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  • Historia de La Contratacion Estatal en El Peru - Alberto Retamoso PDF

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    (4h CapiruLo Primero DE LA JUNTA DE ALMONEDA AL COMITE ESPECIAL. HISTORIA DE LA CONTRATACION ESTATAL EN EL PERG Reconstruir el pasado desde el presente es una actividad arriesgada. El vicio de enfoque se encuentra al acecho, esperando que apliquemos las, categorfas del hoy al ayer, riesgo aceptable si anilisis retrospectivo nos per. mite conocer lo que fuimos, pero también explicar el presente, y co: Jas bases del futuro. truie Este trabajo se ubica en ese tipo de reflexion, en el mirar hacia ates, desde el presente, asumiendo come objeto de estudio al Derecho, y en especial a la normativa de contrataciones del Estado, a efectos de exp carnos ;Cémo contraté et Estado Peruano desde los inicios de la Rept blica2, y spor qué los hizo de la forma en que describimos en la presente investigacién? La respuesta a Ia interrogantes planteadas trascienden el recuento normativo y se ubican en el émbito de la Sociologia Juridica, en la Teoria de la Transicién Social, ta que asume que los periodos de transicion social en general tienen su propia especificidad por cuanto “presentan una tipicidad propia, una articulacién especifica de las instancias"™ de- bido @ una coexistencia compleja, en una formacién social en transicién de una etapa a otra, situacién que implica “un desplazamienta continuo, con frecuencia oculto”, proceso que exterioriza la complejidad de su articulacién en émbitos diversos de la organizacién social, presentndose situaciones de no correspondencia entre proceso econémico ¢ ideologia 0 Poulanteas, Nicos. Poder Politico y Clases Sociales en ef Betado Capitalist, Siglo XXI ceditores. México, 1979. 471 Pigs. © Poulantans, Nieas, Ob, Cit: Pig 197. 101 Poalantzas, Nicos, Ob. Cit. Pig 197 89 Context De 14s cores |. LA COLONIA Y LOS ALBORES DE LA REPUBLICA. DE 1821 A 1895 En térm generales el proceso politico, social y econdmico del Pert no fue ajeno a los pardmetros en el que se desenvolvid el devenir de los de- mais paises del resto del continente, por lo que al igual que en ellos mientras Ta Conquista engredé totalmente el proceso de la formacién de nuestra eco- nomia colonial, la Independencia apareci6 determinada y dominada por ese proceso, La diferencia entre el Pert y el resto de los paises del continente, y que explica el peculiar desenlace de su historia, es su proceso econémico y politico interno”, y su peculiar condicién de centro del poder colonial. Enlaesfera econémica tenemos que la economia peruana de comien- 205 de la Repiblica no vio afectada su racionalidad por cuanto, a diferencia del Ambito politico, a decisién fue no modificar los términos de relacio. namiento econémico que habia instaurado la Colonia, sélo cambiaron los productos, Asi el pais fue pasando del auge del oro, al de Ta plata® hasta llegar al Guano y del Salitre™ etapas que tejieron su historia singular con el exterior y con a organizacién econdmica interna. El auge y el ocaso de estos ciclos econémicos se proyectaban en Ia esfera politica y administra- tiva. El ocaso de la era del oro y de la plata se vinculd en el émbito interno a la implementacién de las reducciones'™ dispuesta por el Virrey ‘Toledo, y | Maridtegul, José Carlos. 7 Ensayos de énterpretacién de la realidad peruana, Biblioieca ‘Amauta, Lina, 1975. 361 Pigs, Big 16. Porel rol que letocé desempefar ena division internacional det trabajo “él Perdicome par {ede la perferia americans del sistema capitalista ea fermacién, no estuvo en condiciones tle expetimentar las transformaciones que ocurrian en los paises centrales, en tminos de ‘scurnlacion originslyliberacioa de la mano de obra de las ataduras legals pre-eapitalistas {stablecdas por el poder central, Pr dl contearo, el essblecimiento legal de dichas rela inns sociales, dlestinadas a favorecer Is aptopinclon metcantl de las zonas conteales del sistema global, sll a suerte y destino dela sociedad peruana” Cotler, Julio. Clases, estaue ‘yack en ef Peri. Cit. Pig, 25 (8) Siglo XVI Siglo XVI XVI, XVI. Wo) Siglo XIX. Ver: Lumbreras, Lbs Guillerio. Poder, fuerza y gobierno, En: Diario Oficial El Person, Lima, 16 de marzo de 1991 "Tp explotacion de mano de obea nativa se organiz6 en el viereinato peruano, primero a través de la concentracion de esa poblacion en bis redueciones que mand a realizar el Virey Toledo, pcos anos despues de haberse consumado la conquista Estas reducciones se earacterizaton por el azentamiento cn pueblos delos dispersos aylus indigenos ytenian fl propesito de organiear ala poblacién sajuzgada para faclitar el cobra de tributes y div jponet de mano de abra para los requerimicntes ce [a poblacién dominante’. Cotter, Julio. ‘Clases, estado y nacién en ef Peri. Instituto de Estudios Peruanos, Lina, 1978. 407 Pags. En Capitulo I a herencia colonial Pig. 23 1 guerra con Chile cerraria este period, pare darinicios una nueys etapa de a frontecioncs internas en el marco de guerra externa, y que al finalizar ta guerra se protongeria hasta 1895 cuando se instanré Ia denominada Re pablica Aristocratica™ 1A. {Como contraté el Estado entre 1821 a 1895? 11.1. La heredad colonial. Las Leyes de Indias, la Almoneda y Iq Junta de Almoneda a Almoneda es un procedimiento administrative antiguo utilizado para la adquisicin por parte del Fstado de bienes o servicios. el que se Pare rrllaba en acto publico y sobre la base dela libre competencia cle pos vores; procedimento que podia ser utitizado en a Licitacion Publica. Fran dare Garcia Calderén'™ a definia como “La venta pablica que se hace can sees vencion dela justicia, ajudicandola al que ofrece mayor precio" Ja misma gue era cjecutada por la Junta de Almoneda, Organo que tenia por ‘pajeto hacer las ventas y arrendamiento de Jos bienes del Fiseos os con- tratos de obras piiblicas, ete”. eretin de este lucrative negcin, Cando los nuevos lea alvin el creme BET se jos medio para reproduce pia ficinete capital Qe 2009 6 itenido rot con Fence, spn dob uncin de scons oe oxigen angus dl Este As, de gpe, sector deren oe a daa rents COMeA (.) Pers nen durante fa dena de 18s sneer costes comrcantes ybanqueros doming Ls sce econniss haciendo del phar faa de eniquccment, ea manifests 20 neapacted de Vato Estado su pi pola del pas scalland as jes altars las ligarse a alder de lascradades yt cate La razones desta sree Se levyales cass yore propia consttacn. La acamulacon de capital comers} 25 sonra ba logralo se auoca aa desiuceénde os fama Fe apitalistas de Foe dando cabin que es miiaresy siargas mantreran su SP rece lat contr, ui, Clases, etd ynacin en el Pers CAE, 8 Le poe oc ona dere que las muontoneras de Piola y Durand ifergie “ste a ends Alin Caceres fin de tari elo 1D Se efecto ee serenga dente wna sie de regimenen en In uals FN ily nance eri dretamente poder policy: Bare Lerten Apogeo y es ele Republica Arstocratca Eaiciones Wkchsy Per, Lima, 1981. 239 Page. PART, Tear neko. Dicdonaro de fa Legsacin Peruana, Sogande Eien Lina, 1879, 1885 Pigs Luna Tea dean, Francisco. Ob Cit Tom 1.932 Digs PAB 108 toate Calderon, Francivco-Ob. Cit. Tomo 1.935 Pags. Pag, 100 95 Coxrto pp 14s ConTRATACIONES DHL ESTADO Las ventas y remates deben hacerse al contado. Puede también con cederse lazos para el pago del precio; pero se debe excusar en cuento sea posible, rematar los bienes plazos largos y dilatados; 4 no ser que falte comprador en otra forma, 6 el precio sea tan superior, que recompense con muchas ventajas los intereses de la retardacién (Ley 6*. Id. id.) ..”” En cuanto a las Obras Péblicas tenemos que en el Titulo XVI del Li- bro IV de las Leyes de Indias, que se referia a las Obras Pablicas, establecia el procedimiento que se debia seguir para Ia contratacién de las mismas: procedimiento que también citamos en el espaitol antiguo, “Los Virreyes, 6 Prefidétes Governadores fe informen fi en fus disfiritos es neceffario ha zex, y facilitar los caminos, fabricar, y aderezar las puentes, hallando, que conviene algunas de eftas obras para el comercio, hagan taffar el cofto, y re- partimiento entre los que recivieren el beneficio”. En la Ley i indicaban que “ORDENAMOS, Que quando conviniere hazer alguna obra, 6 edificio pi- blico en Ciudad donde refidiere alguna de nueftras Audiencias, concurran para tratar, y acordlar fobre la necesidad, cofta, y efectos, el Presidente, 6 el Oidor mas antiguo en gobierno de Audiencia, y Ia Tufticia, y Regimiento, y afsi juntos, y no de otras forma, conficran y refuelvan los que convenga, y el Prefidente tenga efpecial cuidado de lo que fe diftribuyere en los gafios, y hhazer, que fe tome cuenta de ellos en cada vn ao, y acabada la obra’: Si tu- viéramos que establecer el procedimiento glosado ditiamos lo siguiente: La ejecucién de obras era determinada por el titular del poder legal, virreyes © presidentes gobernadores, quienes después de ubicada la obra a ejecutar debian proceder a fijar el costo, el mismo que era asumido por los benefi- ciarios de la Obra, por otro lado indicaban también que cuando se trataba de una Obra en alguna ciudad donde estuviera situada alguna Audiencia, el Presidente o el Oidor mas antiguo de la Audiencia debfa definir la Obra fa ejecutar y el costo de Ja misma, correspondiendo al Presidente el control del gasto, En ambos casos estamos ante drganos encargados de definir las con- trataciones. No se trataba de una decisién personal o unilateral, sino que en el proceso de toma de decisiones participaba un colectivo, Pero esta situa Cidn se modificé en el siglo XIX. 11.2. La Constitucién de Cédiz Conjuntamente con las Leyes de Indias, se tuvo también la Constita ciGn de Cédiz de 1812, la queen su Articulo 171°, en la Duodécima facultad 95 atribucién “promover la prosperidad de la hacienda del Estado, celande cescrupulosamente la conducta de los empleados...”: En ambos casos no se hacia referencia a procedimiento alguno, por lo que es de presumir que se continud con el tramite colonial En esta vigencia de la vida colonial tenemos que el 1 de setiembre de 1823, el Presidente José Bernardo Tagle promulgé una norma referida al ‘ornato y aseo de la Ciudad, la misma que recogid e! ideario de la Ley de Indias, por cuanto en ella se indicaba que el pago del servicio seria bajo el procedimiento siguiente: El servicio sc financiaba en parte con obras de ‘Teatror! y los operarios necesatios para la prestacién del servicio "se pro porcionaran de los pueblos inmediatos por el presidente del departamento, por cuyo conducto deben correr también los gastos de la obra’ Luego vino fa Constitucién de 1823, que reemplazé al Estatuto de San Martin, en cuyo Articulo 80° se indicaba, siguiendo el espiritu de la Consti- tucin de Cadizyy delo establecido en el Estatuto de Huaura y en el Estatuto Provisional, que entre las facultades exclusivas del Presidente de la Repi- blica estaba la de “Decretar la inversién de los caudales destinados por el Congreso a los diversos ramos de la Administracién Pablica’ Pero fur en 1825 cuando se produjo el primer intento de modernizar el sistema de contratacién piblica heredado de la Colonia, Asi, el 09 de agos- to de 1825, mediante Decreto de la misma fecha, se dispuso que los Prefec- tos de Departamento debicran ejercer “todas las funciones econémicas de Hacienda que en el régimen anterior correspondian a los Intendentes"™ E] Prefecto sustituia al Intendente™, En este marco de institucionalizacién dela Administracion Publica, por Decreto de fecha 12 de agosto de 1825 se ralizaron las rentas pitblicas en la Hacienda Pabica y mediante Decreto de fecha 18 de noviembre de 1825 se quiso romper con la tradicién juridica colonial en materia de contrataciones, la misma que se habia desenvuel to al amparo de la figura juridica del Remate, asi en los considerandos Articulo 1 Yer: Oviedo, Juan, Coleccion de leyes, decretosy Srdenes em el Pert desde el aio 1821 has a el 31 de diciembre de 1959, Tomo |. Ministerio de Hacienda y Comercio. Lima, 1879 49a Pigs, Pag, 250, Ta figure def Intendente habia sido ereada por ls reforinas Bosbénicas. Eran fancionarios {gue cuncentraban un significative poder local en el Ambita judicial y econdmica, Durantela Edad Media y ls siglos mbsiguientes, la Hitacibn tenia entre otras denomnina > para la composicidn y apertura de caminos, formacidn y refac- ciin de puentes, calzadas, acueductos y otras servidumbres piblicas™: y por Ley del 21 de diciembre del mismo aiio se establecieron los deberes de los Prefectos, entre los que estaban el de presidir Jas Juntas de Almoneda y las de Diezmos de su Departamento, “dando cuenta al Gobierno de los remates que sc hicicren en aquellas, con los expedientes de Ia materia, para su aprobacién’™ En esta linea procedimental, el 4 de marzo de 1852 se dispuso para la sjecucion de las obras para conducir agua a Tarapaca, que el Prefect del departamento de Moquegua publique “los correspondientes avisos y fijando un plazo conveniente, proceda 4 recibir propuestas para Ia obra (...) par- tiendo de la base que suministra el presupuesto formado por fa comisidn’. 5 Vor: Oviedo, Juan. Cafecciin de leyes, decretos y érdenes en el Perit desde el aio 1821 Inasta e131 de diciembre de 1859. C3, Toro XVT.549 Pigs. Pi, 56, 141 Danesart, Ob, Cit, Tome IL 233 Pigs. Pag. 183 105 Cowrexto bus uss CoNsRarscioars oF, stab po de construit”, si vencido el plazo el contratista no hubiese concluide con Ja obra “se tasars lo trabajado y deducido su valor (...) se cargara el uno por ciento mensual sobre la diferencia en razén de intereses “, si puesto en obra el nuevo canal “no satisfaciese" seran de cuenta del contratista “las obras y materiales que habrian de emplearse para que el transite puiblico no sea obstruido’, “Si en el curso de Ja fabrica ocurricse alguna titil alteracién 4 las condiciones estipuladas, no podra hacerse sino después de una consulta al Gobierno’, En esta obra se agregaba un factor nucvo a las contrataciones piiblicas ya que se obligaba al contratista a otorgar las fianzas respectivas, En losarticulos 9 y 89° de la Constitucién Politica de 1856, se estable cié un criterio restrictivo respecto del manejo de los fondos piblicos. Ast en ol Articulo 9° se indicaba que la “ley fija los ingresos y egresos de la Na- cién y cualquier cantidad exigida o invertida contra su tenor expreso, sera de la responsabilidad solidaria del que Jo ordena, del que lo ejecuta, y del {que lo recibe, si no prueba su inculpabilidad’; disponiendo en el Articulo 89°, entre las atribuciones del Presidente de la Reptiblica, la de “Dar las 6 denes necesarias para la recaudacién e inversin de las rentas pablicas con arreglo a ka ley’, En este nuevo marco constitucional, el 24 de diciembre de 1856 se promulgé la "Ley Orgénica de las Juntas Departamentales” la que establecié como atribucidn de ésta la de declarar la necesidad y utitidad de una obra publica, Seguidamente, en 1857, por Ley de fecha 23 de marzo, se aprobé la “Ley de Caminos" la cual ademas de clasificar los caminos a cons- truir, establecié los niveles de financiamiento de los mismos, Asi precisaba la diferenciacién entre caminos nacionales, departamentales y comunales, correspondiendo a los primeros ser costeados con fondos de la Nacidin y estar bajo Ia supervisién del Ministerio de Obras Publicas; los segundos, eran costeados por los departamentos, siendo supervisados por las Juntas Departamentales; y los terceros, eran apoyados por el Estado en su finan- ciamiento, y debian ser supervisados por las municipalidades™. Posteriormente, mediante Resolucién Suprema del 1 de julio de 1859 cl Poder Ejecutivo reiteré el criterio respecto de las limitaciones de los pre- fectos para efectuar gastos indicando que “Habiéndose mandado hacer tiltimamente por la Prefectura de Arequipa varios gastos extraordinarios, Fon pucnte Arnao, José Anglo, Leyes, reglamentos y resoluciones de cardcter general del Mi- nisterio de Fomente y sus dependencias. tmprenta La Industria. Lima, 1907. 358 Pigs Pig. 213 107 Comexto oF 198 costRanCios’s bet ESD concluya la formacién de cada presupuesto, fa Municipalidad lo clevara al Gobierno con el respectivo informe, & fin de que se decrete lo conveniente para la realizacién de la obra. ‘Todas las obras (...) se sacarin 4 piblico remate; en cuyo acto se es tipularan las condiciones relativas 4 la entrega, por armadas, del costo de cada una de ella y el tiempo en que deba terminarse. EI Gobierno en vista de cada una de las actas de remate, designara la cantidad con la que debe contribuir el municipio para satisfacer el resto con Jos fondos fiscales! Mediante Ley de fecha 28 de enero de 1869, se establecié respecto de la reconstruccién de los dafios causados por un terremoto que las obras se consteuiran “6 por proyectos, 6 por remate, 4 juicio del Ejecutivo”. Es entre 1870 y 1871 que se dictaron normas que implicaron un significativo ordenamiento de la ejecucién del gasto piiblico en el pais. Asi, en 1870, por Resolacién de fecha 6 de abril, se dispuso respecto dela eecucién de obras, la obligatoriedad de cumplir con el procedimiento sig nte: “1 Siendo conveniente que las obras piblicas que se ejecutan con fondos nacionales, se reconcentren en el Ministerio del ramo, ido el consejo dle Ministros, Se resuelve: 1 Cuando por alguno de los ministerios se inicie una obra per teneciente 4 su ram, lo manifestard al Ministerio de Gobier- no, acompaiando el respectivo programa de ella; 2° El Ministerio de Gobierno mandara levantar por los inge- hnieros 6 arquitectos det Lstado, el plane cortespondiente con todos sus detalles y secciones, los que se pasarén al ministe- tio que inicié la obra, 4 fin de que si Vena el objeto deseado, tos devuelva para que se forme el respectivo Presupuesto,y proceda desde luego A la ejecucion dela referida obra;"™™ En 1871, por Resolucién Suprema de! 13 de diciembre del mismo ao se establecié que el Remate era la formatidad indispensable en los contratos del Estado, “siendo necesario observar estrictamente las disposiciones de Ia Ley: en los contratos que el Gobierno celebras se dispone: Que los casos bon Vers Garefa Cakletin, Piecionario de la Legstacion Peruana, PSG. 1438, 109 Gonrext0 De Las cosaioves DEL Estane, fecha 25 de octubre de 1886, se autori7é al Fjecutivo para celebrar los con- tratos que sean necesarios para ejecutar obras en el Muelle Darsena en el Callao. En este mismo afio, el 3 de noviembre de 1886, se promulgé la Ley que regulaba el gasto puiblico, en la que a pesar de establecer procedimien tos de pago, no se hacia referencia a los contratos estatales, En noviembre de 1888, el Presidente de la Repiblica promulgé un Decreto el que se establecia un procedimiento para la construccidn del ca- mino de ‘Tara a Chanchamayo, el mismo que se emitia debido a que se habia aceptado la renuncia de la Junta Administradora creada por supremo decreto de fecha 17 de mayo de 1886, norma que significaba un retroceso respecto de la promulgada en el anterior periodo, por cuanto en ella se establecia que para la construccién del camino se debia cumplir con el pro- cedimiento siguiente: “Art 1° El Gobierno contratara directamente la construccidn del cami- no, pidiendo propuestas, por secciones, pa ‘obras que sean necesarias, a cjecucién de las Art. 2" El Ingeniero Inspector, el Ingeniero del camino y el Comisio. nado (...) se encargarin de la administracion é inspeccion en ‘Tarma, Art.3* Corresponde al Comisionado en Tarma: 1 La recaudacién de los impuestos adjudicados 4 Ia obra del ‘camino. 2° La compra, de acuerdo con el Ingeniero def camino, de las herramintas y materiales (...) 3 Larevisidn y pago de las planillas de jornales(...) Hevando cuenta de la administracién y depositando mensualmente en ef Banco del Callao (...) 4 disposicién del Ministerio de Gobierno, los fondos que recaude, y que no scan indispen- sables para los pagos que se recomiendan, mismo Comisionado rendira mensualmente la respec theater de biome, sn persis de cerlo en la oportunidad que la Ley designs ante el Tribunal Mayor det Ramo. (..-) ‘Art.6° Ambos ingenieros procederin a formular les bases para con- tratar las obras, practicando al efecto los estudios que sean ne- ccesarios...: a 1s conrRaToNs Ont ESTADO Posteriormente, en 1895 se instaurd en el pais la denominada Reptblica Aristocratica, término utilizado por Jorge Basadre cuando analiza el perio do republicano 1895-1919, gobierno dirigido por la Oligarquia®. Asi, cuando en 1895 se instauré la Repiblica Aristocratica, se privilegiaron los intereses de los exportadores (plata, algod6n, azticat), desplazando con ello a los terratenientes feudales. Por su parte el Estado adquirié protagonismo controlar la produccién de moneda y modernizarse; y, en paralelo el ca pital extranjero comenzé a dominar la economia, lo que se pudo apreciar en la primera década del siglo XX. El nuevo siglo trajo consigo la inversién extranjera directa en la mine: ria, sector que se agregaba a los de cometcio, finanzas y transporte, donde ya existian inversiones; proceso en cl que capital extranjero pasd a contro: lar otros sectores de Ia economia nacional como textiles y el agro. Poste riormente, la primera guerra mundial dinamizé la economia exportadora permitiendo que los precios de exportacién aumentaran en forma verti ginosa, prosperidad que estuvo acompaitada de un incremento sustancial de las importaciones y del deterioro de las barreras arancelarias, lo que no. permitis el desarrollo de una industria nacional! Pero ta finalizacién de Ja guerra marcé el final del auge y el inicio de la crisis que pondria fin, en 1919, ala Republica Aristocratica, dejando subsistente a su Estado y forma de dominacién que tardaria muchos aitos en colapsar. Se iniciaba la larga agonia del Estado Oligirquico!™ la Repablica Aristocratica, la Oligarquia a clla inherente constituyd cL Estado Oligérquico™, el que se caracterizé por un débil desarrollo de los ot Vers Bunga, Manuck Flores Galindo, Alberto. Apogen p erissde fa epi SER " tt Definide como una forma de organizacién del poder de los estadas simicoloniales dus 45 1 Aristocrética Mn ue contrate “con licitacién 6 si muelles fiscales”: Asimismo, se establecié el procedimient tencién de solicitudes de conces © siecucién de obra indicando que esta debia estar. acompaitada de estudios treks después de lo cual correspondia ala Direecide fe Obras Puibicas dar tramite al pedido” presa de responsabilidad, la construceién de un muelle (con sujecin a {as bases siguientes... Era la primera vez que se establecian Bao para la seleccién de un contratista. Por Resolucién de fecha 15 de mayo de 1902 se poriné el gasto en atenciones que efectuaban los prefectos del pals. Asi, finalizar el sigho XIX, y en plena etapa de crecimiento econdmico, el Ler, Peruano ain se resistia a contar con procedimiento cierto, fjo y ordenade Para las contrataciones estatales. Para 1903, por Resolucién de fecha 12 de febrero, se estableci6 un pro- cedimiento para otorgar permisos para el estudio de Obra Publica, pero este se refiere ala Concesién™, Bs en 1907 cuando por Decreto de feche 11 de enero el Gobierno dispuso medidas respecto de la forma y condiciones en que se debian llevar a cabo en los departamentos la ejecucién de obras Piiblicas ordenadas por leyes especiales, precisando lo siguiente "1 Ver: El Derecho, Revista de jrisprude dle Lima. Tomo VII, Afios 1898-1899, Lima, Libreria eImprenta "4 EL Derecho, Revista de Jurisprudencia y Legislacidn. Organo del Col Lima. 1906. Imprenta Liberal, 1904. 468 Pigs, Pag, 224, Legislacion. Organo del Colegio de Abogados i. _Conmm10 pe tas coxrRaracionts DE, Eotano. ECONOMIA Y POLITICA DEL ESTADO LIBERAL-PROMOTOR. EL ONCENIO: DE 1919 A 1929 Durante el periodo que va entre 1919 y 1929 el Estado tuvo mayor participacién politica y econémica, amplié y modernizé la administracion incrementé la buroctacia, lo que permitié el ingreso de sectores medios ala Administracién Publica y al quehacer politico; coyuntura en la que se produjo el desplazamiento de la oligarquia civilista, sustrato politico del Estado Oligirquico, mediante la conformacién de “nuevas clientelas con individuos hasta entonces segregados del poder"; cambios que no signi- ficaron la modificacién de las bases sociales de la dominacién sefiorial, La consecuencia de este proceso fue que se hizo imposible el reconocimi: to de los derechos ciudadanos de las clases populares, por cuanto al igual que en el siglo XIX hubiese significado “afectar la dominacién colonial del cam- pesinado indigena, que constituia la mayoria de la poblacion"™ El régimen que se instauré en este periodo fue de tipo Liberal Pro- motor, ya que otorgé un mayor dinamismo al Estado como propulsor del desarrollo a través de obras de infraestructura, La economia siguié descan- sando en las exportaciones, se intensificé la presencia del capital extranjero en especial el norteamericano que adems de tener presencia cn el sector financiero invirtié en mineria, petrdleo, agricultura, aviicar ¢ industria, siendo que los productos exportables generados por la inversi6n extranjera adquirieron mayor importancia (minerales y petréleo)™. En este escenario Ja industria moderna podia coexistir con la agricultura y la produccién primario exportadora Esta etapa denominada por algunos investigadores como la del Li- beralismo Excluyente™, se cerré con la gran crisis de 1929 y la caida del régimen de Leguia 1 Cotter, jut. Claze, estado y macién en ef Perd.Ci. Pig. 191, (1 Colle, Julio. Politica y Sociedad en ef Peri. Instituto de studios Pecuanvs, Lima, 1994 235 Pgs. Py : 8 Ver: Bar lures Galindo, Alberto. Apogeoy crisis de la Republica Aristocritiea it. Pag. 138, : Ver: Portocarreo M., Gontalo, ldeologias, funciomes del Estado y politicas econémicns Perii; 1900-1980, Eu Debates en Sociologia N°9. Pontificia Universidad Catolica del Per, Departamento de no parncroses wut ESTADO participacién del Bstado en todos los mbitos, en especial en el social, con texto en el que las relaciones entre Estado y economia se tornaron mas. complejas, “haciendo que las ideas liberales se replieguen temporalmente desacreditadas de hecho”, repliegue que se debié a que la crisis de 1930 “significé no sélo la terminacién del flujo de préstamos norteamericanos, que habian permitido vivir al leguifsmo y sus seguidores distribuyendo be neficios dentro de una abundancia ficticia, sino también In declaracién de Ja moratoria en los pagos de la deuda externa como resultado de la eaida de Jos ingresos del Estado" Ante la incapacidad det Liberalismo para resolver los problemas eco- némicos suscitad sal interior del sistema capitalista, se impuso el Interver cionismo pragmético™ y al descredito de las ideas liberales, hegemonicas en las tres décadas que iban del siglo XX, le siguié una creciente posicién intervencionista y reguladora de Ix economial®! por parte del Estado. El Golpe de Estado de 1948 moveria otra vez el pénduto. IV. La forma en que se contraté en Ja coyuntura 1930 a 1948 Desde finales del periodo anterior, la idea del “dejar hacer, dejar pasar” en contrataciones cstatales, habia comenzado a ser relegada, tal como puede concluir de Ia creacién de la Contraloria General de la Repablica; sin embargo, a pesar de ello, en julio de 1931 se promulgé el Decreto Ley N° 7219, por el que se cred un fondo de ciento cincuenta mil soles para la conclusidn de las obras del nuevo Hospital de la ciudad del Cuzco, en ctuyo Articulo 2° se estableci6 que la administracién de los fondos estaria a cargo de una Comisién que estaba por designarse “y entre cuyas atribuciones, aparte del control para su correcta aplicacién’, estaba la de “vigilar que las obras se concluyan dentro del mas breve plazo’. No se establecia el procedi miento para fa ejecucién del gasto. Portacarroro, Fass Heltcin umerinan N., Alex laversiones Diblicas en ef Perit (1900-1968) una aprosimacion cwanttativa, Centeo de Investigacion de la Universi dad det Pacifico (CIUR), Lima, agosto de 1988. Pag, 24 lo Yortocarrero, Felix; elt, fh Arlete; Zimmerman N., Alex. Ob. Cit. Pig. 32. 181 Yer" Portocarceo M., Gonzalo, Ideologias, funciones del Estado y poliicas econémicas Peri: 1900-1980. En: Debates en Sociologia N* 9, Pontfieia Universidad Cateica del Per Departamento de Ciencias Sociales. ‘Ver: Portocartero, Fels; Belen, Is, Arete: Zimm rman N., Obs. Cit. Pig, 24 — Conxto bi 1s coNTATACIONES OH, ESTADO En este mismo afo, en 1933, se volvia ala incertidumbre de los prace- dimientos. Asi mediante Ley N° 7702 se aprobé la construceién de un ca mino en Madre de Dios, disponiéndose que los Fondos serian administra dos por una Junta compuesta por el Prefecto del Departamento del Cuzco, el Fiscal de la Corte Superior, un Vocal de la Corte Superior, el Ingeniero Departamental y el Jefe Militar, pero omitia precisar el procedimiento para la ejecucidn del gasto. De igual forma, mediante Ley N° 7823 por la que se dispuso de fondos para obras piblicas y saneamiento en Trujillo, se esta- blecié para la ejecucidn de obras *... una “Junta 1° Centenario de Trujillo” formada por cl Prefecto del Departamento, por el Presidente de la Corte Superior, por el Alcalde del Concejo Provincial de Irujillo, por el Director de la Sociedad de Beneficencia, el Decano del Colegio de Abogados, por un delegado del Concejo Provincial de Pacasmayo y por el Presidente de la Junta Constructora del camino de Quirihuac a Quiruvilea’, esta Junta tenia atribuciones para designar comisiones de vigilancia y control de las obras a ejecutarse. Asimismo, en el Presupuesto General de la Reptiblica de 1933, aprobado por Ley N° 7778, no se hacfa referencia a ningiin procedimiento para contratar, adquirir o ejecutar obras. Este mismo criterio se mantuvo en 1934, tal como se puede constatar en la Ley N° 7924 por la que se nombré tna junta compuesta por el Pre- fecto del Departamento del Cusco, quien Ja presidia, el Alcalde del Con- cejo Provincial, el Rector de la Universidad, el Presi Comercio y el Director de la Beneficencia; Junta que tendria a st cargo el control administrative de la constraccién de la carretera Cusco-Arequipa. Para 1935, mediante Ley N® 8090, se dispuso de la construccién de obras piblicas en la ciudad de Ayacucho, para lo que se constitufa una Junta para Ja ejecucidn de las mismas; la Junta en mencidn estaba constituida por el Prefecto del Departamento, el Presidente de la Corte Superior, el Obispo de la Didcesis, el Alcalde, el Ingeniero Departamental y dos vecinos notables, no haciéndose referencia alguna a la ejecucién del gasto. te de la Camara de En la Ley de Presupuesto de 1936, Ley N° 8181, tampoco se hacia precisién alguna sobre determinado procedimiento especial en las contra- Laciones del Estado, asi como para la ejecucidn de obras. En el mismo ano, por las leyes N°s. 8472, 8476 y 8474 se dispusieron la ejecuci6n de obras en Huinuco, Jaén y Tarma, todas ejecutadas bajo la misma modalidad de las anteriores, a través de una Junta, Pero pata el caso de bienes, por Resolu. cién de fecha 27 de julio de 1936, publicada el 06 de agosto del mismo aio, el Ministerio de Gobierno y Policia aprobé las Bases para la adquisicién de 15 coxtearaconts pr. Eso Suprema del 16 de noviembre de dicho aito, por la que se conforms la Junta de Obras Piblicas de Puno la misma que estaba integrada por el Prefecto, el Fiscal de la Corte Superior, el Alcalde, el Presidente de la Sociedad de Beneficencia, el Director del Colegio Nacional y un vecino designado por el Gobierno. Al finalizar el aiio, por Decreto Supreme de fecha 26 de diciem bre de 1945 se dispuso que la Direccién General de Obras Pablicas centra lice todos los datos referentes a las obras piblicas que se ejecutaban en el pais. Al aito siguiente, en 1946, por Resolucién Ministerial del 20 de mayo se creé la Junta de Adquisiciones de la proveeduria General del Ramo. Los tiempos comenzaban a cambiar. La Ley N° 10818, Ley del Presupuesto General de la Repiiblica para el ano 1947, innové respecto de las anteriores normas presupuestales ya que ademas de la referencia a la Contraloria General de la Replica, en sus articulados se hacia menci6n a la forma de gasto, tal como consta en el Articulo 23°, el que textualmente se indica que “La aprobacién de planos y presupuesto de obras piiblicas cuyo valor ascienda hasta Ja suma de Si 200,000.00 requiere, dinicamente de Resolucién Ministerial"; por su parte el Articulo 26° referia que “Las partidas destinadas a las adquisiciones de muebles e inmuebles, se acompafiarin de una relacién del programa anual de adquisiciones, con indicacién aproximada del niimero y costo de los bienes por adquirir’; por su parte ef Articulo 27° establecia que “Las par tidas para articulos de consumo, especificarin su programa de adquisicio~ nes con indicacién aproximada de cantidades y costo y cttando se trate de forrajes, el precio unitario del mismo”, Las compras publicas avanzaban en su ordenamiento. En este orden, en los considerandos del Decreto Supremo de fecha 21 de noviembre de 1947 el Ejecutivo indicaba “Que se ha establecido la in- conveniente costumbre en algunas dependencias de la adniinistracién pi blica de celebrar contratos para gjecucién de obras o adquisicién de sumi nistros, sin la previa aprobacién por Resolucién Ministerial o Resolucién Suprema, segtin su monto; Que tal sistema ocasiona frecuentes inconyenientes derivados del he- cho de presentarse para la aprobacién superior contratos ya firmados, al gunos de los cuales han comenzado a ejecutarse, lo que limita Ta capacidad de decision y control del superior y coacta sus facultades legates, creando conflictos derivados de Ia nueva aprobacién de contsatos que han comen: zado a ejecutarse’, por lo que se decretaba Conrext0 DE LAS CONTRATACIOMS de la Repiiblica del 17 de julio de 1857 y al Necreto Supremo del 12 de noviembre de 1886. En el Decreto Ley N° 10940, que aprobé la Ley de Presupuesto Ge- neral de la Republica para el afio 1949, se establecié en el Articulo 2° que por Resolucién Suprema, previo informe de la Contraloria General de la Repiiblica, se autorizard: “b) Las adquisiciones y demas gastos de material ‘cuyo monto exceda de S/. 50,000.00"; disposicién con la que se articulaba gestién y control, significando un avance cualitativo respecto del perio- do anterior. Seguidamente, por Resolucién Ministerial del 20 de mayo del mismo aio se establecié la composicin y funciones de la Junta de Ad- quisiciones de Ia Proveedurla del Ramo de Hacienda, la misma que estaba integrada por el Sub Director de administracién, quien la presidia; el Sub Director de Presupuesto y cl Sub Controlador de Precios, siendo Secretario ¢1 Proveedor General del Ramo. Las atribuciones de la Junta de Adquisicio- nes eran las siguientes: ‘a, Controlar las adquisiciones y distribucidn de itiles, enseres y ob- jetos en general que deben ser proporcionados por la Proveeduria General del Ramo (...) b.Determinara la vista de cada Bxpediente de Contratacién, ta pro- puesta que ofrezca las mayores ventajas respecto a calidacl, pre- cio y urgencia y cualesquiera otras consideraciones a juicio de ta Junta, consultando en todo caso la economia en la inversién, debiendo procedee a sacar a Licitacion fi de su calidad e importancia lo requieran” Asimismo indicaba que “La Junta deber’ tener en cuenta y observar est posiciones especiales sobre adquisiciones que se hayan dictado 6 se dicten en lo sucesivo, debiendo sugerie la dacion de las que creyeran necesarias para sti mejor funcionamiento o para mejor cautelar la economia en las inversiones del Kstado; especialmente deberd constatar que los pedidos hayan sido debidamente autori zaudos por el Director General de Administracibn ‘obras que por razones tamente las dis. Siguiendo en 1949 tenemos que mediante Decteto Ley N° 11008 se establecié tin derecho adicional sobre todas las importaciones que se efee om BY Aeticulo 76" de la Ley de Onganizacin Interior establecia que los Pretectos “Peesidiran Tes juntas de almonedao de Bienes fiseales de se departomento, dando cuenta al Gobierno Ge los remates que se hiciesen en aquella, con los expedientes de la materia para su apro baci? 129 ad ____Gowesto ve uss coxrastaciuns ny En 1951 la disposicién particular se conyirtié en general, asi por De. creto Supremo del 07 de marzo de 1951 se establecio que seria obligatoria Ia Licitacién 0 Subasta Pablica en todas las obras publicas y adquisiciones de materiales para el servicio de cualquier entidad del Estado cuyo valor excediera de S/, 10,000.00 (Diez Mil) Soles Oro, Asimismo, por Decreto Supremo N° 1614 det 29 de agosto de 1951 se dispuso que la Convocatoria a Licitacin Publica para la ejecucisn de obras compra de materiales, por Jun monto superior a S/. 10,000.00 soles, se haria por Radio Nacional del Peri; y en la Resolucién Ministerial del 31 de agosto se establecié que se debia enviar con la debida anticipacién la Conyocatoria a Radio Nacional del Peril En la Ley de Presupuesto del ano 1952, Ley N° 11792, se repitieron los mismos criterios que en las anteriores, respecto del control y el gasto, pero en el Articulo 23° se agregaba que el Ministerio de Fomento y Obras Piblicas estaba autorizado “para efectuar estudios o proyectos, y ejecutar obras, mediante contratos por suma alzada 0 por administracién direc ta, hasta por Ia surma de $/. 100,000.00". Esta decisién significaba otto avance en la determinacién de las contrataciones y adquisiciones pablicas por cuanto hacia referencia a las modalidades contractuales. Asimisino, por Decreto Supremo del 25 de abril de 1952 se aprobé el Reglamento de la Proveedurfa General de la Administracién Civil del Fstado, la que habia sido creada por Decreto Supremo del 16 de noviembre de 1951 La Proveeduria General de la Administracion Civil del Estado, indic: ba la norma glosada, era “un organismo especial de indole comercial” que formaba parte de la estructura orgénica del Ministerio de Hacienda y Comercio, dependiendo directamente del Ministro, estando cntre sus funciones: “a. Suministraré por su inico intermediarie, todos los tiles, enseres, ccquipos, materiales, implementos y demis articulos de consumo aque requicran las necesidacles de Tos orgonismes de ly Adminis- tracidn Civil del Bstado, tanto para sus servicios generates y ordi- narios como especiales b. Adquitirs, para el efecto, dichos articulos ditectamente y a tion lyre del Fstado, en las fuentes y mercades de produccidn del pals y del extranjero..” En esta misma direccidn se promulge la Ley de Presupuesto del ato 1954, Ley N° 12014, donde ademas de reiterar las apreciaciones de gasto Coxrexto pe Las cong a 3° Las adquisiciones por un valor hasta cien mil soles 070 (SI 100,000.00) las hard el Comité Bjecutive mediante lcitaciin po bica o privada previa autorizacién del Consejo Dicectvo (...) 6° Fm las Heitaciones pablicas de precios para las se refiere el wlquisiciones 2 que irticulo 2° se observari cl siguiente procedimiento.... En 1956 se cre6, mediante Ley N° 12676, el Fondo de Desarrollo Fico: némico™, el mismo que en coordinacién con las juntas Departamentales, estaba encargado de la ejecuicién de obras piiblicas. Destaca en esta Ley la disposicién contenida en el segundo pirrafo del Articulo 27°, donde se establecia como impedimento para contratar que “No puede ser contra- Uista, ninguno de los mismos miembros de las Juntas Departamentales de Obras Pablicas, ni sus consanguineos en 4° grado, ni afines en 2” lo que conjuntamente con Ia omisi6n a cualquier procedimiento para contratar, constituyen los aspectos ms relevantes. Asimismo, por Decreto Supremo N° 15 del 09 de agosto de 1956 se liquidé la Proveeduria General de la Administracién Civil del Estado, el argumento de la liquidacién era que “la centralizacién de la adquisicién, produccién, almacenamiento y distri: bucidn de los titiles, enseres, equipos, materiales y dems implementos que requieran las necesidades de la administracién civil del Estado en un solo ‘organismo ha resultado inconveniente para el servicio piblico’, por lo que se disponia que “las funciones centralizadas en la ex ~ Proveeduiria General seran reasumidas por las Direcciones Generales de Administracién, Pro- veedurias, Almacenes, Plantas de Produccién o dependencias similares de los Ministerios respectivos .... De estas disposiciones podemos concluir en 4que la centralizacion de las adquisiciones no es un tema nuevo en el Perit Pero debemos precisar que la liquidacién vino con el cambio de Gobierno, Odria creé la Proveeduria y Prado la liquid. En este contexto por Decreto Supremo N° 17, del 12 de setiembre, se dispuso que las adquisiciones de! Ministerio de Hacienda se hagan de acuerdo con lo dispucsto en los decretos supremos del 03 de febrero de 1950, 7 de marzo y 29 de agosto de 1951; posteriormente, por Resolucién Ministerial N° 463-DA del 18 de setiembre se regularon las adquisiciones que no excedian de S/. 10,000.00 soles. En este mismo aio, se promulgé el Decteto Supremo N° 2 fechado el 21 dle noviembre, por el que se aprobs el Reglamento de las Juntas Departamentales de Almoneda, donde se precisa: ba que el objeto de esta entidad era la venta y alquiler de bienes del Estado. 4 La Ley del Fondo de Desarrollo Eeondmico, Ley N* 12676, fe reglamentads €n 1957 133 Coymexto be 1s covrmatarioses pet Bstabo. a. Presupuestos de la obra y tiempo que demanda la ejecucién de la misma; b. Bases de la Licitacién; ¢. Avisos de Convocatoria para la Licitacion Publica: 4. Propuestas presentadas; ce. Fechas en que se publicé en el Diario “El Peruan £. Demds documentos o informes. La Contraloria General de la Republica pucde declarar desierta una licitacién aunque se haya otorgado la buena pro, si encuentra razones justi- ficadas para ello, poniendo el resultado en conocimiento del Ministerio de Hacienda y Comercio y publicando directamente en el Diario Oficial “El Peruano” el informe que emita’. En el siguiente parrafo del mismo articulo, establecia procedimientos para adquisiciones menores. Asi, indicaba que “Toda adquisicién cuyo va- lor unitario exceda de S/. 30,000.00 se someterd al requisito anterior. En ad- quisiciones cuyo valor unitario sea superior a S/. 5,000.00 se exigira cuando menos tres propuestas de precios para decidir la que mas convengan a los intereses fiscales. Lo anterior no rige en los casos especiales de adquisicion de un bien que no tenga similares en el marcado, debiendo obrar expresa constancia de ello” En Jos casos de los ministerios vinculados a la defensa nacional, se establecia que se les exceptuaba de la disposicién anterior, “para lo cual ptocederd a licitacién privada por invitacién directa, sea a las empresas construictoras 0 a las firmas productoras 0 importadoras’, Asimismo, se establecia la participacién de la Contraloria en el control y recepcién de obras piblicas. Finalmente, establecia la responsabilidad de los funcionarios por contrataciones indebidas. Estos criterios se mantuvieron en los Presupuestos para los anos 1960, 1961, aprobados por las leyes N° 13381, N° 13632, respectivamente. En este contexto, en 1961, mediante Decreto Supremo N° 036 del 06 de octubre de 1961, se aprobé un nuevo Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Paiblicas, mientras que en la Ley del Presupuesto General de la Republica del aio 1962, aprobado por Ley N°13960, se mantuvieron las Pautas establecidas por las normas anteriores; y en la Ley N° 13980 se otor- 135 ad turas del poder oligérquico, se produjo un Golpe de Estado encabezado por militares reformistas que dieron fin al Estado Oligirquico y al sistema de dominacién que lo sostenia. Esta decision politica de los militares sc articulé aun nuevo rol del Es tado que acentué su presencia en la sociedad, tal como se puede constatar en los actos politicos que siguieron al Golpe de Estado, “se prometid inme- diatamente un “Estado fuerte" ¢ importantes reformas estructurales (...) dl primer acto importante del gobierno militar fue expropiar los campos petroliferos de Talara (...) en 1969 se puso en marcha un programa radical de reforma agraria, y en los seis afios siguientes se produjo una oleada de reformas de propiedad, que afectaron la mineria, pesca, industria pesada, Banca y comunicaciones, proceso que culminé en 1975 con la gestacién de tun sistema de participacidn de los trabajadores en la economia (...) et Esta do emergié como elemento central en las esteras econémicas y politica’ FI Estado se convirtié en agente productivo y en organizador ¢ impulsa- dor de la sustitucién de importaciones, se amplié el aparato burocritico, se mpresas piblicas, se elev6 el gasto publica y la inversin. El obje- tivo de las acciones reformistas era reorganizar la sociedad superando los, desencuentros historicos que habjan conducido al atraso y subdesarrollo. crearon En 1975, ante la inminencia de la crisis econdmica se produjo el relevo en Ia jefatura del Gobierno Militar, entre 1975 y 1980, a pesar de los inten tos por liberalizar la economia y redimensionar el papel del Estado el nue- en militar no puda modificar el esquema dejado por el régimen precedente. En realidad, en este periodo el Gobierno Militar tuvo como preocupacién central establecer salidas a la crisis y transferir el Gobierno a los civiles, lo que reducia su espacio para replantear el rol del Estado, En 1980, previa convocatoria a la Asamblea Constituyente, los milita res se retiraron del poder y con él, el Estado Oligirquico concluia su larga agonia y comenzaba la crisis de la construccién de un nuevo Estado, VLA. Las contrataci nes del Estado en la coyuntura 1968 - 1980 Al inicio del Regimen Militar, los presupuestos aprobados en los afios anteriores se fueron ampliando, hasta que en 1971 se aprobé, por Decreto © Bitcieral, BVK, La Economia Politica del Peri 1956-1978, Instituto de Estudios Perv fos, Th, 198. 429 Pigs. Pig. 71 137 bes Conmexto pe Las cose ses bet Esra En cuanto a la normativa especial en materia de contrataciones y ad quisiciones del Estado tenemos que se dictaron las normas siguientes: En 1969, mediante Decreto Supremo N° 1/69-ENS del 5 de febrero de 1969 se modificé el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Pablicas. Posteriormente, mediante Resolucién Suprema N° 00044-70-PE del 13 de mayo de 1970 se aprobs el Reglamento General de Adquisiciones del Ministerio de Pesqueria mientras se aprobaba el Reglamento General de Adquisiciones de todo el sistema pablico; también por Decreto Ley N° 18267 se dispuso que las obras supriores a un millén de soles se sometan al requisito de Licitacién Péblica. En 1971, por Resolucién Ministerial N° 1775-71-VI-DS se dispuso que las entidades licitantes verifiquen el Certi- ficado de Contratistas de Obras Piibticas; y por Decreto Supremo N° 002- 71-VI se modificé el Articulo 6.02 del Reglamento General de Licitaciones y de Contratos de Obras Pablicas, por Decretos Supremos N°s 006-71-VI DS. N° 016-71-Vk, DS. N? 048-71-VI; D.S. N° 100-71-VI; DS. N° 101- 71-V1 se modificé el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Piblicas aprobado por Decreto Suptemo N° 036 de 1961; para el ao 1972 se promulgé el Decreto Supremo N° 039-72-VI por el que se aprobé cl Reglamento General de Concurso de Precios pata le ejecucion de obras piiblicas; el Decreto Supremo N* 058-72-VI donde se dispuso que en las licitaciones pablicas no podrian participar come postores los miembros del Directorio de las empresas convocantes; y el Decreto Supremo N° 064-72 Vi por el que se sustituy6 un parrafo del Reglamento de Precios de Obra Publica; también se distaron los Decretos Supremos N°s 051-72 y 073-72 por los que se modificé el Decreto Supremo N° 036 de 1961, Reglamento General de Licitaciones y Contratos ce Obras Piblicas. En 1973 se dictaron las normas siguientes: Decreto Supremo N° 053- 73-V1 por el que se amplié los alcances del Articulo 17.05 del Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Piblicas respecto de la Potes tad Sancionadora del Estado respecto del Contratista; se promulgé el De roto Ley N 20024 por el que se otorgaron facilidades para el financiamien- to por parte de ios bancos al Contratista de Obra Publica; y por Decretos Supremos N°s 073-72-VI, 005-73-VI, 007-73-VI y 174-73 se modificé el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras bado por Decreto Supremo N° 036 de 1961. ablicas apro: En 1975 se promulgé la Resolucién Ministerial N° 1997-75-VC-1100 por la que se fijaron sanciones a los Contratistas que sobrepasaran el limite de contratacién; para 1976 se promulgé la Resolucién Ministerial N° 088 139 Coymesto ne 14s conmiarcrory ron los nuevos formatos a emplear por parte de las entidades licitantes del sector piblico y por los contratistas. BI perfodo termina con Ia promulgacién de la Constitucién Politica de 1979, norma en mérito de Ia cual la regulacién en contrataciones y ad quisiciones estatales adquiere, por primera vez en nuestra historia, rango constitucional, tal como se consigna en el Articulo 143° de la misma “La contratacidn con fondos pablicos de obras y suministros asi como la adqui sicién 0 enajenacién de bienes se efectiian obligatoriamente por licitacién piblica, Hay concutso publico para la contratacién de servicios y proyectos cuya importancia y monto sefiala la ley de presupuesto. La ley establece el procedimiento, las excepciones y responsabilidades" Vil. ENTRE EL MODELO LIBERAL Y Fl. MODELO DEL ESTADO SO- CIAL, EL NEOPOPULISMO. DE 1980 A 1990 EI Perd Megé a la década de los ochenta en una situacién critica, por cuanto se juntaron distintas variables que pusieron en cuestidn Ia viebil dad del Estado y de la Nacién. Al ocaso definitivo del Estado Oligarquico Ie siguié la crisis del Estado Social debido al agotamiento del modelo de industrializacién por sustitucién de importaciones; crisis que generé des- empleo y subempleo, a lo se le aund el colapso organico de los partidos politicos, “la militarizacién de la politica, el derrumbe del Estado, la crisis dc las orientaciones y de los sentidos basicos de la politica, la desubicacién del Pert en cl mundo’, hechos que amenazaron hacernos perder cl sentido de faturo™, todo en el marco de una cruenta guerra interna. En la dimensién politica los ochentas continuaron con la vieja con- frontacién entre la vision del Estado Liberal minimo y la del Estado Inter- ventor 0 Estado Social. El Gobierno que se instal6 en 1980, al igual que el Regimen Militar del periodo 1975-1980, se encontré atrapado en el dise- fio dejado por el Gobierno Militar del periodo 1968-1975. EI Liberalisma ‘emergente no pudo modificar las estructuras del colapsado Estado, a pesar de contar con una nueva Constitucién Politica, s6lo se limits a administrar Ia crisis ) Ver: Léper, Sinecio, EI Dioe Mortal, Estado, sociedad y Politica en el Pet del siglo XX. Pig. 102 “41 r __.Comtrero br: as coyrestacioves on. Bs14Me Los noyenta y el nuevo milenio nos pondrfan ante un nuevo movi miento del péndulo. VILL, La forma en que contraté cl Estado en el periodo 1980 21990 En este periodo, las Leyes de Presupuesto General de la Reptthlica N° 23233, N°23350, N° 23556N° 23740, N° 24422, N° 24767, N° 24977, de los aios 1981, 1982, 1983, 1984, 1986, 1988, 1989 y 1990, respectivamente, mantuvieron fa pauta establecida en las normas anteriores, es decir, regular Jos montos para determina los procesos de seleccidn y derivar a la norma tiva especial y al Sistema Nacional de Control los aspeetos puntuales de las contrataciones y adguisiciones del Estado, En cuanto a las normas especiales tenemos que por Decreto Supremo N° 10-80-TR se dispusieron medidas para agilizar procesos de contratacion y ejecucidn de obras publicas; por Resolucién Ministerial N° 0236-80-VC. 5100 se establecieron normas para la calificacién del anteproyecto de Lici taciones por el sistema de Concurso Oferta; por Resolucién Ministerial N° 0283-80-VC-1200 se precisaron los alcances del Reglamento de Licitacién por el sistema de Concurso Ofertas por Resolucién Ministerial N° 0020: 8—VC-5100 y N° 0093-80-VC-5100 se varié el parcentaje de adelanto al Contratista en el sistema de Concurso oferta; por Resolucién Suprema N° 0078-80-VC-9100 se senalé el valor maximo de obras 4 ejecttarse en cuya licitacin podra intervenir cada postor segiin categoria: por Decreto Sup! mo N° 034-80-VC del 21 de noviembre de 1980 se aprobé el Reglamento de Licitacién y Contratos de Obras Pablicas: y por Resolucién Ministerial 676-80-VC-1150 se precisaron los alcances de numeral del Reglamento de Licitacién y Contratos de Obras Piiblicas. Mediante Resolucién Suprema N* 0070-81-PCM se designd la Comi- sin que se encargaria de estudiar y proponer un nuevo Reglamento de Li- citaciones y Contratos de Obras Péblicas, estoa pesar de que recientemente se habfa aprobado un Reglamento, Asimismo, por Decreto Supremo N° 017-81-ITI/IND se otorgé margen de preferencia al fabricante nacional en Licitacis Publica y Concurso de Precios de caricter internacional Fn 1982, por Ley N° 23446 se dispuso que todas las entidades tuvie Ja obligacion de enviar al Congreso las resoluciones que dictaran respecte delas licitaciones que convocaran, adjuntando los antecedentes correspon wi ere CONTESTO DF LAS CONTRATACIOSES DELL wwe Por Decreto Supremo N° 015-88-VC se establecieron acciones transi- torias que posibilitaran el cumplimiento de los contratos de ejecucién de obras piiblicas y por Decreto Supremo N* 024-87-VC se estableci el pro- cedimiento para determinar el monto de gastos relacionados con cl tiempo de ejecucién de obra al que se referia el Articulo 5.7.7. det RULC.O.P. Asimismo, mediante Decreto Supremo N° O11-88-EP se restablecié. la vigencia del Articulo 5.5.6. del RUL.COLP, y por Decreto Supremo N° 034-88-EF se aprobé el Reglamento General de Adquisicién de Bienes y Prestacién de Servicios No Personales de las empresas que conformaban la actividad empresarial del Estado. A nivel del Consejo Superior de Consul- toria en este aiio se emitieron las Resoluciones N° 003-88-CONASUCO y Ja N° 004-88-CONASUCO referida al establecimiento del arancel por ab: solucién de consultas y al establecimiento de los colegios profesionales que estaban en condiciones de efectuar consultas al CONASUCO. Finalmente, mediante Comunicado N’ 002-88-CAPIP se precis6 que la Comisién Bica meral de Presupuesto sistematizaba la presentacidn de informacién sobre licitaciones publicas, concursos publicos de precios y de méritos y exce ciones a estos requisitos, por lo que dicha informacivin se debia enviat a la ‘Comision, En 1989 por Resolucién N° 022-89-VC-9100 se aprobaron normas para la aplicacion de las sanciones establecidas en el RLUL.CO.P. y dis- posiciones conexas y complementarias; por Resolucién Jofatural N° 142 89-INAP/DNA se aprobé el instructivo para la implantacién del Registro Nacional de Proveedores de Bienes y Servicios del Ustado. Por su parte cl CONASUCO precis6, mediante comunicados N° 007-89/CONASUCO, N’ (008-89/CONASUCO y N° 009-89/CONASUCO, sobre el inicio de funcio. nes y aprobacién del Registro Nacional de Consultores, asi como el nuevo ‘monto del arancel para consultas, Vill, EL CONSENSO DE WASHINGTON. EL NEOLIBERALISMO. La década del noventa signifies ku vuelta de las politicas liberates, las mismas que habian perdido vigencia ante las propuestas del Estado Social, el péndulo se movia otra vez en sentido contrario. En el Pert, las politicas de ajuste estructural se comenzaron a aplicar a partir de los inicios de dicha década, pero la acci6n politica habia sido precedida de una reflexién sobre el pais y el desarrollo del capitalismo en el Perii, siendo uno de los libros 15 tuna nueva industria exportadora, y se ha reducide la brecha entre Lima y las provincias; se ha reducido la desigualdad, por cuanto existe una mayor titulacién, acceso al crédito, expansion de servicios, las APPs como ahorro interno; se ha generado una nueva clase media, lo que se exterioriza en la emergencia de los conos de Lima; el agro, en especial el costeiio atraviesa por una revolucién agroindustrial; en la Selva se empiezan a producit y exportar productos con valor agregado, mientras que en la Sierra se asienta tuna nueva mineria, resurge el agro y !a artesania; el turismo se constituye en un factor generador de ingresos; los grupos empresariales peruanos sc han internacionalizado; y, en general, las politicas de los noventa han per mitido la apertura y desarrollo de un nuevo ciclo de acumulacién. ‘Yodo esto sustentado en datos estadisticos. ViIL1. El problema del Derecho en el modelo neoliberal del Consenso de Washington. El Periodo de Transicién En este proceso econémico y politico por el que atraviesa el pais, el De- recho se convirtié en uno de los elementos centrales de preocupacién, no sélo desde ahora, sino desde la década de los ochenta. Al respecto, en 1987 se indicaba que “Nunca antes tanta gente honesta y trabajadora, con la que rea- lizamas los mis vastos y diversos tipos de transacciones, ya sea al subir a un minibus o al comprar una lata de conservas, ha desobedecido la ley y vivido pacificamente al margen de ella. Casi la mitad de las viviendas de Lima esta al ‘margen del Cédigo Civil y de los Registros Pblicos; un porcentaje semejante del transporte colectivo se desarrolla pacificemente fuera de lo dispuesto en. Jas numerosas normas que existen al respecto (...) ¥ es que, no obstante que la Constitucién Politica del Pert entré en vigencia apenas en 1980, y el nuevo Cédigo Civil en 1984, nunca antes el desprestigio social de la ley (...) ha sido. tan bajo en nuestro pais...”™5 lo preocupante es que “desde 1950 se ha vivido, ‘quizis, la etapa mis prolifica en materia de promulgacién de los mas diversos, dispositivos legales, Constitucidn, Codigos, leyes orginicas. anilisis expuesto, s6lo desarrollaba la idea del Derecho planteada en “Fl Otro Sendero’, donde se precisaba que las investigaciones del Insti tuto Libertad y Democracia habian confirmado la importancia del Derecho 91 Mige Lean, Roberto, “EI Otro Sendero" y el Derecho. En: THEMIS, Revista de Derecho, Segunda épnca/1987/N" 8. Pig. 11 WH pane Lean, Roberto, Ob, Cit, Pas. 11 ur Coxnexro ve 1s cos Estapo este orden tenemos que en 1990, mediante decretos supremos N' 009-90-VC, 019-90-VC y 027-90-VC se modifies el RUL.C.OP; el aio 1991 se caracterizé por seguir con la misma pauta, asi tenemos que por decretos supremos N° 009-91-VC, N° 012-91-VCy013-91-VC se modified al RUL.CO, que por Decreto Supremo N* 113-91-EF se precisaron los, aleances de los dispositivos de los contratos sobre obras publicas cance lados con bonos de ‘Tesoreria, por Resoluicién Ministerial N° 123-91-VC. se ampliaron los alcances de las normas de aplicacién de sanciones a los contratistas que incurricran en infracciones al RULL.C.O.P. Asimismo, por Decreto Supremo N° 155-91-PCM se aprobs cl Reglamento de Adquisicio- nes de Bienes y de Prestacién de Servicios No Personales en las Empresas PUblicas y por Resolucién Jefatural N° 417-91-INAP/DNA se reguld el va- lor de la credencial de proveedor del Estado con validez cepartamental, regional y nacional. En 1992, luego del Golpe de Estado, con fecha 21 de junio se promulgé el Decreto Ley N® 25565, Ley del Sistema de Evaluacién Internacional de Licitaciones y Concursos, y por Decreto Supremo N° 133-92-EF se aprobé el Reglamento de dicha norma™; en el mismo aio, por Comunicado N° 007-92-TCC-CONSULCOP se dispuso el pago fraccionado por los dere- chos de renovacién del Registro Nacional de Contratistas de Obra Publica ‘También en este aio, en Diciembre de 1992 se promulgé el Decreto Ley N? 26150, que contenia las normas para la Contratacién de Servicio de Consultoria Para la Evaluacién de los Concursos Piblicos de Méritos Que Realicen las Entidades del Sector Publico, Empresas del Estado de Derecho Privado y Empresas cle Economia Mixta. En 1993, mediante Decreto Supremo N° 06-93-CONADE se aproba ron normas sobre el R.U.L.C.O.P. fijéndose los montos para la convocatoria a Adjudicacién Directa, Licitacién Pitblica y Concurso Pablico; asimismo, por Resolucién Jefatural N° 293-93-INAP/DNA se aprobé la Directiva N° 001-93-INAP/DNA por la que se normé la administracién del Registro Unico de Proveedores Inhabilitados para Contratar con el Estado mismo aio se promulgé la Constitucién Politica de 1993, la que mantuvo y amplis el criterio establecido en la Constitucién de 1979 respecto de las contrataciones pablicas, tal como se puede apreciar en el Articulo 76° que seguidamente citamos: “Las obras y Ta adquisicién de suministros con uti- "EL Decreto Ley N* 25565 fue derogade por la Ley N 28549 de junio de 2005, 149 Conrexto ne LAs contRaTscioxes net EstAn0 sicién por temas relevantes para la presente investigaciGn enmarcada en la ‘Teoria de la Transicién Social. ;Que se discutié en las sesiones del Congreso? La respuesta a la interrogante nos brindard la organizacién de la ex posicién, Como es logico, se plantearon argumentos de defensa desde la esfera politica y desde el ambito técnico, criterio que también sucedié en las criticas al mismo; también se trataron temas referidos a los términos de participacién de los funcionarios pablicos de alto nivel jerarquico; el rol de la Contralotia General de la Republica; cuestionamiento a la vigencia de los procesos de seleccidn internacionales, como era el caso de la Ley N° 25565; la presentacién de los intereses de los particulates, como la Camara de Comercio de Lima o los ejecutores de obras; y el incremento injustifi cado de los montos presupuestales para determinar en qué casos procede una Licitacién Pablico o Concurso Piblico. Sobre esta base tematica desa. rrollaremos seguidamente el analisis del Diario de los Debates, haciendo la precisién final de que hemos desechado argumentos que no tenian mayor significacién para el objeto de la presente investigacién. Hacia el afio 1997, La Comisién de Fiscalizacién del Congreso de la Repablica que formulé el proyecto de Ley de Contrataciones y Adquisi- ciones del Estado y que lo aprobé por unanimided, sélo estaba integrada por representantes de la mayoria oficialista, Cambio 90/Nueva Mayoria, vinculada al Ingeniero Alberto Fujimori, por cuanto la oposicién habia re- nunciado; lo que significa que en dicha Comisién se aprobé sin oposicién politica. A pesar de esta situacién y de la reconocida importancia adminis trativa y econémica de la norma que se pretendis aprobar™, y de la forma discutible como habia sido puesta en la Agenda de Debate", aspecto que Bt seior CACERES VELASQUEZ (PLURAL) — "Pocus veces ha habe en el debate del Co reson document an complejo. Seguranente hay muchos interesesgravitando,y so ince Jundamenteimente el mayorta, porque esa gue lene el tinon del Gobiern, dl Estado y dela eabministracion pia” {sear VELASQUEZ QUESQUEN (PAP) — “me parece poco selo que en los mines previo nos entreuen aprosinnadariente dicate de eran Esto munca ha sueedido ne tena prdcio parlamentara normal, rear” actor CACERES VELASQUEZ (PLURAL) ~ "Se trata del cumpliniento de una norma de Reglamento que no deberia estar sometida a votacién, porque evidentemente ay tt ‘documento que rot ha sido entregado hace pocos minutos. Fn el momento ie estaba Sseslonando la Comisin Permanente ha vendo el conzerjey me he entregade un doc mento al cual yo no le habia dado mayor importancia, pero, cua estaba hablanda {ver Veldaquez Quesquen, lo lei y me encontré, con gran srpresa, con crreeiones ‘en numerosos erticalon No sm catorceartfclas, som tes hej de corecciones, Esta 151 Coxrexro ve uss cosmarcions ve, Esta tento inicial del proyecto, el Congresista Lam Alvarez indicaba que la iniciativa se enmarcaba “dentro de los objetivos de la reforma del Estado’, la que buscaba “una mayor eficiencia en todos sus aspects y propugna el mejor uso de los recursos estatales inediante la contratacién de bienes, set vVicios y obras de optima calidad en el momento oportuno y a costos ade cuados’, por cuanto a dicha fecha las contrataciones y adquisiciones estata les venfan “siendo regidos por una antigua y dispersa normatividad que no pocas veces ha sido la causa de que las entidades, los funcionarios y los con. tratistas cometan errores u omisiones, ¢ incluso de que en algunos casos se generen corruptelas.(...) normas de diferentes rangos, no coherentes entre si, Vienen normando los procesos de contratacidn de licitaciones del sector estatal. Igual ha pasado con los reglamentos que rigen las adquisiciones y las contrataciones de consultoria. (-..)". Asimismo indicaba que para la ela- boracién del proyecto de Ley se habfan recogido las opiniones “del Poder Judicial, de la Presidencia del Consejo de Ministros, del CONSUICOP, del Consejo Nacional Superior de Consultosia (CONASUCO), del Ministerio de Economia y Finanzas, de la Contraloria General de la Reptiblica y de la Superintendencia de Banea y Seguros; y por el lado del sector privado, han colaborado con sus opiniones, sugerencias y observaciones, la Asociacion Peruana de Consultorfa, la Sociedad Nacional de Industrias, la Camara Pe- ruana de Construccién y la Camara de Comercio de Lima. (...)". Otros aspectos relevantes de la propuesta sustentada por el Congresista Lam, era la preocupacién porque los contratistas cumplan con sus obligaciones ante el Seguro Social, la prohibicidn de practicas restrictivas, establecimiento de requisites para cl proceso, la publicidad, los plazos razonables, necesidad de contar con Bases aprobadas, etc. En esta linea argumentativa intervinieron otros congresistas de la mis- ma organizacién politica del Congresista Lam, como el Congresista Vega Ascencio quien manifestaba que la norma “va a satisfacer esta inquietud y se va a cumplir con uno de los principios que el sefior Presidente, ingeniero Alberto Fujimori, ha planteado desde un comienzo: “Trabajar con honra- der, trabajar con honestidad y hacer una lucha frontal a Ja corrupei6n’. La iniciativa (...) planteada por Cambio 90-Nueva Mayoria, busca establecer reglas de contratacién que brinden la confianza necesaria a quienes partici pan en los procesos de contratacién y adquisicién, para que se actie con a conviccién de que lo gue se adquiera o se contrate se encuentre precedido {0021 tqueevencion en ha Sesién Vespertina del 02 de julio de 1997, 153 t i E } Conmyto DE Las cosricioses pet Estav0 sociales, establecer un procedimiento de contratacién publica eficiente y Xinico, eliminar las practicas restrictivas de la libre competencia en una eco: nomia de mercado, Ia transparencia y eliminacién de corruptelas, et. Fsta fue la pretension de validez del discurso. La Réplica Luego de concluida la exposicién del Congresista Lam, intervinieron en el Debate congresistas de la oposicidn y del oficialismo, quienes plantea- ron, desde distintas dpticas, sus apreciaciones respecto al proyecto de Ley {que se discutfa y que acababa de ser sustentado. Por el lado de la oposicion. se esgrimieron argumentos como los siguientes: En relacién con la moralidad y transparencia en la Sesién Vespertina del 02 de julio el Congresista Caceres Veldsquer. del Grupo Parlamentario Plural, manifestaba que no entendia “cémo hasta ahora rige en el pais el Decreto Ley N° 25565, dictado por este mismo Gobierno para auspiciar contratos con financiacién extranjera en los que no se aplica legislacién pe- ruana, sino la legislacién de otros paises, situacién que ahora seguramente vamos a dejar atras, segiin lo manifestado por el Presidente de la Comision informante (...) he revisado con detenimiento la numerosa cantidad de disposiciones que se dejar efecto y derogarian con el presente pro- yecto ley, y no he encontrado ahi la Ley Nv 25565, lo que me hace suponer que se est dejanclo eso para que después alguien pueda decir que continiia en vigencia dicha norma, y eso seria inandito, En todo caso, vale lz pena que ahora el sefior Juan Carlos Lam diga tajantemente si va a seguir rigien- do esta ley con la que se ha cometido tantos abusos en el Pert’ Posteriormente, en la misma Sesién, el Congresista Alva Orlandini de CODE-AP manifestaba que de la revisidn efectuada encontraba una serie de articulos “que precisamente estan encaminados a que no haya claridad, transparencia y moralidad en el manejo de los asuntos del Estado (...) el articulo 9 ineiso a), se establece que estin impedidos de ser postores “Los funcionaries pablicos y los miembros del directorio de las empresas del Estado del sector al cual pertenece la entidad convocante’. Esto significa ‘que, si la entidad convocante es, por ejemplo, el Ministerio de Energia y Minas, un funcionario del sector Agricultura no tendria ningin imped. ‘mento para intervenir en los concursos y las licitaciones que se efectiien. Por lo tanto, no se esté moralizando, sino que se esté buscando formu- las a través de las cuales se burle la prohibicién que deben tener los funcio- 155 Coxtext0, transferencia de las acciones en empresas en las cuales incluso laboraban podrian verse beneficiados. Me refiero concretamente a J.J. Camet Contratistas Generales Socie dad Anénima, la cual —entre 1992 y 1995— ha contratado con el Estado. para ejecutar obras piblicas en infinidad de oportunidades, no obstante Ja prohibicién establecida en la Ley N* 23835. Esto es incorrect aunque el Ministro de Economia y Finanzas, sefior Jorge Camet Dickmann, haya renunciado al cargo de director gerente de esa empresa —de la cual era principal accionista— antes de asumir la citada cartera ministerial en 1992. Ahora se trata de cohonestar esta situacién mediante !a iniciativa que es- tamos debatiendo (...) Ia empresa de la cual él fue director gerente y st familia ¢s accionista, contintia celebrando contratos con el Estado. Me pa rece que ésta no cs una situacién de moralizacién en el ejercicio de la fun cidn publica... otfo caso... el de la empresa constructora del ex ministro de Educacién, el seior Vittor. El sefior Rail Vittor Alfaro construyé un tramo de la Carretera Central usando material de inferior calidad a la establecida cen las bases de la licitacién; y, en vez. de hacerse la denuncia penal respec tiva por fraude en agravio del Estado, lo que se ha hecho es plantear una demanda civil por incumplimiento de contrato, para que de esa manera no proceda ninguna accién penal. Esta es una denuncia que por primera vez se formula en el seno del Congreso, y la hago yo porque realmente no se puede maquiavélicamente pasar un asunto penal a la via civil a fin de que el ministro Vittor salga de la esfera en la cual debio ser colocado: frente al Poder Judicial. 3Y qué ha hecho el ex ministro de Educacién? Ha inaugurado plan- teles educativos construidos por su propia empresa, lo cual es un absurdo, Esos planteles educativos ni siquiera estén siendo usados por los escolares, pues se han caido sin que haya mediado wn temblor como el de Nasca, se han caido simplemente porque estaban mal construidos y como conse-

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