GUSTAVO BINENBO|M UMA TEORIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO Direitos Fundamentais, Democracia e Constitucionalizagao 2° Edigao NTOCAPITULO V Da DICOTOMIA ATO VINCULADO VERSUS ATO DISCRICIONARIO A TEORIA DOS GRAUS DE VINCULACAO A JURIDICIDADE “The primary object of external judicial escrutiny, whatever form it takes, is not in ‘governing’, but in formulating the conditions which are to be satisfied, as necessary rather than sufficient, if governmental decisions are to be acceptable.” (Denis Galligan)*> V.1. A discricionariedade administrativa como espaco de livre deci- so externo ao direito. A palavra discricionariedade tem sua origem no antigo Estado Guropeu dos séculos XVI a XVIII, quando expressava a soberanie dscis6ria do monarca absoluto (voluntas regis suprema lex). Nav quela époce, do chamado Estado de policia, em que o poverno con, fundia-se integralmente com a Administracio Piblica» sinowiana gntre discricionariedade e arbitrariedade era total." Com efeito, Se vontacle do soberano era a lei suprema, ndo fazia sentido cost, Tee Calliaan, Discretionary Powers: a legal study of offical discretion, 1986, p. 262. Pabtena Magalies da Costa Coelho, Controle urisdicional da Administracao Publica, 2002, p. 40: "Havers, portanto, plena identidade entre « vontale dy principe absoluto e a ordem juridica,"tar de qualquer limite externo a ela, Por atavismo hist6rico, ainda nos dias de hoje encontra-se 0 adjetivo “discriciondrio” empregado como sindnimo de arbitrdrio ou caprichoso,”” ou para significar {ima decisio de cunho puramente subjetivo ou politico, liberta de pardmetros juridicos de controle. Somente a partir do século XIX, com o advento da nogéo de Estado de direito, € que a idéia da imposicao de limites juridicos as atividades dos 6rgdos estatais adquiriu consisténcia te6rica © expe rimentou gradativa difuséo. Governo, parlamento e Administracio passam, entao, a gozar de identidade e lugar proprios na organiza- Gao estatal. Ali principia o longo e acidentado percurso da tentativa de captura do poder pela juridicidade. ‘Como registrado por Andreas Krell, o desafio do jovem Estado de direito foi justamente conciliar a tradicional liberdade decis6ria do Poder Executivo com a observancia do principio da legalidade. “Nese processo, 2 discricionariedade administrativa comecou a ser considerada um ‘corpo estranho’ dentro do Estado de direito, tum resquicio da arbitrariedade monérquica, que deveria, por qual- quer meio, ser eliminada.”* ‘Com efeito, a idéia original de discricionariedade, intrinsecs- mente vinculada @ arbitrariedade do poder politico prépria do ab- Solutismno, era incompativel com a idéia nascente de Estado de di- feito. A histéria conta que na Franca, ainda no século XIX, come- Cou a desenvolver-se o entendimento de que o poder discricionério consistia numa liberdade de apreciacéo ou escolha, mas em vista do atendimento do interesse piblico.™ ‘Nao obstante, de maneira até certo ponto contraditéria & pre- conizada parametrizacio juridica da discricionariedade administra- tiva, constata-se um incremento quantitativo (iximero de atos) € Gquatitativo (diversidade de atos) das atividades administrativas nfo Gnculadas expressamente a lei, em decorréncia da assungio cres- cente de papéis econdmicos e sociais pelo Estado. De fato, a des- “a7 Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, Novo Diciondrio Aurélie, 1986, p 483. ‘Gs Odete Medauar, Direito Administrative Moderno, 1996, p. 119. BS adress Krell, Discricionariedade Administrativa ¢ Protegdo Ambiental: 0 ‘Bnarale dos conceitos juridices indeterminados ¢ a competéncia dos érgaos am- Bientais: wm estudo comparativo, 2004, p. 17/18 a0. Odete Medauar, Direite Administrativo Moderna, 1996, p. 121 196