BOLILLA 12

Es la parte del derecho público que estudia lo relativo al municipio. Se trata del enfoque de la ciencia
jurídica destinado a investigar el origen histórico, la naturaleza, definición, elementos y fines de la
institución municipal, así como su inserción en el Estado, sus relaciones, competencia y demás aspectos
del gobierno, administración y finanzas locales.
El derecho municipal es el derecho de la ciudad.

RELACIONES DEL DERECHO MUNICIPAL CON OTRAS CIENCIAS

1. Según Carmona Romay

Carmona Romay vinculó a la ciencia del gobierno municipal con ciencias auxiliares y ciencias
relacionadas. Las primeras, que le prestan sus primeros principios, son:
1. La sociología.
2. Las ciencias políticas:
a. Historia de las instituciones políticas.
b. Teoría general del Estado.
c. Ciencia del gobierno.
d. Ciencia de la administración.
3. Las ciencias jurídicas:
a. Derecho constitucional.
b. Derecho administrativo.
c. Derecho municipal.
d. Derecho fiscal.
e. Derecho civil.
f. Derecho penal.
g. Derecho procesal.
h. Derecho mercantil.
4. Administración pública y administración municipal.
5. Economía política.
6. Urbanismo.
7. Estadística.
8. Higiene pública.
Las segundas, designadas ciencias relacionadas porque le prestan datos y noticias, son:
1) Historia de las ideas políticas.
2) Historia general.
3) Derecho internacional (público y privado). 4) Geografía, etcétera.

Salvador Dana Montaño señala las siguientes relaciones del derecho municipal:
1. en primer lugar:
a. con las demás ramas del derecho,
b. y en particular con las de derecho público;
2. en segundo lugar,
a. con la sociología, que es la “ciencia social general’’,
b. y otras ciencias de “carácter especulativo, físico-naturales,
i. como la psicología aplicada y la antropología aplicada
ii. y las ciencias descriptivas,
 1. como la historia (general e institucional, o política),
2. la geografía
3. y la historia de las doctrinas políticas,
4. y también con algunas artes liberales, como la medicina, la higiene,
la administración pública, etcétera,
5. y estéticas, como la arquitectura, etcétera’’.
Destaca especialmente las vinculaciones con la sociología, la historia, la economía y, sobre todo, la
política, ya que el derecho municipal utiliza el método de esta ciencia.

Con el derecho político, constitucional, administrativo y financiero

De estas relaciones, consideramos que cabe mencionar específicamente, por ser más estrechas y
próximas, las que tienen lugar con el derecho político, derecho constitucional, derecho administrativo
y derecho financiero.
La aplicación a la institución municipal de los principios de estas disciplinas conforma, bajo nuestro
punto de vista, distintas partes del derecho municipal: el “político”, “constitucional”, “administra-
tivo” y “financiero”, que como antes lo expresamos, son aspectos esenciales de la materia.
 El derecho político brinda su método y sus estudios sobre teoría del Estado, régimen político,
descentralización, participación política, etcétera, de aplicación en la teoría del municipio, la
democracia local, la posición del municipio en el Estado, etcétera.
 El derecho constitucional establece los principios fundamentales del régimen municipal y de
la organización política y administrativa del país, lo que resulta básico para el derecho
municipal.
 El derecho administrativo ofrece su amplia temática para el estudio del municipio como
administración local, que tiene entre sus clásicas funciones la de prestar servicios públicos,
ejercitar poder de policía, ser titular de dominio público, realizar contratos administrativos,
etcétera, y que revelan la importancia de estas relaciones. Además, una rama del derecho
administrativo, el derecho urbanístico, ha alcanzado extraordinaria dimensión, mostrando la
interdependencia de estas disciplinas.
 El derecho financiero, con su tríada de gasto público, recurso público y presupuesto, mantiene
vigoroso nexo con el derecho municipal en los aspectos relativos a las finanzas locales.

FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL

1. La Constitución nacional

La primera fuente del derecho municipal es la Constitución nacional. En la nuestra, antes de la

reforma de 1994, sólo existía una referencia general, la del artículo 5, que obliga imperativamente a
las provincias a asegurar “el régimen municipal”, y otras particulares, relativas al municipio de la
capital federal, en los artículos 67, inciso 27; 81 y 86, inciso 3.
La reforma constitucional de 1994 ha prestado la debida atención al gran tema municipal.

 Por una parte, en el artículo 123 se asegura el principio de la autonomía municipal en todos
sus aspectos.
 Por otra parte, en el artículo 129 y sus correlativos, se reconoce una especial jerarquía a la
ciudad de Buenos Aires, modificándose en profundidad el régimen anterior. Además se
 fortalece el ejercicio de los poderes de policía e imposición provinciales y municipales en el
artículo 75, inciso 30.

2. Las leyes que se dicten en consecuencia de la Constitución

3. Las Constituciones provinciales

Los países federales, como el nuestro, legislan con mayor detalle lo atinente al régimen municipal,
ampliando los postulados prescritos por la Constitución nacional.

4. Las leyes orgánicas municipales

Que desarrollan las bases y principios contenidos en las normas constitucionales. Estas leyes, en los
países unitarios, son dictadas por el gobierno central, mientras que en los federales, por cada uno de
los gobiernos estaduales o provinciales.

5. Las cartas orgánicas municipales

Prácticamente cumplen la función de las leyes orgánicas municipales, en los municipios que pueden
dictarlas, en reconocimiento de una especie de poder constituyente local.

6. Las ordenanzas, decretos y resoluciones municipales

Se trata del ejercicio de funciones legislativas por parte de los gobiernos locales. Las normas de
mayor entidad en este sentido son las ordenanzas ----también llamadas acuerdos en otros países----,
que en muchos casos son verdaderas leyes locales, por sus caracteres de generalidad. En otros casos,
por ser particulares o referirse a derechos subjetivos, son actos administrativos. Son sancionadas por
cuerpos deliberativos, comúnmente designados concejos deliberantes.
Esta legislación municipal puede ser dividida en interna y externa.

 La primera “se refiere esencialmente a la organización y el procedimiento administrativo, la

actividad de su personal, la gestión financiera, la formalización y el cumplimiento de
contratos administrativos y la prestación de servicios públicos”.
 La segunda ...es dictada, fundamentalmente, en ejercicio del denominado poder de policía.
Mediante éste, por vía legislativa se limita o reglamenta el ejercicio de los derechos
individuales reconocidos constitucionalmente a los habitantes (artículo 14 de la Constitución
nacional), para salvaguardar la seguridad, salubridad, comodidad y moralidad públicas y, en
definitiva, para tutelar el orden público y promover el bienestar general. Las principales
materias a las que se refiere esta legislación son: urbanismo, edificación, tránsito, higiene
pública, moralidad, uso de bienes públicos municipales y tributación.
Otras fuentes

Después cabe señalar como fuentes la jurisprudencia, la doctrina, las costumbres, las
instituciones locales anteriores y el derecho comparado .
ORIGEN

 Salvador Antonio Leal Osorio sitúa su aparición en el Antiguo Egipto, expresando que igual
proceso tuvo lugar en Grecia y Roma.
 Munro y Carmona Romay sostienen que ello ocurrió con la creación de los demos en Atenas,
por obra de Clístenes. Estos autores consideran a la polis griega como Estado-ciudad,
mientras que los demos eran los municipios.
 Posada, Bielsa y la mayoría de los autores ----en pensamiento que compartimos---- opinan
que se originó en el momento de la expansión de Roma.
Recordemos que Roma, tras ser una ciudad, se amplió a los pueblos del Lacio, luego a toda Italia,
después dominó a Grecia, España y las Galias y más tarde a todo el mundo conocido.

Las cargas económicas de Roma a que las ciudades debían contribuir se llamaban “munera”, y de ahí
derivó el nombre de munícipes a los habitantes de esas ciudades y de “ municipia ” a ellas.

LOS CABILDOS ARGENTINOS DESPUÉS DE 1810 Y SU SUPRESIÓN

Producido el movimiento revolucionario emancipador de 1810, los cabildos no sólo siguieron
subsistiendo, sino que asumieron un rol protagónico de corte netamente político en la vida nacional.
El papel preponderante en aquellas horas fundantes de la argentinidad estuvo reservado al Cabildo de
Buenos Aires. De allí partió la famosa circular del 27 de mayo de 1810, indicando que los diputados
del interior debían elegirse en cabildo abierto.
En 1811, cuando el Triunvirato desconoció a la Junta Conservadora y rechazó su Estatuto, lo sometió
a consideración de dicho Cabildo. En 1812, tuvo hasta facultades para aprobar los diplomas de los
diputados de las provincias, y en 1820, a la caída de Rondeau, asumió el gobierno.
Tampoco el cabildo estuvo ausente en los precedentes constitucionales argentinos.
El Estatuto Provisional de 1815 contiene disposiciones relativas a la integración de los cabildos y sus
atribuciones, que llegaban hasta la intervención en la designación de oficiales superiores del ejército y
el aseguramiento de la libertad de imprenta, según se aprecia en las secciones sexta y séptima.
En el Reglamento Provisorio de 1817 se mantiene en términos similares al anterior Estatuto, la
elección de los miembros del cabildo, además de garantizarse el funcionamiento independiente de la
institución, que ya tenía atribuciones relativas a la elección de los diputados.
En la Constitución de 1819 se conservaron las anteriores normas jurídicas relativas a los cabildos,
agregándose en el capítulo segundo de la sección segunda la obligación de nombrar un capitular y un
propietario para electores de senadores que representen a la provincia.
A esta altura, los cabildos habíanse transformado en juntas de representantes, o sea, verdaderas
legislaturas provinciales, evidencia de la fuerza histórica de la institución y de la necesidad de su
existencia, que supervivió a los cambios revolucionarios.
Pero estos cabildos, ligados indisolublemente a la formación de nuestro federalismo y al nacimiento
de la patria, sufrirían rudo golpe en 1821 por ley del 24 de diciembre, sancionada por la Junta de
Representantes de la Provincia de Buenos Aires, bajo la inspiración rivadaviana, de corte unitaria y
centralista, que dispuso la supresión de ellos.
Esto significa que se fraccionan las atribuciones de los cabildos en varias nuevas instituciones:
 la justicia de primera instancia,
 la justicia de paz
 y la jefatura de policía y comisarios.
Además, la supresión de los cabildos y llevo a su eventual reemplazo por municipalidades creadas por
la Junta de Representantes.
RESTABLECIMIENTO DEL RÉGIMEN MUNICIPAL. EL ARTÍCULO 5 DE LA C ONSTITUCIÓN NACIONAL
El régimen municipal fue restablecido por el artículo 5 de la Constitución nacional, que entre las
condiciones fijadas a las provincias para el goce y ejercicio de sus instituciones impuso la de asegurar
el “régimen municipal”.
Alberdi: concepto de municipio:
Los cabildos son pequeños poderes económicos y administrativos, elegidos directamente por el
pueblo para ejercer la soberanía que delega constitucionalmente en ellos, en orden a dirigir y
administrar, sin injerencia del poder político o gobierno general de la provincia, los intereses propios
de cada localidad o vecindario en los ramos de policía, justicia, instrucción, beneficencia, caminos,
población y mejoras materiales e inteligentes de todo género.

El proyecto de Constitución para la provincia de La Rioja de 188 7

Otro antecedente, de singular importancia por la jerarquía del autor, es el proyecto de Constitución
para la provincia de La Rioja de 1887, efectuado por el doctor Joaquín V. González juntamente con el
doctor Rafael Igarzábal.
En el capítulo VIII, ‘‘Régimen municipal”, artículo 117, establecía: ‘‘Los poderes que esta
Constitución confiere a los municipios, no pueden ser limitados por ley ni por autoridad alguna. Los
municipios se darán sus propias autoridades y arbitrarán los recursos necesarios para la administración
comunal, dictando ordenanzas conforme a esta Constitu- ción y a las leyes de la materia”. Y
fundamentando la norma se seña- laba:
Este artículo es la base, la constitución de cualquier municipalidad y debe recurrirse a él en muchos
casos de interpretación de las demás dis- posiciones sobre la naturaleza y atribuciones de las
municipalidades. El municipio tendrá un gobierno propio por pequeño y despoblado que sea, y las
facultades de ese gobierno no dependerán del grado de importancia que se le atribuya, sino que en
cualquiera categoría serán las mismas y se ejercerán con igual independencia.
Se instituían tres categorías de municipios y se integraba el gobierno municipal con tres ramas:

 legislativa, a cargo del Concejo Deliberante electivo;

 ejecutiva, a cargo de un intendente municipal elegido por el Concejo,
 y la judicial, ‘‘que la formarán tantos jueces de paz cuantos disponga una ordenanza especial,
elegidos por el intendente a propuesta en terna por el Concejo y un tribunal de apelación
compuesto de tres miembros del mismo”, éstos con carácter rotativo cuatrimestral.
Por el artículo 127 se fijaban las atribuciones, que comprendían:

 hacienda: lo relativo a impuestos, multas y su percepción;

 seguridad: pesas y medidas, servicio doméstico, vagancia y peligros naturales;
 higiene: alimentos, industrias incómodas, boticas, epidemias y cementerios;
 obras públicas : cercas, vialidad, caminos, irrigación, ornato y servicios públicos; y
 moralidad y beneficencia: escuelas primarias, asilos, espectáculos, publicaciones,
hospitales, cárceles, colocación de pobres y menores.
Después, el artículo 132 agregaba a esta enumeración ejemplificativa que ‘‘la ley de municipalidades
o leyes parciales, podrán atribuirles la policía de seguridad, el Registro Civil en cualquier forma y
ampliar y detallar las atribuciones que esta Constitución les confiere”, y se basaba el artículo en estos
términos: ‘‘La Ley de Municipalidades podrá ampliar y detallar las atribuciones de éstas, pero no
podrá disminuirlas, porque el propósito de la Constitución lejos de robustecer al gobierno provincial a
expensas de los municipios, procura robustecer a éstos de un modo gradual y duradero, aunque en ello
pierda algo el gobierno provincial”.
Al exponer los caracteres constitutivos de los municipios decimos:
 Los municipios bajo el derecho constitucional y común, tienen una doble personalidad:
o pública como «gobiernos» o «poderes» dotados de parte de la soberanía popular para
el régimen de las localidades;
o y privada, en cuanto a los actos relativos a los bienes.
  Se forman por elección directa del pueblo de los respectivos distritos, ciudades o villas, según
la división legal, con participación de los extranjeros.
 En su conjunto, tienden a realizar, dentro de los límites establecidos, la vida superior del
Estado, como un aprendizaje del sistema federal.
Por último, refiriéndose a las facultades que se le conceden, expresaba:
“Respecto de su posición en el Estado o provincia, los hay de dos formas:
1. los que son sólo una rama administrativa y política del gobierno
2. y los que tienen existencia más separada y distinta de éste. Pero bajo todas sus especies y con
todas sus imperfecciones, las municipalidades constituyen «gobiernos» o «poderes»,
circunscritos al territorio que se les ha señalado”.
LA SANCIÓN DE CARTAS ORGÁNICAS MUNICIPALES
La carta orgánica es ...como una Constitución local, resultado del ejercicio de una especie de poder
constituyente de tercer grado.
Mediante la carta se regulan los distintos aspectos del régimen municipal:
 forma de gobierno,
 finanzas locales,
 poder de policía,
 servicios públicos,
 responsabilidad de los funcionarios,
 formas de participación ciudadana, relaciones intermunicipales, etcétera.

En mi parecer, toda Constitución es una “ transacción política fundamental” y, en consecuencia,

hay que lograr que la carta orgánica sea el fruto de los sueños, de los ideales, de las aspiraciones
comunes de los ciudadanos.
Al resultar el ejercicio de un poder constituyente de tercer grado, las cartas orgánicas municipales
deben respetar las bases constitucionales establecidas por cada ley suprema provincial y por la
Constitución nacional. Esto significa que las cartas no deben subordinarse a la ley orgánica municipal
de la provincia, aunque es necesario que exista una adecuada compatibilidad con ella y el resto de la
legislación provincial.
En relación a la Constitución nacional, que ocupa la máxima jerarquía normativa, las cartas deben
respetar escrupulosamente su letra y espíritu.
En particular, señalamos algunas normas específicas:
 el artículo 1: sobre la forma de gobierno.
 el artículo 5, que establece las bases para el poder constituyente de las provincias de segundo
grado
 el artículo 123 sobre la autonomía municipal,
 artículo 31 de la supremacía de la Constitución.

Ahora pasamos revista a las disposiciones constitucionales provinciales sobre cartas orgánicas.
Señalamos en primer término una distinción entre las:

 Constituciones que requieren la aprobación de la carta orgánica por parte de la legislatura

 Constituciones que no lo hacen, expresando que sólo las leyes supremas de su provincia
establecen dichan aprobacion. (por ejemplo, la constiticion de Chubut, Neuquén y Salta)

Todas las Constituciones prescriben requisitos para las cartas, que pueden ser resumidos en:
 1. Sistema representativo, republicano, democrático, con elección directa de las autoridades
mediante voto universal, obligatorio, igual, secreto y de extranjeros.
2. Imposición ampliamente mayoritaria del tradicional sistema de gobierno de intendente y
concejo deliberante.
3. Un régimen de control de la legalidad del gasto.
4. Los derechos de iniciativa, referéndum y revocatoria popular.
5. Los demás requisitos indicados por el régimen municipal de cada provincia en cuanto a la
competencia material y territorial, finanzas locales, relaciones intermunicipales, etcétera.

En cuanto al procedimiento, una amplia mayoría de Constituciones indica que las convocatorias de
las convenciones municipales deben efectuarlas los departamentos ejecutivos en virtud de ordenanzas
sancionadas por los concejos deliberantes.

Respecto de los requisitos para ser convencional, las Constituciones exigen los correspondientes a
los concejales.

Y en cuanto al número de convencionales:

 La Rioja, artículo 154,

Acerca del sistema electoral para la elección de convencionales, la mayoría de las leyes supremas
prescribe el de representación proporcional.

Sobre el término del mandato de las convenciones municipales, en general las Constituciones nada
dicen, lo que significa que ello queda deferido a las ordenanzas de los respectivos concejos
deliberantes o a las propias convenciones. Son una excepción Jujuy, impone un plazo “no mayor de
seis meses contados a partir de su integración”, y Tierra del Fuego, que establece uno de noventa días
prorrogable por una sola vez por treinta días, lo que nos parece prudente.

Finalmente, con respecto a los municipios que deben o pueden sancionar cartas:

 La Rioja, artículo 154

LA COMPETENCIA GENERAL DE LA MUNICIPALIDAD EN NUESTRO PAÍS

1. Sistemas de determinación de la competencia municipal
Siguiendo el sistema de la enumeración concreta se encuentran por ejemplo, la Constitucion
provincial de Buenos Aires (artículo 183)
Otro sistema vigente, que es mayoritario, es el mixto. Así lo dispone la Constitucion de:

 Mendoza (artículos 197, 199 y 200)

Cabe señalar como únicos casos de sistemas de cláusula general a las Constituciones de Formosa
(artículo 143) 50 y La Rioja (artículo 157).

Clasificación de las competencias municipales

Las municipalidades varían según la legislación de cada provincia.
1. En lo político :
a. convocar a elecciones de sus miembros;
b. juzgar de la validez de ellas;
 c. juzgamiento del intendente por el Concejo Deliberante por mala conducta, delitos
comunes, mal desempeño, etcétera;
d. facultades disciplinarias del Concejo Deliberante sobre sus miembros;
e. proponer ternas para la designación de jueces de paz y darse su propia carta orgánica.
2. En lo económico-financiero:
a. establecer impuestos, tasas y contribuciones;
b. contraer empréstitos;
c. formular su presupuesto de gastos y recursos;
d. invertir libremente sus rentas;
e. aprobar las cuentas de inversión;
f. fomentar el turismo;
g. tener mercados de concentración de abastos, ferias, mataderos, etcétera;
h. asegurar el expendio de los artículos alimenticios en las mejores condiciones de
precios y calidad, organizando, si fuere menester;
i. la elaboración y venta de ellos; aceptar o rechazar legados o donaciones y arrendar
bienes comunales.
3. En lo social:
a. establecer centros de salud, hospitales, salas de primeros auxilios, dispensarios,
etcétera;
b. institutos de beneficencia, asilos de inmigrantes;
c. hogares de niños y ancianos;
d. servicios fúnebres; cárcel de encausados;
e. servicios de previsión y asistencia social;
f. crear institutos de cultura intelectual y física e instrucción primaria, bibliotecas y mu-
seos;
g. realizar o controlar espectáculos públicos y fomentar la educación y cultura popular.
4. En lo jurisdiccional :
a. ejercer el poder de policía represivo en las materias de competencia local y crear
tribunales de faltas.
5. En lo administrativo:
a. nombrar y remover los funcionarios y empleados;
b. administrar los bienes municipales;
c. prestar los servicios públicos en forma directa o indirecta por medio de
municipalizaciones, empresas o sociedades de economía mixta, concesiones,
locaciones, etcétera,
d. y dictar normas de organización, planificación y control administrativo.
6. En lo urbanístico y en lo rural:
a. sancionar planes de urbanismo, ornato y estética; regular la urbanización y
zonificación;
b. deslindar el dominio público y privado municipal;
c. organizar el catastro municipal; efectuar expropiaciones para fines de utilidad
pública;
d. prestar los servicios de agua potable, barrido, eliminación de residuos, gas, cloacas,
trasporte, teléfonos, alumbrado público y otros servicios análogos;
e. realizar la apertura y construcción de calles, avenidas, puentes, plazas y paseos;
f. regular el uso de calles y subsuelos;
g. controlar la seguridad e higiene de la construcción;
h. promover la salud pública, estética y comodidad;
i. regular el tránsito y el trasporte público;
j. asegurar el saneamiento ambiental;
 k. conservar, administrar y regular cementerios;
l. mantener caminos vecinaes;
m. efectuar riego de caminos y calles;
n. y, en general, realizar las obras públicas.

Competencia territorial
En la competencia territorial se aprecian estos sistemas:

I. Sistema urbano o de villa.

II. Sistema de condado, departamento o distrito las Constituciones provinciales de Buenos
Aires (artículo 181), La Rioja (artículo 157) y Mendoza (artículo 197).
III. Sistema que denominamos “especial” porque posibilitan que la legislatura extienda la
competencia sobre todo el departamento o hasta que existan radios colindantes,
respectivamente.