Boletin de la AGE, N2 28 - 1989, page. 29:98 POLITICA TURISTICA Y TERRITORIO EN EL ESCENARIO DE CAMBIO TURISTICO Francisco Lépez Palomeque Univesiad de Barcelona RESUMEN Este artfculo analiza el significado que adquiere Ja gestién piblica del turismo en el marco general de globalizacién y desregulacién y en el escenario del nuevo paradigma turis- tico. También describe la evolucién de la politica turistica en Espafia y constata las estrate- gias en las distintas fases de evolucién del turismo. Los principios y los resultados de la nueva politica turistica avalan la necesidad de intervenci6n de la Administracién Publica y el renovado papel que desempefia el territorio, como componente del sistema turistico y como variable de 1a politica turistica. Palabras clave: globalizacién, desregulacién, administracién publica, politica turistica, territorio, destino turistico, Espaiia. ABSTRACT Tourist policy and territory in the scenery of tourist change: considerations around the spanish experience. This paper analyses the meaning that acquires the tourism public management in the common framework of globalization and deregulation and in scenery of the new tourist para- digm, Also, it describes the evolution of the tourist policy in Spain and proves the strategies in the several evolution phases of tourism. The principles and the results of the new tourist policy confirm the necesity of public administration intervention and the restored role that plays the territory, as a component of the tourist system and as a factor of the tourist policy. Key words: globalization, deregulation, public administration, tourist policy, territory, tourist destination, Spain. 23La evolucién del turismo en Ia titima década, tanto a escala mundial como en el émbito espafiol, ha mostrado unos rasgos especificos que se interpretan como indicios y evidencias de un cambio en el turismo, de una nueva fase en la historia de este importante fendmeno social. Sin pretender dogmatizar sobre el alcance real del cambio y su generalizaci6n (la hipétesis de «Cambio» en singular y maytiscula), si se puede afirmar que las tendencias de la demanda y de la oferta turisticas se materializan en nuevas realidades de naturaleza eco- némica y territorial, asf como en nuevas pauitas de comportamiento de los turistas (la hipé- tesis de la sucesién de «cambios», en plural y miniscula). Se configura, pues, un nuevo escenario, en clara relacién causa/efecto con los nuevos procesos de produccién/consumo turisticos y con el nuevo contexto econémico general. La evolucién reciente del turismo no puede interpretarse al margen del marco general de revolucién de fas comunicaciones, de Ia globalizaci6n econémica y de la desregulacién que se proyectan sobre todos los ambitos de nuestra sociedad en el cambio de siglo. De hecho, la globalizaci6n y desregulacién afec- tan de muchas y diferentes maneras —se habla incluso del vértigo del cambio (Quesada, E. 1999)— a cada uno de los diversos componentes del sistema turistico: por ejemplo, a los transportes y telecomunicaciones, a los servicios en destino, a los servicios de intermedia cin, a la configuracién y percepcién de los destinos y también, obviamente, al papel de los distintos agentes que intervienen en el sistema turfstico, entre ellos la administracién pablica. Ante esta nueva situacién —que se conceptualiza como nuevo paradigma turistico— cabe preguntarse gcudl es el nuevo significado de los diversos componentes del sistema turfstico? 0, por ejemplo, gcusl es ahora y cudl seré en adelante el protagonismo de los dis- tintos agentes que inlervienen en é1? En particular, desde la geografia estos interrogantes se pueden concretar en preguntas como: ;qué papel desempefia el territorio en el nuevo para- digma turfstico?, jcudl es la nueva orientacién de la gestién turistica del territorio? o chan cambiado los objetivos y medios de la intervencién de la administracién piblica en el sector turistico? En las paginas que siguen se abordan estos temas aportando reflexiones y resultados de un trabajo de investigacién més amplio en tomo a los cambios en la gesti6n piiblica y terri- torial del turismo (Lépez Palomeque, F., 1998; 1999 y 2000). En esta ocasién, la exposicién de los datos y el desarrollo de los argumentos responden, principalmente, a dos hipotesis en tomo a la experiencia espafiola: 1) en el nuevo escenario econdmico y politico, de globali- zacién y dominio de la desregulaci6n, se constata tanto la vigencia como la necesidad actual y futura de la gestién piiblica del turismo y, particularmente, en la esfera de la gesti6n turis- tica del territorio; y 2) en el nuevo escenario de cambio turistico, el territorio mantiene su significado en los procesos de produccién/consumo turfsticos, e incluso en determinadas situaciones adquiere un papel mas relevante. 1. EL PAPEL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN EL NUEVO MARCO DE GLOBALIZACION Y DESREGULACION En cada momento histérico se ha llevado a cabo una politica territorial de acuerdo con el marco general de la economia y del contexto politico intemo de cada pais. En la evoluci6n de los sistemas econémico y politico en Europa occidental se observa, de manera simplifi- cada, 1a sucesi6n de periodos de proteccionismo y periodos de liberalismo hasta llegar, al 24final del siglo XX y principios del XI, a una situaci6n de globalizacin econémica y de desregulacién. El cambio de paradigma productivo y la implantacién de un nuevo orden eco- némico han configurado un nuevo escenario en el que se observa un cambio en la escala y ‘en las pautas de la localizacién productiva y, también, la pervivencia de los desequilibrios territoriales y de la desigualdad social, e incluso se detectan nuevas marginalidades territo- riales y tipos de exclusi6n social, que se manifiestan en distintas formas y escalas. Por otra parte, este nuevo marco general parece asignar al Estado, a las administraciones piiblicas, nuevas funciones y nuevo protagonismo. En la «nueva economia», cuyo paradigma se fundamenta en la globalizacién y la desre- gulacién, se observa a priori una menor implicacién de 1a administracién paiblica en el sis- tema productivo y territorial —como agente directo y como agente regulador— y, por otra parte, un menor peso de lo politico en las decisiones econémicas, hecho que se manifiesta cen multiples dmbitos, y que no es compartido 0 deseado por todos los agentes sociales, eco- ndmicos y politicos. Esta situacién, que ha sido definida como «disminucién del Estado», en contraste con el escenario tradicional, afecta hipotéticamente a la voluntad y capacidad de intervenci6n de la administraci6n publica en el sistema productivo, a ta dimensién territorial de sus actuaciones y a la interrelacién entre el sector piiblico y el sector privado. En la lite- ratura socioeconémica y en el lenguaje comiin de los mass media son muy habituales expre- siones como «lo econémico prima sobre lo politico», «el mercado lo resuelve todo» o, entre otras, «cada vez. ha de haber menos Estado», que son un claro reflejo del énfasis y dominio de los principios de desregulacién, privatizacién y liberalizacién (Estefania, J., 1996). En definitiva, se diagnostica que el proceso de desregulacién amenaza el equilibrio entre el Estado, la economia y la sociedad. Tal como avanza ta mundializaci6n las instituciones tra- dicionales se estén quedando desfasadas y por ello los gobiemos tendran la necesidad de reaccionar a la globalizacién, En cuanto al significado de la geografia, la mundializacién no implica un «fin de la geografian, sino todo lo contrario: los lugares conservan toda su impor- tancia, aunque cambie de valor y de talante (Dolfus, O., 1999), con la pervivencia de la dis- tancia y del emplazamiento, asf como la importancia de lo local frente al proceso de globalizacién. Hoy, en Ia «era de la flexibilidad», se puede afirmar que Europa —la Unién Europea—, est pasando por una etapa en la que ha disminuido el peso de Ia politica en las decisiones econdmicas. En este nuevo contexto surgen nuevos enfoques e instrumentos en las politicas econémica y territorial, en general, y en la politica turfstica, en particular. Concretamente, en las recientes actuaciones de politica regional, ya sea a través de programas globales o bien de planes sectoriales turisticos, se ha constatado una progresiva sustitucién o complementa- ccidn de los principios inspiradores de la politica y de la planificacién tradicionales, por otros principios de actuacién basados en lo coyuntural y estratégico, y orientados bisicamente a la El turismo es una actividad a la que la Unién Europea, en su ambito legislativo, le ha cempezado a dedicar atencién de forma global y «explicitay desde hace relativamente poco tiempo. Inicialmente el acercamiento al sector se hizo de manera inditecta, a través de las ‘medidas tomadas en el seno de otras politicas comunitarias (tréfico internacional y aspectos fiscales, transportes, politica regional, politica agricola y medio ambiente, entre otras), pre- cisamente por ser una actividad de sintesis de numerosas otras y verse afectado por todas ellas (Valdés, L., 1996). Sin duda, es el cardcter pluridisciplinar y transversal del turismo, y 25su complementariedad con los diferentes sectores de actividad, lo que explica que sean ‘muchas las politicas que tengan que ver con el turismo. El marco legal de la politica turis- tica comunitaria esta practicamente por hacer, y en cuanto a las «otras politicas comunita- rias» (no turisticus), con incidencia en el turismo, el balance es desigual. Como conclusién iltima interesa remarcar que en la evolucisn de las politicas sefialadas —que obviamente se manitiestan en tiltima instancia a escala estatal y regional, es decir en nuestro caso de Espatia y de sus Comunidades Auténomas —CC.AA.— se observa grosso modo una desintensifica- ‘ign de las mismas a través al menos de cuatro vias: la restriccién presupuestaria en térmi- ‘nos absolutos o relativos; la eliminacién de determinados programas; la introduccién del requisito de la cofinanciacién entre organismos piblicos (diversos niveles y/o ambitos terti- toriales) y entre el sector pablico y el sector privado; la sustitucién de Iineas y programas de actuacién estructurales por planes abiertos, estratégicos y coyunturales, 2, EL ALCANCE DE LAS NUEVAS TENDENCIAS DE LA DEMANDA Y OFERTA TURISTICAS Y LA GESTION PUBLICA DEL TURISMO En [a historia del turismo se distinguen fases diferenciadas, y tanto la periodizacién pre- cisa de a evolucién del fenémeno como la terminologia utilizada se definen segtin la apro- ‘ximaciGn disciplinar y el enfoque analitico que se pretenda en cada caso. Fayos-Solé (1996) identifica tres etapas en la evolucién del turismo: la etapa o fase de produccidn artesana, la fase fordiana y ta fase posfordiana. La primera, iniciada en el XIX y finalizada en los afios 50 del siglo XX, se caracterizaba por ser intensiva en mano de obra, con utilizacién de téc- nicas y orientada a una produccién limitada y mercados reducidos. En la etapa o fase for- diana, que se considera acabada en los afios 80, el paradigma es la elaboracién y consumo de productos estandarizados al menor coste posible, orientados hacia mercados muy amplios con escasa segmentaci6n, Tras sucesivas fases turisticas y en el contexto de globalizacién y desregulacién, desde finales de los ochenta estamos asistiendo a la configuracién de una nueva era del turismo, proceso que se ha acentuado en los tiltimos afios. No hay duda de que el sector turistico se ‘encuentra en un periodo de cambio donde, por un lado, se estén diversificando las moti vaciones y, por otro lado, crece la preocupacién por los impactos sociales, econémicos y medioambientales. Se pasa de la industria del turismo fordista al ocio de produccién fle- xible (Marchena, M., 1994, 86). Son, como sefiala Prats (1999, 3), la sociedad en general y los propios turistas en particular los que se han convertido ya en los principales agentes de un cambio imparable hacia el futuro, en el inicio del nuevo paradigma turfstico, con nuevos piiblicos y audiencias de ocio (Goytia, A., 1999, 22). El advenimiento de una nueva fase del turismo se asocia a la crisis 0 agotamiento del paradigma fordista, si bien ‘no como tinico factor. En este sentido conviene matizar los argumentos absolutos en esta irecciGn, El creciente rechazo a la uniformidad, a la estandarizacién, da lugar a dos res- puestas aparentemente contradictorias: por un lado parece configurarse una demanda turis- tica que apela la autenticidad geogréfica del destino turfstico, la geograffa de los lugares; y, sin embargo, por otro lado se da una frecuentacién turistica de destinos «artificiales», con la reproducci6n de geografias lejanas («el no-lugar», 0 creacién de escenarios «a-espa- ciales») (Donaire, J.A., 1994, 185). En realidad, las formas de produccién/consumo de la fase post-fordista coexisten con las propias de la fase de producci6n fordista, que es domi- 26nante: a saber, por un lado la industria fordista sigue movilizando la mayor cuota de mer- cado en productos convencionales, mientras que, por otro lado, la movilidad mayor en el consumo de tiempo de ocio individualiza los desplazamientos turisticos con productos més a la carta (Marchena, M., 1994, 87) La nueva naturaleza del ocio y su papel en la nueva sociedad de la informacién o del conocimiento aparecen determinados por los fenémenos que caracterizan la nueva socie- dad y que han de entenderse como los factores del nuevo paradigma del ocio, y de una de sus manifestaciones: el turismo. Entre dichos factores destacan tres: uno de cardcter eco- némico, la practica anulacién de los costes unitarios; otro de cardcter tecnol6gico, la digi- talizacién y el tercero de cardcter politico, la liberalizaci6n. Y entre las consecuencias derivadas de estos fenémenos cabe mencionar, en relaci6n con el tema que nos ocupa, la sustitucién del consumo material por inmaterial, la reduccién del tiempo de trabajo nece- sario para el crecimiento y la concentracién de poder en el sector de la comunicacién (Majé, J.. 1999, 21). El turismo, como fenémeno de naturaleza diversa y estructura compleja, presenta diver- sas singularidades, tal como sefialan Ant6n y Vera (1997, 7), que en buena parte se explican ppor el papel que en este fendmeno desempeiia el «espacio geogrifico», entendido en su acep- cién genérica o bien en sus acepciones derivadas (territorio, entomo, medioambiente). Dichas especificidades se manifiestan de manera més nitida en los procesos de produc~ cién/consuno turfsticos propios de la fase actual —Ia fase postfordista—, en Ia que se evi- dencia el valor que ha adquirido el espacio geogtifico en el nuevo escenario. Entre las singularidades conviene seffalar que, a diferencia de otras actividades econdmicas, en el turismo el propio espacio de destino juega un papel fundamental para todos y cada uno de los agentes que intervienen en los procesos de produccién/consumo turisticos: los propieta- rios de suelo; los promotores de espacio; los agentes del sector; los consumidores; los inter- mediarios y, finalmente, la propia administraciGn. Otro de los rasgos del cambio turistico o de la fase postfordista es que en los tiltimos afios se opera cada vez mas con el concepto «producto turistico» como representativo de una rea- lidad compleja y sustitutoria de conceptos anteriores més simples. Hoy se concibe el pro- ducto turistico como una realidad integrada que capta 0 percibe la demanda turistica y que 1no se compone de un solo elemento, sino que comprende un conjunto de bienes, servicios y ‘entornos que perciben o utiliza el visitante durante su viaje y estancia en los destinos a los que acude para satisfacer sus motivaciones de ocio y de vacaciones (Bosch, R., 1993). De lo seflalado se desprende la importancia que tiene el espacio geogritico, que adems se acen- tia en este nuevo escenario turfstico en el que el «producto» («productos agregados») se aso- cia con el «destino», el «entorno», el «lugar» 0, en términos operatives, el «municipio turistico»), En esta misma linea argumental se ha de mencionar que hasta hace poco las repercusiones econémicas han centrado las preocupaciones sobre el turismo, pero los efec- tos negativos de su incidencia medioambiental no se han hecho esperar tras la fase expan- siva, a lo que se afiade el auge del paradigma ambiental entre los ciudadanos de las éreas emisoras. Cristaliza de este modo una conciencia ambiental, tanto de la administracién como entre el empresariado —al menos en determinados grupos— que considera que las estrate- gias basadas en el crecimiento continuo de la oferta y la destrucciGn y despilfarro de los recursos tiene hoy menos posibilidades de competir en el escenario intemacional del turismo, hasta el extremo de que la competitividad de las éreas turisticas se basaré en la cali- 2dad ambiental que éstas sean capaces de ofrecer (Vera, F., 1996). De hecho, la preocupacién por el medioambiente ha llegado al sector turfstico con tal fuerza que el concepto «sosteni- bilidad> ha sentado las bases de lo que seré el nuevo turismo, el cual exigiré cambios en la mentalidad de empresarios y turistas. El proceso de globalizacién ha conformado, pues, un nuevo escenario turfstico que se interpreta como la fase postfordista del turismo, caracterizada por la produccién flexible del ocio (Vera, F,, et al. 1997). Los rasgos del nuevo paradigma turistico son la globalizaci6n de los mercados, Ia supersegmentacién de la demanda, las economfas de escala en las activida- des turisticas, las nuevas tecnologias disponibles, la exigencia de sustentabilidad medioam- biental y social de las iniciativas, el reto de la competitividad por la via de la calidad y la eficiencia y, finalmente, la generalizacién espacial del turismo (Lépez Palomeque, 1997), que abarca tanto una «intemacionalizacién» como una «interiorizacién» de la mirada turis- tica (turistificacién del territorio), que ha dado como resultado una multiplicacién de los «promotores turisticos» y una proliferacién formal y funcional de mercados de oferta, que engloba también a los turismos de interior (Valenzuela, M. —coord—, 1997). Por otra parte, el proceso de desregulacién presupone una perdida de protagonismo de la intervencién publica en el sistema econdmico, que afectarfa al contenido de las polfticas turisticas y al desarrollo de la actividad turistica. Lo sefialado anteriormente permite argumentar que el nuevo escenario del turismo exige nuevos objetivos y nuevas formas de gestién publica, una nueva politica turfstica; pero se afirma, sin embargo, que en ningiin caso ello ha de suponer que el Estado deje de ser un agente participante dado el singular significado del turismo (Fluvia, M. y Mena, X.M., 1998). Entre las distintas razones se ha de subrayar que Ia mejora del entomo, a través de las actuaciones de la administracién piblica a cualquier nivel —comunitario, estatal, regional 0 local—, deviene un factor clave de competitividad de las zonas turisticas; y ha de tenerse en cuenta, por otra parte, que solo la administracién piblica concibe los «lugares y destinos turisticos» como unidades de gestién y émbitos operativos de actuacién, hecho que permite conseguir su competitividad a través de la calidad turfstica de esos territorios. En definitiva, hablamos de razones que justifican la necesidad de una «nuevay politica turfstica, y que ésta requiere de la actuacién conjunta y coordinada del sector privado, piblico y voluntariado que facilite la consecucién de la competitividad a través de la calidad y de la eficiencia (Fayos- Soli, E., 1996). 3. CAMBIOS EN LA POLITICA Y PLANIFICACION TURISTICAS La configuraci6n de Espafia como destino turistico es el resultado de un proceso iniciado hace varias décadas —50 aftos de turismo en Espafta—, en el que se suceden cambios del papel de la administraci6n puiblica en el turismo. Para sistematizar y sintetizar las caracte- risticas de la evolucién del turismo y de la politica turfstica en Espafia disponemos de exce- lentes aportaciones, y por su significado es obligado referirnos a tres obras recientes con enfoque retrospectivo: J. Vila Fradera (1997), F. Bay6n (1999) y C. Pellejero Martinez (1999). En esta ocasién recurriremos principalmente, por su mayor proximidad al tema de estudio, a los textos de Payos-Solé (1996), Bote y Marchena (1996) y Bote (1998) que ab dan, respectivamente, la relacién entre evolucién de paradigmas turfsticos y politicas turfs cas (con especial referencia a nuestro pafs) y Jas etapas de la politica turfstica en Espafia. 28Bote y Marchena (1996) al analizar la evolucién de la politica turfstica de la administra- cin general del Estado (o Administracién Central) seffalan la existencia de tres etapas dis- tintas: de 1960 a 1973, caracterizada por imperar la planificacién indicative y el intervencionismo contradictorio; de 1974 a 1982, inicio del proceso de liberalizacién y de transferencias a las Comunidades Aut6nomas; y, la tercera etapa, de 1983 hasta nuestros dias, que se caracteriza por el despliegue de una politica liberal y su posterior revisi6n. Para Fayos-Solé (1996), la evolucién de la politica turistica contempla, en una simplificacién ana- Iitica, tres referencias temporales, coincidentes grosso modo con las etapas indicadas ante- riormente: la politica del desarrollismo, ta politica turtstica de visién veraniega y, finalmente, la nueva politica turistica. Los objetivos de cada una de estas politicas han variado, puesto que el contexto y la realidad turfstica también han sido distintos en cada fase. La primera fase —politica de desarrollismo— se caractetiz6 por tener como objetivo el ineremento del niimero de visitantes y la maximizacién del ingreso turfstico total con el fin de contribuir al equilibrio de la balanza de pagos, mejorar los niveles de renta, crear empleo y, en definitiva, conseguir el desarrollo econémico del pats receptor, es decir, Espaita. En relacién la dimensi6n espacial y fisica de la politica turfstica de la primera etapa, Bote (1998) se pregunta si comporté un desarrollo esponténeo o planificado, y concluye afirmando que la politica de «laissez faire» y las contradicciones de la planificacién turistica de la época explican los desequilibrios resultantes y la implantacién de un desarrollo turfstico paradéji- camente mas esponténeo que planificado. Sin duda, para conocer y comprender el papel de la administracién pablica en este sector durante esta etapa es obligada la Jectura de Ia obra ya cldsica de Cals (1974), sobre turismo y politica turistica en Espaiia. La situacién de crisis de los afios setenta y principios de los ochenta dio paso a una segunda fase que propicié Ia aparicién de una politica turistica de vision veraniega. En esta politica turfstica de segunda generaci6n se empiezan a comprender mejor los impactos socia- les, econémicos y medioambientales de la actividad turistica y se emplean instrumentos legislativos, econémicos y financieros en pos del objetivo redefinido de maximizacién de la contribucién del turismo al bienestar de los residentes. Es en esta fase cuando adquiere mucha mayor relevancia la politica turistica de producto, tanto en lo que se refiere a su expansi6n cuantitativa, como ala ordenacién de los mismos (Fayos-Solé, E., 1996, 63). Esta segunda época se contextualiza en hechos como la transicién politica espatiola y la crisis ‘econémica internacional y nacional, que afectaron a la demanda turfstica y que condujeron al inicio del proceso de liberalizacién y de descentralizacién por causas ex6genas al propio sistema turistico espafiol. A mitad de los afios ochenta el advenimiento del nuevo paradigma turistico —fase post- fordista, nuevo paradigma empresarial turistico,...— cambi6 el escenario y las reglas de participacién de los agentes implicados, y obviamente también de a Administracién Publica, cambio que se consolidé en los afios noventa. El objetivo de la tercera generacién de Ia politica turistica se orienta, segtin Fayos-Solé, hacia la competitividad empresarial y hacia la competitividad de todo el sistema turfstico del pais a través de la calidad en los ser- vicios turfsticos y de la eficiencia en su producci6n. Los medios de la politica turistica han cambiado y entre ellos cabe destacar la mejora del entorno y, en conjunto, el hecho que la propia Administracién debe ser factor positivo de la competitividad dado el nuevo ro! que ha de desempafiar en el nuevo escenario. En esta nueva politica turistica Ia gestién de la calidad total y eficiencia de empresas y enclaves turisticos, en un entorno de mayor auste- 29ridad financiera, exige en muchos casos una accién en partenariado de los sectores privado, piblico y voluntariado para el desarrollo de los nuevos programas de politica turistica, La implicacién del «sector voluntariado» constituye una de las novedades en el esquema de agentes que intervienen en el proceso; y su participacién se observa a todas las escalas, pero se manifiesta de manera més operativa e intensa a escala local. De hecho, la aceptacién de Jos principios de sostenibilidad en et desarrollo turistico comporta la implicacién de la sociedad local como uno de los vértices de la gestién del turismo sostenible (Donaire, J.A., 1998), El significado y la proximidad de lo sucedido en la tercera fase —a la que corresponden Jos momentos actuales— aconsejan profundizar en sus caracteristicas y explicitar los hitos mis destacados de la politica turistica y del propio organigrama de la Administracién Turis- partir de 1982 comienza una nueva etapa en la politica turistica espafiola, la del gobierno socialista (1982-1996), que se disefia en el contexto de cambio de paradigma turis- tico y en la que se distinguen dos periodos. El primero, desde 1982 hasta finales de los ochenta, que se podria calificar de neoliberal, se caracteriz6 por el repliegue del Estado y por el deterioro comparativo de su participacién en los presupuestos generales del Estado (se defiende desde Administracién Turistica Central que la mejor politica turistica es la que no existe). El resultado final fue una politica turistica fraccionada por CC.AA., entidades loca- les y otros departamentos ministeriales; una politica en la que intervienen muchos agentes y no existen en la prictica mecanismos de coordinacién, concertacién y colaboracién. La etapa neoliberal termina al final de los afios ochenta, precisamente cuando se generalizan los diag- nésticos pesimistas sobre a situaci6n de la actividad turistica en Espafia, especialmente del producto «sol y playa» (Bote, V., 1998). Ineludiblemente 1a nueva «crisis del turismo» obliga a una reflexién en el seno de las administraciones turisticas de las CC.AA —para el caso de Cataluiia véase Lépez Palome- que (1998)— y en el seno de la administracién turistica del gobierno central, promovida por la Secretaria General de Turismo, que da lugar a la redaccién en 1990 del Libro Blanco del ‘Turismo en Espaiia y posteriormente a la aprobacién en 1992 del Plan Marco de Competiti- vvidad del Turismo en Espaia (Futures), que represents un primer paso para definir de nuevo una estrategia turfstica nacional con la colaboracién entre el Estado y las CC.AA., después de! «no entendimiento» anterior. Tras la politica neoliberal contradictoria de los afios ochenta ¥ como reaccién a la crisis mencionada, fue a partir de 1994 cuando tuvo lugar un cambio del equipo dirigente en la administracién turistica del gobierno central con el que se realizan una serie de cambios cualitativos que implican una auténtica revisién, dando paso a un periodo diferenciado del anterior que llega hasta hoy dia. Aunque a politica turistica desde 1994 no representa una ruptura en cuanto a los instru- mentos fundamentales y los reducidos presupuestos, s{ incorpora cambios cualitativos importantes con el fin de definir una estrategia turistica nacional, especifica de la Adminis- tracién del Estado, y de establecer cauces estables para la coordinacién, colaboracién y coo- peraciGn de todos los agentes que intervienen en la actividad turistica: la creacién de la ‘Comisién Interministerial de Turismo y del Consejo Promotor del Turismo y Ia convocato- ria e impulso de la Conferencia Sectorial del Turismo. Por otra parte, interesa seflalar que el gobierno conservador (Partido Popular) ha mantenido desde 1996, con algunas modificacio- nes de matiz, estas formulas de cooperacién, No obstante, el cambio de partido politico en el gobierno sf supuso una transformacién en el organigrama de la Administracién Pablica y, 30evidentemente, hubo reformas orgdnicas en la AdministraciGn Turistica destacando, ademés, su integracién en el Ministerio de Economia y Hacienda (Recorder de Casso, C., 1998). En materia turistica la Administracién General del Estado se centra en la cooperacién con las CC.AA., el apoyo al sector empresarial y la proyecciGn de Ia politica turistica espatiola en el seno de la UniGn Europea (Gimeno, E., 1998, 169). La Politica Turistica se concibe como una responsabilidad de la Direccién General de Turismo, con diversas funciones: y la promocién turistica internacional se enmarca dentro del Organismo Auténomo denominado Instituto de Turismo de Espafia (TURESPANA). Como hitos mas destacados de la politica turistica de Administracién General del Estado, desde la concepcién de Espatia como pro- ducto-destino, hay que sefialar el primer Plan Marco de Competitividad del Turismo Espa- fol (1992-1995) més conocido como plan Futures y el segundo Plan Marco de Competitividad del Turismo Espafiol (1996-1999), de los que ya se han publicado balances y valoraciones de resultados, tanto por parte de la propia administracién publica como cargo de investigadores del tema (Femandez, A., 1997). Ademés, cabe recordar la celebra- i6n det LIL Congreso Nacional de Turismo (1997) y la presentaciGn el 14 de diciembre de 1999 del Plan Integral de Calidad del Turismo Espaiiol (PICTE) 2000-2006. Desde la perspectiva territorial interesa referirse a los proyectos de planificacién y desa- rrollo de destinos y, por ello, constatar que los instrumentos basicos de intervencién han sido los planes de excelencia turistica y los planes de dinamizacién. El Programa de Planes de Excelencia y Dinamizacién Turistica tiene su origen, pues, en el Plan Marco de Competiti- vvidad de! Turismo Espafiol-Futures, que contemplaba un programa para la consecucién de la excelencia turfstica en los destinos turisticos, mejorando su medio natural o urbano y sus entornos. Posteriormente se sumé la figura del plan de dinamizacién para posibilitar la inter- vencién no ya en destinos consolidados y con problemas de revitalizacién, sino también en destinos potenciales (Fuentes Garcia, F., 1999, 551). Desde que se iniciaron, en 1993, los planes han ido creciendo en nimero, legando hoy a un total de 43 planes de excelencia y dinamizaci6n distribuidos por toda Espafia, ademas de los que estén en proyecto y pendiente de aprobacién actual. En total son 31 planes de excelencia y 12 de dinamizacién, El Plan Integral de Calidad del Turismo Espafiol (PICTE) 2000-2006, que sucede al Plan Marco de Competitividad, ha sido consensuado tanto con las administraciones auton6micas —en funcién de la distribucién competencial en materia de turismo— y las de dmbito local, como con el sector privado. El PICTE comprende diez programas: 1) calidad de los destinos turfsticos; 2) calidad en los productos turisticos; 3) calidad en sectores empresariales; 4) formacién de calidad; 5) desarrollo e innovacién tecnolégica; 6) internacionalizacién de la empresa turfstica; 7) cooperacién internacional; 8) informacién estadistica y andlisis econd- mico; 9) promocién; y 10) apoyo a la comercializaci6n. En el escenario de cambio turistico se postula una planificacién sostenible de los espa- cios turisticos y, a su vez, que el desarrollo del turismo sostenible se ha de fundamentar en la gestién eficaz de los recursos turisticos, que integre la capacidad de desarrollo econémico con el respeto por los valores ambientales, sociales y culturales del territorio (Fraguell, R.M°. et alt., 1999: 39), Y, lo que es més importante, si cabe, es que estos postulados se recogen en los objetivos y programas de Ia politica turistica de los dltimos aflos. En este sentido, ade- mis del contenido de los planes y programas indicados conviene constatar que para los res- ponsables de la politica turistica de la administracién central, el medioambiente no constituye un elemento colateral en el sector turistico, sino parte sustancial del producto y, 31en muchos casos, su principal componente. No es posible separar la actividad turfstica del medio en que se desenvuelve, como pudiera hacerse con otros sectores de la actividad eco- némica. Por ello, y por la importancia creciente que la mayorfa de nuestros visitantes con- ceden a las cuestiones medioambientales, es fundamental que la politica turistica tenga una orientacién medioambiental y que la politica medioambiental tenga un referente turfstico (Lopez Astor, J., 1999). Entre los proyectos que permitirén llevar a la préctica estos princi- pios figuran, segtin Lépez Astor —Subdirector General de Competitividad y Desarrollo Turfstico— la Gufa de gestin medioambiental para municipios turisticos y el Proyecto de Municipio Verde. Una vez finalizada la exposicién esquemitica y cronolégica de la arquitectura legal sobre turismo, y de acuerdo con las premisas iniciales, cabe ahora responder a la siguiente pre~ gunta: ,Como se ha concebido el territorio en la politica turistica espafiola de los iltimos afios? Las conclusiones del I Congreso Nacional de Turismo, concretamente su Panel III dedicado a «Turismo y Territorio», dan respuesta sintética a este interrogante e ilustran cla- ramente como se ha concebido y se concibe, por parte de la administracién piblica, el terri- torio en relacién al turismo; y cual es el papel de éste en el desarrollo turistico. Las principales conclusiones del Panel IIl, «Turismo y Territorio» fueron: a) Se considera nece- sario que, por las administraciones competentes, se identifique y regule la relacién entre turismo y ordenacién del territorial con objeto de establecer un marco normativo que permita el desarrollo turfstico sobre la base de la sostenibilidad y de 1a calidad de la oferta; b) La ela- boracién de normativas de ordenacién del territorio y de la oferta turfstica requiere una labor de cooperaci6n interministerial y con el sector al afectard a los intereses de las entidades locales y los sectores empresariales; c) Es fundamental para el sector turistico espafiol tra- bajar en la mejora de la calidad medioambiental de los destinos e instalaciones turisticas, ya que es donde nuestros visitantes indican una menor satisfaccién y ostentan una mayor ven- ‘aja los nuevos destinos turisticos competidores. Se considera necesario la puesta en marcha de un programa global y coordinado entre las administraciones pablicas competentes; d) La accesibilidad y la disponibilidad de infraestructuras bésicas adecuadas son un condicionante esencial para la potenciacién y desarrollo de un destino turistico; ¢) Los municipios son los prestadores de una serie de servicios piblicos de proximidad decisivos para determinar la calidad del producto turfstico. Se deberd impulsar la cooperaci6n interadministrativa y ana- lizar el actval sistema de financiacién local y buscar instrumentos de cooperacién econémica con los municipios turisticos; y f) La colaboracién que implican los Planes de Excelencia y Dinamizacién son una valiosa experiencia de cooperacién y corresponsabilidad entre la Administracién central, autonémica y local y el sector empresarial, para la mejora de los municipios turfsticos. Siguiendo los argumentos de las hipstesis sefialadas (dialéctica politica turfstica-territorio) hay que constatar que la politica turfstica de «producto-destino» corresponde fundamental- mente —segéin la asignacién de competencias— a los niveles autonémico y local, es decir a las CC.AA. y a los municipios, si bien una Iinea de cooperacién, concertacién y cofinanciacién surge del Plan Futures I y I, mediante los Planes de Excelencia y los Planes de Dinamizacién. Como se sabe, en los iltimos aiios el balance turfstico de todas las CC.AA., sin excepcién, expresan la evolucién positiva de sus indicadores turfsticos. En este contexto, la preocupacién de los responsables politicos reside ahora no en las cantidades sino en las calidades. De hecho, ama Ia atencién situaciones novedosas pot lo que suponen de cambio radical en el discurso y 32los objetivos convencionales; nos referimos en concreto al planteamiento de poner limites al crecimiento cuantitativo en los espacios més significativos o valiosos de nuestro litoral. A estos objetivos se unen, ademas, unas politicas regionales cada vez més atentas a la cualificaci6n, la diversificacién, la promocién y comercializaciGn, y la ordenaci6n del sector. En este éltimo caso ha de subrayarse que muchas CC.AA. disponen ya de una Ley de Turismo o estén inmer- sas en su proceso de definici6n y aprobacién (Marchena, M., 1999, 211). En las diltimas cuatro décadas la politica turfstica espafiola ha experimentado cambios importantes que han sido motivados por la propia evolucién de los factores que la afectan y definen: a) el cambio de las necesidades del sistema turistico espafiol, en el que se denota tuna evolucién y transformacién de sus componentes bésicos, y del que no es ajeno su inte- rrelacién con en el mercado turfstico mundial; b) los cambios en Ia estructura politico-admi- nistrativa del Estado espafiol (el paso de un Estado centralizado a un Estado autonémico) y ©) los avances conceptuales y metodol6gicos resultantes de los debates te6ricos sobre él tema, El nuevo perfil y las nuevas necesidades del sistema turistico espafiol tienen mucho que ver con las consideraciones descritas referentes al nuevo paradigma turistico que ha inducido, a su vez, la ineludible adaptacién de la intervencién piblica en turismo, la adapta- ci6n de la politica turfstica a los nuevos escenarios. El segundo de los factotes seffalados en el punto anterior es el que explica la compleji- dad estructural de la politica turistica. Por una parte, de siempre la politica turistica como politica sectorial ha presentado un déficit, por su singularidad, que constituye un serio obs- téculo tanto para su disefio inicial como para el logro de sus objetivos: la dificultad de ubi- car el turismo (agregado o suma de diversas actividades productivas) en una posicién administrativa y politica adecuada y consecuente con los problemas que ha de resolver (Bote, V. y Marchena, M., 1996, 300). Por otra parte, no ha de olvidarse que, en realidad, la «politica turfstican (responsabilidades, competencias, intervenciones explicitas o implicitas) ‘comprende la de cada una de los distintos niveles de la Administracién Paiblica: la politica turfstica de la administracién comunitaria, de la administraci6n general del Estado (admi- nistraci6n central), administracién regional/autonémica y administracién local (provincial, comarcal y municipal). El paso de un Estado centralista a un Estado autonémico ha comportado cambios, pero también permanencias, en el protagonismo de la Administracién Pablica en el turismo. La primera afirmacién que hay que hacer es que dicho protagonismo ha de calificarse como importante que lo es més, si cabe, en el «Estado» de las autonomfas. Se ha producido un cambio de escala, y con ello una mayor proximidad entre administraci6n y lugares turisticos; se han multiplicado, y «formalizado» en el ambito politico-administrativo (CC.AA), los des- tinos turisticos y la competencia entres ellos; y, finalmente, hay que destacar que todas las administraciones auton6micas han asumido el papel estratégico del turismo en el desarrollo de sus respectivos territorios, lo cual se ha concretado en una diversidad de politicas turfsti- cas «regionales». Esta «politica» de la administraci6n regional se suma a la politica de la administraci6n central y a la de la administraci6n local. Sin duda, a la singularidad de la polf- tica turistica se afiade ahora un alto grado de complejidad (Bote, V. y Marchena, M., 1996). Esta complejidad administrativa, junto al exceso legislativo motivado por la ampliacién de Ios niveles de la administracién publica en Espafia, es entendida como uno de los mayores problemas del turismo (Careaga, J., 1998, 16), y por ello se manifiesta desde algunos secto- res la necesidad de poner orden en el singular y caudaloso flujo legislativo, de evitar la mul- 33tiplicacién de reglamentos y la duplicidad de normas a niveles distintos, de resolver el «labe- rinto institucional» al que se ha legado (Tribuna AECIT/ NEXOTUR, 1998; La estructura politico administrativa descentralizada da paso a la existencia de diversas Administraciones Turfsticas —o distintos niveles de politica turistica— pero, sin embargo y sorprendentemente, el tema de la descentralizaci6n y cooperacién interadministrativa en el turismo espafiol ha merecido poca atenci6n; y la falta de coordinacién y cooperacién ha sido denunciada como uno de los problemas de la politica turistica actual y del futuro (Fluvia, M. y Mena, X.M., 1998, 38). Y sorprende, también, que las administraciones pablicas en gene- ral utilizan el discurso de la cooperaci6n/coordinacién como asunto prioritario, pero no des- tacan precisamente por oftecer avances sensibles y decididos en este campo; que puede explicarse por la corta andadura del actual modelo politico-administrativo y por la insufi- te cultura de 1a cooperacién (Blanco, FJ., 1998), 4, AMODO DE BALANCE PROVISIONAL La intervencién de la administraci6n pitblica ha constituido un destacado factor de desa~ rollo y despliegue del turismo en Espafia. Como conclusién podemos identificar de manera esquemitica dos orientaciones en dicha intervencién: a) la formulacién de estrategias para el desarrollo del turismo, como corresponde a cualquier otro sector del tejido productivo del pats, y para la competitividad y eficiencia del sistema turistico espafiol, el cual presenta cla- ras asimetrfas en su dimensi6n espacial; b) la instrumentalizacién del valor estratégico del turismo, tanto en los émbitos econdmico y territorial (el turismo en los planes y programas de desarrollo regional) como en el politico (significado simbélico y medistico, capitalizacién de los éxitos, relacién con el exterior,...), que se manifiesta con mayor 0 menor intensidad a distintas escalas. El proceso de desregulaci6n, en el marco de la nueva economia (globalizaci6n), da paso ‘a.un nuevo escenario en el que se modifican los principios y Ios instrumentos de las politi- ‘cas sectoriales (la politica turistica, entre otras) y territoriales (turismo como factor de desa- srollo, por ejemplo). A modo de conclusién cabe sefialar las siguientes consideraciones: 1, El papel de las administraciones puiblicas en el sistema econ6mico y territorial esta petdiendo peso, tiene un nuevo significado y se materializa con formas distintas a las, tadicionales. No obstante, se ha constatado que en determinados casos —en la ges- tién péblica del turismo, por ejemplo— la pérdida de protagonismo es més aparente que real. Lo que sf es nuevo, en cambio, son los principios, los instrumentos y las for- mas de intervencién. La aparente contradiccién se explica por la singularidad del turismo de la que se desprenden diversas razones que justifican tanto la necesidad de Ja politica turfstica como su propio alcance. 2. Se puede afirmar que la gestién publica del turismo esté cambiando, tanto la inter- vencién en éreas turfsticas tradicionales como en nuevas zonas con potencialidad para conveitirse en nuevos destinos turisticos. A grandes rasgos se puede afirmar que la planificacién estructural y de cardcter fisica esta perdiendo interés y operatividad y, en cambio, ha irrumpido con fuerza la planificacién estratégica (adaptable, flexible, consensuada, ..). En cuanto a los nuevos enfoques y planteamientos —atin no del todo consolidados y generalizados— cabe destacar la planificacién y gestién ambiental del 34desarrollo turistico ante la aceptacién general del paradigma de desarrollo sostenible ¥. por otra parte, la consolidacién de la variable medioambiental en turismo como fac- tor de beneficio econémico. Estos cambios se observan tanto en el nuevo enfoque de la planificacisn turistica en destino (rehabilitaci6n, excelencia, dinamizacién), como en Ia planificacién regional (globalidad del territorio), que contempla e incorpora el turismo como estrategia basica de desarrollo bajo los principios de sostenibilidad (ver un estado de la cuestién sobre métodos y técnicas para la planificacién turistica del territorio en Anton y Vera, 1997). Las nuevas formas de gestién piblica, con Ia implantacién de politicas flexibles, coyun- turales y planes estratégicos, no estin exentas de riesgos que tendrin que evitarse. Particu- Jarmente, por su importancia cabe denunciar dos amenazas: a) La reduceién o anulacién de Ja participacién colectiva en la toma de decisiones, mediante representacién democritica en los drganos y entes de naturaleza politica, al instaurarse mecanismos de intervencién que pueden desnaturalizar o desvirtuar la toma de decisién sobre la politica econdmica y territo- rial: y b) La supeditacién de lo colectivo a tos intereses privados en razén de las servidum- bres derivadas de la «necesaria» concertacién y de las estrategias de consenso orientadas a la acci6n, en las que toman protagonismo los agentes que realmente tienen capacidad de intervencién (medios financieros, grandes empresas....) guiados por la Igica de las oportu- nidades que dicta ef mercado, El efecto de la «desregulacién» en el dmbito de la administracién y la politica turisticas es menos evidente que en otras administraciones y politicas sectoriales, como consecuencia fundamentalmente de dos hechos: 1) la singularidad del turismo y la necesidad intrinseca del proceso de produccién-consumo turisticos (cuestién ya descrite al abordar las razones que justifican la gestién publica del turismo) y 2) ef proceso reciente —desde 1978— de trans- formacién de la estructura politico-administrativa del Estado espafiol. Este proceso ha con- ducido a la multiplicacién de niveles de la Administracién (se habla de duplicidad de funciones), por lo que e! Estado mantiene su «presencia» y participacién en la gestién del turismo y, asimismo, tiene lugar un repliegue de Ia administracién general del Estado como consecuencia de Jas transferencias de competencias a las CC.AA. y a otros agentes piiblicos. En relacién al tema del repliegue de la administracién general cabe preguntarse si éste continuard en favor de otros agentes regionales, locales o supranacionales o se trata de una retirada parcial, la cual se justificarfa por la hipétesis de que son necesarias determinadas cohesiones que compatibilicen la descentralizacién territorial y funcional en un contexto de intermacionalizacién creciente. En realidad, el tema de las funciones y competencias en mate- ria de turismo entre los diversos niveles de la administraciGn puiblica no esta cerrado y no deja de ser un tema conflictivo, polémico y tecurrente, El camino recorrido durante los tltimos aiios por la politica turistica espafiola —particularmente desde 1994— permite deducir que se est investigando —en opinién de Bote (1998)— un paradigma intermedio mediante la crea- cidn de cauces permanentes de cooperacién y concertaciGn, necesarios desde el punto de vista teérico, dado el mayor niimero de agentes pablicos y privados que participan en la elabora- cién y ejecucién de la politica turfstica en comparacién con otros sectores: por lo cual mas que de repliegue cabe hablar de la necesidad de definir nuevos objetivos estratégicos. En la linea argumental de la segunda de las hipétesis, cabe recordar la preguntas cual ha sido la consideracién del «territorio» —su presencia o ausencia en sus diversos significados— 35como variable en las politicas turisticas de Espafia?, o jcudles han sido las estrategias territo- riales explicitas en materia de politica turfstica? Como respuesta hay que decir que ha habido que esperar a Jos planes de ordenacién del territorio en comunidades auténomas con acusada especializacién turfstica para argumentar la idea del producto turfstico en el territorio y la con- siguiente integracién en el mismo de variables territoriales, ambientales, urbanisticas, infra- estructurales, socioecondmicas y turfsticas. Estas variables, de forma interrelacionada, dan sentido a cada espacio turistico y su consideracién integrada es la que permite configurar un entomo competitive (Antén, S. y Vera, F, 1997, 10). En conjunto se puede afirmar que en Espafia las poltticas turfsticas no han incorporado (conceptualizacién e instrumentacién) de forma explicita la «variable territorial» hasta hace muy pocos afios, aunque este hecho no ha estado exento de contradicciones. Ello se ha debido a varias causas de las que destacan dos: 1. El handicap de la Ley del Suelo y los principios bésicos y criterios de planeamiento urbano y zonificacién de usos, que evidencia la necesidad de unas normas especifi- cas para el urbanismo y Ja planificacién del espacio turistico (Vera, F., 1996). Este handicap es general del conjunto de Espaiia y se evidencia, obviamente, en las dis- tintas regiones que disponen de una gran intensidad turistica. 2. El sistema turistico espafiol se encuentra en un estado o fase de consolidacién, un estadio de madurez, y en consecuencia el sistema turistico espafiol tiene como reto conseguir la eficacia del modelo. Priman, pues, las estrategias y medidas orientadas ala mejora, modernizacién y complementacién de los componentes del sistema, par- ticularmente del mbito empresarial, que busca la competitividad a través de la ges- tién. Pero, esta estrategia también se ha evidenciado insuficiente porque, precisamente, la biisqueda de la competitividad a través de la calidad —entre ellas, la calidad del destino— ha inducido, como exigencia del propio modelo, la considera- cién ¢ incorporacién explicita de las variables territorial y medioambiental, que ade- més se interpreta como requisito para el éxito futuro del sector turistico. BIBLIOGRAFIA AGUILO PEREZ, E. (1996): «Factores de cambio en el turismo: politicas a desarrollar», en Turismo y promocién de destinos turisticos: implicaciones empresariales. Oviedo. Uni- versidad de Oviedo, Servicios de Publicaciones, pags. 21-40. ANTON CLAVE, S. y VERA REBOLLO, F. (1997): «Métodos y técnicas para la planifica- cién turistica del territorio», en J. 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