Panjos
2
z
Las reglas de origen como
herramientas estratégicas para
el acceso a los mercados de bienes
en los Acuerdos de Libre Cometcio.
Rules of origin as strategic tools for the market
access of goods in the Free Trade Agreements.
ira
silveira_pilar@gmail.com
Contadora Publica, Universidad de fa Repablica,
Haintegrado el equipode negociaciones comerciales intomacionales de Uruguay desde 1986 hasta 2006 y actualments
‘se dasempefta como técnico de Departamento de Acuerdos y Negociaciones de la ALADI.
Resumen
Los Acuerdos de Libre Comercio son acuerdo comerciales preferencale da itima generacisn suscritos por dos o més paises,
{que se insertan en el sistema mutilateral de comeco como una excepcion del principio de la «Clausula de la Nacion Mas
Favorecidan (NMF)',la cual obiga ahacer extensivasal resto de los paises miembros de la Organizacién Mundial del Comercio
(OMC) las concesiones otorgadas a uno de ellos. Las reglas de oigen son una dscplina comercial necesaria parala aplicacion
de las preferencias arancelarias acordadas entre estos paises en el marco del acceso al mercado de bienes. En os casos en
‘ue estos instrumentes de poltica comercial son diseniados y aplicados de tal forma que potencian los beneficios de las
preferenciasarancelarias, ontibuyen alacreacion decometco,promueven lacomplementacion productvay son herramiantas
‘muy eficaces para el crecimiento del comercio. No obstant, én algunas casos, actlan como restcciones encubierias al
comercio,
Palabras clave |
Integracion regional; ratados de libre comerci; rglas de origen; acceso al mercado de bienes.
Abstract
The Free Trade Agreements ae lat generation preferential rade agreements signed by two ormore countries, which fl within
‘he mutistoral racing systom as an exception of the principle ofthe «Most Favoured Nation Clausen (MEN) which extends
{he concessions grantad to ane member county the Word Trade Organization (WTO) fo he others. Theres of org are
‘anecessay trade dscpine for the aplication of tnt preferences agreed among these counties within the scope othe goads
‘market access. Inthe cases that these commercial polcyinstaments are designed and applied in such a way that they foster
the benefs ofthe tari preferences, they contibute to rade creation, promote the productive complementation and are vely |
efficient tools forthe growth of rade. However, in some cases, they acl as disguised restriction on trade.
Key words
Regional integration; fee trade agreements; rules of origin; market aocess of goods. "ras niga ee origen come berramienitas estratigices pare ef acceso
«a las mercedes: de brews: ent tos Acuerdos de Libre Comercio”
Marta del Pilar Stvetra
El objetivo de este trabajo es analizar la
importancia e implicancias que tienen las
reglas de origen aplicadas al comercio de
bienes en los Acuerdos de Libre Comercio
En la primera parte se aborda el concepto
de reglas de origen y su marco tedrico ge-
neral, mientras que en la segunda se realiza
una breve descripcion de los conceptos
que conforman los Regimenes de Origen
de estos acuerdos. En la tercera parte se
plantean las eventuales consecuencias de
la aplicacién de las reglas de origen y la
posibilidad que brindan a los paises miem-
bros de utilizarlas de manera estratégica,
tanto para potenciar la profundizacion de
los mercados ampliados de bienes en el
marco de los Acuerdos de Libre Comercio,
como para establecer barreras al comercio,
Marco tedrico de las reglas
de origen en el comercio
de bienes
Las reglas de origen constituyen un conjun-
to de disposiciones que determinan dénde
se ha producido un bien, con el objeto de
establecer si el mismo es elegible para re-
cibir un trato diferente a aquel que reciben
bienes de otras procedencias. A dichos efec-
tos definen los criterios que deberan ser
tenidos en cuenta para determinar el origen
de un bien, también denominados «crite-
rios de calificacion de origen». Son nece-
sarios en casos de aplicacion de determi-
nadas medidas de politica comercial en
ocasién de la importacién, ya sea en el
Ambito del comercio multilateral como en
el de los acuerdos comerciales
preferenciales.° ¢
Estas disposiciones vinculan un bien con un
pais, El bien es aquel que fue obtenido 0
elaborado siguiendo los criterios de califica-
cién establecidos. El pais es aquel en el que
dicho bien adquiere el caracter de originario,
al que se denomina «pals de origen». Cabe
destacar que el concepto de «pais de origen»
debe ser diferenciado del de «pais de proce-
dencia», considerando como tal el pais desde
el cual fue expedido el bien hacia un determi-
nado destino, al que no se aplica la exigencia
de cumplimiento de condicién alguna respec-
to a la obtencién o elaboracion del bien.
Las reglas de origen se establecen en los
Regimenes de Origen de los acuerdos comer-
ciales preferenciales, que incluyen los crite-
rios para que un bien califique como originario
a efectos del acuerdo de que se trate; disposi-
ciones relativas a la denominada «prueba de
origen», que refieren a la declaracion y la
certificacién del origen y normas referidas a la
administracion del origen de parte de las auto-
ridades gubernamentales competentes de los
paises miembros, que incluyen los procedi-
mientos de verificacién y control del origen y
las sanciones que pudieran corresponder.
El marco teérico referencial de las reglas de
origen para el comercio de bienes esta confor-
mado por el Convenio de Kyoto, suscrito en el
marco del Consejo de Cooperacion Aduanera
y el Acuerdo sobre Normas de Origen de la
‘OMC. En lo que refiere a cada acuerdo comer-
cial preferencial en particular, dicho marco
tedrico se complementa con los Regimenes
de Origen que en ellos se establecen. Asimis-
mo, rigen las correspondientes legislaciones
nacionales en la materia.
Convenio de Kyoto
El Convenio Internacional para la Simplifica-
cién y Armonizacién de los Regimenes Adua-
neros, conocido como Convenio de Kyoto®
estd orientado a la simplificacién y armoniza-
cidn de los regimenes aduaneros a nivel mun-
dial, En 1995 se inicid un proceso de revisién
global del mismo, que derivé en una nueva
redaccién, que se conoce como «Convenio de
Kyoto Revisado».
El Anexo K del Convenio de Kyoto Revisado
refiere a las reglas de origen y se divide en tres
Capitulos, cada uno de los cuales contiene
definiciones, normas y practicas recomenda-
das. El Capitulo 1° refiere a «Reglas de ori-
gen», el Capitulo 2° a «Prueba documental de
origen» y el Capitulo 3° a «Control de pruebas
documentales de origeny.
Entre las definiciones que contiene el conve-
nio se encuentran:
«Criterio de transformacién sustancial», el cri-
Miers 67-68. Bnens ua
Paine
3
SOIDODAN NEGCCICS,
“as reghas de orien comme bernumientas estratiicas para el acceso
a fos merctades de biomes en fos Acnordes de Libte Comenrto
Maria eel Pilar Sdeeira
terio respecto del cual el origen se determina
considerando al pais de origen como el pais
donde se llevé @ cabo la ultima transformacién
de fabricacién 0 de procesamiento, segin la
cual se confirié al producto su caracter esen-
cial»
«Pais de origen de las mercancias», el pais
donde las mercancias fueron producidas 0
fabricadas, de acuerdo con el criterio estable-
cido a los efectos de la aplicacién de la tarifa
aduanera relativa a las restricciones cuantita-
tivas 0 a cualquier otra medida relativa al co-
mercio;
«Reglas de origen», las disposiciones especi-
ficas desarrolladas a partir de los principios
establecidos por la legislacién nacional o por
conveniios internacionales («criterios de ori-
gen»), aplicados por un pais a fin de determi-
nar el origen de las mercancias.
«Certificado de origen», un formulario especi-
fico que permite identificar las mercancias y
en el cual la autoridad u organismo facultado
para concederlo certifica expresamente que
las mercancias a las que se refiere el certifica-
do son originarias de un determinado pais
Este certificado puede incluir, ademas, una
declaracién del fabricante, del productor, det
proveedor, del exportador 0 de otra persona
competente;
«Declaracién de origen», una declaracion
apropiada telativa al origen de las mercan-
cias, establecida en la factura comercial u otro
documento relativo a ellas, por el fabricante,
productor, proveedor, exportador o por otra
persona competente, con motivo de su expor-
tacion.
Entre otras normas mas especificas, este Con-
venio establece que seran originarias las «mer-
cancias producidas integramente en un pais
determinado», a los efectos de lo cual lista una
serie de productos entre los que se encuentran
los animales vivos nacidos 0 criados en un
pais, los productos obtenidos de ellos, los pro-
ductos de la caza o de la pesca, los minerales
extraidos 0 los vegetales cosechados 0 reco-
gidos en pais y cierto tipo de deshechos y
desperdicios. El listado incluye, ademés, las
mercancias producidas en un pais «solamen-
1S /brero fan 2008
te» a partir de los productos indicados anterior-
mente
En cuanto ala certficacion del origen, dispone
que deberdn establecerse «...las autoridades
u organismos habilitados para la emisién de
certificados de origen...» y en cuanto a las
sanciones, que «...Se preverd sanciones con-
tra cualquier persona que otorgue o que haga
otorgar un documento conteniendo informa-
cién falsa con vistas a obtener una prueba
documental de origen.»
Ademas, establece normas relativas a las so-
licitudes de control por parte de las autorida-
des aduaneras que reciben la prueba docu-
mental a las autoridades competentes del pais
donde se emitié dicha prueba
‘A modo de practica recomendada, entre otras,
cita una serie de operaciones que no confie-
ren origen y determinados casos especiales
de calificacién del origen, asi como situacio-
nes en las cuales no serd necesario solicitar
una prueba documental
Acuerdo sobre Normas
de Origen de la OMC
El Acuerdo sobre Normas de Origen de la OMC
forma parte del Anexo 1 y refiere a dos tipos de
reglas de origen, que en la doctrina se cono-
cen como «de caracter no preferencial» y «de
caracter preferencial».
Las reglas de origen «de cardcter no preferen-
cial» o «no preferenciales» estan definidas en
su Articulo 1.1, en el que se establece que «
se entenderé por normas de origen las leyes,
reglamentos y decisiones administrativas de
aplicacion general aplicados por un Miembro
para determinar el pais de origen de los pro-
ductos siempre que tales normas de origen no
estén relacionadas con regimenes de comer-
cio contractuales 0 auténomos conducentes al
otorgamiento de preferencias arancelarias que
sobrepasen la aplicacién del parrafo 1 del
articulo | del GATT de 1994,»
E| mencionado Acuerdo dispone que dichas
normas tienen como objetivo determinar si un
bien es 0 no originario a los efectos de la
aplicacion de medidas de politica comercial
BELOIT SIG ‘has ngylas ele urigen come bervunientas estratigcees para of aces
fox mercautos de bienes ent tas Acero de
Libre Comercio”
arte et Pilar Siteetns
tales como medidas de salvaguardia, dere-
hos antidumping, derechos compensatorios,
restricciones cuantitativas, contingentes aran-
celarios 0 cualquier otra medida para la cual
sea necesario conocer el «pais de origen»
de un bien, Asimismo, menciona que debe-
ran ser claras y previsibles, facilitar el co-
mercio y aplicarse en forma imparcial y
transparente. El establecimiento de reglas
de origen «no preferenciales» para el uni-
verso de productos sujetos a transacciones
comerciales (universo arancelario) se en-
cuentra ain sujeto a los resultados de la
Ronda Doha de negociaciones de la OMC,
pendiente de definicién
Las reglas de origen «de cardcter preferen-
cial», también denominadas «preferenciales»,
estan definidas en el parrafo 2 de la «Decla-
racién comin acerca de las Normas de
Origen Preferenciales», que consta como
Anexo I! al Acuerdo sobre Normas de Origen
de la OMC: «...se entendera por normas de
origen preferenciales las leyes, reglamen-
tos y decisiones administrativas de aplica-
cién general aplicados por un Miembro para
determinar si a un producto le corresponde
recibir el trato preferencial previsto en virtud
de regimenes de comercio contractuales 0
auténomos conducentes al otorgamiento de
referencias arancelarias que sobrepasen la
aplicacién del parrafo 1 del articulo I del GATT
de 1994.»
Segin esta Declaracién, dichas reglas debe-
ran ser formuladas en forma clara, con base a
criterios positivos (enfatizando los criterios que
confieren origen y no aquellos que no fo con-
fieren), dando cumplimiento al requisito de la
transparencia tanto en lo que refiere a su apli-
cacién como a su difusién.
Las reglas de origen «preferencialesn son las
aplicadas en acuerdos comerciales
preferenciales, ya sea que éstos impliquen el
otorgamiento de preferencias reciprocas, ta-
les como los Acuerdos de Libre Comercio, 0
Unilaterales, tales como el Sistema Generali-
zado de Preferencias (SGP) en el marco de la
UNCTAD (esquema preferencial por el cual
algunos paises desarrollados otorgan rebajas.
arancelarias a algunos paises en desarrollo
para un conjunto de bienes)
Las reglas de origen en los
Acuerdos de Libre Comercio
Las reglas de origen «de cardcter preferen-
cial» aplicables especificamente a cada
acuerdo comercial preferencial son una de las
disciplinas comerciales teferidas al acceso a
los mercados que regulan los Acuerdos de
Libre Comercio y se encuentran establecidas
en los Regimenes de Origen de los mismos.
La funcién técnicamente justificada de las
reglas de origen en los Acuerdos de Libre
Comercio es la de evitar la «deflexién del
comercion®, también _ denominada
«triangulacién comercial». Este fenomeno
se da porque los paises miembros de estos
acuerdos gozan de preferencias arancela-
rias entre si, pero mantienen niveles arance-
latios diferentes frente a terceros paises. Las
reglas de origen buscan evitar que terceros
paises introduzcan sus bienes al espacio
ampliado a través del pais miembro del
Acuerdo de Libre Comercio que les aplique
menores aranceles, para posteriormente
gozar de las preferencias arancelarias de
dicho acuerdo, exportando el bien hacia
otros paises miembros, sin haber realizado
ningun «esfuerzo productivon para «mere-
cer» dicha preferencia
Por tanto, se puede afirmar que es necesaria
la aplicacién de reglas de origen en los Acuer-
dos de Libre Comercio. Constituyen parte in-
herente de los mismos, ya sea durante el pro-
eso de liberalizacién comercial, periodo en
el cual las preferencias arancelarias se redu-
cen progresivamente, como una vez que se
han perfeccionado los cronogramas de des-
gravacién arancelaria y se ha alcanzado la
liberalizacién comercial total entre los paises
signatarios, momento en el cual adquieren su
mayor relevancia en cuanto a especificar las
condiciones en las cuales el bien es elegible
para gozar de la mencionada preferencia
Desde esta perspectiva, cuanto mayor sea la
diferencia entre los aranceles nacionales de
los paises miembros del Acuerdo de Libre
Comercio frente a terceros paises para un
mismo bien, mayor deberia ser el nivel de
exigencia de la regla de origen para dicho
bien
av
oduct SD Maimeri 67-0 Br funte 20082.
5
SOAS Digins
6
NEGCCICS
‘tas reas ele origen comes berramientas estratigici puna ol ences
los mercaades de bienes en les Actwerdos de Libre Comercio
Maria dled Par Siloeira
Regimenes de Origen de
los Acuerdos de Libre Comercio
Criterios para la calificacién del origen
Los criterios aplicados para la determinacién
del carécter originario de un bien en los Acuer-
dos de Libre Comercio diferencian, en primera
instancia, los bienes obtenidos totalmente en
el territorio de los paises miembros’; los bienes
totalmente producidos en el territorio de los
paises miembros y los bienes sujetos a proce-
sos productivos en los que se utilizaron mate-
riales no originarios de los paises miembros.
a) Bienes obtenidos totalmente en el territorio
de los paises miembros, son los considerados
«naturalmente originarios» de dichos paises,
como los recursos naturales cosechados 0
extraidos de la tierra (animales vivos nacidos
© criados, animales obtenidos de la caza 0 de
la pesca, minerales extraidos 0 vegetales co-
sechados), siempre que hayan sido obtenidos
en el territorio de los paises miembros.
b) Bienes producidos totalmente en el territorio
de los paises miembros, son los que estuvieron
sujetos a un proceso productivo y en cuya
elaboracién se utiizaron exclusivamente ma-
teriales originarios del territorio de que se trate.
¢) Bienes sujetos a procesos productivos en los
que se utilizaron materiales no originarios de
los paises miembros, se consideraran origina
rios del pais en el que se hubiera realizado la
Ultima «transformacién sustancial». A efectos
de dar contenido a este concepto, los Acuer-
dos de Libre Comercio consideran la aplica-
cién de tres criterios:
+ Cambio de clasificacién arancelaria: un bien
es originario si, habiendo estado sujeto a un
proceso productivo, la clasificacién arancela-
ria® del bien final es diferente ala de los insumos
utiizados en su elaboracion. La correspon-
diente regla de origen determina si dicho cam-
bio deberd ser a nivel de dos digitos (capitulo),
cuatro digitos (partida) 0 seis digitos
(subpartida) de la nomenclatura arancelaria
Este criterio es el mas transparente a efectos
de la administracion de las reglas de origen,
aunque tiene como inconveniente que la cla-
sificacién arancelaria no fue disefiada para
swen XIV. Niimens 6-67
68:10 Juni L082 18
determinar el origen de los bienes, por lo cual
un cambio de clasificacién no necesariamen-
te refleja una transformacién del producto que
lo habilite a gozar de la correspondiente prefe-
rencia arancelaria,
+ Valor de contenido®: el bien final debe cumplir
con un porcentaje de valor incorporado en su
produccién, que puede ser expresado de algu-
na de las siguientes formas: en términos del
minimo porcentaje de valor que debera incor-
porarse al bien final 0, del maximo porcentaje
de valor que podran alcanzar los materiales no
originarios en el valor del bien final. Se deno-
mina valor de contenido nacional si para su
calculo sdlo se considera el pais donde se
finaliza su elaboracion y valor de contenido
regional si se consideran todos los paises
miembros del Acuerdo. Este criterio presenta
ta dificultad de que, al estar expresado en
términos de valor, desfavorece a los bienes
cuya produccién es eficiente y sus costos de
produccién son bajos frente a los resultantes
de procesos productivos caros e ineficientes.
Ademas, resulta sensible a los cambios en las.
tasas de cambio, las tasas de interés y los
salarios. Generalmente tiene mayores costos.
de administracién desde el punto de vista con-
table, operativo y financiero, Asimismo, tiende
a favorecer a paises con aparatos productivos
més integrados verticalmente y mas comple-
jos frente a los paises con salarios bajos, como
los de menor desarrollo econémico relativo”
+ Realizacién de determinados procesos pro-
ductivos o utilizacién de determinados insumos:
el bien final esta sujeto a ciertas condiciones
en su proceso de elaboracién, referidas a las
caracteristicas del proceso o ala utilizacion de
determinados insumos. Este criterio, a pesar
de su transparencia en cuanto a las condicio-
nes para su cumplimiento, tiende a favorecer
a os productores nacionales 0 regionales si
cumplen las condiciones establecidas frente
a productores de paises no miembros y enfren-
ta a los importadores de insumos a potencia-
les problemas de abastecimiento, calidad 0
precio, Ademas, deja al proceso productive 0
insumo de que se trate sujeto a obsolescencia
productiva.
Los paises miembros de los Acuerdos de Libre
Comercio, en muchos casos, combinan estos "as nga de onigen como borramientas estratighcas para of acces)
fos mercades de Bienes on los Acneres de libre Comercio
Maria del Plar Sioeira
criterios y construyen criterios de calificacion
«@ la medida» de sus estructuras productivas
nacionales o de sus intereses estratégicos en
el comercio regional
Existen dos formatos de Acuerdos de Libre
Comercio si se tiene en cuenta ta manera en
que se formulan los riterios para la califica-
cién del origen. En ambos formatos se crea la
categoria de bienes totalmente obtenidos y
producidos. En cuanto a los bienes que utilizan
en su elaboracién materiales no originarios de
los paises miembros, un grupo de acuerdos se
caracteriza por formular la denominada «regla
general» (salto de clasificacién arancelaria a
nivel de partida arancelaria y en caso de que no
se cumpla, e! cumplimiento de un determina-
do porcentaje de valor de contenido, con un
listado de requisitos especificos de origen"*
que, para los productos para los que se apli-
can, priman sobre la regla general). Otro grupo
de acuerdos establece requisitos especificos
de origen para todos los bienes del universo
arancelario, agrupados a nivel de capitulo,
partida, subpartida o identificados a ocho
digitos de la nomenctatura arancelaria (item),
segiin lo consideren conveniente los paises
miembros".
Otras disposiciones relacionadas con
la calificacion del origen incorporadas
en los Acuerdos de Libre Comercio
a) Otros oriterios de _calificac
adicionalmente a los mencionados en el nu-
meral anterior, algunos Acuerdos de Libre
Comercio establecieron criterios para deter-
minar el origen de bienes fungibles"*, acceso-
rios, repuestos y herramientas; materiales in-
termedios'; materiales indirectos"; envases y
materiales para la venta al menudeo y conte-
nedores y materiales de empaque para embar-
que
) Operaciones que no confieren origen: esta-
blecen en qué casos no se considera que el
proceso llevado a cabo conflera origen (ejem-
plo: simple dilucién en agua)
©) Cléusula «de minimis»: un bien se conside-
rard originario a pesar de que los materiales no
originarios no cumplan con el salto de clasifi-
cacién arancelaria, si dichos materiales no
exceden un determinado porcentaje estable-
ido, que oscila generalmente entre el 5 y el
1% del valor de transaccién del bien final
4) Expedicién directa: el bien debe ser expedi
do directamente del pais exportador al pais
importador, salvo excepciones, que se deta-
llan en el correspondiente Regimen de 0}
gen
) Acumulacién de origen: es un mecanismo
que permite que insumos importados 0 proce-
80s productivos realizados en otros paises
puedan ser considerados como originarios a
efectos del cumplimiento del crterio de califi-
cacién de origen que corresponda
Los Acuerdos de Libre Comercio incorporaron
disposiciones que contemplan diferentes ti-
pos de acumulacién'* ”, Si se tienen en cuenta
los materiales y los procesos productivos lleva-
dos a cabo en los diferentes paises miembros,
se han definido dos tipos de acumulacion
+ acumulacién de materiales: consiste en re-
conocer como propio - 0 nacional ~ los mate-
riales originarios de otro de los paises miem-
bros a efectos de la aplicacién de los criterios.
de origen;
+ acumulacién total 0 de procesos productivos:
contempla, ademés de la acumulacién de los
materiales utilizados en la elaboracién de un
producto, la de los procesos productivos que
se llevan a cabo en los paises miembros a
efectos de a aplicacién de! correspondiente
ctiterio de calificacién.
Si se tienen en cuenta los paises elegibles
para acumular origen, se han definido otros
dos tipos:
+ acumulacién bilateral: los materiales provis-
tos por cualquier pais miembro del acuerdo
son considerados como originarios;
+ acumulacién diagonal o ampliada: los mate-
riales provistos por determinados paises no
miembros del acuerdo son considerados como
originarios.
La acumulacién de origen es un mecanismo
necesario y funcional al concepto de integra-
Vatinen APE, Somers 66-67-68, Bion funhe 2008213
Pay
SOIDODIN Pinna
8
NEGO CICS,
tas reglas de orien come berranientas exiratégicas pars o acecso
a tos mercades de biewes en tos Acverdes de Libre Comercio®
aria del Par Sieetra
ion regional. Dependiendo del tipo de acu-
mulacién que se adopte este mecanismo
coadyuvar, en mayor 0 menor medida, a la
complementariedad productiva de los paises
signatarios y al mejor aprovechamiento de los
insumos de la region para el desarrollo de
cadenas productivas regionales.
Prueba documental de origen
La presentacién de una declaracién de origen,
con el requerimiento adicional de un certifica-
do de origen en algunos casos, son las prue-
bas de origen que los Acuerdos de Libre Co-
mercio exigen para otorgar a un bien el corres-
pondiente tratamiento arancelario preferen-
ial al momento de la importacién.
Es posible definir una primera categoria de
Acuerdos de Libre Comercio’ en los cuales el
origen se comprueba mediante un certificado
de origen. La responsabilidad de la emision de
estos certificados esta asignada a ciertas re-
particiones oficiales, las cuales en muchos
casos, delegan la emisién a entidades priva-
das habilitadas a dichos efectos, que cobran
por dicho servicio. La emisién de certificados
de origen debe estar precedida por la presen-
tacion de una declaracién jurada u otro instru-
mento juridico equivalente, suscrta por el pro-
ductor final o exportador, en la cual se indique
las caracteristicas de los bienes y de su proce-
so de elaboracién
Una segunda categoria de Acuerdos, entre los
que se encuentran todos los suscritos por Es-
tados Unidos y Canada, establecen la denomi-
nada «autocertificacién» o certificacién por
parte del exportador 0, en algunos casos, del
importador. En este tipo de certificacion, se
exige un certificado de origen que contiene
una declaracién jurada del exportador 0 im-
portador y es presentado directamente ante
las autoridades aduaneras del pais de impor-
tacion, siendo su contenido de total responsa-
bilidad del exportador o importador que lo
firma, sin que medie intervencién oficial algu-
na de parte de las autoridades oficiales del
pais de exportacion.
Se puede establecer una tercera categoria, en
la que se encuentran los acuerdos suscritos
por la Unién Europea con terceros paises 0
(68, Ferd Jnno 208/213
bloques regionales, que introduce la denomi-
nada «certificacion mixta», por la cual fa emi-
sién de certificados de origen es realizada por
autoridades gubernamentales responsables,
excepto en dos casos en los cuales el
exportador realiza una «declaracion en factu-
ran: «exportadores autorizados»"®, y aquellos
que realizan exportaciones menores de cierto
monto®.
Los tres tipos de cettiticacion han presentado
ventajas @ inconvenientes. En la cerlificacion
por entidades habilitadas, el inconveniente
principal esta en su cardcter oneroso, lo cual
incrementa los costos de exportacién, aunque
presenta la ventaja de la idoneidad de la enti-
dad emisora a efectos de certificar correcta-
mente. En la autocertificacién la ventaja esta
en que implica menores costos y tramites,
aunque no se cuenta con el apoyo del pais de
exportacién en el proceso de verificacién en
caso de dudas en el origen. La certificacién
mixta presenta el riesgo de la designacién de
los «exportadores autorizados».
Procedimientos de verificacién, control
y sanciones relativos a la aplicacion de
las reglas de origen
Los Acuerdos de Libre Comercio establecen
disposiciones referidas a los procedimientos
de verificacién y control a cargo de las autori-
dades del pais de importacién en caso de
dudas en el origen de un bien, en las cuales se
establece un mecanismo de consultas y, en
caso de que éstas no lleguen a un resultado
satisfactorio para ambas partes, se preve el
inicio de una investigacién de origen, que en
algunos casos puede culminar en el mecanis-
mo de Solucién de Controversias del Acuerdo.
Estos procedimientos preven, entre otros, la
realizacion de cuestionarios escritos y de visi-
tas a las instalaciones del exportador.
Asimismo, disponen acerca de la aplicacion
de sanciones a aquellos productores,
exportadores entidades habilitadas que
hubieren incumplido las disposiciones en
materia de declaracion y certificacién de ori-
gen, las cuales en general remiten a las legis-
laciones internas de los respectivos paises
miembros Yeas nas eo»
Consecuencias de la aplicacion
de reglas de origen a los Acuerdos
de Libre Comercio
En los hechos el objetivo del establecimiento
de regias de origen en los Acuerdos de Libre
Comercio ha ido mas alla de evitar la deflexion
comercial. Algunos autores” sostienen que
constituyen poderosos instrumentos de politi
ca comercial que arbitran el acceso a los
mercados de bienes y repercuten en las deci-
siones de las empresas respecto a las fuentes.
de abastecimiento de insumos importados en
la elaboracion de sus productos de exporta-
cién y a las decisiones de inversion alrededor
del mundo. Diversos autores han alertado,
ademés, acerca del riesgo (en muchos casos
consumado) de que se conviertan en obstacu-
los al comercio®.
Como primera aproximacién al tema se puede
afirmar que los efectos «no deseables» de las
reglas de origen, teniendo en cuenta el objeti-
vo de «creacién de comercio» de los Acuerdos
de Libre Comercio, dependen del grado de
integracion y desarrollo productivo de los sec-
tores y productos existente con anterioridad al
acuerdo, tanto en cada pais miembro como en
su relacién con los otros paises miembros.
Cuanto mayor haya sido ese grado de
complementacién productiva previa y cuanto
més se hubiera reflejado en las reglas de
origen del posterior acuerdo, menores los efec-
tos negativos de las mismas.
Cabe resaltar que es posible establecer gra-
dos de flexibilidad en las reglas de origen. Las
més flexibles seran aquellas que impliquen
menores exigencias en términos de «esfuerzo
productivo». En lo que refiere al abastecimien-
to de insumos, por ejemplo, la regia sera mas.
exigente para un pais miembro no productor
de determinado insumo, si requiere que dicho
insumo sea originario de otro pais miembro y
no de terceros paises, lo cual lo hace depen-
diente de las condiciones de abastecimiento,
calidad y precio de dicho insumo impuestas
por el pais miembro abastecedor. Otro tipo de
regla exigente seré la que requiera la incorpo-
racion de altos niveles de valor agregado en la
elaboracién del bien final, 0 el cumplimiento
de procesos productivos que impliquen nive-
les de inversion poco accesibles para determi-
ier come bernamiontiasestrubighcas para ef acces
das scree de bones ene los Actuendas de Libre Gomeret™
Maria del Play Siveins
nados paises.
Es importante distinguir, sin embargo, que la
flexibiidad de la regia no depende de su ca-
racteristica de «regla general» o de «requisito
especifico de origen». La regla general, por el
hecho de tener una misma formulacién para la
mayor parte del universo de bienes, no asegu-
ra a.un productor que estar en condiciones de
cumpliria, si su proceso productivo no le per-
mite el cambio de partida arancelaria (cuatro
digitos de la nomenclatura) 0 el cumplimiento
del valor de contenido exigido. Requisitos es-
pecificos de origen que impliquen un proceso
productivo poco exigente (como, por ejemplo,
un cambio de subpartida arancelaria o un
porcentaje de valor de contenido bajo - menor
del 50% -), son considerados flexibles. Asimis-
mo, la claridad con la que estén expresadas
las reglas de origen, asi como los mecanismos
ultilizados para su administracién, contribuyen
a su flexibilidad.
Por tanto, teniendo en cuenta lo expresado en
los parrafos anteriores, una misma regla pue-
de ser considerada flexible para un pais o para
determinado sector productivo, y exigente para
otro, dependiendo de las respectivas estructu-
ras productivas y disponibilidad de insumos.
Las razones por las cuales las reglas de origen
pueden tener el efecto de restricciones no
arancelarias, causando un deterioro del efec-
to de creacién de comercio buscado por las
preferencias arancelarias, pueden haber sido
estratégicamente planificadas por los paises
© ser el efecto de diversas situaciones deriva-
das de la negociacién del acuerdo. A pesar de
contar con medidas de politica comercial mas
adecuadas para ello, tales como los arance-
les, los subsidios o las medidas de defensa
comercial en el marco de lo permitido por las
normas multilaterales, los paises, en algunos
casos, buscan establecer, mediante las reglas
de origen, mecanismos selectivos de protec-
cidn a sus industrias 0 de incentivos a la pro-
duccién de determinados insumos, las cuales
provocan que se reorienten los flujos comer
ciales y los recursos productivos de la regién
hacia los objetivos deseados
Dichas consecuencias pueden ser fines bus-
cados como resultado de la politica comercial
Vaemon SIV, Mimems 66-67-08. Prer Janie 2008/21
9
SOIDODIN Pains
NEGOCICS
‘Yass eglas de origen como berrambentias estratigcas pana ef access
ca fas mercados de bicwes ent tos Acuerdes de Libre Comercio’
Maria del Par Silecira
de un pais, a efectos de contribuir a la integra-
cién de una cadena productiva, de la sustitu-
cién de importaciones de insumos 0 de pro-
mover la oferta de bienes intermedios en los
paises miembros, entre otros.
Sin embargo, es necesario tener en cuenta lo
que este tipo de medidas puede derivar en la
discriminacién entre empresas - dependiendo
del grado de adaptabilidad a las reglas de
origen establecidas - en el incremento de las.
restricciones al comercio de productos con
mayor grado de elaboracién o ubicados al final
de la cadena productiva y en la desviacion de
los flujos de inversion
Consideraciones finales
Las reglas de origen de los Acuerdos de Libre
Comercio constituyen instrumentos de politi
cas comerciales con frecuencia utilizados es-
tratégicamente en el manejo de pollticas de
desarrollo productivo, fomento de inversiones
y desarrollo de cadenas productivas en el con-
texto de fa conformacién de espacios econd-
micos ampliados
En si mismas estas disposiciones no aseguran
un grado mayor o menor de apertura comer-
cial, de aprovechamiento de las preferencias
arancelarias o de facilitacién del comercio. El
hecho de que se conviertan en instrumentos
facilitadores u obstaculizadores del esquema
preferencial en que se inserten dependera del
grado de flexibilidad que se les otorgue, de la
manera en que se formulen, y de la forma en
que se apliquen.
Si se piensa en la convergencia normativa de
los Acuerdos de Libre Comercio vigentes con
el objetivo de la conformacién de espacios
econdmicos mas amplios®, las reglas de ori-
gen pasan a adquirir una relevancia a resaltar.
Cada uno de estos acuerdos cuenta con re-
glas de origen «a la medida» de los paises
miembros, por lo cual existe un amplio conjun-
to de bienes para los cuales un mismo pais
establecio reglas de origen diferentes en los
diversos acuerdos que suscribié
En este tema cabe acotar que algunos autores
plantean que la acumulacién de origen*,
especificamente la «acumulacién o amplia-
dav®, es una forma de efectivizar dicha conver-
gencia, No obstante ello, a pesar de que este
mecanismo se podria considerar valido para
avanzar en un proceso de convergencia, es
necesario que se cuente con un Regimen de
Origen comin para el espacio ampliado de
que se trate, a efectos de respetar las necesi-
dades productivas de todos los potenciales
miembros, dandoles la posibilidad de nego-
ciar reglas de origen adecuadas a los nuevos
equilibrios derivados de la convergencia.
Teniendo en cuenta la especificidad del tema
y su alto grado de complejidad técnico, es
importante resaltar la necesidad de que los
paises miembros realicen los correspondien-
tes estudios y trabajos previos a la negociacién
a efectos de tener un cabal conocimiento de
las estructuras productivas de los diferentes
sectores, sus fuentes de abastecimiento de
insumos y los procesos productivos llevados a
cabo. A dichos efectos es necesaria una ade-
cuada capacitacién de los negociadores, tan-
to en lo que refiere al tema de origen de los.
bienes en particular como a técnicas de nego-
ciacién adecuadas, asi como con un acceso
efectivo y oportuno a la informacién necesaria
para desarrollar su tarea
Es necesario, ademas, que todas las depen-
dencias estatales involuctadas en el tema
participen de la posicién adoptada por el pais.
respecto a las reglas de origen mas adecua-
das a sus intereses.
Asimismo, la participacién activa del sector
privado interesado en cuanto a aportar ele-
mentos que colaboren en la fijacién de las
diferente posiciones negociadoras, ya sea en
la preparacion de la negociacion como duran-
te el proceso negociador, es clave para el éxito
de la negociacién. A dichos efectos es necesa-
rio un relacionamiento fluido, agil y permanen-
te entre el equipo negociador oficial y los re-
presentantes privados.
La importancia que los paises otorgan a los
aspectos mencionados anteriormente, asi
como la disponibilidad de los recursos nece-
sarios para enfocar de manera eficiente una
negociacién de reglas de origen, frecuente-
mente se relaciona con su grado de desarro- Tass gles ee orien come bervamientas estratigicas pare ef
bas mercandes te bienes 4 fos Acucrdes de Libre Comertto
Maria del Phar Siena
llo. Los paises en desarrollo tienen menor
poder negociador frente a los desarrollados en
este y otros temas, Si ademas, en la prepara-
cién y desarrollo de la negociacién, no tienen
en cuenta los aspectos mencionados en los
parrafos anteriores, esto probablemente con-
dicione sus logros.
No se debe perder de vista, ademas, que las
negooiaciones de Acuerdos de Libre Comer-
cio estan sujetas a fuertes presiones politicas,
ya sea de parte de los gobiernos, para cerrar la
negociacién en determinados momentos que
no siempre coinciden con la madurez técnica
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deseable, como de parte de los sectores priva-
dos, que buscan obtener los mayores benefi-
cios de las reglas de origen acordadas.
Cabe resaltar, finalmente, que las reglas de
origen han sido «puntos focales» en las nego-
ciaciones de los Acuerdos de Libre Comercio
y que, en algunos casos por aspectos
netamente tecnicos y en otros por motivos de
cardcter politico, sobre ellas se han deposita-
do expectativas e intereses especificos que,
en muchos casos, condicionaron o posterga-
ron la suscripcién de estos acuerdos
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ll
SOIDOMIK 12
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2 Article I! of the General Agreement on Tariffs and Trade
1994 (GATT 1994)
2 Wither, J. Las reglas de origen en el comerciointernacional
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0, 2005,
« SigalaL, «Efectos econdmicos delas normas deorigenen
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Este Convenio fue suscrito el 18 de mayo de 1973 en el
‘mbito del Consejo de Cooperacién Aduanera y entré en
vigor e! 25 de setiembre de 1974.
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Américas», Documenta detrabajo, Garay, R.y Cornejo, R,
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las: OMA, 2008. [Consulta 10.11.08]. Disponible en Internet
http:iwww.weoomd.org
SSICE Foreign Trade Information System - OEA [en linea)
{[Consuita: 10.11.08}, Disponible en Internet: win sice.org
Corresponde aplica ladefinicion de stettorio» que propor-
cione el Acuerdo de quese trate, inclusive en loque refiere
alos mares y vias fuviales.
* La casificacion arancelaria utlizada en los Acuerdos de
Libre Comercio aefectos delaapiicacién deestecriterioesta
asada en el Sistema Armonizado de Clasificacion de
Mercaderias.
* Elmétodode calculo puede serelde «valor de transaccion»,
restando al valor de transaccién del bien (determinado de
‘acuerdo al Acuerdo de Valoracién Aduanera dela MC) l
valor de os materiales no orginarios; 0 el de acostoneton,
restandodelcosto neto(calculado como lasuma de os costos
‘asumidos pore! productor del bien) el valordelos materiales
noorginatios.
+0 «Reglas de origen en acuertios de libre comercio en las
‘Américas», Documento de Trabajo, Garay, R. y Comejo,R,
Taller sobre Reglas de Origen, INTAL, Buenos Aires, 1998.
Toten XIV “Niners 07-68. nce Hans 2008 2-13 chs nls ee origent comma bervamienitas estratigices pee ¢
at los mendes: de blones en tos Acuerdes de Libre Comercio”
Maria del Play Silveira
* Condiciones de origen detaladas a nivel de capitulo,
sulbpartda, partida o item de ia nomenciatura arancelaria,
estableciendo un critero ola combinacién de algunos de
ellos. En caso de combinarlos, se puede establecer su
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