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  • Regimen Tributario

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    EL REGIMEN TRIBUTARIO EN LA CONSTITUCION: ESTUDIO PRELIMINAR* ‘La Constitiucién de 1993 ha renovado la discusién sobre los alcances que, en ruestro pais, debe tener el jpoder tributario. El Doctor Jorge Danés analiza en il presente articulo la opcién que ha adoptado la |rteva Carta eriticando tos dfectosen que ha inci \rrido y realizando interesantes y ejemplificadoras ie2mparaciones con el Derecho espaol. |e autor se ocupa, también con rigor, de los princi- pios rectores de la Constitucién, la vigencia de las hormas tributarias, la inmunidad tributaria y las Garantias Constitucionales aplicables a la tri- ‘butacién, ! aungae de tats de on, Regional pan oct Hel spe ‘ioonar tates tbutara 16 que nunc se produjo durante a ‘Sobre tama oe puede lee a Tess de Dahir de Andets Vande Angele, Ie es stn y dnd ie Trt Reger we e Ricardo Salazar Cher sAspetos Trbarins det Jorge Danés Ordéiiez Profesor de Derecho Administrativo y Derecho Tributario Pontificia’ Universidad Catélica El propésito de este trabajo es esbozar algunas re- flexiones acerca de las principales innovaciones contenidas en la Constitucién de 1998, referidas a Ja materia tributaria. 1 DISTRIBUCION DEL PODER TRIBUTARIO. Partimos del concepto de poder tributario como atribucién 0 potestad atribuida por la Constitu- Gién a los diferentes niveles de gobierno para crear, modificar, suprimir 0 exonerar tributos El articulo 74° de la nueva Carta sélo considera a dos niveles de gobierno como titulares del poder: tributario: al Gobierno Central y a los Gobiernos Locales 0 Municipios, pero ya no a las Regiones, como si lo hacia la Carta de 1979. Esto es perfecta- mente explicable si consideramos que el diseno constitucional ha sido propenso a acentuar el cen- tralismo y por ello el Capitulo XIV reduce nota- blemente las atribuciones de las instancias de go- bierno descentralizadas. Respecto del Gobierno Central, el poder tributario estd repartido entre el Congreso y el Poder Ejecu- tivo. Al Ejecutivo le corresponde regular aranceles, (tributos que gravan las importaciones) y tasas; al Congreso, crear todos los demés tipos tributarios, que son los impuestos (es decir, los tributos de mayor gravitacién econémica) y las contribu- ones. Eneste aspecto, la modificacién reside en. que se han incrementado los poderes del ejecuti- vo para regular el tipo tasas, que como sabemos son tributos vinculados, que a su vez conforme al nuevo texto del Cédigo Tributario, comprenden arbitrios, derechos y licencias. En esta materia, la Constitucién ha configurado tuna verdadera «reserva de Administracin», de tal modo que sélo el Ejecutivo podré regular los tipos tributarios aranceles y tasas, sin que al Con- greso le esté permitido intervenir en la regulacion de estos tributos A pesar de que, en un primer momento, el Pro- yecto de Constitucién elevado al Pleno por la Co- misin de Constitucién’ pretendié reservar el po- der Tributario al Parlamento para su ejercicio ex- clusivo a través de leyes, finalmente el articulo 27" vigente establece en forma expresa que cabe la delegacién de facultades legislativas en favor del jecutivo para regular lo tributario mediante De- creto Legislative, como sucedié con frecuencia durante la Carta de 1979. No existe duda alguna de que este dispositive admite también que en un futuro el Pleno del Congreso pueda delegar facul- tades legislativas a la Comision Permanente para aprobar leyes de carécter tributario, conforme al inciso 4) del art 101° de la nueva Constitucién’. Pero la innovacién més importante estriba en que se prohibe expresamente que el Ejecutivo pueda utilizar los Decretos de Urgencia, a que se refiere el inciso 19) del articulo 4$8° de la Carta, para re~ gular la materia tributaria[“rcerder aT Fh s=peonps] Para explicar esa dréstica limitacion, vale la pena recordar que durante la vigencia de la Constitu- on de 1979 se dictaron largamente més de 2,000 Decretos de Urgencia, de los cuales un importan, te porcentaje estuvo referido a la materia tribute: ria Aunque en un primer momento, ante avalancha de tales dispositivos, la reaccién de am. plios sectores de la doctrina fue mas bien de dey, concierto y ain de rechazo, la posibilidad de dist tar Decretos de Emergencia de carcter tibutarig fue finalmente reconocida por el Congreso a tra! vvés de la Ley de control parlamentario, Ley NP 25397 de 1991, pero limitando su accionar tan s6lg a le modifica 0 ala suspensién temporal de tributes Los constituyentes, en lugar de optar por una formula semejante a la citada ley, han preferido establecer una rigurosa prohibicin total que no parece aconsejable. Incluso ello es contradictorio con el comportamiento del Gobierno en lo que va de su gestion, porque es evidente que las mas. portantes normas tributarias en los uiltimos afiog han sido dictadas por el Ejecutivo. ‘ Se sabe que la referida prohibicién fue propuesty por el congresista Chirinos Soto y encontré inme: diata acogida en otros integrantes de la Comisién de Constitucién (en la 4% sesién celebrada el 260493). No cabe duda de que en ese momento era coherente con la parte inicial del mismo at ticulo que proyectaba una reserva de lo tributario alla ley formal del Congreso (ver nota 4). Se trata también de una manifestacion de cémo nueva Constitucién, no obstante haber mantenido Ja mencién a la «economia social de mercado», ha establecido prohibiciones e incorporado insti. cones que orientan el régimen econémico previs- to en la Constitucién hacia un modelo decidide mente mas-cercano con la. f6rmula.del Estado li | beral abstencionista. En los paises donde se acepta la legislacién de ur gencia en materia tributaria, la doctrina sefiala 2 concepto sreserva’ de. Adiministricén» es polémico, pero creo que permite graficar la existenda ay ‘La relacén’ ene los: Poderes del: Estado’ en ‘constiticionalmente reservado.al-E “AV respecte: A. Embid ‘jo. ‘Alemana>. En Revista de Administrcién Publica N® 115. Ab 1988 Madsid. he geen wenn 0 nines ssa e's Sm tc de Comin a Coin, Aue sic ‘exchisivamente por ley del Congreso, salvo aranceles y tasas que se regulan mediantal se Cobiemo Les» Publindo en: Cate Toes y Tere Lar La nutraConsttucig del Pe 15 ceosthiyen ina de bs novedades legiltivas de in Carta de 1993 Sepiraments! seta Boe ‘Stig ec 7 ae Corin Inlana de 1S cao 72 de a Corot tape de Wa En a Soe ae relate aces eel agnificat \; e ésta nace «en gran medida ligada al fenémeno de la intervencién del Estado en la eco- romia», sobre todo con la difusién del modelo de fstado Social de Derecho luego de la segunda guerra mudial® *| Esa rotunda prohibici6n puede traer graves con- secuencias, no sélo porque entorpecerd el accionar. Jéel gobierno en un instrumento de politica eco- rémica tan importante como el tributario, sino porque no permitiré hacer frente con la diligencia necesaria a verdaderas situaciones de emergencia o circunstancias imposibles de prever que requie- ran una accién normativa inmediata, sino hasta jque el Congreso se retina y adopte una solucién. Como sefialé en una oportunidad el Tribunal Constitucional Espafiol acerca de la procedencia de la legislacién de urgencia: Se puede dar también en aquellos casos en que por circunstacias 0 factores concurrentes no pueda acu- iirse a la. medida ordinaria sin hacer que- tnar la efectividad de la accién requerida, ya sea por la lentitud det legislatvo o por la necesidad de inmediatez de la medida a adopter’. Hubiera sido mejor que los constituyentes, sin Jduda recelosos del uso abusivo de los Decretos de Urgencia, los contrarrestaran con la incorporacion de mecanismos efectives de control parlamenta- rio, lo que sin embargo no se produjo, limiténdo- se més bien a sefialar que el Congreso los puede Imodificar 0 derogar (inciso 19 de articulo 18") Existe el riesgo que en el futuro se resienta el mo- delo si es que el Ejecutivo promueve la progresiva ldegradaciGn del rango legal de la materia tributa- ia, mediante la incorporacién a las leyes de cada ributo, de normas que faculten al Poder Bjecutivo para modificar o regular por simple Decreto Su- premo aspectos sustanciales de los tributos, como ya se puede apreciar en algunas leyes que facul- fan al Gobierno a variar la tasa de los tributos 0 jsumentar las exoneraciones. Sin embargo, en tales casos el limite de esa posible tendencia deslegali- ta cia covesponde a Femando Perez Royo.

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