ARNOLD J, MELTSNER 10. La factibilidad politica y el andlisis de politicas* NO DE LOS ERRORES que més frecuentemente cometen las dependencias gubernamentales cuando analizan poltticas piblicas consiste en ignorar sus implicaciones polfticas. El andlisis deberta permitir elaborar politicas susceptibles de implementa- ny el estudio de la factibilidad politica es una de las vias para unir lo deseable con lo posible. Sin embargo, uno de los motivos por los que los analistas no han prestado atenci6n en sus estudios 4 la factibitidad politica es la ausencia de una metodologta ade- cuada. En este texto sugerimos, como primer paso, un conjunto de categorfas que permitiria delinear el universo politico de las di- versas opciones de politica. Estas categorias incluyen la identi- ficacién de los actores, de sus creencias y motivaciones, de los recursos y de los espacios donde interactian, Examinamos, asi mismo, las dificultades que comporta la integracién de las impli- caciones politicas a los procedimientos analiticos y subrayamos la necesidad de realizar investigaciones que permitan anticiparse a los hechos. Hoy en dia, los analistas participan en el proceso de elabora- ci6n de las politicas realizando actividades de presupuestacién por programas, investigacién de operaciones y andlisis de costo-efi- ciencia, de costo-beneficio y de sistemas. Por su parte, las juris- dicciones gubernamentales y los grupos comunitarios se esfuerzan por allegarse personal que pueda cubrir las funciones de “inteli- + Publicado originalmente con el tulo “Political Feasibility and Policy Analysis", en Public Administration Review, no, XXXM, 1972 pp. 859-867. Traduccién a espaol de Gloria Blena Berna (307368 ARNOLD J. MELTSNER gencia” o informacién. Vivimos una época en que se combate in- tensamente aquel modelo de administracién que pretendia re~ solver los problemas sobre la marcha y en la que los estudios preliminares se estén convirtiendo en el prerrequisito indispensa- ble de la acci6n. En suma, Frederick Taylor parece estar siendo reivindicado. Pero, en honor a la verdad, esto no es lo que realmente ocurre. Como afirma James Schlesinger, “en principio, todo mundo esté a favor del andlisis, en la préctica, sin embargo, no se puede ase- gurar que el anélisis se incorpore al proceso real de la toma de decisiones”. Después de trabajar durante varios afios en ef mundo real de la toma de decisiones, Charles Schultze concluye, por su Parte, que: “..aquello en lo que el anélisis logra los mejores re~ sultados, es justamente lo més dificil de conseguir en el plano po- Iitico” Es evidente que, si se pretende que tenga alguna utilidad, el andlisis no debe seguir el camino de aquellas actividades de pla- neaci6n cuyos estudios se empolvan en los estantes por haber per- dido oportunidad politica. ‘Al igual que los salmones, que nadan a contracorriente para poder desovar, sélo unas cuantas politicas logran superar los obs- téculos de su elaboracién y Wegar a ta implementacién. Como buenos burderatas, a los analistas les preocupa con frecuencia sa- ber si sus jefes impulsarén 0 no sus estudios. Es cierto que el jefe debe estar convencido de que una determinada politica tiene la capacidad de superar los obstculos que se le presenten en las par- tes restantes del sistema. Pero ademas del jefe, intervienen otras, instancias, por lo que habrfa que preguntarse, por ejemplo, si el resto de la burocracia estara dispuesta a respaldar la politica, qué dependencias estardn a favor y cudles en contra, y si aceptaran la iniciativa los supremos ministerios y secretarfas del Ejecutivo. Asi- “U.S, Congres, Senate, Sobeommitte on Nationa Security and International Ope tations, Hearings Planing Programing Duden 91 st Congres at Sesion, 1902, ot Sp aia Pi chases L. Schultze, The Politics and Economics of Public Spending (Washingion, D.C: The Brookings Tnstution, 1968). 89. LA FACTIBILIDAD POLITICA ¥ EL ANALISIS DE POLITICAS 309 mismo, cabrfa cuestionarse acerca de la posible accién de los le- gisladores y de la oposicién a dicha acci6n por parte de los grupos de interés. Preocupado por la debilidad que en la actualidad muestran los enfoques analiticos de indole econémica, Yehezkel Dror opinaba que {a elaboraci6n de las politicas requiere la participacién del analista especializado, A diferencia del analista de sistemas, cuyo desempefio suele ser deficiente, el analista de politicas prestaria atencién a: los aspectos politicos de la toma de decisiones pablicas y de la elaboraci6n de politicas piblicas (en lugar de ignorarlos o de considerarlos condescendientemente). Esto supone analizar con gran cuidado los problemas relacionados con la factibili- dad politica, con la obtencién de apoyo, con la compatibilidad de objetivos en principio contradietorios, y con la existencia de diversos valores.’ Puesto que la factibilidad politica est4 intimamente relaciona da con el apoyo, las metas y los valores, es posible que su estudio se convierta en la palanca que permita al analista hacerse nece- sario y alcanzar el éxito. De cualquier manera, queda por estable- cer qué quiere decir factibilidad polftica, de quién depende y cémo se determina, La investigacién sobre la factibilidad politica, es decir, la in- dagaci6n acerca de tas consecuencias politicas futuras de las dis- tintas opciones de politica, depende del papel que desempefia el analista, de sus conocimientos politicos y del alcance de los pro- blemas a los que hacen referencia las politicas. Un analista novato sumergido en una enorme institucién, que sepa un poco acerca de ella pero que ignore lo concerniente a su entorno politico, y al que se le haya encargado calcular ta cantidad de automéviles que deba 2 Yehenkel Dror, “Policy Analysis: New Profesional Role in Government Service", Public Adiminisravion Review, vl xv (Seplembre, 1967), 9.200.70 [ARNOLD J. MELTSNER tener la flotilla de la institucién, seguramente no tomard en con- sideraci6n los factores politicos. Su principal problema “politico” se reduciré a obtener exclusivamente la informacién necesaria pa- ra realizar su encomienda. En el extremo opuesto, un analista ex- perimentado que esté trabajando para el Iider de alguna legislatura estatal, que sea un experto en politica y al que se le ha- ya encomendado la elaboracién de planes alternativos para una nueva distribucién de los distritos electorales, diseftara politicas y estrategias que acrecenten efectivamente la aceptacién y el apoyo politicos. Supongamos ahora qu? otro analista de politicas trabaja en la Oficina de Gestién y Presupuesto, Sabe que su funci6n requiere de prudencia politica y siente que su investigaci6n tiene serias plicaciones politicas, pero carece de experiencia suficiente. (Qué debe hacer? Podria no hacer nada y dejar que su jefe cargara con toda la responsabilidad, Podrfa telefonear a algin experto en po- Ittica, tal como un cabildero, un encargado de establecer contactos legislativos o un estudioso de ta politica, con el fin de verificar sus conjeturas. O bien, podrfa intentar hacer una investigacién siste- mética de las implicaciones politicas de su trabajo. En este timo caso, tendrfa primero que especificar cual es el entorno politico significativo del problema que quiere enfrentar su politica; des- pués, tendrfa que recabar y organizar la informacién pertinente y, Por diltimo, formular juicios polfticos y elaborar estimaciones sobre la factibilidad politica. Todo esto le ayudarta a disenar poltticas al- ternativas adecuadas. El entomno relevant las dreas de accidn de las politicas Para cada alternativa politica, el analista examina una serie de proposiciones condicionales: si recomendamos X, Y apoyard la propuesta y Z la rechazaré. Sin embargo, para poder hacer esto, LA FACTIBILIDAD POLITICA Y El. ANALISIS DE POLITICAS an el analista necesita contar con mecanismos para vincular sus al- ternativas con el entorno politico relevante, A partir de mi propio trabajo, he descubierto que el vinculo se establece definiendo, en primer lugar, el espacio de la politica (policy space) y, después, el rea de accién de la politica (policy issue area). Un espacio de la politica es més inclusivo que un area de ac- cién, y contiene aquellos ingredientes politicos que nos permiten comprender una amplia gama de problemas, como pueden ser la salud 0 la educacién. Todo sistema politico contiene un nimero determinado de espacios de politicas que se superponen unos a otros. Existe un espacio de las politicas relacionado con la salud, un espacio correspondiente a la educacién y un espacio concer- niente al transporte, por ejemplo. El espacio se caracteriza por un conjunto estable de actores cuyas preferencias especificas por una determinada politica son ambiguas. Debido a su interés constante, ciertos actores y piblicos atentos dominan el espacio de determi- nadas politicas, Por ejemplo, nadie duda de que la Asociacién Mé- dica Norteamericana, el Departamento de Salud, Educacin y Asistencia Social, el Comité de Medios y Procedimientos del Con- ‘g7eS0, tienen un peso considerable en el espacio de las polfticas de salud. Determinar si estos actores van a ejercer o no su poten- cial de influencia, es un asunto que remite a la definicién de las reas de accién de las politicas. En tanto que el espacio de la politica oftece una pista inicial Fespecto del entorno politico, el 4rea de accién de la politica es esa parte del entorno que esté directamente ligada con el andlisis de una politica particular, El 4rea delimita la porcién de realidad que constituye el objeto del andlisis. El seguro de salud, la inves- tigacién biomédica, la construccién de hospitales y la prestacién grupal de servicios médicos son, todas ellas, dreas diversas de ac- ci6n de la politica que forman parte del espacio més inclusive de la politica de salud “Titeralmente significa el rea dela cuestion 0 asunto de ta poste, (N. del)