Los paradigmas de la politica social en América Latina ‘spelahde Fre! Director, Divisién de Desarrollo Social, cerse OlzO2ZBTTOF Ea los sltimos afios ha surgido en Amésica Latina un nuevo modelo de desarcollo,cuya dfusi6n fue facilitada por los cam bios acaecidos en fa economla mundial (globalizaci6n, innova- cin tecnologia) y sus repercusiones en la regin. Se ha gene- rado un consenso en tomo a sus postulados econtmicos y tam biém hay acuerdos —que se tradvcenientamente en medidas concretas— sobre los roles asignados al Estado, En cuanto a las polticas sociales, con difcultad se va tomando eonciencia de as limitaciones dela manera tradicional de levaras 2 abo 1 de Ia necesidad de renovar Ios eiterios para su diseto y puesta en prftica, Aqut se analizan, por un lado, las relaco- nes de cada modelo de desarrollo con el papel del Estado y con el componente social y, por oto, s© desriben dos para digmas de poiica social (el dominantey el emergent) pre sentes hoy en América Latina, contrastindolos en diversas dimensiones: instucionalidad,I6gica de la toma de decisio- nes. financiamiento, objetivo, eriterios de prioridad y expan- sién, poblacin benficiri, enfoque ¢ indicador bsco utili rao, tayendo a colacin diversos programas sociales que muestran las innovaciones puestas en préctica en la region.10 I Modelos de desarrollo y politicas sociales Cada modelo de desarrollo leva implicita o explicita tuna concepcién de la cuestién social. Asi también sucede con los que han predominado en América Latina. Obviamente, los modelos constituyen simpli- ficaciones estilizadas de los rasgos que caracterizaron a diversas ctapas de desarrollo (cuadro 1), y no dan ‘cuenta de todas las variaciones que pueden encontrar- se en cada pais como resultado de las soluciones po- Iiticas a los conflictos sociales que alli se dieron. 1. Crecimiento hacia afuera Durante esta fase, los patses latinoamericanos expor- taban bienes primarios en troca de productos manu- facturados. El Estado era de corte liberal clésico, por lo que sus funciones se reducfan a la seguridad exter- na, al mantenimiento del orden interior y a la preocu- pacién por asegurar las condiciones para el cumpli- miento de los contratos. La politica social no formaba parte de las preocu- paciones gubernamentales. “A través de la historia las personas han ido a maestros particulares y a escuelas ivadas para conseguir educacién y a doctores y hospitales privados cuando estaban enfermas” (Banco Mundial, 1995). Esto permitié que un presidente bra- silefio de la época, sostuviera que Io social era s6lo tuna cuestién de policfa (Cardoso, 1983). embargo, durante ese periodo fueron surgien- do otras “soluciones” para la “‘cuesti6n social”. Asi, cen los paises que recibieron fuerte inmigracién euro- ppea hiubo politicas sociales “privadas”, impulsadas por los propios interesados organizados en cooperativas, lo que se conocié como mutualismo, orientadas cipalmente a la protecci6n de la salud. Asimismo, afloré la preocupacién gubernamental frente al flujo rmigratorio internacional, que llev6 a hacer hincapié en Ia educacién bésica, concebida como el canal funda- mental para trasmitir valores nacionales y un idioma ‘comn.! Se instaurd asi el principio del Estado docen- " Eta inimaginableplantear un Estado pluricultural, plurnacional 0 pluriginico, como sucede actualmente en la regidn (por lo menos 2 hive de discureo), Consecuentemente, tampoeo cab a promaci6n ‘el bilinguizma 0 pluriingdismo, que se basa en reconocer wn va+ lor similar a fos diferentes iiomas hablados en un palsy conse rar conveniente su coaservacién tc, inspirado en una ideologia laicista y liberal y orga- aizado centralizadamente, que alcanzaria una dindmi- ca expansiéa en aquellos paises que fueron més esta- bles politicamente, més avanzados en el proceso de vurbanizacién y de formacién de clases medias y que tuvieron un ingreso per c&pita mas elevado y un ma- yor grado de integracién éinica y social (Romero- Lozano, 1993). Sustitucién de importaciones En la fase de la sustitucién de importaciones, cuyo ini- cio suele datarse en la crisis de 1929 —aunque comen- 26 con anterioridad en algunos paises y mucho més tarde en otros—, el Estado asumié nuevos roles (re- gulador, interventor, planificador, empresarial y "so- cial"), para contribuir al funcionamiento del nuevo modelo (de “desarrollo hacia adentro"), cuyo motor era el mercado interno. Modelos de desarrollo y politica social Crecimiento hacia afuera Motor: Mercado externo Producto bisico: Bienes primarios Tipo de Estado: Liberal elisico Entasis soca: ‘Guestin de “potiia” (FHC) ‘Autoproteccion (peivada) "Crear la nacion™ Sustiucin de inportaciones Motor ‘Mercado interno Producto biseo Bienes manufacturados Tipo de Estado: Interventor, empresario, “social Enasis soca Protecein al absjador asalriado (grupos organizador, reivindiestives) Ligarén police-scial con el meccado deteabajo ‘Creat “clase media": asegurar ‘apacidad de compra de bienes producidos focalmente Posierior al ajute Mote: ‘Mercado extern Producto bisieo: Bienes com proc ric isos en cus faturate. en muchos €3s0s) ipo de Estado: for, sneosocial™ Entosis soca: Inversion en capital hurano Fuente: Elsboracign propia LOS PARADIGMAS DE LA POLITICA SOCIAL EN AMERICA LATINA + ROLANDO FRANCOEn el ejercicio de esas nuevas responsabilidades, al disminuir las barreras naturales —feuto de la crisis y las guerras—, el gobiemo establecié aranceles para defender a la industria nacional de la competencia externa. También llevé a cabo actividades que no re- sullaban atractivas para los empresarios privados, pero que constituian condiciones necesarias para llevar a ‘cabo otras actividades productivas (construccién de infraestructura, provisién de energéa eléctrca, etc.) La etapa “fécil” de la sustitucién de importacio- nes permitié elaborar localmente una amplia gama de bicnes caracterizados por sus limitadas exigencias tec nolégicas. En ese contexto, a politica social persiguis la proteccién del trabajador asalariado, respondiendo a las presiones derivadas de la creciente organizaci6n sindieal, facilitada por la concentracién obvera y por la importancia ereciente de la industria A Ia fase de sustitueién “dificil” s6lo pudieron acceder aquellos paises cuyo mercado interno (ena un tamaiio intere~ sante para las empresas multinacionales, las que eran portadoras de la tecnologia que permitica fabricar bie~ nes de mayor complejidad. En un caso, esas ventajas ‘comparativas dieron lugar a la constitucién de una ‘ufada” de actores sociales empresariales (nacional, transnacional y estatal), que pudo profundizar el lla mado capitalismo “‘asociado” (Cardoso, 1973). En otros, se busc6 ampliar el espacio econémico median- te acuerdos de integracién regional, algunos de los cuales, en sus primeras tapas, lograron atraer inver- sin extranjera y asegurar una elevada tasa de creci- miento econdmico. En este perfodo la politica social contribuyé a crear 0 consolidar una clase media,” por cuanto era necesario sostener la capacidad de demandar esos nue- vos bienes manufacturados nacionales de alto costo, como los vehiculos automotores. Probablemente se contribuy6 asf a agravar la ya desigual distribucién del ingreso. Pero el modelo comenz6 a exhibir erecientes di- ficultades, lo que Hev6 a los grupos que vefan men- guados sus beneficios a presionar para apoyar sus intereses. Esto llev6 al deterioro de la convivencia y de la vida politica y favlité cl surgimiento de gobier- nos autoritarios, que algunos interpretaron como la via para profundizar el capitalismo (O'Donnell, 1973). 2 “El modelo de desartollo durante el periodo de posguera—se ha dichon fue exitoso en la consirucién de avevasestrucuras €co- fnémicas, en subir el nivel de vida de a clase media, en la forma- ign de nuevos esratos sociales y en la industrilizcion y wbani- {acién de la egi6n” (are, 1985) aanig s996 WW Las debilidades intrinsecas del funcionamiento de las economfas latinoamericanas fueron encubiertas mediante la aplicacién de politicas poco respetuosas de la ortodoxia fiscal, que condujeron a grandes desequilibrios macroeconémicos y a fenémenos hiperinflacionarios. Se recurrié también con exceso al cendeudamiento externo, facilitado por la abundancia de petrodlares en el sistema financiero internacional: ‘esto més tarde conducirfa a la crisis de la deuda, cuya ccclosién se produjo con la cesacién de pagos de Me: co en 1982. 3. El modelo posterior al ajuste Durante Ia llamada “década perdida” (que en lo eco- rnémico no lo fue para todos los paises, y que result6 “ganada” para muchos por el restablecimiento de 1a democracia), comenz6 a diseminarse un nuevo mode- Jo, cuyos principales criterios econémicos son: i) al canzat o respetar los equilibrios macroeconémicos; reducir la tasa de inflaci6n; iii) retirar al Estado de ciertas Areas, en las que serian més eficientes los ac~ tores privados; iv) aumentar las exportaciones, porque el motor del crecimiento de estas economias se sitda ruevamente en el mercado internacional; v) elevar la competitividad de los productores nacionales, incluso climinando la proteccién arancelaria; y vi) moderni- zat el aparato piblico, para que use de modo més cficiente los recursos, sobre todo financieros, y sea mas eficaz en el logro de sus objetivos. Para superar la crisis y coneretar estos crit {os pafses latinoamericanos aplicaron politicas de estabilizacién y ajuste que tuvieron, en muchos casos, clevados costes sociales. El comienzo de los afios noventa ha mostrado resultados positives de los reordenamientos econémi- 0s (reduccién de la tasa de inflacién, recuperacién det crecimiento, etc.), acompafiados en algunos casos de reducciones de la pobreza (cerat, 19940), aunque ¢s ios, — > Los alos achenta mostraron reducciones en ef monto de fos re- cuss destinados a programas socials, y también un aumento de {a pobreza, Sin embargo, debe recordase que efos programs se tncontraban en su c&ni histo y que no hay reacidn causal ne- tesaria entre gasto social y pobreza. Esta tiene que ver, fundamen- {alment, con fos cielo econdmicos. Enel perfodo mencionado, su Sumento foe provocado, en unos casos, por a caida de la aetividad ceonémica y 1a consecvente dtminucién del empleo, ao palado por adceuadae medidas de compensacidn sci: yen otros, se debié [ cbacles econdmieat y desbordes populisias. y puede considera fe un “costo socal del no ajuste™ 0 de haberio lievado a cabo a ‘estempo. LOS PARADIGMAS DE LA POLITICA SOCIAL EN AMERICA LATINA + ROLANDO FRANCO