministerio del Trabajo”, el Ministerio del Trabajo ha diseñado la
Metodología para la formulación de política pública territorial de trabajo decente, para brindar
herramientas técnicas y metodológicas a los entes territoriales (Gobernaciones y Alcaldías) para el
cumplimiento de este propósito.
Este documento se constituye en una guía para el proceso de acompañamiento que realizará el
Ministerio del Trabajo a los diferentes entes territoriales del país, para la formulación de lineamientos
estratégicos de política pública que les permita generar acciones coordinadas y sistemáticas que
promuevan condiciones para el trabajo decente en cada uno de sus territorios.
La guía metodológica se divide en tres partes. En la primera Marco referencia del trabajo decente se
brinda información conceptual y del contexto normativo del trabajo decente y el Sector Trabajo en
Colombia. Posteriormente, en el capítulo Metodología para la formulación de política pública se
brinda información técnica y metodológica para la construcción de un diagnóstico territorial, el
componente estratégico de la política pública y la adopción a través de acto administrativo.
Finalmente, en el último capítulo se referencian algunas recomendaciones para la articulación del
componente estratégico de la política pública territorial con diferentes instrumentos de planeación
que permitan su proceso de implementación.
7
OBJETIVOS:
8
CAPITULO 1
MARCO REFERENCIAL POLÍTICA PÚBLICA Y TRABAJO
DECENTE
Antecedentes
ANTECEDENTES
Es así como el Ministerio del Trabajo ha promovido el desarrollo de diferentes procesos que buscan
fortalecer los instrumentos de política pública a nivel territorial. En el año 2011, el Ministerio 1
acompañó la formulación de planes locales, departamentales y regionales de empleo, estos se
constituyeron en herramientas de planeación territorial participativa que permitieron identificar
problemáticas, fijar objetivos, metas y programas para el empleo, con incidencia en la formulación e
implementación de política pública que propiciara un ambiente favorable para el mejoramiento de las
condiciones del mercado laboral2.
1 Bajo liderazgo del Programa de Asistencia Técnica Territorial -PAT- que tiene como objetivo brindar asistencia técnica y
acompañamiento a entes territoriales y direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo para el fortalecimiento de capacidades,
instrumentos de política pública y gobernanza a nivel local para la promoción del empleo en el marco del trabajo decente. Actualmente
lo implementa el Grupo de Asistencia Técnica Territorial -GATT- del Ministerio del Trabajo.
2 Veinte y seis (26) departamentos contaron con la formularon planes locales de empleo de forma concertada y participativa, con el
liderazgo de las administraciones y representantes de los principales sectores locales, entre el cuarto trimestre del 2011 y primer y
segundo semestres del 2012.
9
discusión y redes locales que facilitan el diálogo, la articulación y la coordinación interinstitucional en
materia de trabajo decente.
La expedición de la Ley 1753 de 2015 a través de la cual se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo
“Todos por un nuevo país” 2014-2018, incluyó la agenda Post 2015 de Objetivos de Desarrollo
Sostenible -ODS-, que se da como continuidad de los Objetivos del Milenio (ODM) para el periodo
2000 – 2015, y que determina 17 Objetivos y 169 metas que abarcan diferentes esferas de tipo
económico, social y ambiental, que buscan alcanzar tres aspectos: acabar con la pobreza extrema,
luchar contra la desigualdad y la injusticia, y combatir el cambio climático (Organización de las
Naciones Unidas -ONU-, 2015).
Además, la adopción del Plan Nacional de Desarrollo, brindó elementos para fortalecer el
acompañamiento a nivel territorial del Sector trabajo, especialmente por el Artículo 74 Política
Nacional de trabajo decente.
10
MARCO CONCEPTUAL
Trabajo Decente
El Trabajo decente surge en el marco de la 87ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo
realizada en Ginebra (1999) liderada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), como
respuesta a la necesidad de reformular objetivos en torno al trabajo, dadas las transformaciones
económicas y sociales generadas por la nueva economía mundial (Ghai, 2003).
11
El concepto de trabajo decente reconoce al trabajo como fuente de dignidad personal, estabilidad
familiar, paz en la comunidad y como punto de convergencia de cuatro objetivos estratégicos (OIT,
1999, 2015):
- Crear empleo e ingresos, ya que sin un empleo productivo resulta vano pretender alcanzar un
nivel de vida digno, el desarrollo social y económico y el pleno desarrollo personal. Los países deben
promover crecimiento integrador con alto coeficiente de empleo, en el que la economía genere
oportunidades de inversión, iniciativa empresarial, desarrollo de calificaciones, puestos de trabajo y
modos de vida sostenibles.
- Garantizar los derechos de los trabajadores general y en particular de aquellos trabajadores
desfavorecidos o pobres que necesitan representación, participación y leyes adecuadas que se
cumplan y estén a favor de sus intereses. En principios y derechos fundamentales en el trabajo
existen cuatro categorías: libertad de asociación y libertad sindical y reconocimiento efectivo de
derecho a negociación colectiva, eliminación del trabajo forzoso u obligatorio, abolición del trabajo
infantil y eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación.
- Extender la protección social, para la inclusión social y la productividad al garantizar que
hombres y mujeres disfruten de condiciones seguras en el trabajo, tiempo libre y descansos
adecuados, teniendo en cuenta valores familiares y sociales, que contemplen una retribución
adecuada en caso de pérdida o reducción de los ingresos, y que permita el acceso a una asistencia
sanitaria adecuada.
- Promover dialogo social, incluyendo todos los tipos de negociación, consulta e intercambio de
información entre representantes de gobiernos, empleadores y trabajadores sobre temas de interés
común. Puede ser tripartito, donde gobierno interviene como parte oficial en el dialogo, o bien,
bipartito donde relación es exclusiva de trabajadores y empresas, con o sin participación indirecta del
gobierno. La participación de organizaciones de trabajadores y empleadores, sólidas e
independientes, es fundamental para incrementar productividad, evitar conflictos en el trabajo y crear
una sociedad cohesionada.
12
El fundamento normativo constitucional del trabajo digno, entonces, puede encontrarse por dos vías.
Por un lado, a través de la referencia a la dignidad humana, que como principio fundante del Estado
social de derecho debe reflejarse en todo el ordenamiento jurídico, y de manera concreta, sobre las
distintas dimensiones del trabajo (Procuraduría General de la Nación, 2011).
De acuerdo con Ermida (2000) y Espinoza (2003) la noción del concepto de trabajo decente ha
venido evolucionando y se ha ido complementando, aunque aún mantiene sus cuatro objetivos
estratégicos, como se presenta a continuación:
13
POLÍTICAS PÚBLICAS
Las políticas públicas se entienden como el conjunto de acciones que manifiestan una determinada
intervención del Estado y que suscitan la movilización de diversos actores sociales y la convergencia
entre diferentes aspectos de la vida necesarias para lograr justicia y equidad social, afectando el
futuro curso de proceso social (Figueroa, 2013), (Bulcourf & Cardozo, 2008).
En este sentido, (Torres & Santander, 2013) plantean que la política pública, como construcción
social, se define como una estrategia con la cual el gobierno coordina y articula el comportamiento
de los actores a través de un conjunto de sucesivas acciones intencionales, que representan la
realización concreta de decisiones en torno a uno o varios objetivos colectivos, considerados
necesarios o deseables en la medida en que hacen frente a situaciones socialmente relevantes.
De acuerdo con (Roth, 2002) una política pública existe siempre y cuando se garanticen cuatro
elementos centrales: i. Implicación del gobierno en el liderazgo y posicionamiento del tema en la
agenda pública ii. Percepción de problemas y búsqueda de soluciones a través de mecanismos de
acción pública coordinados, iii. Definiciones de objetivos considerados necesarios y deseables para
modificar una situación insatisfactoria, iv. Procesos sistemáticos que de acuerdo con un esquema de
cadena de valor generen un conjunto de insumos, actividades, productos, resultados e impactos.
Es importante tener en cuenta, que no toda intervención gubernamental puede ser considerada una
política pública, por tanto, la reacción improvisada ante una problemática social, no se considera en
la definición de política pública (Quintero et al, 2011 citado en Torres & Santander, 2013)
De otro lado y respecto al desarrollo económico, para el caso latinoamericano se evidencia que la
función del Estado se puede agrupar en tres sentidos: planeador y promotor del desarrollo, se
concentra en un enfoque social y responsable por las demandas sociales, con énfasis en el
pluralismo, la cohesión social y la igualdad de oportunidades; regulador, se pregona la condición del
Estado como instrumento o árbitro al servicio de clases o grupos específicos; y subsidiario, coloca al
Estado en un punto intermedio para administrar los equilibrios o desequilibrios que se presentan
frente a la sociedad civil, mediante incentivos y mecanismos de competencias.
14
Características de la política pública
Las políticas públicas deben incluir dentro de su estructura y definición, un conjunto básico de
características o criterios que viabilizan el proceso de formulación y su utilización:
• Estabilidad: en el curso del tiempo, esto implica además que sean capaces de ajustarse y dar
respuesta a los cambios y condiciones económicas.
• Transparencia: realizar fiscalización y seguimiento oportuno, así como brindar información a las
diferentes instancias de control, instituciones y ciudadanía sobre su implementación.
• Adaptabilidad: viabilidad para su adaptación cuando las circunstancias cambian.
• Subsidiariedad: la entidad central asume su función subsidiaria cuando por diversas razones
no es viable atender de manera satisfactoria y eficaz las necesidades básicas o estas no puedan
resolverse en el ámbito local más inmediato de acuerdo con la organización de competencias.
• Coherencia y coordinación: compatibilidad con otras afines y que sean resultado de acciones
coordinadas con actores involucrados en su formulación y ejecución, de manera armónica según
los diferentes niveles de autoridad. La falta de coordinación puede ser intencional o voluntaria.
• Concurrencia: que asignen conjuntamente a diferentes entidades concurrentes, se desarrollen
articuladamente, en los plazos y límites establecidos, evitando desarticulación y duplicidades.
• Orientación al interés público: que promuevan el bienestar general.
• Eficiencia: que reflejen una asignación de recursos frente a elevados retornos sociales.
• Calidad en la implementación: garantía de un adecuado proceso de formulación, de
implementación, y control social y político que permita evaluar sus impactos y resultados.
• Participación ciudadana: que brinden mecanismos a la ciudadanía para su participación
directa y mayor protagonismo sobre el tránsito de las políticas públicas (Ortegón Quiñones,
2008) (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2009).
Función gubernamental: “la vía especifica por la cual un gobierno pretende cumplir con los
fines del Estado”. Una misma acción gubernamental puede ser o no una acción de política
pública, lo que condiciona no es la naturaleza de la intervención sino su origen
15
predeterminado, para ser política pública debe identificar una articulación con un propósito
más amplio y un conjunto de acciones y programas tendientes a solucionar un problema
social relevante.
Gerencia pública: administración de las dependencias estatales y sus recursos, permiten
poner en marcha el aparato organizacional estatal para la consecución de los fines
misionales. La política pública se enfoca en solucionar problemas socialmente relevantes,
mientras que la gerencia pública se enfoca en dar solución a las dificultades que se
presentan dentro de la organización al momento de ponerla en marcha.
Ley: componente formal de la política pública, no la política pública en sí, las leyes se
emplean para sellar un acuerdo alrededor de un asunto de política y es un mecanismo para
garantizar que la decisión de política que se tomó se mantenga y guíe el curso de acción de
la política pública.
Es por esto, que la Política Pública, entendida como el conjunto de actividades coordinadas para
transformar una situación, define en el Nivel Estratégico, un componente estratégico en el que se
definen los principios, problemas a enfrentar, objetivos y lineamientos o rutas de acción con visión
prospectiva, que requieren de un ejercicio participativo y técnico para su formulación.
16
Con el objetivo de brindar estabilidad en el tiempo al componente estratégico que se defina
(principios, objetivos y lineamientos) e integrarlo al ordenamiento jurídico, es importante promover la
generación de “normas formales” en el marco del proceso de política pública.
Los Actos Jurídicos que se entienden como toda manifestación de voluntad intencionalmente dirigida
a la producción de efectos de derecho, que consisten en la creación, modificación o extinción de
relaciones jurídicas (Alcaldía Mayor de Bogotá, s.f.) y pueden llevarse a cabo por órganos que
integran el Estado; es el medio a través del cual se crean estas normas formales que permiten la
estabilidad del componente estratégico en el tiempo y su integración al orden jurídico. El tipo de Acto
jurídico a utilizar dependerá de las características de la función estatal (legislativa, judicial o
administrativa), su contenido, su carácter (general, especial u otros), su posición en la jerarquía
normativa, entre otros aspectos.
NOTA: Es importante tener en cuenta la “Jerarquía Normativa en Colombia” dado que el Acto jurídico (Ley, Decreto,
Ordenanza, etc.), dependerá de la escala (nacional, departamental, distrital, municipal), el alcance de la política y su
incidencia (Ley estatutaria, Ley orgánica según caso), proceso de trámite (por ejemplo, si es la reglamentación de un
mandato de Ley), entre otros. Para más información Ver: DNP (2011) Elementos básicos del Estado Colombiano
17
componente estratégico (Actos administrativos –Ordenanzas y Acuerdos en caso que se formalice)
con los instrumentos de gestión pública, principalmente, aquellos relacionados con planeación
estratégica (planes de ordenamiento, planes de desarrollo), operativa (planes indicativos) y
financiera (POAI – presupuesto).
18
TIPOS DE POLÍTICAS RELACIONADAS CON TRABAJO
De acuerdo con existen diferentes tipos de políticas que inciden en aspectos relacionados con el
trabajo, pero que varían de acuerdo a su alcance y contenido, y que se clasifican en: Políticas de
empleo, Políticas laborales y Políticas de mercado de trabajo.
Políticas de empleo
En torno a las Políticas de empleo, Samaniego plantea que son aquellas que tienen que ver con:
Estas pretenden incidir sobre la demanda de trabajo generada por la economía, y que es el
resultado de diferentes instrumentos de tipo macroeconómico como la política fiscal, monetaria, de
precios e ingresos, de desarrollo tecnológico, así como intervenciones para el desarrollo regional y el
marco regulatorio del mercado de trabajo. Del lado de la oferta laboral estas intervienen a mediano y
largo plazo sobre tendencias demográficas y comportamientos sociales, aquí se destacan políticas
en torno a aspectos como educación, salud, protección social.
En esta medida, el autor plantea que las políticas de empleo requieren un enfoque multidisciplinario
y comprehensivo a la solución a los problemas de empleo, por lo que no son responsabilidad
exclusiva de Ministerios de Trabajo o Servicios de empleo, sino que requiere la coordinación de
diferentes entidades del gobierno y de concertación social (Ministerios de Comercio, Industria,
Agricultura, Minería u otros para la demanda laboral; Ministerios de Salud, Educación y otros para la
oferta laboral).
Políticas laborales
Para Samaniego las Política laborales son aquellas que “comprenden un conjunto de políticas que
actúan en el entorno de la relación entre el trabajador y el empleador y que influyen en el marco y en
las condiciones en que se realiza el trabajo”.
Estas pretenden incidir en aspectos relacionados con la garantía de derechos como los salarios
mínimos, prestaciones obligatorias, seguridad social, salud y seguridad en el trabajo, no
discriminación, restricción al trabajo de menores, derecho a la huelga, entre otros aspectos. Estas
políticas competen a los Ministerios del Trabajo y de la protección social.
19
Políticas de mercado de trabajo
Respecto a las Políticas de mercado de trabajo, Samaniego plantea que son aquellas que,
- Políticas activas del mercado del trabajo que pretenden ayudar a los desempleados a
encontrar empleo más rápidamente, a evitar que quienes tienen empleo puedan caer en
desocupación, y alentar el crecimiento del empleo. Un ejemplo de política activa son los
Servicios Públicos de empleo que buscan facilitar el enlace entre trabajadores y puestos de
trabajo.
- Políticas pasivas del mercado de trabajo que otorga prestaciones a la población
desempleada, con el objeto de aliviar la pérdida de ingreso. Un ejemplo de política pasiva son
los Seguros al desempleo que busca brindar beneficios económicos o en especio a los
trabajadores que quedan desempleados.
20
CAPITULO 2
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE
TRABAJO DECENTE
SECTOR TRABAJO
De acuerdo con la Constitución Política de Colombia (1991), la rama ejecutiva del Estado
colombiano es la rama del poder público que ejerce las funciones del Estado relacionadas con el
gobierno y la administración. Esta rama tiene una expresión nacional (en cabeza de la Nación) y una
territorial (representada por las entidades territoriales existentes).
En el marco de la Rama Ejecutiva se definen los Sectores Administrativos, que de acuerdo con la
Ley 489 de 1998, son ramos o campos que guardan relación con algo específico y que se organizan
con el fin de coordinar actividades estatales y de los particulares. Estos sectores están integrados
por el Ministerio o Departamento Administrativo (quienes ejercerán la orientación y control de las
funciones de las entidades y organismos que conforman el sector administrativo), las
Superintendencias, y demás entidades que defina la ley como adscritas o vinculadas del Ministerio o
Departamento Administrativo (Departamento Nacional de Planeación, 2011).
En Colombia se han definido veinticuatro (24) sectores que hacen parte de la rama ejecutiva. El
sector trabajo, liderado por el Ministerio del Trabajo, es la entidad encargada de:
la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos orientados hacia
el trabajo decente; el respeto de los derechos fundamentales y garantías de los trabajadores, a
través un sistema efectivo de inspección, vigilancia y control, además de la promoción del diálogo
social y de la economía social y solidaria. Por otra parte, fomenta políticas para la generación de
empleo estable, formalización laboral, protección a los desempleados, formación para el trabajo,
movilidad laboral, pensiones y otras prestaciones (Departamento Administrativo de la Función
Pública - Función Pública-, 2015)
Este sector se estructura alrededor del Ministerio del Trabajo (como rector del sector) y lo conforman
las entidades adscritas: Superintendencia de Subsidio Familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje -
SENA-, la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias y la Unidad Administrativa
Especial del Servicio Público de Empleo. Como entidad vinculada está la Administradora
Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, como se muestra a continuación:
21
Ilustración 5 Entidades que componen el Sector Trabajo
22
MARCO NORMATIVO PARA
TRABAJO DECENTE
Ámbito Internacional
Colombia como miembro fundador de la OIT en 1919, ha ratificado a la fecha sesenta y un (61)
convenios internacionales del trabajo, de los cuales ocho (8) corresponden a la categoría de
fundamentales, cuatro (4) son de los denominados de gobernanza y cincuenta (50) técnicos, todos
ellos mandantes del respeto y garantía de derechos laborales individuales y colectivos. Junto con los
Convenios Internacionales del Trabajo que reconocen Derechos Fundamentales, son parte de la
normatividad nacional, puesto que han sido incorporados al Bloque de Constitucionalidad, en virtud
de lo dispuesto en los artículos 53 y 93 de la CPN.
Más recientemente, en el marco de la Cumbre del Milenio realizada en septiembre del 2000, los 189
países miembros de las Naciones Unidas, acordaron ocho (8) propósitos de desarrollo humano
conocidos como Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y su Asamblea General en el 2005
ratificó el compromiso formal y explícito de este organismo respecto al Empleo Productivo y Trabajo
Decente, como objetivo de política que hará parte de los esfuerzos para alcanzar los ODM fijados
para el periodo 2000 – 2015. Así mismo, conforme a lo convenido en la Asamblea General de las
Naciones Unidas de 2015 “Transformar nuestro mundo”: la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible, la cual surge del reconocimiento del éxito de los ODM y como respuesta a la necesidad
de crear una agenda Post 2015, que permita implementar nuevas medidas enfocadas a erradicar la
pobreza, promover la prosperidad y el bienestar de todos, proteger el medio ambiente y hacer frente
al cambio climático.
Ilustración 6. Objetivos de Desarrollo Sostenible 2015 – 2030.
- M8.3 Promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas,
creación de empleo decente, emprendimiento, creatividad e innovación.
- M8.5 Lograr el empleo pleno y productivo. Garantizar un trabajo decente para todos los hombres
y mujeres.
- M8.6 Reducir sustancialmente la proporción de jóvenes que no están empleados y no cursan
estudios ni reciben capacitación.
- M8.7 Adoptar medidas inmediatas y eficaces para erradicar el trabajo forzoso, poner fin a las
formas modernas de esclavitud y la trata de seres humanos. Además, a más tardar en 2025
poner fin al trabajo infantil en todas sus formas.
- M8.8 Proteger los derechos laborales y promover un entorno de trabajo seguro y protegido para
todos los trabajadores.
Del mismo modo, aunque todos los ODS están interrelacionados, cuatro de ellos lo hacen de
manera particular:
En consecuencia, estos objetivos representan algunos de los compromisos a nivel internacional que
Colombia adoptó en materia de desarrollo sostenible, y que se relacionan entre otros aspectos con
elementos relacionados con el trabajo. Por lo tanto, se requiere no solo del involucramiento de
entidades del nivel nacional, sino también, de diferentes entidades del nivel regional y local que
aporten al cumplimiento del compromiso adoptado a nivel país, para el mediano plazo.al
24
Ámbito Nacional
La Constitución Política fundamenta el Trabajo Decente principalmente en los siguientes artículos:
Artículo 39 Derecho de los trabajadores y empleadores a constituir sindicatos o asociaciones sin intervención del
Estado.
Artículo 43 Igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres, protección especial a la maternidad.
Artículo 44 Protección de los niños y niñas contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro,
venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos.
Artículo 48 Derecho irrenunciable a la seguridad social.
Artículo 53 Ordena expedir el estatuto del trabajo y los principios mínimos fundamentales que deberá tener en
cuenta la Ley.
Artículo 54 Obligación del Estado y los empleadores de ofrecer formación y habilitación profesional.
Artículo 93 Establece que los tratados y convenios internacionales ratificados, prevalecen en el orden interno
(bloque de constitucionalidad).
25
A la fecha en Colombia se tienen 61 convenios, compuestos en 8 fundamentales, 3 de gobernanza y
50 técnicos, de acuerdo al Information System on International Labour Standards – Normlex – se
destacan aquellos que tratan sobre el trabajo forzoso, la libertad sindical , igualdad de remuneración,
abolición del trabajo forzoso, derechos laborales y de asocio de trabajadores, discriminación en
materia de empleo y ocupación, trabajo infantil, adolescente trabajador, desempleo e inspección del
trabajo en la agricultura.
Por otra parte, el Código Sustantivo del Trabajo (CST) (Decreto Ley 3743 de 1950) establece el
régimen legal aplicable en las relaciones de trabajo de carácter individual, así como la regulación
concerniente al Derecho Colectivo del Trabajo. Es fundamental poner de presente que el Código
sustantivo del Trabajo, en concordancia con las disposiciones constitucionales, comprende el
fundamento de la Jurisprudencia Laboral proferida por la Corte Constitucional y por la Sala de
Casación Laboral, la cual constituye precedente normativo conforme lo dispone el artículo 7 de la
Ley 1564 de 2012 – Código General del Proceso. En cuanto a la garantía al ejercicio del Derecho de
Acción en asunto laborales, y como materialización del Derecho Fundamental al Debido Proceso, el
Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social regula los aspectos procesales y
procedimentales propios de la resolución judicial de las controversias laborales y de la seguridad
social.
Asimismo, es preciso resaltar algunos desarrollos normativos en temas esenciales tales como:
Seguridad Social, Ley 100 de 1993; Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley 1562 de 2012, Decretos
1295 de 1994 y 1072 de 2015; Formalización y generación de Empleo, Ley 1429 de 2010;
Mecanismo de protección al Cesante, Ley 1636 de 2013; Promoción del empleo y el emprendimiento
Juvenil, Ley 1780 de 2016. Para el Sector Público la Ley 909 de 2004, relativa a la carrera
administrativa. En el marco del diálogo social, mediante la Ley 278 de 1996, se crea la Comisión
Permanente de Concertación de Políticas Laborales y Salariales como organismo encargado de la
política laboral nacional, que incluyendo en su agenda el TD. Y con el Decreto 280 de 2015, se crea
la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el alistamiento y la efectiva implementación de la
Agenda de Desarrollo Post 2015 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible ODS; además, a través
del Decreto 567 de 2014 se estableció la Red Nacional de Formalización Laboral.
De igual forma, el Gobierno Nacional en la implementación del trabajo decente, determina en el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010-Ley 1151 de 2007, y 2010-2014-Ley 1450 de 2011, los sistemas
de protección social, la competitividad y crecimiento económico, la innovación para la prosperidad, y
las cinco (5) locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo.
El Plan de Desarrollo 2014-2018-Ley 1753 de 2015 “Todos por un nuevo País”, cuenta con
estrategias transversales y regionales, orientado al trabajo digno y decente destacándose:
26
generación de empleo, la formalización laboral y la protección de los trabajadores de los
sectores público y privado. Las entidades territoriales formularán políticas de trabajo decente
en sus planes de desarrollo, en concordancia con los lineamientos que expida el Ministerio
del Trabajo…fijará las reglas para garantizar que las empresas cumplan plenamente las
normas laborales en los procesos de tercerización…deberá garantizar que las actividades
permanentes de las entidades públicas sean desarrolladas por personal vinculado a plantas
de personal, con excepción de los casos señalados en la ley.
Ámbito Territorial
La Constitución Política de Colombia plantea en el artículo 287 que las entidades territoriales
(departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas) tendrán autonomía para la gestión de
sus intereses, atribuyéndoles derechos frente a:
27
diseñado con la finalidad de atender los servicios a cargo de las entidades territoriales y proveer los
recursos para financiar adecuadamente la prestación de los mismos.
La Ley 715 de 2001 es de carácter orgánico, en tanto que dicta normas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de
la Constitución Política y se dictan otras disposiciones que tienen como finalidad organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, agua potable y saneamiento básico, entre otros.
Esta Ley determina las competencias de los tres niveles de gobierno: nacional, departamental y
municipal para los sectores prioritarios y define recursos del Sistema de Transferencias que tienen
destinación específica para salud, educación, agua potable y saneamiento básico, otros sectores,
asignaciones especiales de alimentación escolar, resguardos indígenas, municipios ribereños del
Río Magdalena, Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales –FONPET- y un último
concepto denominado atención a la primera infancia.
En “otros sectores” determina lineamientos frente a aspectos como recreación, deporte,
infraestructura, seguridad alimentaria, seguridad, promoción del empleo y protección de los
desempleados, promoción del desarrollo incluyendo actividades generadoras de empleo,
fortalecimiento institucional, ambiente, transporte, vivienda, entre otros factores (Ley 715 de
diciembre 21 de 2001, modificatoria de la Ley 136 de 1994). Respecto a empleo en el marco del
trabajo decente algunas de las competencias directas o relacionadas son:
Tabla 3. Relación competencias entes territoriales (Ley 715 de 2001) y trabajo decente
5 De acuerdo con el Decreto 4904 de 2009 que reglamenta el artículo 42 de la Ley 115 de 1994 “por la cual se Expide la Ley general de Educación en
Colombia”, el registro de los programas se realizará en la Secretarías de Educación de Entidades territoriales certificadas y la inspección y vigilancia se
realizará por la autoridad competente en cada Entidad territorial certificada.
6 De acuerdo con el artículo 2 de la Ley 115 de 1994 “por la cual se Expide la Ley general de Educación en Colombia”, el Servicio Educativo
comprende el conjunto de normas jurídicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados, la educación para el trabajo y el desarrollo
humano, la educación informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estatales o privadas) con funciones educativas, culturales y
recreativas, los recursos humanos, tecnológicos, metodológicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras para
alcanzar los objetivos de la educación.
28
Competencia Ley 175/ 2011 Departamentos Distritos Municipios
Promover mecanismos de asociación y de
alianzas de pequeños y medianos ✓ ✓ ✓
productores.
PROMOCIÓN DEL DESARROLLO
Planificar y orientar las políticas de
desarrollo y de prestación de servicios
públicos en el departamento y coordinar su
✓
ejecución con los municipios
Promover asociaciones y concertar
alianzas estratégicas para apoyar el
desarrollo empresarial e industrial y en ✓ ✓
general las actividades generadoras de
empleo
Promover la capacitación, apropiación
tecnológica avanzada y asesoría ✓ ✓
empresarial.
ATENCIÓN A GRUPOS VULNERABLES
Establecer programas de apoyo integral a
grupos poblacionales vulnerables como
población infantil, ancianos, desplazados, o
✓ ✓
madres cabeza de hogar.
EMPLEO
Participar en la promoción del empleo y la
protección de los desempleados.
✓
Promover el empleo y protección de los
desempleados.
✓ ✓
29
Competencia Ley 175/ 2011 Departamentos Distritos Municipios
DESARROLLO COMUNITARIO
Promover el Promover mecanismos de participación
Dialogo social comunitaria para lo cual podrá convocar, ✓ ✓
reunir y capacitar a la comunidad.
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Prestar asistencia técnica educativa,
financiera y administrativa a los municipios, ✓
cuando a ello haya lugar.
Realizar procesos integrales de evaluación
institucional y capacitación, que le permitan
a la administración local mejorar su gestión
Territorializar la y adecuar su estructura administrativa, ✓ ✓
política para el desarrollo eficiente de sus
competencias, dentro de sus límites
financieros
Adelantar las actividades relacionadas con
la reorganización de la administración local
con el fin de optimizar su capacidad para la ✓ ✓
atención de sus competencias
constitucionales y legales,
Fuente: elaboración propia, basado en el concepto de trabajo decente y la Ley 715 de 2001.
POLÍTICA NACIONAL DE
TRABAJO DECENTE
El Ministerio del Trabajo, en cumplimiento del Artículo 74 de la Ley 1753 de 2015 a través de la cual
se expide el Plan de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo País” socializó en la
conmemoración del día internacional del Trabajo Decente del 2016, los objetivos que contienen la
política de trabajo decente, relacionados a continuación:
Objetivo de la política
Promover el cumplimiento de las condiciones para que las personas accedan en igualdad de oportunidades a
un trabajo decente, que les permita desarrollar el proyecto de vida que elijan, con enfoque diferencial,
territorial, de género, garantía y goce efectivo de derechos fundamentales del trabajo, sin discriminación, con
protección social y mediante el diálogo social, que facilite la existencia de empresas sostenibles
Objetivos específicos
- Generación de trabajo y empleo: Promover, en coordinación con las entidades competentes e
involucradas, la creación de oportunidades de trabajo y empleo decente a la población que les permita
generar ingresos y alcanzar niveles de vida dignos; buscando disminuir barreras y brechas, que tengan
los grupos de población para acceder a estas oportunidades y mejorando la organización del mercado de
trabajo.
30
- Promover la garantía de los derechos fundamentales del trabajo: Promover la garantía de los
derechos de los trabajadores a nivel individual y colectivo, con especial atención a las poblaciones en
condición de vulnerabilidad en el país, y procurar la eliminación de las formas inaceptables de trabajo,
inclusive la prevención y erradicación del trabajo infantil y sus peores formas, en cumplimiento de las
normas vigentes.
- Promover el diálogo social: Promover el diálogo social en todas las regiones del país en el marco de
las relaciones laborales, a fin de garantizar los derechos fundamentales del trabajo, y prevenir y contribuir
a la solución de los conflictos socio-laborales.
- Extensión de la protección y seguridad social: Promover la extensión de la protección social de la
población que brinden garantías al trabajador y su núcleo familiar, durante su vida laboral y en caso de
contingencia o terminación de su etapa productiva, promoviendo esquemas de prevención y el desarrollo
de actividades productivas en entornos adecuados.
- Territorializar la política: Fortalecer la capacidad institucional a nivel territorial y los instrumentos de
política pública de los entes territoriales para la implementación y/o coordinación de las intervenciones
que promuevan el trabajo decente en las regiones priorizando la zona rural y su aplicación transversal,
con la asistencia técnica del Ministerio del Trabajo.
Tener en cuenta: la información que se menciona a continuación es de carácter indicativo, dado que
actualmente no se ha aprobado la Política Nacional de Trabajo Decente
ELEMENTOS DE LA POLÍTICA
PÚBLICA TERRITORIAL DE
TRABAJO DECENTE
31
Una política territorial de trabajo decente debe considerar un enfoque territorial que involucra
mecanismos de descentralización política, institucional y operativa. Es importante considerar que los
procesos de planificación territorial, entendidos como medios institucionales adoptados por una
sociedad en favor de una apropiación de su propio futuro (Furió, 1996) requieren de marcos de
intervención que involucren la acción concertada y negociación estratégica de instituciones, actores
clave, recursos técnicos y financieros.
32
CAPITULO 3
METODOLOGÍA PARA FORMULACIÓN DE POLÍTICA
PÚBLICA TERRITORIAL DE TRABAJO DECENTE
INTRODUCCIÓN
Desde que nace la idea de política pública hasta que se logran los resultados planteados, se surte
un proceso que debe ser abordado de manera sistémica e integral. Este proceso inicia con la
decisión de política y su inclusión en la agenda pública territorial e involucra el diseño de insumos y
herramientas metodológicas que brinden la orientación necesaria para apropiar los lineamientos de
la política y su aplicación en los niveles territoriales. Si bien el ciclo propuesto corresponde a un
modelo teórico y es coherente con la lógica de planificación, sus etapas son analíticas y no deben
entenderse como eventos sucesivos o secuenciales, en la realidad los procesos de construcción de
políticas pueden ser flexibles y surtir diversos procesos para su conformación, sin que ello
comprometa la calidad de la misma (Gobierno de Chile, 2009).
Se busca establecer una relación lógica y verificable entre resultados esperados y los medios
diseñados para su logro. Una vez el problema hace parte de la agenda, la administración
Formulación asume el liderazgo para la formulación, orienta la visión, objetivos y tipo de enfoque para
establecer acciones de formulación, alternativas de solución, líneas estratégicas, financiación y
posterior implementación.
Implementación Ejecución de las directrices gubernamentales de acuerdo con la solución escogida por el ente
decisor, traduciendo la decisión en acciones concretas.
Seguimiento A partir del seguimiento continuo y sistemático de un conjunto de indicadores, línea base y
metas, se determina el grado de avance en la implementación.
33
Esta evaluación es integral y aborda diferentes componentes de análisis en el marco del
proceso de política: a través de evaluaciones técnicas valora el proceso de implementación,
Evaluación medición de resultados e impactos alcanzados en la población, así como su grado de
efectividad. En términos económicos, los costos asociados a la política y el desempeño en la
asignación y administración de recursos.
Fuente: Elaboración propia, basado en Ortegón (2008), Alcaldía Mayor de Bogotá (2009), Echeverri A. (2011), Rincón
(2014) y DNP (2014)
Este capítulo toma como referencia el ciclo de la política pública, pero delimita como objetivo
proporcionar una hoja de ruta frente al proceso de formulación del Diagnóstico Territorial y
componente estratégico de la Política pública territorial de Trabajo Decente y su adopción a
través de Actos Administrativos, tomando como base los componentes de la política pública
descritos en el capítulo anterior y su esquema de articulación con los instrumentos de planeación del
nivel territorial que permiten su implementación.
NOTA: Los lineamientos para el proceso de implementación se presentarán en otros documentos guía
elaborados por el Ministerio del Trabajo.
34
Los lineamientos metodológicos y conceptuales que se mencionarán a continuación se enfocan en
las etapas para la formulación y adopción de la política pública territorial de trabajo decente:
35
ETAPA 1: POSICIONAMIENTO
EN AGENDA PÚBLICA Y
LIDERAZGO TERRITORIAL
El proceso de política pública inicia con la preparación y diseño de la estrategia para su formulación
que conlleva un conjunto de actividades de diseño y gestión que involucran voluntades, recursos y
definición de agendas conjuntas para priorizar en la agenda pública acciones a favor del trabajo
decente en los territorios.
La formación de la agenda se refiere al proceso a través del cual los problemas identificados llaman
la atención del gobierno como asuntos de alta relevancia para ser tratados a partir de instrumentos
de política pública, pasando de un hecho o problema conflictivo a un asunto público (issue), lo cual
requiere del peso decisivo de los llamados introductores de agenda (agenda setters), grupo de
individuos con suficiente poder para influir y promover la formación de la agenda frente a los poderes
públicos, que hacen parte de grupos que representan intereses sociales, sectores económicos y
partidos políticos, y es a partir de una ventana de oportunidad política (policy window) que estos
partidarios de su inclusión en la agenda, pueden llamar la atención de los problemas más prioritarios
(Moreno, Gonzalez, Parra, & Garrido, s.f.).
36
La definición de la política involucra el desarrollo de un proceso de análisis de las situaciones que
son consideradas conflictivas para el territorio en materia de promoción del trabajo decente. Por
esto, la administración debe realizar un primer análisis frente a la inclusión de la política en la
agenda pública, para ello se debe comprender cuales son las necesidades sociales que se quieren
satisfacer a partir de la formulación de la política y cuáles son los principales problemas a solucionar.
Sin la definición de prioridades, no es posible implementar ejercicios de planificación estratégica.
Para la adecuada inclusión y formación de la agenda se recomienda definir cuáles son los
problemas designados por el gobierno territorial merece una atención especial frente a otras
problemáticas sociales y económicas.
Posteriormente y para asegurar un efectivo proceso de formulación, la administración territorial debe
tener claridad frente a sus competencias en materia de trabajo decente, asimilando la
responsabilidad en priorizar en la agenda pública el conjunto de situaciones problemáticas que
impiden garantizar una calidad en el empleo (Ver: Tabla 3. Relación competencias de entes
territoriales (Ley 715 de 2001) y trabajo decente).
De esta manera también se identificarán acciones que van más allá de la competencia de la entidad
territorial y que requieren del acompañamiento y gestión de otros niveles de poder y sectores. Es
importante tener en cuenta la capacidad de gestión del ente territorial para coordinar acciones de
manera intergubernamental e intersectorial, con gobiernos subnacionales y de nivel central que
garanticen un adecuado proceso político (Graglia, 2014).
Por tanto el proceso puede ser liderado por áreas encargadas de la planeación, con la participación
de áreas temáticas relacionadas con el desarrollo económico (políticas de empleo, políticas mercado
trabajo), desarrollo social (políticas mercado de trabajo para población prioritaria), gobierno o función
pública (políticas laborales al interior de la entidad o ajuste a estructura administrativa), entre otros.
37
Designación de un equipo técnico y directivo: Ambos equipos trabajan de manera paralela y
coordinada, el equipo técnico es responsable de establecer los mecanismos para el levantamiento
de información, mapeo de actores y alianzas con actores clave como aliados de la política pública,
se encarga además de preparar e implementar las herramientas de planificación necesarias para el
desarrollo del componente de diagnóstico y estratégico de la política, puede contar con la
participación de expertos o asesores externos. Este equipo es establecido por el equipo directivo,
quien es responsable de proponer lineamientos generales y avalar las propuestas elaboradas por el
equipo técnico.
Concertación con otros niveles de gobierno: contar con el apoyo y acompañamiento técnico de
instancias nacionales y de orden sectorial, con el ánimo de sumar aliados al proceso de formulación,
herramientas e instrumentos aplicables a las etapas de formulación y gestión con instancias de
cooperación internacional.
Sensibilización en materia de trabajo decente: Una vez el ente territorial comprende sus
competencias en la materia, se debe realizar una sensibilización sobre los postulados generales
frente a la temática trabajo decente y sobre los lineamientos de la Política Nacional de Trabajo
Decente, para tener coherencia en términos de lineamientos, conceptos, principios y otros.
Para más información Ver Anexo 1. Elementos conceptuales y metodológicos para diseño del
proceso de formulación y adopción del componente estratégico de la política
Los actores juegan un rol fundamental en el diseño e implementación de las políticas públicas, más
allá de una participación formal, se espera una participación permanente y activa durante todo el
proceso. La política pública debe ser integral, esto implica la definición de diversos actores en
diferentes niveles de decisión, identificando quien decide qué, de qué manera lo hace, con quien
y para qué. En este proceso participan diferentes tipos de actores unos con mayor influencia y
poder que otros, por tanto, es relevante priorizar la articulación institucional para la formulación y
adopción del componente estratégico de la política, logrando acciones coordinadas, coherentes y
bajo visiones unificadas a favor del desarrollo territorial.
38
Es importante vincular en el diseño de las políticas públicas locales a distintos actores con visiones,
experiencias e intereses. De acuerdo con (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006), la política
pública requiere de la vinculación de actores políticos con horizontes temporales relativamente
largos, así como capacidad de participación en espacios de discusión clave relevantes para el
proceso de formulación y adopción del componente estratégico de la política pública, para ello se
recomienda aplicar el mapeo de actores clave y espacios de discusión.
El Mapa de Actores Clave -MAC- es una herramienta que permite representar una realidad
institucional e identificar sus características frente a un conjunto de criterios específicos, es utilizada
en el análisis social y en procesos de incidencia político-institucional como es la formulación de
políticas públicas. Representa de manera gráfica y descriptiva las relaciones entre actores, sus
reglas, condiciones de poder, legitimidad y urgencia, relaciones sociales y priorización de agendas
conjuntas a través de esquemas de trabajo colaborativo y en red (McFadden, Priest, & Green, 2010)
(Tomassino, Cidade, Pons, & Nieves, 2014) (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -
PNUD, 2013).
Para más información ver: Ministerio del Trabajo (2016) Metodología para mapeo de actores
locales y espacios de discusión a nivel territorial en el marco del trabajo decente; y resultados de
aplicación de la metodología para cada uno de los 32 departamento del país.
39
Sin embargo, existen otros espacios que pueden ser relevantes para el proceso de formulación de
política pública, la Comisión Regional de Competitividad, Red Regional de Emprendimiento, Mesa de
Generación de Ingresos, entre otras, son relevantes en políticas de empleo.
Ilustración 10. Ejemplos de espacios de discusión relacionados con trabajo decente
Se recomienda:
- Priorizar espacios que cuenten con mayor participación de actores, alta influencia e interés, entre estos, la
Subcomisión Departamental de Concertación de Política Salarial y Laboral -SDCPSL-
- Abordar varias temáticas en un mismo espacio, analice de manera estratégica las temáticas de acuerdo
con el conocimiento y pertinencia de los actores.
- Si el nivel de posicionamiento de espacios de discusión en territorio es aún incipiente (no cuenta con
espacios de discusión para la política o los que existen no están activos o son itinerantes).
Para el caso del Trabajo Decente se hace referencia al concepto de tripartismo en el que se propone
la participación de representantes de los trabajadores (organizaciones sindicales u otras),
empresarios o productores (gremios productivos o sectoriales, cámaras, asociaciones u otras),
gobierno (entidades del nivel central, regional y local), aunque también se promueve el
multipartismo, en el que participan otros actores relevantes como academia, cajas de compensación
familiar, entidades de formación, organizaciones sociales, entre otras, que tienen incidencia en
materia de trabajo.
40
Identificación de competencias en materia de promoción del trabajo decente: Como parte del
mapeo de actores, se requiere establecer cuáles son las competencias y misionalidad del actor
institucional en materia de trabajo decente, para así direccionar su rol en el proceso (funciones,
objetivos principales) y proponer esquemas de trabajo colaborativo y analizar las condiciones que
favorezcan la cooperación. Se propone la identificación de estos actores teniendo en cuenta los
objetivos de la Política Nacional de Trabajo Decente.
Para más información Ver: Anexo 2. Elementos conceptuales y metodológicos para analizar
espacios de discusión y actores clave)
41
ETAPA 2: DIAGNÓSTICO
TERRITORIAL
El objetivo de diseñar una política pública radica en la necesidad de afrontar una situación que en su
conjunto es percibida como conflictiva por una sociedad. Por tanto, el problema de la política pública
es el núcleo de la política y una equivoca selección del problema puede conllevar a soluciones
inocuas a las necesidades priorizadas (Contraloria General de la República, 2010).
Es determinante para caracterizar la dinámica territorial, sirve de base para que los agentes locales
establezcan prioridades en la política pública y brinda elementos de análisis para identificar las
condiciones, situaciones y problemáticas que se definen como objeto de la política y la toma de
decisión para el diseño de programas y proyectos, por tanto es una herramienta de sustento técnico
a los instrumentos que forman parte de la acción pública (Silva, 2003), (SENPLADES, 2011).
El diagnóstico tiene como objetivo establecer la brecha entre una situación actual y una deseada a
través de una lectura territorial, que tome como base elementos conceptuales, en el que se
identifiquen situaciones problemáticas, sus causas y posibles efectos. La definición de los
componentes del diagnóstico requiere de un diseño de investigación, calidad en el uso de la
información disponible y su combinación con herramientas de planificación territorial y participativa.
Algunas preguntas a tener en cuenta (aunque pueden ser más u otras de acuerdo al territorio) y que
se buscan responder con el diagnóstico territorial de trabajo decente son:
42
Tabla 6 Preguntas orientadoras para el Diagnóstico Territorial
Objetivo Preguntas orientadoras
¿Cuáles son los sectores y actividades productivas que generan mayores empleos
(demanda laboral)? ¿Cuáles son las principales características de la población
trabajadora de su territorio (oferta laboral)? ¿Existen limitantes para la creación y
recolocación de empleo? ¿Cuáles son los grupos de población con dificultades para su
Generación de trabajo empleabilidad y sus características? ¿Existen información pertinente para analizar el
y empleo mercado de trabajo en su territorio? ¿Cuáles son las principales brechas y barreras para
que la población acceda al empleo? ¿Existe programas de formación para el trabajo
pertinentes y accesibles a la población? ¿Existen dificultades para el desarrollo de
emprendimientos o iniciativas empresariales que promuevan la generación de empleo?
¿Qué aspectos explican este comportamiento?
¿Existen prácticas que limiten los derechos de libertad sindical, asociación y/o
negociación colectiva en su territorio? ¿Existen conflictos derivados de aspectos
Promover el diálogo
laborales y de empleo en su territorio o en algún sector específico? ¿Existen y funcionan
social espacios para promover el dialogo social para la solución de estos conflictos? ¿Qué
aspectos explican este comportamiento?
43
Recomendaciones metodológicas para formular el diagnóstico territorial
Para su construcción el equipo técnico establece un diseño operativo en el que deben tenerse en
cuenta los siguientes elementos:
Estructura del diagnóstico: El diagnóstico debe tener en cuenta la información base y estructura
de la Política Nacional de Trabajo Decente, por lo que se sugiere:
Para más información Ver: Anexo 3. Elementos conceptuales y metodológicos para diagnóstico
territorial
44
Importante:
- Se recomienda que previamente el equipo técnico realice un análisis preliminar de problemáticas,
teniendo en cuenta instrumentos de gestión territorial como Planes de desarrollo, Diagnósticos
territoriales, Planes de ordenamiento territorial, Planes locales de empleo, otros.
- Para más información revisar: Ministerio del Trabajo (2016) Recomendaciones para la promoción del
empleo en el marco del trabajo decente a entes territoriales 2016 – 2019.
45
- Registros administrativos como aprovechamiento estadístico por parte de la entidad territorial.
- Planes de desarrollo, planes de ordenamiento territorial, agendas de competitividad u otros
instrumentos de planificación y planeación territorial.
Allí encontrará estadísticas (nacionales y regionales) sobre mercado de trabajo, estudios laborales
(Coyuntura laboral, Movilidad laboral, Prospectiva laboral, Perfiles ocupacionales, otros) realizados
por la Red ORMET y otra información relevante en materia de trabajo.
Para más información: Ver Anexo 4. Recomendaciones para talleres de diagnóstico participativo
46
Elaboración del documento diagnóstico, socialización y retroalimentación
Para más información Ver. Anexo 7. Estructura sugerida para documentos entregables de
diagnóstico territorial de componente estratégico de la política pública
El documento de diagnóstico se presenta a los actores participantes para contar con la validación de
la información, una vez realizados los ajustes se cuenta con el documento final para ser analizado
en el componente estratégico de la política.
47
ETAPA 3: FORMULACIÓN DE
COMPONENTE ESTRATÉGICO
Los fines de la política se entienden como las consecuencias positivas que se esperan conseguir en
la población, partiendo de la base que con su implementación se aliviará o se resolverá una
necesidad de los individuos (Fernández-Ballesteros, citado en Torres & Santander). Por lo tanto, con
los resultados del ejercicio previo de diagnóstico territorial, se prosigue a la formulación del
componente estratégico, en el que se busca identificar respuestas los enfoques, principios, líneas
estratégicas de política que permitan aliviar problemáticas o situaciones a superar identificadas.
ÍTEM DEFINICIÓN
El componente estratégico puede tomar como referencia uno o varios enfoques que orienten los
lineamientos y estrategias propuestas para la solución de las problemáticas. Algunos a tener en
Enfoques cuenta son: enfoque de integralidad, enfoque diferencial, enfoque de derechos, enfoque de
interseccionalidad, enfoque de género, enfoque interculturalidad, enfoque generacional, otros.
Son el conjunto de reglas o normas (éticas y legales) que orientaran de manera transversal los
Principios diferentes componentes de la política.
Imagen o situación deseada que el Estado, mediante la política, proyecta en el futuro. E escenario
deseado y la capacidad para ver más allá del tiempo y el espacio, para tener claridad sobre lo que
Visión se quiere hacer y adonde se quiere llegar con la política, o la identidad que se pretende alcanzar
en el mediano y largo plazo (Ortegon, 2008). Debe ser construida en consenso con la población y
actores clave, que este articulada con las perspectivas nacionales/regionales según corresponda.
Menciona los cambios esperados de la situación general de la población o del grupo con quien se
adelanta. Son la expresión de los logros que se espera que los servicios públicos (o en este caso
Objetivos la política pública) alcancen en el mediano plazo. Es decir, es el puente entre las causas (como
estados negativos del problema) y las soluciones (expresadas en forma de estados positivos de la
situación) (Torres & Santander, 2013) (Ortegon, 2008).
48
ÍTEM DEFINICIÓN
Son las áreas que componen la política y que permiten organizar la acción pública (dimensiones o
Lineamientos ejes) y se componen de estrategias, entendidas como aquellas que simbolizan el conjunto de
estratégicos acciones que se llevan a cabo para lograr un determinado fin. Es una relación causa-efecto entre
el desempeño buscado y los factores que lo influyen (Ortegon, 2008)
Fuente: Elaboración propia basado en Ortegón Quiñones (2008) y Torres & Santander (2013),
- Enfoque: la Política Nacional de Trabajo Decente adopta los enfoques: poblacional, para
garantizar condiciones de trabajo y calidad de vida a la población en general y grupos
vulnerables; territorial, en el que se consideran las condiciones y necesidades propias de cada
territorio reconociendo la ruralidad; sectorial, se adaptará a las condiciones y necesidades
propias de cada sector de la economía y garantías para lo formal e informal; derechos humanos,
se enmarca en el bloque de constitucionalidad, derechos internacional sobre derechos humanos.
- Principios: la Política Nacional de Trabajo Decente toma como principios: goce efectivo de
derechos, integralidad, universalidad, solidaridad, equidad, progresividad, indivisbilidad, unidad.
- Visión: Se recomienda construirla con prospectiva de mediano plazo (8 – 10 años o más). Un
referente son los Objetivos de Desarrollo Sostenible -ODS- a 2030 que fueron adoptados por
Colombia en 2015 y que sirven de hoja de ruta para diferentes políticas públicas.
- Objetivos: la Política Nacional de Trabajo Decente define un objetivo general de la política y
cinco objetivos específicos que son: creación de empleos decentes, respeto y vigencia de los
derechos fundamentales en el trabajo, promover el dialogo social, extensión de la protección y la
seguridad social, y territorialización de la política.
- Lineamientos estratégicos (estrategias y actividades): a modo de referencia, la Política
Nacional de Trabajo Decente define estrategias por cada uno de los objetivos específicos y
actividades para cada una de las estrategias.
Para más información Ver. Anexo 7. Estructura sugerida para documentos entregables de la
formulación y adopción de componente estratégico de la política pública
49
Tener en cuenta: la información que se menciona a continuación es de carácter indicativo, dado que
actualmente no se ha aprobado la Política Nacional de Trabajo Decente
Para más información Ver: Anexo 5. Elementos conceptuales y metodológicos para formular
componente estratégico)
Tener en cuenta: Para una política de trabajo decente es importante revisar documentos de entidades
como la Organización Internacional del Trabajo –OIT- (www.ilo.org); Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo –PNUD- (www.undp.org) – especialmente el Informe sobre desarrollo humano 2015:
Trabajo al servicio del desarrollo humano; Banco Mundial (www.worldbank.org); Comisión Económica
para América Latina y el Caribe –CEPAL- (www.cepal.org); Ministerio del Trabajo de Colombia
(www.mintrabajo.gov.co);
Además, es importante revisar experiencias destacadas a nivel internacional y nacional de políticas
públicas y su implementación en territorios con características similares al territorio que se esté
analizando (puede revisarse casos como el de Bogotá D.C., Medellín, otros) que brinden información
frente a los lineamientos para la solución de problemáticas, énfasis, enfoques u otros aspectos que
hayan sido adoptados y que sirvan como referente para el caso que se está desarrollando.
50
Información primaria resultado de ejercicios participativos: Posteriormente, se sugiere realizar
grupos focales y/o entrevistas con actores relevantes, como representantes de Universidades,
Gremios, Entidades gubernamentales, Organizaciones No Gubernamentales, Organizaciones de
cooperación y de trabajadores, otros, a nivel nacional y/o regional; que permita identificar de manera
preliminar lineamientos y/o propuestas de solución acordes a las problemáticas identificadas para el
territorio y que sean relevantes tener en cuenta para el componente estratégico de la política.
De manera paralela a este ejercicio, se propone la realización de un estado del arte en términos de
competencias, políticas territoriales relacionadas (Planes de Ordenamiento Territorial, Plan de
desarrollo, Planes Sectoriales o poblacionales, otros) y recursos del ente territorial (técnicos,
financieros, operativos, u otros con que cuenta o puede contar) para la implementación de la política
que permita tener una aproximación inicial de estructura y alcance del componente estratégico,
buscando promover la articulación de los instrumentos de planeación estratégica ya existentes en el
ente territorial, pero además, la formulación de un componente estratégico acorde al contexto y
capacidad del ente territorial que facilite su posterior implementación.
Definición de ítems del componente estratégico: Con los resultados obtenidos de esta revisión
teórico-conceptual, de experiencias destacadas, de consulta con actores relevantes y del análisis de
estado del arte de competencia y capacidad del ente territorial se formulará una propuesta inicial de
componente estratégico de la política que servirá como base para el proceso de discusión,
retroalimentación y construcción colectiva que se llevará posteriormente junto con actores clave y
que darán como resultado una versión final construido de manera participativa. Es importante
realizar un análisis de los recursos del ente territorial (técnico, financiero, otros) y contrastarlos con
las apuestas estratégicas y conceptuales, que permita establecer una aproximación a la estructura,
el alcance y demás aspectos que contendría el componente programático de la política pública.
De acuerdo con la Secretaría Distrital de Planeación algunos criterios relevantes para valorar las
alternativas de solución identificadas son:
51
- adecuación institucional (fortalecimiento de instituciones para los objetivos definidos),
- proyectos de inversión (fortalecimiento de capacidad de producción o provisión de bienes o servicios
del estado), entre otros.
Existen diferentes tipos de políticas relacionadas con trabajo (Políticas de empleo, laborales y de
mercado de trabajo) que promueven la generación de trabajo decente.
Si se analiza en términos de mercado de trabajo, las políticas de empleo intervienen en sectores que
promueven la demanda laboral (empresas) como son: agropecuario pesquero y desarrollo rural,
minas y energía, comercio, industria y turismo, ambiente y desarrollo sostenible, entre otros.; y de
otro lado, en sectores que buscan mejorar las condiciones de la oferta laboral – (trabajadores) como:
Salud y protección social, Educación nacional, Trabajo, Inclusión social y reconciliación, entre otros.
52
En estas políticas, los entes territoriales deben articular sus políticas de competitividad,
productividad, desarrollo productivo, emprendimiento, CT&I, economía solidaria, u otras, a la
creación de puestos de trabajo y empleos decentes que le permita a la población contar con
oportunidades de ingresos para mejorar su calidad de vida. Las intervenciones que se realizan en
esta medida se relacionan principalmente con proyectos de inversión bajo un enfoque de asignación
y de promotor del desarrollo que promuevan la capacidad de producción o que busquen el
mejoramiento en la provisión de bienes o servicios del estado (salud, educación para el trabajo y
desarrollo humano, otros).
Ilustración 12. Temáticas relacionadas con políticas de empleo (demanda laboral y oferta
laboral)
Respecto a políticas laborales, que son aquellas que actúan en el entorno de la relación entre el
trabajador y el empleador y las condiciones que se realiza el trabajo, los entes territoriales pueden
promover intervenciones de garantía de derechos, adecuación institucional, cambio cultural bajo un
enfoque regulador y de generación de estabilidad que busquen garantizar los derechos
fundamentales en el trabajo (principalmente grupos de población como afros, raizales, indígenas,
ROM, LGBTI, privadas de la libertad, trabajadoras sexuales, víctimas del conflicto armado, otros),
promover el dialogo social para la solución de conflictos laborales, el acceso a la protección y
seguridad social, y otros, que permitan promover el trabajo decente.
53
Ilustración 13. Temáticas relacionadas con política laboral
54
Finalmente, existen temáticas transversales que se relacionan con la capacidad institucional del ente
territorial para la implementación de políticas públicas o el desarrollo de acciones para la promoción
del trabajo decente. En esta medida los entes territoriales pueden promover intervenciones de
adecuación institucional para el fortalecimiento de instrumentos de política pública y planeación,
estructuras administrativas, mecanismos de financiación, sistemas de información y promoción de la
gobernanza que permita la promoción del trabajo decente.
Tener en cuenta: la información que se menciona a continuación es de carácter indicativo, dado que
actualmente no se ha aprobado la Política Nacional de Trabajo Decente
55
Estrategia 1.3. Fortalecer los sistemas de información a nivel nacional y territorial, para el seguimiento y análisis del
mercado de trabajo, generando información pertinente para el acceso a las oportunidades de empleo, programas de
formación para el trabajo, la formulación y gestión de políticas públicas.
Estrategia 1.4. Mejorar la empleabilidad y la capacidad de generación de ingresos de la población, promover la inclusión
laboral y productiva de grupos prioritarios articuladamente con los sectores empresariales y productivos de los diferentes
territorios del país e implementando nuevas formas de trabajo, como el teletrabajo, con plena autonomía y respeto a los
derechos fundamentales del trabajo.
Estrategia 1.5. Mejorar las capacidades productivas de la población facilitando el acceso a la formación de calidad y
pertinente para el trabajo y su vinculación a procesos de desarrollo de competencias laborales específicas y básicas
acordes con su vocación y demandas del sector productivo.
Estrategia 1.6. Desarrollar acciones afirmativas de reparación colectiva, en el desarrollo de las políticas laborales, con
especial énfasis en la generación de mecanismos de inclusión laboral, promoción de proyectos productivos en favor de las
víctimas del conflicto armado, incluyendo el sector solidario y la ruralidad.
Estrategia 1.7. Promover el emprendimiento y desarrollo empresarial como mecanismo para la generación de empleo,
generación de ingresos y la movilidad social.
Estrategia 1.8. Fomentar y fortalecer las formas asociativas y solidarias de trabajo que promuevan el desarrollo y el
mejoramiento de actividades productivas, principalmente, de comunidades ubicadas en áreas rurales y/o pertenecientes a
grupos de población prioritarios.
OBJETIVO 2. Promover la garantía de los derechos fundamentales del trabajo. Promover la garantía de
los derechos de los trabajadores a nivel individual y colectivo, con especial atención a las poblaciones
en condición de vulnerabilidad en el país, y procurar la eliminación de las formas inaceptables de
trabajo, inclusive la prevención y erradicación del trabajo infantil y sus peores formas, en cumplimiento
de las normas vigentes
Estrategias
Estrategia 2.1. Promover la garantía del ejercicio de los derechos fundamentales del trabajo, tales como los derechos de
libertad sindical, asociación y negociación colectiva, entre otros, mediante la promoción de la normativa vigente, en todos
los sectores económicos y todas las regiones del país, con énfasis en la ruralidad.
Estrategia 2.2. Prevenir y erradicar el trabajo infantil, a través de la actualización normativa, el fortalecimiento de la
capacidad institucional para la identificación y atención de la población afectada; así como mediante la prevención,
inspección, vigilancia y control
Estrategia 2.3. Prevenir y erradicar la discriminación laboral y el trabajo forzoso, a través de la actualización normativa, el
fortalecimiento de la articulación institucional para la identificación y atención de la población afectada; así como mediante
la prevención, inspección, vigilancia y control.
Estrategia 2.4. Desarrollar estrategias para informar, divulgar, capacitar y sensibilizar a la sociedad sobre los vínculos del
ejercicio de la libertad sindical con los Derechos Humanos, las libertades civiles y políticas, así como los aportes de las
organizaciones sindicales y de empleadores al fortalecimiento de la democracia y la construcción de una paz sostenible,
en procura de una nueva cultura de respeto de los derechos fundamentales del trabajo, la igualdad de oportunidades de
trato en el empleo y la ocupación.
Estrategia 2.5. Promocionar y amparar el goce efectivo de los derechos de libertad de asociación y libertad sindical y
reconocimiento del derecho a la negociación colectiva y huelga.
Estrategia 2.6. Promover y coordinar con las entidades competentes, incluyendo los entes territoriales, la adopción de
estrategias que garanticen la no repetición de los hechos victimizantes que afectan los derechos de los trabajadores y sus
organizaciones sindicales, a los empleadores y sus organizaciones gremiales y a las poblaciones vulnerables
56
Estrategia 2.7. Generar mecanismos para la garantía de derechos fundamentales en el trabajo a grupos prioritarios y
vulnerables: mujer, afros, raizales, indígenas, Rrom, LGBTI, personas que haya o están privadas de la libertada,
trabajadores y trabajadoras sexuales, víctimas del conflicto armado interno, migrantes, entre otros
Estrategia 2.8. 8. Fortalecer el sistema de prevención, inspección, vigilancia y control, en aplicación del convenio 81 de
OIT para velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de
los trabajadores.
Objetivo 3. Promover el diálogo social. Promover el diálogo social en todas las regiones del país en el
marco de las relaciones laborales, a fin de garantizar los derechos fundamentales del trabajo, y prevenir
y contribuir a la solución de los conflictos socio-laborales.
Estrategias
Estrategia 3.1. Promover la creación y fortalecimiento de organizaciones gremiales, sindicales y sociales y su
participación en los espacios de diálogo social
Estrategia 3.2. Promover la coordinación y articulación intersectorial, transectorial y territorial dirigida al fortalecimiento del
diálogo social extendido e inclusivo como una herramienta para la gestión y resolución de conflictos sociales y laborales
que contribuya a la consolidación del Estado Social de Derecho.
Estrategia 3.3. Fortalecer la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, así como las
Subcomisiones departamentales, temáticas y especiales con sus respectivas Secretarías técnicas, como escenario de
consulta, diálogo y concertación en materia de relaciones laborales y empleo.
Estrategia 3.4. Promover procesos de capacitación para fortalecer las competencias del diálogo social y la concertación
laboral inclusiva tanto en el sector público, privado, social y solidario.
Estrategia 3.5. Realizar el monitoreo, seguimiento y análisis de las conflictividades laborales y la garantía del goce
efectivo de los derechos fundamentales del trabajo.
Estrategia 3.6. Fortalecer los mecanismos de resolución de conflictos colectivos de trabajo, como estrategia de
construcción de paz.
57
OBJETIVO 5. Territorializar la política. Fortalecer la capacidad institucional a nivel territorial y los
instrumentos de política pública de los entes territoriales para la implementación y/o coordinación de
las intervenciones que promuevan el trabajo decente en las regiones priorizando la zona rural y su
aplicación transversal, con la asistencia técnica del Ministerio del Trabajo.
Estrategias
Estrategia 5.1. Adaptar, adoptar e implementar por parte de los entes territoriales los instrumentos de política pública de
trabajo decente definidos por el Ministerio del Trabajo, según sus competencias legales.
Estrategia 5.2. Promover la coordinación y articulación a nivel nacional y/o territorial y entre los sectores público, privado,
social y solidario, tanto en zonas urbanas como rurales, incrementando la capacidad y eficiencia del Estado y las alianzas
público- privada para el cumplimiento de las metas de la política de trabajo decente.
Estrategia 5.3. Participar en la estrategia de reconocimiento a los territorios que alcancen objetivos y metas de trabajo
decente por periodos de evaluación.
Estrategia 5.4. Acompañar a los entes territoriales en la definición de mecanismos que permitan fortalecer su capacidad
institucional técnica, financiera u otras, para implementar y/o coordinar intervenciones que promuevan el trabajo decente.
58
Implementación, financiación y mecanismos de seguimiento y monitoreo
De acuerdo con Roth (2002) la implementación de las políticas públicas es una etapa fundamental
en el proceso, ya que se requiere de la apropiación de las acciones estratégicas establecidas en la
etapa de formulación y su transformación en hechos concretos que generen cambios en la realidad
territorial. Según Torres & Santander (2013) cuando se tiene una opción de política seleccionada, es
necesario revisar la capacidad de implementación, es decir, capacidades y recursos con que
cuentan las entidades ejecutoras para llevarlas a cabo, además, factores del entorno que podrían
afectar su ejecución.
Recursos para la financiación: definir las fuentes de recursos de financiación posibles que pueden
emplearse para la implementación de las políticas públicas territorial de trabajo decente. Algunas de
las fuentes son: Sistema General de Regalías –SGR-, Sistema General de Participaciones -SGP-,
recursos propios, recursos de cofinanciación, recursos del crédito, etc.
Áreas líderes en la implementación: definir un área (o áreas) al interior del Ente territorial que
lidere el proceso de implementación y/o seguimiento de la política pública territorial. Debe tenerse en
cuenta que las temáticas de una política pública de trabajo decente, involucran áreas a cargo de
temáticas de planeación (instrumentos de política pública y planeación), desarrollo económico
(políticas de empleo, políticas mercado trabajo), desarrollo social (políticas mercado de trabajo y
laborales para población prioritaria), gobierno o función pública (políticas laborales al interior de la
entidad o ajuste a estructura administrativa), entre otros.
Para más información Ver: Tabla de indicadores del Anexo 3. Elementos conceptuales y
metodológicos para diagnóstico territorial
59
Elaboración Documento técnico soporte, socialización y
retroalimentación
Para más información Ver. Anexo 7. Estructura sugerida para documentos entregables de
Documento técnico de soporte -DTS componente estratégico de la política pública
60
ETAPA 4: ADOPCIÓN COMPONENTE
ESTRATÉGICO A TRAVÉS DE ACTO
ADMINISTRATIVO
Teniendo en cuenta el origen público y conflictivo de la política pública, los hacedores de política
buscan la creación de normas formales al interior de un arreglo institucional, que permita sellar un
acuerdo alrededor de un asunto de política, reduciendo la incertidumbre en cuanto a garantizar su
concreción y estabilidad (Torres & Santander, 2013).
En esta medida, la creación de actos jurídicos, que promuevan la creación de normas formales del
arreglo institucional, en el caso de la Política pública territorial de Trabajo Decente tendrá la
configuración de Actos Administrativos dado que los actos jurídicos de las autoridades en los entes
territoriales (Gobernación, Distrito y Municipio) pertenecen a la Rama Ejecutiva. A continuación, se
brindan algunos elementos técnicos y metodológicos para llevar a cabo este proceso.
De acuerdo con el Consejo de Estado (1998) se entiende por Acto Administrativo “la expresión de
voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, que modifique
el ordenamiento jurídico, es decir, que por sí misma cree, extinga o modifique una situación jurídica”,
teniendo en cuenta la definición de rasgos de voluntad, organismo que lo expide y efectos jurídicos.
El Acto Administrativo crea una situación jurídica concreta, individual o subjetiva, a personas
determinadas para hacer efectiva la ley y, en especial, la prestación de servicios públicos. Un Acto
Administrativo requiere de una serie de requisitos que permiten su existencia, validez y eficacia, y
toman relevancia desde el momento de su creación, hasta el momento en que se verifica su validez
por la autoridad competente (juez) hasta la manera como se da a conocer a su destinatario, como un
elemento indispensable para su eficacia (Alcaldía Mayor de Bogotá, s.f.).
61
Tabla 9. Elementos normativos sobre actos administrativos.
62
AUTORIDADES FUNCIONES RESPECTO A POLÍTICA PÚBLICA TERRITORIAL DE TRABAJO DECENTE ACTOS ADMINISTRATIVOS
MUNICIPIOS Y DISTRITOS
Corresponde a los Alcaldes:
“1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los
decretos del gobierno, las ordenanzas, y los
Corresponde a los municipios: acuerdos del concejo”
“2. Elaborar los planes de desarrollo “5. Presentar oportunamente al Concejo los
municipal, en concordancia con el plan proyectos de acuerdo sobre planes y programas de
de desarrollo departamental, los planes desarrollo económico y social, obras públicas, Acuerdo: Conceptualmente, los
de vida de los territorios y resguardos presupuesto anual de rentas y gastos y los demás Acuerdos pueden clasificarse como
indígenas. que estime convenientes para la buena marcha del actos jurídicos que, en cumplimiento de
Alcalde (jefe de la
“3. Promover el desarrollo de su municipio” Constitución Política de Colombia (1991) la Función Administrativa (se
administración) quien es el
territorio y construir las obras que en su Artículo 315 consideran Actos Administrativos)
encargado de dirigir la
demande el progreso municipal. crean una situación jurídica concreta,
administración pública del
“6. Promover alianzas y sinergias “A) En relación con el Concejo: 1. Presentar los individual o subjetiva, a personas
nivel local (DNP, 2011)
público-privadas que contribuyan al proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para determinadas para hacer efectiva la ley
desarrollo económico, social y la buena marcha del municipio; 6. Reglamentar los y la prestación de servicios públicos.
ambiental del municipio y de la región, acuerdos municipales”; Aplican para el municipio o distrito
mediante el empleo de los mecanismos "F) Con relación con la Prosperidad Integral de su correspondiente.
de integración dispuestos en la ley” región: 2. Impulsar el crecimiento económico, la
Ley 1551 de 2012 sostenibilidad fiscal, la equidad social y la De acuerdo con el Artículo 71 de la Ley
sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas 136 de 1996, los Concejos también
condiciones de vida de la población. pueden emitir Resoluciones y
Ley 1551 de 2012, en su Artículo 29 proposiciones a la mesa directiva para
Concejo: (órgano colegiado y las decisiones del Concejo que no
Corresponde a los Consejos:
deliberante) como órgano requieran un Acuerdo y resoluciones.
político-administrativo y de
“2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de
representación popular, que
obras públicas”
ejerce funciones de
Artículo 313 de la Constitución Política de Colombia (1991)
coadministración y de control
“1. Ordenar por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del Distrito”
político sobre el gobierno
El Artículo 92 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal)
distrital/municipal.
63
Tabla 10. Requisitos de los Actos Administrativos
ÍTEM DEFINICIÓN
Elementos que definen la existencia de un Acto Administrativo. Se tiene en cuenta: que exista un
Elementos órgano creados del acto, existencia de declaración de voluntad administrativa, objeto del Acto
de existencia Administrativo, la causa o razones que sustentan su existencia, la forma que debe contener el acto y
el fin o propósito esperado.
Definen el Acto Administrativo como tal y no otra clase de acto jurídico. Tienen en cuenta aspectos
Requisitos
como: que haya sido expedido en ejercicio de la función administrativa, la Unilateralidad en su
de esencia expedición y Declaración de voluntad.
Ayudan a declarar al final la validez o nulidad del Acto Administrativo. Tienen en cuenta aspectos
Requisitos como: que esté a conformidad con la Constitución y las normas a las que está sometido; adecuación
de validez a la legalidad sustancial, las competencias del órgano que lo expide, la motivación y validez de la
misma, el cumplimiento de formalidades, validez del fin que a través de él se ejerce, y
proporcionalidad en la decisión.
Consiste en dar a conocer el acto a administrativo a los asociados o particulares para poder ejecutar
Requisitos los efectos haya producido en el contenido de su decisión. Este requisito es a su vez la consecuencia
de eficacia del principio de publicidad a que se encuentran sujetas las actuaciones de las autoridades
administrativas.
Fuente: Elaboración propia, basado en Alcaldía Mayor de Bogotá (s.f.)
64
Ilustración 16. Estructura base de Acto Administrativo (Ordenanza / Acuerdo)
Para más información Ver. Anexo 7. Estructura sugerida para documento entregable de Acto
administrativo de la política pública
Se recomienda:
- Priorizar espacios que cuenten con mayor participación de actores, alta influencia e interés, entre
estos, la Subcomisión Departamental de Concertación de Política Salarial y Laboral -SDCPSL-
- Que cuenta con legitimidad institucional y soporte jurídico para la representación de actores,
participación de actores del tripartismo (Gobierno, Empresarios, Trabajadores) o el multipartismo
(tripartismo más otros como Academia, Organizaciones sociales, entre otros).
65
Presentación del acto administrativo y aprobación por la corporación
político – administrativa
66
ORDENANZA: Requisitos para el debate del Acto Administrativo: Las ordenanzas con
jurisdicción departamental, deben ser debatidas en tres sesiones, realizadas en días diferentes,
fechas que se definirán mediante el requerimiento manifiesto del Gobernador o su Secretario a la
Asamblea Departamental, que pueden darse a lugar en sesiones ordinarias o extraordinarias. De los
pasos de debate y sanción, se pueden obtener conceptos de favorabilidad o de inconstitucionalidad,
donde una vez aprobado el proyecto de política y se realice su promulgación, se define un periodo
de treinta días para dar inicio a su implementación.
El tiempo que tomará el debate, aprobación e inicio de regimiento de la ordenanza, dependerá de las
fechas en que se den las discusiones, bien sean estas en las sesiones ordinarias o extraordinarias,
además del periodo que dispone el gobernador para hacer sus objeciones al proyecto de política, el
cual varía entre cuatro a diez días, dependiendo el número de articulados7 que la compongan.
ACUERDO: Requisitos para el debate del Acto Administrativo: Los Acuerdos con jurisdicción
municipal, deben ser aprobados en dos sesiones de debate, para pasar luego a sanción del alcalde
quien tendrá dos días para su aprobación o manifestación de objeciones. Todo acuerdo sancionado
por el alcalde debe ser enviado con copia al gobernador, así como sus objeciones de
7 Ley 19 de 1958, artículo 103 “El gobernador dispone del término de cuatro días para devolver con objeciones cualquier proyecto,
cuando no conste de más de cincuenta artículos; de seis días, cuando el proyecto contenga de cincuenta y uno a doscientos artículos,
y hasta de diez días, cuando los artículos pasen de doscientos.
Si el gobernador, una vez transcurridos los indicados términos, según el caso, no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, no
podrá dejar de sancionarlo y promulgarlo.”
67
inconstitucionalidad, de ser el caso. Una vez aprobado y de acuerdo a lo manifiesto en el artículo
178 de la Ley 4 de 1913, la promulgación del acuerdo se realizará “por bando, en un día de concurso
y en el periódico oficial del municipio, si lo hubiere, y desde ese día principia su observancia”.
Promulgación - publicación
en periódico oficial de la Objeciones del proyecto o sanción del
acuerdo por parte del Alcalde
alcaldía , gaseta o emisora
68
CAPITULO 4
RECOMENDACIONES PARA LA ARTICULACIÓN CON
INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN E IMPLEMENTACIÓN
Una política pública promueve la existencia de una estructura que ordene la acción del Estado, de
esta manera, la decisión de política pública debe reflejarse en un conjunto de acciones agregadas en
distintos niveles complejidad, que pueden agruparse en cuatro niveles asociados: nivel Estratégico;
nivel de planeación, nivel de programación y de acciones de política.
Hasta este momento se han brindado referentes de contexto (conceptuales, normativos, otros) y
recomendaciones metodológicas para la formulación del diagnóstico territorial, el componente
estratégico de la Política pública de Trabajo Decente y su adopción a través de acto administrativo.
Surtido el proceso de formulación y adopción del componente estratégico, y según los componentes
de la política pública, sigue el proceso de “Planeación” en el que se toman las decisiones sobre el
cómo, es decir, definir la ruta de acción de la política teniendo en cuenta tiempos, lugares,
instrumentos y actuaciones específicas. En el nivel de planeación se piensa el marco de gobernanza
que va a regir la implementación de la política y la forma como va a ser coordinado.
Los niveles programación, proyecto y acciones buscan llevar las decisiones al plano de la acción. El
nivel de programación busca organizar las actividades y definir los recursos a través de los cuales se
va a desarrollar algún componente específico de la política pública. Así, un programa busca definir
los actores implementadores y sus responsabilidades, de acuerdo al componente y las herramientas
con que contaría, así como la cabeza de dirección y, claro está, la forma de ejecución de los
instrumentos de política pública seleccionados en la planeación (Torres & Santander, 2013).
69
Ilustración 21. Articulación componente estratégico con Instrumentos de planeación
70
De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación (2007) las principales etapas del ciclo de
la Gestión Pública son:
Planeación: El proceso de planeación permite analizar los problemas que enfrenta el ente territorial
y las oportunidades que debe potenciar, así como identificar los mecanismos para la optimización de
los recursos para obtener el máximo beneficio con el mínimo costo económico y social.
A nivel territorial, existen diferente tipos e Instrumentos que permiten la planeación de la gestión
pública: Planeación estratégica: Plan de desarrollo; Plan Indicativo Cuatrienal; Plan de
Ordenamiento Territorial; Sisben; Planeación operativa: Plan de Acción; Banco de programas y
proyectos de inversión; Planeación financiera: Marco fiscal de Mediano Plazo; Plan Financiero; Plan
operativo anual de inversiones; Presupuesto anual.
Ejecución: Para una adecuada ejecución, la Administración debe conocer sus competencias, el
talento humano y los recursos para ejecutar acciones a favor de la comunidad. Para ello, gestiona
proyectos y los ejecuta de manera directa o a través de contratación. Aquí se identifican etapas
como la gestión de proyectos, la ejecución del presupuesto y contratación.
Seguimiento: Provee información, sobre el progreso de una política, programa o entidad, para
comparar los avances logrados frente a las metas propuestas. Con un enfoque en el desempeño,
proporciona elementos para la acción correctiva y establece responsabilidad entre ejecutores y sus
resultados, pero no examina la causalidad entre intervenciones y sus efectos.
Control: La gestión pública moderna demanda un proceso permanente de control y seguimiento
desde el interior de la municipalidad y por parte de los organismos establecidos para efectuarlo y la
comunidad. En este sentido, existen diferentes tipos de control: político (órgano colegiado), fiscal y
de gestión (contraloría), interno (de la entidad), disciplinario (procuraduría y personería), judicial,
administrativo, y social (comunidad).
Evaluación: La evaluación consiste en una valoración exhaustiva de la causalidad entre una
intervención del Estado y sus efectos –positivos, negativos, esperados o no– para determinar su
relevancia, eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad. El objetivo fundamental es incorporar las
lecciones aprendidas para mejorar las decisiones relacionadas con mantener, ampliar, reorientar,
crear o eliminar una política, un programa o un arreglo institucional.
Rendición de cuentas: En el marco de la democracia participativa, la rendición de cuentas es una
práctica social y política de interlocución entre los gobiernos y la ciudadanía, con el fin de generar
transparencia, condiciones de confianza entre ciudadanos y gobernantes, y fortalecer el ejercicio del
control social a la administración pública. La administración pública debe garantizar la información,
los espacios de interlocución y los mecanismos, para que la ciudadanía y sus organizaciones
puedan evaluar, vigilar la gestión pública, construir opinión y hacer propuestas para mejorar el
desempeño de la administración. Para las autoridades públicas la rendición de cuentas implica
responsabilidades del poder y debe entenderse como un proceso político mediante el cual los
gobernantes informan, explican, responden y están dispuestos a recibir sanciones, con el fin de
generar gobernabilidad.
71
Implementación Componente Estratégico de Política pública territorial
Algunos Gobierno Territoriales carecen de claridad en sus estructuras administrativas frente a las
áreas responsables de algunas temáticas de la Política Pública de Trabajo Decente o no han
definido de manera explícita funciones y responsabilidades de áreas al interior de sus
organizaciones que se encarguen de la implementación de lineamientos de trabajo decente. El
Ministerio del Trabajo cuenta con unos documentos guía que pueden brindar orientaciones.
Para más información Ver: Ministerio del Trabajo (2016) Propuesta estructura administrativa del nivel
territorial del sector trabajo
72
BIBLIOGRAFÍA
Alcaldía Mayor de Bogotá. (2009). Marco conceptual y metodológico para la formulación de políticas públicas
en el sector desarrollo económico.
Alcaldía Mayor de Bogotá. (s.f.). Módulo: Acto administrativo. Unidad: Uno. Generalidades del Acto
Administrativo.
Banco Interamericano de Desarrollo. (2006). La política de las políticas públicas. Obtenido de Progreso
económico y social en América Latina.
Boisier, S. (2005). ¿Hay Espacio para el Desarrollo Local en la Globalización? Revista de la CEPAL, Vol 86.
(47-62).
Bulcourf, P., & Cardozo, N. (2008). ¿Porqué comparar políticas públicas? Obtenido de Documento de Trabajo
# 3.
Cardozo, M. (2013). Políticas públicas: los debates de su análisis y evaluación. Revista Andamios, Volumen
10, número 21, enero-abril, pp. 39-59.
Carravedo, J., & Moreno, G. (2007). Construcción y fortalecimiento de espacios de dialogo: Guía
metodológica. Obtenido de Centro Canadiense de Estudios y Cooperación / Internacional (CECI
Canadá).
Cohen, E., Martinez, R., Tapia, L., & Medina, A. (1998). Metodología para el análisis de la gestión de
programas sociales. Obtenido de COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
- SERIE POLÍTICAS SOCIALES 25.
Congreso de la República de Colombia. (1950). Decreto Ley 3743 de 1950 Código Sustantivo del Trabajo.
Congreso de la República de Colombia. (1993). Ley 100 de 1993. Sistema de seguridad social integral.
Congreso de la República de Colombia. (2012). Ley 1564 de 2012 Código General del proceso.
Congreso de la República de Colombia. (2012). Ley 1562 de 2012 Riesgos laborales y salud ocupacional.
Congreso de la República de Colombia. (9 de junio de 2015). Ley 1753 de 2015 a través de la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018 "Todos por un nuevo país: Paz, Equidad y Educación".
CONSEJO DE ESTADO. (1998). Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4, Sentencia del 30 de abril
de 1998. Obtenido de Consejero Ponente: GÓMEZ LEYVA, Delio.
73
Contraloria General de la República. (2010). Metodología para la actuación preventiva de la Procuraduría
General de la Nación en las diferentes etapas del ciclo de las políticas públicas. Obtenido de Serie
de documentos para el fortalecimiento del Sistema Integral de Prevención.
Cubas, D. (2010). Mapeo de actores sociales: VIH y violencia contra las mujeres en Honduras. Obtenido de
Organizacion de los Estados Americanos - OEA:
https://www.oas.org/es/cim/docs/MapeoHON[Final].pdf
Cuervo, L., & Williner, A. (2009). Políticas e instituciones para el desarrollo. Revista Lider, Vol. 15, pp. 57 - 83.
Del Castillo, M. (2014). Procesos y mecanismos de concertación: Mapeo de actores. Obtenido de HELVETAS
Swiss Intercooperation - Cooperación Suiza en Bolivia:
https://assets.helvetas.org/downloads/mapeo_de_actores.pdf
Departamento Administrativo de la Función Pública - Función Pública-. (2015). Manual de estructura del
Estado. Sector Trabajo.
Departamento Nacional de Planeación. (2007). Instrumentos para la gestión pública territorial por resultados.
Obtenido de Marco fiscal de mediano plazo, plan indicativo, plan operativo anual de inversiones,
presupuesto, plan de acción y programa anual mensualizado de caja.
Departamento Nacional de Planeación. (2011). Elementos básicos del Estado Colombiano. Guías para la
gestión pública territorial.
Echeverri, A. (2011). El enfoque territorial del desarrollo rural desde una perspectiva de políticas públicas: El
caso de la política rural de Mendoza, Argentina. Obtenido de (Tesis de Mestría), Georgetown
University.
Ermida, O. (2000). Concepto y medición del trabajo decente. Obtenido de Documento preparado para el
Secretariado pro tempore del Grupo Bologna/Castilla-La Mancha.
Escobar, J., & Bonilla-Jimenez, F. (2012). Grupos focales: una guía conceptual y metodológica. CUADERNOS
HISPANOAMERICANOS DE PSICOLOGÍA, Vol. 9 No. 1, 51-67.
Espinoza, M. (2003). Trabajo decente y protección social. Oficina Internacional del Trabajo -OIT-, Santiago. .
Figueroa, N. (2013). El desarrollo y las políticas públicas: El concepto de desarrollo. Polis - Revista
Academica Universidad, Vo. 33. pp. 1-12.
Fuenmayor, J. (2014). Política pública en América Latina en un contexto neoliberal: Una revisión crítica de sus
enfoques, teorías y modelos.
74
Furió, E. (1996). Evolución y cambio en la economía regional. Barcelona: Editorial Ariel S.A.
Ghai, D. (2003). Social security: Learning from global experience to reach the poor. Journal of Human
Development , vol. 4, núm. 1, págs. 125-150.
Gobierno de Chile. (2009). Guía metodológica para la formulación de políticas públicas regionales. Obtenido
de Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
González, J., Garcia, R., Ramírez, J., & Castañeda, T. (2013). La territorialización de la política pública en el
proceso de gestión territorial como praxis para el desarrollo. Cuadernos de Desarrollo Rural, 10 (72),
243-265.
Guerrero, A., & Alcalde_Rabanal, J. (2009). Guia para la formulación de proyectos en salud - Marco Lógico.
Herrera, F., Cháves, C., & Gomez, W. (2014). Metodologías en el diseño e implementación territorial de
políticas públicas. Análisis y reflexiones a partir de proyectos de desarrollo rural en México. Obtenido
de Universidad Autónoma del Estado de México.
Jenkins, H., Lee, E., & Rodgers, G. (2007). The quest for a fair globalization three years on. Obtenido de
Assessing the Impact of the World Commission on the Social Dimension of Globalization. Geneva.
Lanari, M., & López, M. y. (2000). Empleo en Mar del Plata: restricciones y oportunidades. Análisis del
mercado de trabajo local en el contexto de la evolución nacional. FACES, 6(9), 23-46. ISSN 0328-
4050.
McFadden, L., Priest, S., & Green, C. (2010). Introducing institutional mapping: a guide for spicosa scientists .
London: Flood Hazard Research Centre, Middlesex University.
MIDEPLAN. (2016). Guía para la elaboración de políticas públicas. Obtenido de Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica:
http://www.minae.go.cr/recursos/2016/pdf/Guia_de_Elaboracion_de_Politicas_Publicas-MIDEPLAN-
Final.pdf
Ministerio del Trabajo. (2014). Diagnóstico para políticas públicas de generación de empleo, emprendimiento
e ingresos. Obtenido de Documento de trabajo del Grupo de asistencia técnica territorial -GATT-.
Ministerio del Trabajo. (2015). Documento técnico de soporte para “Recomendaciones desde la visión
nacional para la promoción del empleo, emprendimiento e ingresos en el marco del trabajo decente
para entes territoriales". Obtenido de Documento de trabajo del Grupo de asistencia técnica
territorial.
Ministerio del Trabajo. (2015a). 2015a) Metodología “recomendaciones para la promoción del empleo en el
marco del trabajo decente para entes territoriales 2016 - 2019”. Obtenido de Documento de trabajo
del Grupo de asistencia técnica territorial -GATT-.
75
Ministerio del Trabajo. (2016). Metodología para mapeo de actores locales y espacios de discusión a nivel
territorial en el marco del trabajo decente. Obtenido de Documento de trabajo del Grupo de
asistencia técnica territorial -GATT-.
Moreno, C., Gonzalez, A., Parra, F., & Garrido, A. (s.f.). Análisis y diseño de políticas públicas. Obtenido de
Universidad de Murcia.
Organización de las Naciones Unidas -ONU-. (2015). Proyecto de documento final de la cumbre de las
Naciones Unidas para la aprobación de la agenda para el desarrollo después de 2015. Obtenido de
Organización de la Naciones Unidas.
Organización Internacional del Trabajo - OIT. (junio de 1999). Conferencia Internacional del Trabajo, Memoria
del Director General: Trabajo decente. 87.a reunión, Ginebra. Obtenido de
http://www.oit.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc87/rep-i.htm
Organización Internacional del Trabajo - OIT. (10 de junio de 2008). Declaración de la OIT sobre la justicia
social para una globalización equitativa. Obtenido de Adoptada por la Conferencia Internacional del
Trabajo en su nonagésima séptima reunión.
Organización Internacional del Trabajo - OIT. (2013). Página oficial sobre trabajo decente. Obtenido de
http://www.ilo.org/global/topics/decent-work/lang--es/index.htm
Organización Internacional del Trabajo -OIT-. (2017). Página oficial sobre trabajo decente. Obtenido de
http://www.ilo.org/global/topics/decent-work/lang--es/index.htm
Ortegón Quiñones, E. (2008). Guía sobre diseño y gestión de la política pública. Bogotá: 332 p. – Il. – (Serie
ciencia y tecnología; No. 168).
Presidencia de la República. (2015). Decreto 1072 de 2015 por medio del cual se expide el Decreto Único
Reglamentario del Sector Trabajo.
Procuraduría General de la Nación. (2011). Trabajo digno y decente en Colombia Seguimiento y control
preventivo a las políticas públicas.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD. (2013). Diagnóstico de actores claves para la
mitigación y adaptación frente al cambio climático en las regiones de Piura y Tumbes.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD. (2016). Objetivos de Desarrollo Sostenible,
Colombia.
Rincón, M. (2014). Algunos elementos teóricos de las políticas públicas: análisis para su formulación. Revista
Venezolana de Gerencia - Universidad del Zulia, No. 67. pp. 531-549.
Roth, A.-N. (2002). Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación. Bogotá: Ediciones Aurora.
76
Samaniego, N. (2002). Las políticas de mercado de trabajo y su evaluación en América Latina. Obtenido de
División de Desarrollo Económico : http://archivo.cepal.org/pdfs/2002/S02121028.pdf
Sen, A. (2000). Trabajo y derechos. . Revista Internacional del trabajo, Vol. 119, num 2. .
SENPLADES. (2011). Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales. Obtenido de Secretaría
Nacional de Planificación y Desarrollo Subsecretaría de Planificación Nacional Territorial y Políticas
Públicas - Ecuador: http://vinculacion.upnfm.edu.hn/wp-content/uploads/2016/11/Politicas-
P%C3%BAblicas.-Caso-de-Ecuador-2011.pdf
Silva Lira, I., & Sandoval, C. (2012). Metodologia para la elaboración de estrategias de desarrollo local.
Obtenido de CEPAL - Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social:
http://www.dhl.hegoa.ehu.es/ficheros/0000/0685/16.Metodolog%C3%ADa_para_la_elaboraci%C3%B
3n_de_estrategias_de_desarrollo_local.pdf
Silva, I. (2003). Metodología para la elaboración de estrategias de desarrollo local. Obtenido de Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) :
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/7/13867/sgp42.pdf
Tapaella, E. (2007). El mapeo de Actores Claves, documento de trabajo del proyecto Efectos de la
biodiversidad funcional sobre procesos ecosistémicos, servicios ecosistémicos y sustentabilidad en
las Américas: un abordaje interdisciplinario. Obtenido de Universidad Nacional de Córdoba, Inter-
American Institute for Global Change Research - IAI:
https://planificacionsocialunsj.files.wordpress.com/2011/09/quc3a9-es-el-mapeo-de-actores-
tapella1.pdf
Tassara, C. (2014). Políticas públicas, cohesión social y desarrollo local: La experiencia europea y los aportes
de la cooperación euro-latinoamericana. Perfil de Coyuntura Económica No. 23, Universidad de
Antioquia, pp. 15-36.
Tomassino, H., Cidade, E., Pons, N., & Nieves, M. (2014). Taller de mapeo de actores sociales "Hacia la
construcción de una comunidad educativa". Obtenido de
http://eva.universidad.edu.uy/pluginfile.php/434517/mod_resource/content/1/Taller%20Mapeo%20de
%20Actores%20Sociales.pdf
Torres, J., & Santander, J. (2013). Introducción a las Políticas Públicas: Conceptos y herramientas desde la
relación entre Estado y ciudadanía. Obtenido de Instituto de Estudios del Ministerio Público.
77
ANEXOS
Recomendaciones para
Formulación
componente mecanismos de financiación,
estratégico seguimiento y monitoreo
78
Formato Cronograma de Trabajo
Posicionamiento en
agenda pública y Coordinación y gestión para el desarrollo de la
liderazgo territorial política
Construcción de mapeo territorial y vinculación
de actores clave
Diseño metodológico para formular el
diagnóstico territorial
79
ANEXO 2. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA ANALIZAR
ESPACIOS DE DISCUSIÓN Y ACTORES CLAVE
El proceso de formulación del diagnóstico territorial y el componente estratégico de la Política pública de
trabajo decente requiere la identificación y análisis de espacios de discusión y actores clave que permitan la
identificación de aliados o detractores del proceso. A continuación, se brindan algunas orientaciones a tener
en cuenta en este sentido.
1. Identificar actores clave para la formulación del componente estratégico de la Política Pública
Territorial de Trabajo Decente, que se movilizarán a favor de la política es un aspecto clave, ya que de ello
depende la efectiva vinculación de las partes interesadas desde el inicio del proceso de formulación, así como
establecer alianzas estratégicas que garanticen los recursos, voluntades y participación necesaria para su
adecuada implementación. Se realiza la siguiente tipología para identificación de actores clave:
Gobierno: Autoridades, administraciones y organismos públicos nacionales, regionales y locales que tienen como
objetivo misional la protección, promoción y seguimiento a condiciones de vida de diferentes grupos poblacionales en
términos de garantía de derechos sociales, económicos y productivos como lo son (acceso a fuentes de ingresos,
empleo, formación, protección social e inclusión productiva).
Academia: Instituciones educativas que brindan programas de formación académica profesional, técnica o práctica que
tienen por objetivo el fomento, desarrollo y el aprendizaje, instituciones de formación para el trabajo y el desarrollo
humano, centros de investigación, entre otros.
Gremios económicos: Compuesta por organizaciones, asociaciones de comerciantes, etc, representan los intereses
del sector privado, juegan un rol importante en la formulación de políticas públicas en materia económica, comercial y
laboral, apoya el fortalecimiento de sector a través de asistencia técnica, responsabilidad social y su participación en el
dialogo social es fundamental para la construcción de consensos en base al tripartismo y las garantías del trabajo
decente.
Organizaciones Civiles y/o sin ánimo de lucro: organizaciones que no generan beneficios económicos ni ejercen
poder de gobierno, centra sus esfuerzos en lograr transformaciones sociales. Las organizaciones civiles representan a la
ciudadanía, son agrupación de personas que se establecen a partir de elementos compartidos e ideas en común,
integradas por personas independientes en defensa de sus derechos colectivos. Este grupo incluye comités territoriales,
asociaciones y organizaciones de base, representantes de sectores productivos y referentes de grupos poblacionales.
Se recomienda incorporar en el mapeo a los beneficiarios de la misma, tanto para mantener al público informado como
para comprender los procesos a través de los cuales se solucionan los problemas
80
2. Identificación de la relación entre actores clave y temáticas del trabajo decente: que oriente la
efectiva participación de actores clave previamente identificados. Esto permite segmentar según criterios de
análisis a los actores con mayor conocimiento, competencias y roles de decisión.
OBJETIVOS
CARACTERÍSTICAS DE ACTORES
POLÍTICA NACIONAL
- Generan nuevas oportunidades de empleo y articulación entre los sectores
productivos y del mercado de trabajo local.
Generación de trabajo y - Producen y analizan información sobre los diferentes indicadores socioeconómicos,
empleo productivos y del mercado laboral.
- Lideran la formación para el trabajo, la intermediación laboral y cierre de brechas
para población con mayores barreras de ingreso al mercado laboral.
- Velan por los derechos fundamentales de los trabajadores y el cumplimiento de la
Respeto y vigencia de
legislación laboral.
los derechos
- Lideran la erradicación del trabajo infantil y sus peores formas, desde diferentes
fundamentales en el
competencias dentro de la ruta de reporte y atención.
trabajo
- Promueven la igualdad entre el trabajo de mujeres y hombres.
- Inciden en la formulación de políticas para la generación y la calidad del empleo y
Promover el diálogo
garantías laborales.
social
- Representan al tripartismo (trabajadores, gobierno, empleadores)
- Promueve el acceso y cobertura a sistemas de seguridad social que garanticen un
Extensión de la
mínimo de protección.
protección y seguridad
- Realizan inspección, vigilancia y control.
social.
- Promueven la seguridad, salud en el trabajo y la formalización laboral.
- Brindan lineamientos del nivel internacional, nacional o regional para promover el
trabajo decente.
- Apoya la generación y/o fortalecimiento de mecanismos para la financiación de
Territorialización de la
políticas públicas y/o temáticas relacionadas con trabajo decente.
política
- Apoya el fortalecimiento de la capacidad institucional a nivel territorial para la
implementación de políticas públicas y/o temáticas relacionadas con trabajo
decente.
Fuente: Elaboración propia.
81
influencia institucional, cobertura territorial, participación en espacios de discusión y compatibilidad
entre los objetivos misionales y las iniciativas de trabajo decente.
82
TIPO ACTOR ROL RECOMENDADO EN EL PROCESO
componente estratégico de la política pública.
Acompañar en la utilización de mecanismos de asociación, cofinanciación, convenios o
contrato- plan para la implementación de la política, en el marco del principio de
complementariedad.
Brindar información relevante según su competencia para diagnóstico territorial.
Sector privado Liderar en conjunto con ente territorial la implementación de iniciativas a favor del trabajo
decente de acuerdo a los lineamientos de la política pública.
Lideran la identificación de problemáticas sobre la estructura económica y productiva
local que limita la generación de empleo de calidad.
Suministran información sectorial y acompañar proceso de formulación de la política.
Gremios económicos Participar en comité técnico y etapas de formulación y seguimiento a la política.
Liderar en conjunto con ente territorial la implementación de iniciativas a favor del trabajo
decente según componente estratégico de la política pública.
Brindar acompañamiento técnico en adopción de componente estratégico de política.
Brindar información relevante según su competencia para diagnóstico territorial.
Academia Apoyar la realización de talleres técnicos y formulación en conjunto con los actores
participantes las estrategias de formulación de la política.
Organizaciones Civiles Generan propuestas para formulación de diagnóstico territorial y líneas estratégicas.
y/o sin ánimo de lucro) Realizan seguimiento a compromisos en las mesas de trabajo.
Participar en comité técnico y etapas de formulación y seguimiento a la política.
83
4. Compromisos en el marco del comité técnico
84
MATRIZ MAPEO TERRITORIAL
Relación con objetivos de Política nacional de trabajo decente (marque con x, Nivel de influencia: Nivel de Interés:
opción múltiple) (1. bajo; 2. medio; 3. alto). (1. bajo; 2. medio; 3. alto).
Tipología
(Gobierno,
Competencias
Cooperación
Principales
Nombre del Internacional, Extensión Interés en
Respeto y competencias Compatibilidad
actor Academia, Sector Generación de de la estrategias
vigencia de los Promover el (misionalidad, Jurisdicción Participación en entre objetivos
institucional Privado, Gremios protección Territorialización Influencia territoriales a
trabajo y derechos diálogo objetivos principales) y ámbito espacios de misionales y la
clave económicos y de la política institucional favor del
empleo fundamentales social en el marco del territorial discusión promoción del
Organizaciones seguridad trabajo
en el trabajo trabajo decente trabajo decente
Civiles y/o sin social. decente
ánimo de lucro).
85
ANEXO 3. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA
DIAGNÓSTICO TERRITORIAL
DIAGNOSTICO TERRITORIAL
Para la construcción del diagnóstico territorial, a continuación, se mencionan algunas categorías de análisis y
subcategorías que sirven de referencia para el mismo. Esta información puede contar tanto con información
de fuentes cuantitativas (estadísticas) y cualitativas (resultado de procesos participativos).
86
PARTE 1: SEGÚN CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL TERRITORIO
87
Fuentes oficiales desplazamiento,
Conflictos conflicto
Conflicto armado. Estudios e investigaciones de otras
sociopolíticos – Condiciones y conflictos
Dinámicas de frontera fuentes locales
socioeconómico presentes en el territorio que Información cualitativa sobre condiciones
Migración laboral
s que afectan el inciden en trabajo decente y problemáticas sociales - a través de
Actividades ilícitas e informales
trabajo funcionarios delegados y expertos en la
materia.
Fuente: Elaboración propia
88
Objetivo 2. Respeto y vigencia de los derechos fundamentales en el trabajo, generar las
condiciones propicias para que la población dentro del territorio nacional pueda ejercer de manera
real y efectiva los derechos fundamentales en el trabajo, al margen de la existencia o no de un
vínculo laboral o relación legal y reglamentaria
Fuentes de
Temática Descripción Indicadores principales
información
Tasa de trabajo infantil DANE - Gran Encuesta
El trabajo infantil se relaciona con toda Tasa de trabajo infantil ampliada Integrada de Hogares (GEIH) - -
actividad (física, mental, remunerada o por oficios del hogar Módulo de Trabajo Infantil
no) realizada por personas menores de Número de niños, niñas y Mintrabajo - Sistema de
Trabajo infantil 18 años, que involucren la producción, adolescentes identificados/as por información integrado para la
comercialización, transformación, venta departamento, entre los 5 y los 17 identificación, registro y
de bienes y servicios, en forma años de edad caracterización del trabajo
independiente o al servicio de otros. Casos por tipo de vulnerabilidad infantil y sus peores formas –
SIRITI
Casos por actividad económica
Mintrabajo - FILCO- Fuente de
Segregación ocupacional según Información Laboral de
El acceso y permanencia en el trabajo se sexo Colombia
ven afectados por el trato discriminatorio Proporción de mujeres ocupadas Estudios e investigaciones de
otras fuentes locales
Discriminación en materia de empleo y ocupación y la Disparidad salarial entre hombres y
Información cualitativa – a
laboral generación de barreras que recaen sobre mujeres través de referentes
diferentes grupos poblacionales que son Información cualitativa sobre poblacionales, funcionarios
excluidos del mercado de trabajo. brechas para las poblaciones delegados en atención
excluidas del mercado laboral. poblacional y expertos en la
materia.
Estudios e investigaciones de
Cumplimiento de Análisis cualitativo de condiciones otras fuentes locales
normas en Problemáticas laborales y violación Información cualitativa – a
laborales en sectores económicos y
de normas en sectores través de referentes
sectores críticos y actividades productivas representativas
productivos. poblacionales, funcionarios
violación de para la generación de oportunidades de delegados, organizaciones
Libertad y asociación sindical.
normas laborales empleo para la población local. sindicales y expertos en la
materia.
Fuente: Elaboración propia
Objetivo 3. Promover el diálogo social en todas las regiones del país en el marco de las
relaciones laborales, a fin de garantizar los derechos fundamentales del trabajo, y prevenir y
contribuir a la solución de los conflictos socio-laborales
Fuentes de
Temática Descripción Indicadores principales
información
Análisis de condiciones Tasa de sindicalización Información cualitativa – a través
que garanticen derechos Empresas afiliadas a organizaciones de de representantes de consejos
Dialogo social de los trabajadores empleadores sociales y económicos,
Frecuencia con que se presentan paros y huelgas sindicatos y organizaciones de
Tasa de cobertura de la negociación colectiva empleadores.
Fuente: Elaboración propia
89
Objetivo 4. Extensión de la protección y seguridad social de la población que brinden garantías
a trabajadores, su núcleo familiar, durante su vida laboral y en caso de contingencia o terminación
de su etapa productiva, promoviendo esquemas de prevención y el desarrollo de actividades
productivas en entornos adecuados
Fuentes de
Temática Descripción Indicadores principales
información
Empleo en el sector informal y a Tasa de informalidad por actividades DANE - Gran Encuesta
las formas de empleo al margen de económicas Integrada de Hogares (GEIH)
conjunto de derechos Porcentaje de ocupados que no Mintrabajo - FILCO- Fuente de
sociolaborales, entre ellos el pago contribuyen a pensión. Información Laboral de
de la contribución a la seguridad Porcentaje de ocupados que no Colombia
Formalización social. contribuyen a salud. Estudios e investigaciones de
laboral Porcentaje de ocupados que contribuyen otras fuentes locales
a salud, pensión y riesgos laborales. Información cualitativa – a través
Tasa de afiliación al sistema de seguridad de referentes poblacionales,
social funcionarios delegados en
atención poblacional y expertos
en la materia.
Prevenir las enfermedades Analizar principales actividades Información cualitativa – a través
Seguridad y relacionadas con el trabajo, económicas de alto riesgo en seguridad de referentes poblacionales,
salud en el proteger la seguridad y salud de en el trabajo funcionarios delegados,
trabajo los trabajadores y mejorar organizaciones sindicales y
condiciones y ambiente de trabajo expertos en la materia.
Protección a la vejez y servicios al Porcentaje de ocupados que no Mintrabajo - FILCO- Fuente de
adulto mayor desprotegido contribuyen a pensión Información Laboral de
Protección a la
Número de beneficiarios Programa Colombia
vejez Colombia Mayor Información oficial beneficiarios
Programa Colombia Mayor.
Fuente: Elaboración propia
Fuentes de
Temática Descripción Indicadores principales
información
Instrumentos de política
Por definir Por definir Por definir
pública
Mecanismos de
Por definir Por definir Por definir
financiación
Capacidad institucional y
Por definir Por definir Por definir
estructura administrativa
Fuente: Elaboración propia
90
IDENTIFICACIÓN DE INFORMACIÓN PARA CONSTRUCCIÓN DE DIAGNÓSTICO TERRITORIAL
Información a ser
Nombre Información Información disponible (bases Fecha de
suministrada a partir
Institución persona relevante en temas de datos, informes, estudios, entrega de la
de talleres
responsable de empleo actas de mesas técnicas, etc.) información
participativos
Es importante resaltar que un problema no es una ausencia o carencia de una solución, es un estado
negativo y adverso. Tener en cuenta los siguientes aspectos para formular un problema:
Una vez se han identificado las problemáticas, se priorizan aquellas que justifican su inclusión en política
pública, para ello se debe saber si realmente se enfrenta a un problema o a unas consecuencias o efectos del
mismo. Para su análisis se tienen en cuenta criterios como:
Los problemas que no puedan afrontarse según estos criterios, deben ser descartados del proceso de
formulación.
91
JERARQUIZACIÓN E IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMA CENTRAL
Posteriormente se procede a jerarquizar las problemáticas hacia un problema central, de este se desprenden
otros sub-problemas, realizando una priorización en la que se seleccionan los problemas de mayor
preocupación para la temática de análisis:
¿Qué tan crítica es la situación? ¿Qué problemas deben ser atendidos con mayor
Urgencia urgencia?
Impacto sobre otros ¿Persisten problemas de tipo estructural de pobreza, inequidad, aspectos
problemas socioeconómicos que generan otras problemáticas que afectan el mercado laboral local?
¿Existe soporte legal y normativo que brinde oportunidades de atención de dicha
Marco normativo problemática, pero las acciones de implementación en política pública son limitadas?
Compromiso de
Entidades con competencias y recursos para generar estrategias de atención territoriales.
actores
Existen fuentes de recursos para cubrir estrategias y acciones que mitiguen la
Financiamiento problemática.
Este paso busca identificar los factores relacionados con el problema (causas y efectos), se entiende
por causa al fundamento o inicio de una situación determinada que está relacionada con diversos
elementos que han o podrían conllevar a que exista el problema. Los efectos son las repercusiones
e impactos que este desencadenada. Se utiliza la técnica de árbol de problemas, esta permite
identificar las causas y efectos de los problemas identificados y definir objetivos claros y sus
estrategias para cumplirlos.
Para priorizar dichas causas y efectos realice un análisis de los siguientes criterios a manera de
contextualización y exploración de la información:
o Institucionales: Marcos institucionales, normas y reglas de juego (formales e informales) que
tienen una influencia significativa sobre la problemática que afecta al mercado laboral e incide en
las características territoriales y capacidades de los gobiernos locales.
92
o Socioeconómicos: estructuras que generen tensión social, inestabilidad y ampliación de
brechas de pobreza e inequidad que afectan las condiciones socioeconómicas y laborales.
o Culturales: Prácticas y visiones que generen violación de derechos, privación de oportunidades
y ampliación de barreras de acceso al mercado laboral.
Para su construcción: A partir de la definición del problema se identifican los posibles efectos,
estos pueden corresponder a los efectos ya generados por dicha situación conflictiva, o aquellos que
se constituyen en un peligro o una amenaza. Estos se representan gráficamente hacia arriba del
enunciado del problema, mediante flechas que se conectan entre sí; del primer nivel se pueden
desencadenar otros efectos más específicos, estos se representan a través de un segundo nivel y
así sucesivamente. Posteriormente se procede a identificar las causas que dan origen al problema,
estos se representan como raíces que se desprenden de la parte inferior del problema, de cada
causa del primer nivel pueden desencadenarse otras causas que corresponden al segundo nivel y
así sucesivamente.
93
ANEXO 4. RECOMENDACIONES PARA TALLERES DE DIAGNÓSTICO
PARTICIPATIVO
Talleres de diagnóstico participativo: Se constituye en una técnica de recolección de información por
medio de la cual uno o varios facilitadores orientan a los participantes (actores locales) en la identificación y
construcción de propuestas que den solución a los temas críticos a analizar en el marco de una estrategia de
construcción participativa (Silva Lira & Sandoval, 2012).
¿Con quién realizar los talleres participativos? Esta técnica se utiliza para recolectar información
sobre caracterización de situaciones que afecten a una comunidad, se determinen las percepciones locales,
las necesidades, potencialidades territoriales, de igual manera se propongan acciones de solución y
mitigación de situaciones conflictivas, por tanto, se puede aplicar en el desarrollo de talleres con comunidades
y talleres subregionales con líderes territoriales, representantes de organizaciones de base, sector productivo.
• Grupos focales: Otro tipo de técnica de recolección de información cualitativa, se realiza a partir de los
grupos focales, estos se llevan a cabo mediante entrevistas semiestructuradas de acuerdo con el tema
propuesto a desarrollar, el cual es de amplio conocimiento de los participantes. Se recomienda establecer
grupos con máximo 8 personas en las sesiones de trabajo (Silva Lira & Sandoval, 2012).
¿Con quién realizar los grupos focales? Equipos internos de trabajo, instituciones y equipos técnicos
que manejen ampliamente una temática en particular.
94
- Definir el instrumento aprovechando la interdisciplinariedad del equipo conformado, su rol y competencias
institucionales y el conocimiento de los actores en la materia a tratar.
- Definir el esquema de intervenciones de manera que se conozca la percepción y conocimiento de cada
actor.
- Se lleva a cabo mediante un dialogo abierto y propositivo por parte de los participantes, por tanto el
moderador realiza las preguntas y cede la palabra para intervención de todo el grupo, dando momento
para realizar complementaciones y replica de intervenciones.
- Se debe grabar la sesión de trabajo para por sistematizar posteriormente los resultados.
• Entrevistas semiestructuradas: Se utiliza para contar con información específica a ser consultada a
un actor en particular que cuente con la competencia de atención a una condición del mercado laboral,
bien sea por rol o competencia.
¿Con quién realizar los grupos focales? Personas con experticia y amplio reconocimiento
local para el análisis e identificación de problemáticas según la temática.
Es importante resaltar que un problema no es una ausencia o carencia de una solución, es un estado
negativo y adverso. Algunos errores en la definición del problema es que estos sean demasiado agregados o
tengan una definición ambigua. Tenga en cuenta los siguientes aspectos para formular un problema:
95
Un problema no es la ausencia o carencia de una solución, sino un estado negativo y adverso o un
déficit de una condición.
Un problema se relaciona con una barrera, limitación, necesidad no satisfecha o existencia de una
situación no deseada
Su formulación debe hacerse como una situación negativa que debe revertirse.
Para priorizar las problemáticas realicen un análisis de los siguientes criterios a manera de contextualización y
exploración de la información:
¿Qué tan crítica es la situación? ¿Qué problemas deben ser atendidos con
Urgencia mayor urgencia?
8 De acuerdo con (Guerrero & Alcalde_Rabanal, 2009), “en vez de utilizar el término: “Falta de…” se pueden utilizar palabras alternativas como:
Limitado, Desleal, Inoportuno, Desfasado, Escaso, Costoso, Bajo, Obsoleto, Reducido ,Imprudente, Antiguo, Viejo, Restringido ,Accidentado,
Ineficiente, Incipiente, Malo ,Frágil, Ineficaz, Débil, Burdo, Inadecuado ,Corrupto, Burocrático, Inapropiado, Alto, Excesivo, Marginado, Elevado,
Abundante, etc. ….”.
96
¿Cuáles problemas tienen mayor afectación a escala territorial?, ¿persisten
Alcance problemática generalizada (municipios, provincias, regiones)? ¿A qué tipo
de población afecta especialmente? ¿Existen soluciones locales?
Este paso busca identificar los factores relacionados con el problema (causas y efectos), se entiende
por causa al fundamento o inicio de una situación determinada que está relacionada con diversos
elementos que han o podrían conllevar a que exista el problema. Los efectos son las repercusiones
e impactos que este desencadenada.
Para priorizar dichas causas y efectos realice un análisis de los siguientes criterios a manera de
contextualización y exploración de la información:
o Institucionales: Marcos institucionales, normas y reglas de juego (formales e informales) que
tienen una influencia significativa sobre la problemática que afecta al mercado laboral e incide en
las características territoriales y capacidades de los gobiernos locales.
o Socioeconómicos: estructuras que generen tensión social, inestabilidad y ampliación de
brechas de pobreza e inequidad que afectan las condiciones socioeconómicas y laborales.
o Culturales: Prácticas y visiones que generen violación de derechos, privación de oportunidades
y ampliación de barreras de acceso al mercado laboral.
97
Ilustración Ejemplo. Árbol de problemas - Desempleo juvenil
Para cada problemática identificada exponga las causas y efectos encontrados, oriente la discusión
con el fin de precisar y ampliar la información inicial con una mayor descripción, caracterización y
evaluación de los aspectos críticos que afectan el mercado laboral e inciden en dichas causas y
efectos. Este ejercicio es insumo fundamental para la definición de las problemáticas centrales
priorizadas
Para el ejercicio de moderación por cada problemática analizada, tenga en cuenta las siguientes
preguntas orientadoras. Estas tienen como objetivo precisar la descripción de la problemática, la
población afectada, el ámbito regional, sectores conflictivos, acciones realizadas por el ente
territorial, causas y efectos generados, brindando mayor contextualización para la definición de las
estrategias de solución a ser planteadas en el taller:
98
ANEXO 5. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA
FORMULAR COMPONENTE ESTRATÉGICO
Teniendo en cuenta las problemáticas y sus causas, es importante identificar con los actores locales
un conjunto de acciones (estrategias) que debieran adelantar los entes territoriales (principalmente
gobiernos departamentales) para promover la solución de las problemáticas identificadas.
IDENTIFICACIÓN DE ESTRATEGIAS
Las estrategias deben ir enfocadas a superar las situaciones que se identificaron como críticas o
problemáticas, atacando las raíces del problema (causas) y buscando minimizar los efectos
negativos que genera cada problemática identificada.
En este sentido, se propone adelantar una lluvia de ideas con los actores locales que permitan
realizar una identificación inicial de estrategias que se puedan recomendar a los entes territoriales.
Las estrategias propuestas deben tener coherencia con las competencias de la entidad territorial y
puedan ser realizables desde su liderazgo y ejecución, así sea necesario en algunas ocasiones, el
acompañamiento de entidades de orden local y nacional para llevar a cabo su implementación.
99
En esta fase inicial de identificación de recomendaciones (estrategias) se deben tomar las ideas que
proponen los actores locales tratando de identificar el mayor número de estrategias que sea posible.
ANÁLISIS DOFA
La matriz DOFA es un instrumento utilizado en planeación estratégica que permite analizar el estado
de una situación particular con respecto a sus condiciones internas y externas, y proponer
estrategias de acuerdo con la intersección de dichas condiciones (Escobar & Bonilla-Jimenez, 2012).
El análisis DOFA se analiza las condiciones específicas de la temática relacionada con el empleo
que afecta el trabajo decente y condiciones internas y externas que inciden en su desempeño.
Fortalezas: Identificar cuáles son las condiciones internas del territorio (capacidades de entidades
territoriales, población, instituciones) que logran capitalizar el fomento del empleo local, de acuerdo a
la temática de análisis.
Oportunidades: Cuales son los elementos externos que permiten garantizar condiciones que
incidan de manera positiva la temática de análisis.
Debilidades: Cuales son las desventajas que presenta para el territorio el desarrollo de las
condiciones internas.
Amenazas: Cuales son los elementos externos (entidades de orden nacional, comunidad,
instituciones) que inciden negativamente en el desarrollo de la temática de análisis.
FORTALEZAS DEBILIDADES
OPORTUNIDADES
AMENAZAS
Estrategias FO -
Fortalezas/Oportunidades Buscan aprovechar las posibilidades que brindan el entorno y las ventajas propias.
Estrategias DO – Buscan superar las debilidades internas, aprovechando las oportunidades que ofrece
Debilidades/Oportunidades el entorno.
100
Estrategias FA –
Fortalezas/Amenazas Buscan limitar las amenazas del entorno, aprovechando las fortalezas.
Estrategias DA – Buscan plantear soluciones difícilmente superables en las que inciden las debilidades
Debilidades/Amenazas internas y las amenazas del entorno.
Estrategias FO Estrategias DO
OPORTUNIDADES
(de crecimiento) (de supervivencia)
101
ANEXO 6. ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS PARA ADOPTAR
COMPONENTE ESTRATÉGICO DE LA POLÍTICA A TRAVÉS DE ACTO
ADMINISTRATIVO
102
ÍTEM REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
declaraciones, por lo tanto, sus efectos jurídicos resultan ser directos e inmediatos sobre dicho asunto.
Sin embargo, existen actos trámite que contienen declaraciones que no son de fondo y que permiten
llegar a la decisión definitiva.
Conformidad con la Constitución y las normas a las que está sometido: Un acto administrativo
debe tener conformidad o armonía con la Constitución Política de Colombia que tiene vocación de
aplicación directa a todos los órganos y autoridades del Estado.
Legalidad sustancial: Es la armonía o compatibilidad que el acto administrativo debe guardar con el
ordenamiento jurídico especial al que pertenece. Es decir, la adecuación con normas sustanciales, tanto
legales como reglamentarias, que le son inmediatamente superiores dentro de la materia o el asunto
que en él se trate (relacionadas o pertinentes con su objeto).
Competencia: Es la aptitud o autorización que tienen las autoridades públicas o los particulares
investidos de precisas facultades para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas,
dentro de las circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento,
y sólo dentro de ellas
Motivación: Es un requisito fundamental para determinar la validez del acto administrativo, depende
Requisitos también de que los motivos por lo que se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente
de validez para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado.
(ayudan a Formalidades: Cumplimiento de las formalidades sustanciales, denominadas por la doctrina y la
declarar al jurisprudencia, es decir, los pasos y/o requisitos previos en la ley o el reglamento para la formación del
final la validez acto administrativo, la estructuración de su contenido, así como para su instrumentación, es decir, como
o nulidad del oficializarse, exteriorizarse o volverse perceptible. Estas formalidades constituyen el debido proceso
acto) respecto de cada acto administrativo.
Fin: este alude al fin que explicita o tácitamente se le señala al respectivo acto administrativo en su
correspondiente regulación jurídica, que se relaciona directamente con la potestad y función que a
través de él se ejerce, así como la naturaleza del asunto que se trate, y en todo caso con los fines
esenciales del Estado y los cometidos asignados a las autoridades de la República y consultando el
interés general.
Proporcionalidad en la decisión: Corresponde al acatamiento del principio de proporcionalidad en la
expedición de todo acto administrativo para que no afecte libertades, garantías individuales y derechos
particulares o imponga sanciones y no solo de los actos discrecionales. La legalidad o validez de un
acto administrativo, cuando afecta derechos de los administrados, sea de modo general o de forma
particular, se funda también en que las decisiones tomadas sean entonces adecuadas a los fines de la
norma que lo autoriza, necesarios y ponderados respecto de la situación o los hechos que le sirven de
fundamento y los efectos jurídicos que produzca.
Consiste en dar a conocer el acto a administrativo a los asociados o particulares para poder ejecutar los
Requisitos
efectos haya producido en el contenido de su decisión. Este requisito es a su vez la consecuencia del
de eficacia principio de publicidad a que se encuentran sujetas las actuaciones de las autoridades administrativas.
Fuente: Elaboración propia, basado en Alcaldía Mayor de Bogotá (s.f.)
103
ANEXO 7. ESTRUCTURA SUGERIDA PARA ENTREGABLES COMPONENTE
ESTRATÉGICO DE LA POLÍTICA PÚBLICA
A TENER EN CUENTA EN: ESTRUCTURA DIAGNOSTICO TERRITORIAL
104
A TENER EN CUENTA EN: ESTRUCTURA COMPONENTE ESTRATÉGICO
NOTA: Se mencionan algunos ítems de referencia que varían de acuerdo a las características del
Ente territorial, la información disponible, entre otros aspectos.
105
DOCUMENTO TÉCNICO DE SOPORTE -DTS-
5.4. ESTRATEGIAS
5.5. ACTIVIDADES (OPCIONAL)
5.3. INDICADORES PARA SEGUIMIENTO
5.4. FINANCIAMIENTO
6. BIBLIOGRAFÍA
7. ANEXOS
Fuente: Elaboración propia.
ACTO ADMINISTRATIVO
TITULO
CONSIDERANDOS
ORDENA - ACUERDA
Artículo XX: Objeto
Artículo XX: Referencia a documento técnico de soporte
Artículo XX: Definiciones
Artículo XX: Enfoques
Artículo XX: Principios
Artículo XX: Visión
Artículo XX: Objetivos
Artículo XX: Ejes estratégicos
Estrategias
Actividades (opcional)
Artículo XX: Responsables y aliados estratégicos
Artículo XX: Financiamiento
Artículo XX: Indicadores para seguimiento
ADOPCIÓN
Fuente: Elaboración propia.
106