The failure of 'HOUSING' ­ Nicholas Taylor ­ Architectural Review 

1967

In   balance   with   the   thesis   set   out   in   the   following

articles, the schemes illustrated on the following pages
have   been   chosen   to   show   to   what   extent   architects   and
planners have succeeded in weaving a pluralistic mesh of
community life, and not an arid doormat of monotony.  They
are   divided   here   into   three   groups:   first,   the   city
regions; second, housing in the new towns and by private
enterprise; third, London.
The photographers, Marilyn Stafford and some others, were
asked   to   record   simply   what   they   saw   in   the   areas   they
visited   ­   neither   to   exaggerate   the   sordid,   as   local
newspapers do, not to fawn on the 'architectonic', as do
some   glossy   magazines.   If   the   results   are   collectively
frightening, this  is in  spite of  a careful  selection of
what   orthodox­progressive   architectural   opinion   believes
to be the best available examples of what the Ministry's
award   scheme   calls   'Good   Design   in   Housing.'   The
accompanying   critical   commentary   by   Nicholas   Taylor   is
based on a joint examination of the schemes illustrated,
together with Cedric Price and Brian Richards.

'Housing' is a nineteenth­century concept. Our assumptions in 
building homes for families, whether with public or with private 
money, have primarily been those of a negative reaction to the 
boom towns of the early Industrial Revolution. In particular we 
have aimed to prevent epidemic diseases: cholera, dysentery, 
rickets, scurvy, typhoid.  According to the public health doctrine
of Edwin Chadwick and John Simon, disease was propagated by 
overcrowding, by bad sanitation, by inadequate facilities for the 
preparation of food and by the pollution of homes from adjoining 
factories.  Byelaw housing as a result was spaced out at minimum 
street widths, given ventilated soil pipes and (eventually) flush 
toilets, fitted with ventilated store cupboards in minimum 
kitchenettes and zoned apart from industry and other 
'nonconforming uses' in so­called 'housing estates.'

Housing policy ever since has been based on attempts to survey 
statistically the number of houses in any area which flout these 
minimum 'objective' standards.  Such houses are marked down for 
replacement by others which conform to the standards.  We call 
this slum clearance. But, as this issue shows, it can lead in its 
turn to even less adaptable obsolescence.  It can all too often 
become slum creation.
What is a slum? In 1933 a Ministry of Housing circular stated: 
'The slum is, in the main, a relic of the time when general law 
and by­law did not prevent the establishment of housing standards 
which are intolerable according to present standards.

It is a strictly limited problem, both as to the cost and the time
required for its solution.' Today, it is a blanket term of abuse 
linked to a shrewd appreciation of the political reality. 'At any 
given time,' as the New Left Review has said, 'the number of 
officially recognized slums tends to correspond, more or less 
exactly, to the number of unfit houses (usually about 3 per cent 
of the nation's total housing stock) which the Government thinks 
it can pull down within a given period (usually five years) plus a
slightly larger number which it hopes to clear later (usually 
about 3.5 percent).'

Until this year the Government's slum clearance policy was based 
on the figure of 847,112 houses 'represented' by local authorities
in 1955.  So subjective is the term 'slum' that there were more 
slum houses returned in Tunbridge Wells than in Llanelly, in  
Hoylake UDC than in Cardiff, in Aylesbury than in the Rhondda. . .
. On June 27 this year the Government announced the results of its
first (repeat, first) national sample survey carried out by a 
specially briefed team of public health inspectors; they found a 
percentage of unfit houses which amounted to a national total of 
1,800,000 ­ and this is in spite of the clearance of nearly 
500,000 on the 1955 list.

Yet in 1967 there is no question that in London some of the worst 
slums are in fact the 'model dwellings for the industrious 
classes' which were put up in the 1870s and 1880s by private 
trusts of the 'philanthropy­and­five­cent' kind. In 1963 Bethnal 
Green borough council were given permission to purchase 
compulsorily, on grounds of unfitness, the 1,025 dwellings put up 
by Alderman Sir Sydney Waterlow's Improved Industrial Dwellings 
Company (now called Greencoat Properties Ltd.) ­ and in the same 
year Baroness Burdett­Coutt's nearby Columbia Square bit the dust.

Not only has much early planned housing degenerated into 'slum,' 
but earlier 'unplanned' houses now often seem better homes.  This 
disturbing phenomenon was first noted by Pevsner in 1952: 'The 
most characteristic feature of domestic Bethnal Green is the 
endless streets of two­storeyed cottages of c. 1840­60.  They 
certainly do not look as desperate now as they did when 
overcrowded and neglected.  In fact there is no question now but 
the early Improved Dwellings or Model Dwellings look infinitely 
worse.  Yet everybody, including Lord Shaftesbury, and Dickens, 
said then that they were a spectacular improvement.'

The need to replace the housing that was originally built to 
replace the slums is explained partly by physical decay, partly by
bad management and partly by constant revaluation of standards to 
keep pace with increasing personal, social and technical 
sophistication.  Replacement is ever more pressing as growth and 
change in society become faster.  Yet what should concern us most 
today is the fact that a parallel situation exists.  Physical 
decay is sometimes rapid, even on the spectacular estates 
illustrated in architectural magazines.  On the GLC's Canada 
Estate in Bermondsey (see pages 374­375) it is easier after three 
years to count the few unbroken panes of armoured glass on the 
staircases than the multitude which are cracked and splintered; 
Brutalism is being given the rough justice of brutalism.  Economy 
on materials and inadequacy of detailing (mercilessly exposed by 
Duccio Turin in The Architects' Journal not long ago) can be 
assessed as 'objective' weaknesses; but what is perhaps more 
important, if less easy to pinpoint, is the 'subjective' hatred of
the tenants for the rough­shuttered concrete that is thrust upon 
them.

More slums are likely to be built in the next five years than in 
the past twenty.  Slums, that is, by the 'subjective' standards of
a free society.  The official 'objective' definition of a slum is 
one of fact: that an 'unfit house' lacks one or more of five 
'basic amenities': internal w.c., fixed bath, wash­hand basin, hot
water supply and ventilated food cupboard.  It can be argued on 
the contrary that each separate house is fit or unfit only in the 
relation to the people who happen to live in it. It should be 
built, not according to a mere catalogue of facts and technique in
a code of practice, but so as actively to encourage the 
satisfaction and self­expression of those who call it 'home.' This
is a moral issue, involving basic senses, emotions, aspirations.  
Having commuted daily as a boy from the stunted environment of a 
coal mining community to the opportunities of Nottingham, D. H. 
Lawrence contrasted in his novels the private beauty of free 
people with the public squalor of an industrial society.  The real
'slum,' as he understood, is an environment which denies people 
the freedom to fulfil themselves ­ taps and cupboards are only 
subsidiary means to this end.

The issue at stake is architectural freedom: not the freedom of 
those rare people who have the time and money and energy to 
commission a one­off house, but the possibilities of freedom for 
all the rest, who perforce have to accept a prescription, both of 
brief and of design, from someone else ­ from private builder, 
from public authority or from the legacy of past generations.

Alienation in the home

Alienation exists between administrators and designers on the one 
hand and residents on the others.  There is the individual family 
home and there is the wider community of which the family feels 
itself part.  The housing estate ­ regardless of whether the 
architect is Michael Neylan or the borough engineer ­ normally 
succeeds in satisfying neither social role.  As to the private 
freedom of the family behind its front door, the comprehensive 
questioning of the Parker Morris committee has dealt sufficiently 
with this for present purposes.  Three­quarters of its 
recommendations will become compulsory on new houses built by 
local authorities from next year ­ though not on private builders.
Its report, Homes for Today and Tomorrow, published as long ago as
1961, recognised such domestic axioms of the 'sixties as the 
increasing independence of the teenager, the increasing homework 
of the student, the increasing mechanical equipment of the 
housewife, the increasing storage of the family's leisure wear and
leisure gear.  All of these, note, are increasing, and what is 
here and now acceptable to middle­aged refugees from the back­to­
back may well seem derisory to their children and grandchildren.  
So rapid is social change that, whatever the size of our immediate
housing programme ­ four hundred thousand, five hundred thousand, 
six hundred thousand ­ we can only avoid having to tear our cities
apart yet again in thirty years', or even twenty years', time if 
we can provide built­in possibilities for growth and change in the
individual dwelling.

Prior to the publication of the Parker Morris report, the positive
planning of the publicly financed home had been based not so much 
on any sociological analysis of what actually went on in the home 
as on an imposed bourgeois way of life inherited from Norman Shaw 
and the Domestic Revival of the 1870s (as at Bedford Park). 
Beneath the Brutalist 'realism' of Park Hill, quite as much as in 
the Swedish 'escapism' of the earlier part of Roehampton, there 
was an imposition of the bourgeois idea of the grand living­dining
room with kitchenette attached.  Yet people have gone to 
extraordinary lengths of hardship and over­crowding in order to 
eat their meals in that kitchenette.  So in the post­Parker Morris
house­plans the dining­kitchen has made a big comeback.  Equally 
the report recognised growing teenage independence and the demands
of higher education, by recommending whole­house central heating 
and the design of double­bedrooms to be divisible into single 
study­bedrooms.  This is an important area of reform which the 
Minister has not yet made mandatory.

In spite of the Parker Morris report the average new local 
authority house is, if anything, increasingly inflexible.  Far too
many 'average houses' ­ two living­room, three bedroom ­ in any 
case are provided, and there is a growing shortage of 
accommodation for students, single people and the elderly, as well
as for large families.  At Oldham and at Leek Street there is a 
wide spread of different sizes of flat or maisonette; but in these
and most other schemes it will be extremely difficult, when they 
in turn become obsolete, to perform the same kind of conversions 
(two flats into one) that are given a new lease of life, for 
example, to the Peabody estates in Westminster.  It will not be 
easy to knock holes in the reinforced concrete panels of heavy 
crosswall systems; nor have the been made easy to demolish.  
Nobody dares speculate what 'life' they may be intended to have, 
apart from the sixty­year Ministry loan period.  Undoubtedly a 
wide variety of house­types is a better aid to flexibility than 
the provision of complicated systems of extension; nevertheless, 
the popularity in recent months of the 'home extension' trade 
('free drawings, free planning permission,' as the ads say) 
indicates the need  to allow some give and take in the aesthetics 
of infilling between crosswalls.

The crucial freedom, however, as every canvasser or pollster 
knows, is the householder's freedom to slam his front door.  The 
threshold is thus the crucial place for architects and planners to
study: it forms the connection between private and public, between
the dwelling and the ground, between the individual and the 
community.

In the typical Northern 'slum' it is a meticulously scrubbed­down 
slab of stone directly facing its neighbours across the street.  
What is it in our new communities? A frustrated lift­hall?  A rain
swept access gallery?  A muddy verge?  In the Ministry's own St. 
Mary's estate at Oldham (see pages 352­353) this alienation 
persists.  There is an almost surrealist contrast between the 
spacious irregularity of the dining­kitchens inside and the 
inflexible unhumanity of the scheme's exterior, in which all hint 
of the single home is suppressed beneath a rigid uniform of 12M­
Jespersen window bands and pre­cast units resembling a technical 
college or a flatted factory.  The architects seem to have been 
more interested in exposing their white aggregate than in 
expressing the multi­coloured individuality of the tenants.

The Ministry's chief architect, Whitfield Lewis, told the RIBA's 
conference on industrialized housing last January that the 
architect's job was not give the people what they want but, in 
Parker Morris terms, to give them what the want to do, satisfying 
their activities.  This sounds convincing at first, but it is only
the old 'objectivity' of standards writ large, the conscious or 
unconscious aim being to prevent the tenant expressing any 
aesthetic opinion which might interfere with the architect's 
imposition of a uniform.  To what extent do we allow lace 
curtains, changes in paintwork, the keeping of pets, gnomes in the
garden?  

Individuality does not just mean privacy, however essential that 
is; it also means the 'publicity' of displaying to the outside 
world that this is our home, our garden, our furniture.

Even the more romantic architects tend to suppress individual 
freedom beneath the veneer of a generalized image of 'urbanity': 
hill­city, acropolis, kasbah, piazza, industrial vernacular, neo­
slum. There is a general tendency ­ partly for reasons of 
maintenance ­ towards a hardness of texture in 'robust and 
sculptural' paving and wall surfaces.  Yet, given the increasingly
mechanized environment of office desk, factory bench and motor 
car, most people have a profound desire for a compensating 
'softness' in their lives.  Grass, flowers, shrubs, trees, running
water ­ these are essential psychologically to a life of 
naturalness.  Corbusier catered for this balanced freedom in the 
luxuriant roof­gardens of his early houses.

Alienation in the community

Does this mean we have to reject urbanity? Does it mean that the 
architect can have no overall control?   Not at all; the opposite 
is true.  Without a background discipline, freedom is impossible. 
It is probably because the architect, for administrative and 
political reasons largely beyond his control, has had few 
opportunities since the war of controlling the background 
megastructure of community development that he has acted the petty
dictator in the foreground of the home, while designing 
principally in the unhappy 'middle ground' of the 'housing block.'
Visual images of community have time and again been used as a  
substitute for reality. 
The 'mill­town' image of Stirling and Gowan's housing in Preston; 
the 'Italian Hill City' of Neylan's empty Bishopsfield piazza at 
Harlow; the 'English Country Village' of Tayler and Green's 
frantically picturesque group at Hatfield; the Corbusian towers­
in­a­park image of the Gorbals (when seen from the other side of 
the river) ­ these forms of dress bear no appropriate relation to 
any variations in land use in the particular areas.  They are all 
just 'housing.'  Similarly, a misunderstanding of what townscape 
symbolizes has too often led architects to suppose that a few 
bollards and a rash of cobbles would produce 'instant urbanity,' 
instead of the shadow of it.

It is one of the ironies of the present situation that, just at 
the time when progressive architectural opinion is giving up the 
effort to cram families into point blocks, every borough engineer,
abetted until this year by the subsidy system, seems suddenly to 
have discovered the joys of building high.

A tower for bachelors, like that at Bracknell new town by Arup 
Associates [Point Royal 1964 a.k.a. the three­penny bit ­ Ed.] is 
fully justified, and there are signs that old people are often 
happy with a twentieth­floor view.  But there can be few sights 
meaner or more pathetic than children of four or five finding what
room they can in the upper lift halls as a playground.

Children's play is a major reason for having as many houses as 
possible at ground level.  It is possible that 'street decks' at 
an upper level could be satisfactory for toddlers, particularly if
a whole floor in a tall block could be fitted up as a supervised 
playground.  But many so­called deck schemes have merely narrow 
access balconies, dressed up under the fashionable post­Park­Hill 
name.  There is much work still to be done on decks; to give good 
aspect to the houses they tend to be on the north side and to be 
environmentally just as bleak as the no­man's land of the ground 
floor lift hall, with its fierce gusts of waste paper.

Yet it is out of the circulation systems that the architect has 
the opportunity to establish a giant order equivalent in its 
hierarchy to the horse­drawn traffic architecture of square and 
mews in the wealthier eighteenth century neighbourhoods.  The 
local neighbourhood system of pedestrian ways is of great 
importance as, however much mobility we have, the very old and the
very young (with their mothers) will not share in it.  At the same
time paper plans of complete Radburn segregation have little 
meaning for older children, who much prefer to play on the hard 
surfaces and against the blank walls of garage courts.  There need
be no harm in this if design speeds on the cul­de­sac are 
drastically restricted.  It is through traffic that must at all 
costs be diverted.

If the architect sees the environmental hierarchy of traffic 
circulation and leisure equipment as his prime concern ­ and not 
the sculptural detailing of what should appropriately only be 
background architecture then there is a chance that he and his 
clients may see how seriously distorted community development is 
in the direction of new buildings.  It is absurd in cities such as
Glasgow and Birmingham to see the vast sums being salted away on 
comprehensive development areas in which existing communities are 
flattened before the ground is sown with the dragon's teeth of 
point blocks. Meanwhile vast areas of 'non­slum' are left to 
degenerate into slums.
While the advocates of absolute clearance are struggling to clear 
housing of 1850, the pre­war council estates of 1930 are becoming 
desperately depressed.  It is here that 'environmental 
improvement' ­ the stopping up of roads, the building of garage 
courts and fitted playgrounds ­ can come into its own, while 
prefabricated bathroom units are dropped in behind the houses.  As
the Burley Lodge project at Leeds indicates, it would be possible 
in such a way to add thirty years to back­to­back housing and then
carry out rebuilding in an environment that was already 'on the 
way up.' It would help if the Ministry of Housing published each 
year a figure for the country's total stock of satisfactory 
houses, new and rehabilitated ­ instead of artificially separating
the statistics of new housing from those of 'improvements.'

In order to gain the full value for any community development of 
this kind, both committees and Ministries will have to be co­
ordinated: Housing, Transport, Public Building and Works, Economic
Affairs, Trade, Education, Health. Similarly the professions and 
the construction industry must co­ordinate much more closely.  All
this is easier to say than to hope for, yet it is essential; so 
is, at town­hall level, the Lambeth model of a single council 
committee for all building work.

Above all, jobs and communications must be co­ordinated regionally
as the precondition of communities. The running has here been made
by economists more than by architect­planners.  In the Severnside 
and Humberside studies by the Department of Economic Affairs' 
Central Planning Unit, the Government is at last promoting long­
term growth points instead of temporarily propping up derelict 
areas; and, in the reports of the Regional Economic Planning 
Councils, it has at last begun to take the city regions seriously,
without being ashamed of them ­ so rejecting the post Abercrombie 
cant about the 'coffin.'

Decentralization, when indiscriminate, can in fact lead to 
alienation as acute as in the slums; colonies of immigrant 
Cockneys descend on small East Anglian market towns, on a basis of
random acceptance by local councils ­ when it is the previously 
rural environment of those towns which might nationally have been 
more valuable in the long run.

The Ministry of Housing's slim South­East Study of 1963 was still 
an almost wholly decentralist document, yet the most recent 
figures of population trends from the 1961 census show that the 
South­East and East Anglia (the two regions covered by the Study) 
will increase in population by almost three million in the period 
1964­81.  Only a third of this will be catered for by the Study's 
proposed New Cities, such as Milton Keynes and South Hampshire, 
and by the GLC's Expanded Towns; the remaining two­thirds will be 
housed by the 'normal processes' of housing estates.

This is a fearsome prospect ­ yet the answer cannot be more New 
Cities, as there are not the planners (particularly architect­
planners) available to plan them, and only half a dozen firms of 
consultants have sufficient experience to carry the risk of such 
vast enterprises.  The answer, perhaps lies in creating small 
'specialized communities' of village, neighbourhood or small town 
size (2,000 ­ 20,000 population); these would be small enough to 
be given visual identity by separate teams of young architects, 
but large enough, as beads on a thread of rapid transit, to form 
coherent city regions.  This month's Strategy for the South­East 
from the Economic Planning Council begins to suggest the 
infrastructural 'threads' on which communities can be created for 
our grandchildren, and not just 'housing.'