Proyecto

“Promover la incorporación de directrices de gobernanza de la tierra con las

comunidades locales habitantes de áreas protegidas y sus zonas de influencia”

Orientaciones e Instrumentos Sinérgicos de Política Pública para la

resolución, gestión o mitigación de conflictos socioambientales y
territoriales derivados del poblamiento de comunidades campesinas en
el sistema nacional de áreas protegidas-SINAP-

Con base en los aportes y sugerencias de

los actores participantes en el proceso
de construcción de la política pública
Mesa Nacional de Concertación.
2012-2018.

por:
Jorge H. Granados Rocha
Economista M.Sc.
Especialista
Proyecto Gobernanza de las Tierras.

Bogotá. Junio de 2019

1
 LISTA DE SIGLAS, ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

ADR: Agencia de Desarrollo Rural. IDEAM: Instituto de Instituto de Hidrología,

Meteorología y Estudios Ambientales.
A.F. : Acuerdo Final FARC-Estado
colombiano IGAC: Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
AMEM: Área de Manejo Especial de la INCODER: Instituto Colombiano de
Macarena Desarrollo Rural
ANT: Agencia Nacional de Tierras. INDERENA: Instituto Nacional de los
Recursos Naturales Renovables
A.P. Áreas Protegidas
IPBES: Intergovernmental Science-Policy
AGROSAVIA: Corporación de Investigación
Platform on Biodiversity and Ecosystem
Agropecuaria.
Services.
ART: Agencia para la Renovación del
IPM: Índice de Pobreza Multidimensional.
Territorio
LOOT: Ley 1454 de 2011 - Orgánica de
Art: Artículo
Ordenamiento Territorial –.
CAR: Corporación Autónoma Regional.
MADR: Ministerio de Agricultura y
CAR: Corporaciones Autónomas Regionales Desarrollo Rural.
CDB: Convención sobre Diversidad MADS: Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Biológica Sostenible.
CEDE: Centro de Estudios sobre desarrollo MAVDT: Ministerio de Ambiente, Vivienda
económico y Desarrollo Territorial.
CGR: Contraloría General de la República. MNC: Mesa Nacional de Concertación entre
Parques y Campesinos
CNA: Censo Nacional Agropecuario.
NHU: Nevado del Huila.
CONPES: Consejo de Política Económica y
Fiscal NUM: Numeral
CRNR: Código Nacional de Recursos OIT: Organización Internacional del Trabajo
Naturales Renovables y Protección del Medio
OPSPR: Ordenamiento Productivo y Social
Ambiente
de la Propiedad Rural.
DANE: Departamento Nacional de
O.T. Ordenamiento Territorial.
Estadística
POT: Plan de Ordenamiento Territorial.
DMI: Distrito de Manejo Integrado.
PBOT: Plan Básico de Ordenamiento
DVGT: Directrices Voluntarias sobre la
Territorial
Gobernanza responsable de la tenencia de la
Tierra, la pesca y los bosques. PDES: Planse de Desarrollo Económico y
Social,
EOT: Esquema de Ordenamiento Territorial.
PDET: Planes de Desarrollo con Enfoque
FAO: Organización de las Naciones Unidas
Territorial
para la Alimentación y la Agricultura.
PGAR: Plan de Gestión Ambiental Regional.
FARC-EP: Fuerzas Armadas Revolucionarias
PGN: Procuraduría General de la Nación
de Colombia – Ejército del Pueblo
PISDA : Planes Integrales Comunitarios y
GESTUA: Gestión del Territorio para Usos
Municipales de Sustitución y Desarrollo
Agropecuarios –
Alternativo
HAB: Habitante
PND: Plan Nacional de Desarrollo.
HAS: Hectáreas
2
PNGIBSE: política nacional para La gestión
integral de la biodiversidad y sus servicios
Ecosistémicos
PNIS : Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.
PNN: Parque Nacional Natural.
PNNC: Parques Nacionales Naturales de
Colombia.
PNR: Parque Natural Regional.
POMCA: Plan de Ordenación y Manejo de
Cuencas Hídricas.
POPSPR: Plan de Ordenamiento Productivo
y Social de la Propiedad Rural.
POT: Plan de Ordenamiento Territorial.
PP. Política Pública.
REM: Régimen Especial de Manejo.
RES: Resolución
RNSC: Reserva Natural de la Sociedad Civil.
RUNAP: Registro Único Nacional de Áreas
Protegidas.
RUV: Registro Único de Víctimas
RUPTA: Registro Único de Predios
Abandonados o Despojados Forzosamente.
SFF: Santuario de Fauna y Flora
SINA: Sistema Nacional Ambiental
SINAP: Sistema Nacional de Áreas
Protegidas
3
SIRAP: Sistema Regional de Áreas Protegidas
SNR: Superintendencia de Notariado y
Registro.
SNSM: Sierra Nevada de Santa Marta.
SPNN: Sistema de Parques Nacionales
Naturales
UAEPNN: Unidad Administrativa Especial
de Parques Nacionales Naturales
UAF: Unidad Agrícola Familiar
UARIV: Unidad de Víctimas
UICN: Unión Mundial para la Naturaleza
UNESCO: Organización de las Naciones
Unidas para la Ciencia, la Educación y la
Cultura
UOT: Uso, Ocupación y Tenencia.
UPA: Unidad de Producción Agropecuaria
UPRA: Unidad de Planificación Rural
Agropecuaria.
URT. Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas
WWF: Fondo Mundial para la Naturaleza,
por sus siglas en inglés World Wildlife Fund
ZIDRES: Zonas de interés de desarrollo
rural económico y social.
ZRC: Zona de Reserva Campesina.
ZRF: Zona de Reserva Forestal
 TABLA DE CONTENIDO
1 Resumen y Estructura del documento ........................................................ 5
2 Introducción .................................................................................................... 5
3 Conceptos y elementos teóricos y analíticos orientadores. ................... 6

3.1 Funciones y servicios ecosistémicos................................................................... 6

3.2 Valoración de los recursos naturales y de las funciones Ecosistémicas: Los beneficios
del sistema de áreas protegidas ........................................................................................... 7
3.3 Externalidades - fallas del mercado ..................................................................... 7
3.4 Distribución de costos y beneficios de la protección y conservación de la A.P. ........ 8
3.5 El asunto de los Derechos humanos, la lucha contra la pobreza versus la conservación
.................................................................................................................... 10
3.6 Multifuncionalidad de los territorios y de los habitantes del medio rural................ 14
3.7 Los conflictos de UOT: un asunto de anomalías del Ordenamiento de las Tierras y los
Territorios. .................................................................................................................... 15
3.8 La pertinencia de la política de desarrollo rural, integral y con enfoque territorial en la
solución de los conflictos UOT. ....................................................................................... 16
4 Enfoques y criterios rectores de la política .............................................. 17

4.1 Enfoque de derechos y diferencial .................................................................... 17

4.2 La observancia de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales ...................... 18
4.3 El Enfoque y criterios de las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza
Responsable de la Tenencia de la Tierra, la Pesca y los Bosques, DVGT .............................. 21
4.4 La pertinencia de la aplicación del Enfoque ecosistémico .................................... 21
5 Propuesta de lineamientos generales e instrumentos de la política
pública para la solución, gestión o mitigación de los conflictos territoriales y
socioambientales de UOT. .......................................................................................... 23
6 Bibliografía de apoyo .................................................................................. 24
7 Anexos .......................................................................................................... 33
Anexo I . Valoración de los recursos naturales ................................................... 33
Anexo II . Agencias o instituciones que intervienen en la solución UOT ......... 34
Anexo III Tipología Relaciones jurídicas de tenencia de la Tierra en las A.P. 37

4
1 Resumen y Estructura del documento
El documento expone y desarrolla un conjunto de recomendaciones, a manera de lineamientos
de carácter estratégico para la superación, mitigación y gestión de los conflictos socioambientales y
territoriales, suscitados por el poblamiento de ciudadanos y comunidades campesinos en las áreas
protegidas nacionales. Igualmente se proponen las dimensiones temporales, las responsabilidades
institucionales y sociales como también los ámbitos espacio- territoriales en los que se inscriben estas
recomendaciones.
Este documento se organiza de la siguiente manera: En primer lugar, se presenta el marco
conceptual de referencia a ser considerado en el diseño de la política pública. En este se describen los
conceptos y elementos teóricos orientadores de la propuesta.
Entre estos se destacan los aspectos relacionados con las funciones y servicios ecosistémicos y su
valoración. A continuación, se exponen algunas ideas acerca de los beneficios y costos ambientales,
sociales y económicos de las creación y mantenimiento de las Áreas Protegidas. acompañando estas
reflexiones exponiendo brevemente el concepto de externalidades, propulsado por las llamadas fallas
del mercado.
Lo anterior se concatena con algunas reflexiones acerca de los Derechos Humanos, sociales y
económicos y su vínculo con la pobreza, bienestar y los esfuerzos de conservación. Posteriormente
se desarrollan los enfoques y criterios a ser considerados en la búsqueda de las soluciones que
permitan armonizar la preservación del patrimonio nacional natural con el buen vivir de las
comunidades campesinas.
Una segunda sección de este trabajo contiene las matrices que albergan 160 recomendaciones
de política pública para UOT. De manera detallada , estas se ordenan en seis ejes estratégicos, los
que a su vez se componen de 30 líneas de acción.
Los Ejes estratégicos diseñados son: (I). Mejora del conocimiento y de la información acerca del
fenómeno de UOT y de las opciones de superación del conflicto. (II). Acceso a tierras, saneamiento,
formalización, restitución y reasentamientos/reubicaciones) (III). Adaptación y transición de las
economías campesinas para la mejora de la Gobernanza socioambiental de las AP. (IV). Categorías
alternativas y complementarias para el incremento de la protección del Patrimonio Nacional Natural
y la mitigación y gestión de los conflictos socioambientales y territoriales. (V). Incentivos y acceso a
la oferta tecnológica para la transición , y VI. fortalecimiento de capacidades institucionales y sociales
para la gestión y superación de los conflictos socioambientales y territoriales en las áreas del SINAP.
2 Introducción
El documento que se pone en consideración de los interesados, y en particular al Grupo de
Trabajo que diseña la política pública para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas, tiene por objeto contribuir a este propósito y particularmente a la problemática asociada
a la gestión, mitigación, y en lo posible, resolución y superación, de los conflictos de uso ocupación
y tenencia, ocasionados por el poblamiento campesino en las Áreas Protegidas colombianas.
Este trabajo aspira a reunir algunos de los elementos, que desde el proyecto FAO 069 se considera
constituyen elementos críticos a ser considerados dentro de las estrategias conducentes a la resolución
de estos particulares conflictos socioambientales y territoriales.
Estas estrategias buscan conciliar, tanto los intereses de conservación del patrimonio ambiental
nacional, como los derechos al bienestar y al mejoramiento de la calidad de vida de los campesinos
habitantes en el SINAP.
Se parte de reconocer a las comunidades campesinas como sujetos de derechos de especial
protección constitucional y dotados de cultura y territorialidades propias. También se advierten
como un sector de la sociedad rural que puede contribuir de manera eficaz a los objetivos de
preservación, protección, conservación y restauración de los ecosistemas y en particular de sus
funciones y servicios ecosistémicos y ambientales.
Tales recomendaciones surgen del análisis y lectura de distintas y múltiples interpretaciones sobre
estas circunstancias antagónicas, pero también explora y precisan distintas opciones de superación.
 En ellas concurren distintos actores, tanto de la esfera institucional, como de la academia, la
investigación, y en particular de las organizaciones sociales qué representan las comunidades
campesinas que se hallan habitando los Parques Nacionales Naturales de Colombia.
Finalmente, el espíritu que guía la tarea que se expone, es la convicción, de que la resolución de
estas cuestiones, no puede serlo en la mera esfera del sector ambiental (y en particular de los
administradores del SINAP), puesto que su génesis es de carácter multicausal, en particular alentada
y dinamizada por las crisis y contradicciones de las políticas públicas de tierras, agraria y rural, el
conflicto armado interno y las falencias del desarrollo económico y social. Por tal razón es razonable
insistir en la necesidad de asegurar la concurrencia de distintas políticas públicas y el instrumental
disponible.
3 Conceptos y elementos teóricos y analíticos orientadores.
Esta sección presenta de manera breve un conjunto de referentes conceptuales y analíticos que
permiten situar teóricamente la problemática del uso, poblamiento y tenencia de la población
campesina en áreas de PNN. Para este propósito, se revisa alguna literatura que sustentan algunas
cortas, más necesarias, reflexiones sobre las categorías teóricas y conceptuales de referencia.
3.1 Funciones y servicios ecosistémicos
Definir este concepto resulta relevante puesto que contribuye a la estimación y contribución de
las A.P. para garantizar la integridad de la estructura y funcionamiento ecosistémicos y con ello los
servicios ambientales. Esto se asocia al enfoque ecosistémico empleado en esta propuesta como uno
de los criterios rectores de la política pública. 1
Las funciones de los ecosistemas pueden definirse, siguiendo a De Groot, (1992) como: "la
capacidad de los procesos naturales y de bienes y servicios que satisfagan las necesidades humanas,
directa o indirectamente “. Igualmente pueden concebirse como “un subconjunto de Procesos y
estructuras de los ecosistemas, donde cada función es el resultado de la Procesos del subsistema
ecológico total del que forma parte.
Los procesos naturales, a su vez, son el resultado de interacciones complejas entre organismos
bióticos (organismos vivos) y abióticos (químicos y físicos), componentes de los ecosistemas a través
de las fuerzas motrices universales de la materia y la energía” (Rudolf S. de Groot et. Al 2002).
Las funciones ecológicas de los Ecosistemas y Agroecosistemas según De Groot, R (1992) pueden
sintetizarse en 4 tipos: Funciones de Regulación. ii. Funciones de producción. iii. Funciones de
carga o de soporte, y iv. Funciones de información. 2
De otra parte, los servicios ecosistémicos o ambientales poseen una connotación antropocéntrica
en tanto son definidos " como los componentes y procesos de los ecosistemas que son consumidos,
disfrutados o que conducen a aumentar el bienestar humano tomando en cuenta la demanda de los
beneficiarios, así como la dinámica de los ecosistemas” ( Daily 1997)

1 Ver 4.4. pág. 24

2 4 tipos : Regulación. definidas como el grupo de funciones relacionadas con la capacidad de los

ecosistemas naturales o semi-naturales de regular los procesos ecológicos esenciales y los sistemas que
soportan la vida, los cuales a su turno contribuyen al mantenimiento de la salud del Ambiente al proveer aire
limpio, agua y suelos, y biodiversidad. ii. Producción. a la provisión por la Natura de múltiples recursos desde
materias primas para la industria, recursos energéticos y material genético. iii. Carga o de soporte . capacidad
que poseen los ecosistemas naturales y semi-naturales para proveer espacio y los estratos deseables o medios
para muchas actividades humanas tales como habitación, medios de cultivo y recreación. iv. Información.
Capacidad que poseen los ecosistemas y Agroecosistemas y sus componentes genéticos de proveer
información útil para desarrollo de nuevas variedades, razas, medicamentos, fibras, y en general recursos
potenciales y promisorios para la alimentación, la agricultura, la medicina. contribuyen así mismo a la vida
material de las sociedades, el mantenimiento de la salud mental, el desarrollo cognoscitivo y la experiencia
estética o religiosa.

6
3.2 Valoración de los recursos naturales y de las funciones Ecosistémicas: Los beneficios
del sistema de áreas protegidas
La noción y dimensión del valor de los recursos naturales, de los ecosistemas y de las funciones y
servicios ambientales está al centro de la cuestión cuando se trata de diseñar políticas públicas de
gestión y buen gobierno de la oferta ambiental, y en este caso de los bienes patrimoniales
representados en el SINAP.
Por ejemplo, para el caso colombiano el estudio del IPBES (2018) 3 estima que los valores
monetarios de los servicios ecosistémicos ascienden a un total de U$ 717,015 millones/año, lo que
representa un valor de $6,280 /ha /año y U$ 14,867 per cápita anual. Estos cálculos se realizan a
partir del dimensionamiento de las categorías de funciones ecosistémicas.
Asociados a las funciones ecosistémicas y los servicios ambientales por esta dispensadas e
íntimamente relacionados con estas, se reconocen los valores de los ecosistemas, tanto económicos
como extraeconómicos, de Mercado y de No mercado. Algunas de las categorías de valor reconocidas
en la literatura son: El Valor de Uso (directo o indirecto).: El Valor de Opción (VO): y de Cuasi-
Opción. El Valor de No Uso (VNU) o Uso Pasivo: Valor de legado (VL): y Valor de existencia (VE).
Finalmente, un activo o patrimonio ambiental, frecuentemente llamado Capital Natural, tienen un
valor mercantil que puede ser estimado en el ámbito de las relaciones de mercado a través del precio
que le otorgan los agentes vinculados en esa esfera. 4
Por ejemplo, para el caso colombiano el estudio del IPBES (2018) 5 estima que los valores
monetarios de los servicios ecosistémicos proporcionados a la sociedad ascienden a un total de U$
717.015 millones/año, lo que representa un valor de U$ 6.280 /ha /año y U$ 14. 867 per cápita anual.
Estos cálculos se realizan a partir del dimensionamiento de los servicios provistos por las diferentes
categorías de funciones ecosistémicas atrás mencionadas.
3.3 Externalidades - fallas del mercado
Las modernas teorías derivadas de la economía ambiental, y de la economía ecológica , incluso
aquellas sustentadas en el paradigma neoclásico 6, reconocen, mediante el uso del instrumental

IPBES (2018), the regional assessment report on biodiversity and ecosystem services for the Americas .
Recuperado de: http://www.ipbes.dk/wp-content/uploads/2018/09/Americas_SPM_2018.pdf

4Para mayor explicación ver anexo No. III y remitirse a cálculos de valoración de los bienes y servicios
provistos por los PNN . Adicionalmente para profundizar en las metodologías de valoración y las
estimaciones acerca de la distribución de costos y beneficios de la conservación ver:
• Assessing the Economic Value of Ecosystem Conservation Stefano Pagiola Konrad von Ritter Joshua
Bishop In collaboration with The Nature Conservancy and IUCN—The World Conservation Union
October 2004. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/18391

• https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/18391/308870PAPER0EDP0101010V
aluation.pdf?sequence=1&isAllowed=y
• Pedro Luis Lomas, Berta Martín, Carla Louit, Daniel Montoya, Carlos montes, Guía práctica para la
valoración económica de los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas.
https://www.researchgate.net/publication/268285963
• Valoración económica y biodiversidad. Universidad de los Andes. Facultad De Economía Programa en
Economia Del Medio Ambiente Y De Los Recursos Naturales – PEMAR en: seminario indicadores de seguimiento y
evaluación de la política Nacional de biodiversidad , Cartagena de Indias, 2 al 4 de marzo de 2004
http://biblioteca.humboldt.org.co/cgi-bin/koha/opac-detail.pl?biblionumber=4234

5 IPBES (2018), op, cit.

6 “ (…) “, la llamada economía ambiental, trata de estirar la vara de medir del dinero para abordar los

problemas de gestión de la naturaleza como externalidades a valorar desde el instrumental analítico de la

7
asociado a la valoración del patrimonio ambiental, de sus servicios y funciones, cómo, el crecimiento
nominal del PIB (bienes y servicios transados en el mercado durante un período definido) oculta o
enmascara los costos y los beneficios socioambientales los que no son interiorizados en el sistema de
cuentas nacionales, regionales y/o sectoriales.
Esta circunstancia impide que los costos y pasivos ambientales, al igual que la depreciación de
estos activos sean sustraídos del valor total de los bienes y servicios, lo que impiden la agregación al
capital natural, como tampoco que les sean asignados a los actores económicos. A este fenómeno,
asociado a las llamadas “fallas del mercado” se le denomina “externalidades”
Por este fenómeno las cuentas de la economía ordinaria, convencional o estándar no incluyen la
depreciación del patrimonio biótico y cultural, vinculados a la pérdida de las funciones y servicios
ecosistémicos y de sus valores de opción, de uso, de existencia (o intrínsecos), como tampoco, prevén
un “fondo de reposición “de los “activos patrimoniales “.
De esta manera el efecto de externalidades negativas, esto es, de impactos sociales o ambientales,
no son incorporados al flujo de los costos, pasivos y precios de mercado de la economía en su
conjunto. La noción de externalidades muestra una suerte de incapacidad del mercado para evaluar
los daños y bienes ecológicos(Martinez Alier, 1993.
Así pues, las fallas del mercado, como las externalidades asociadas a estas, ocultan y dificultan las
apreciaciones acerca de los costos y beneficios que las A.P. dispensan a la sociedad y las
argumentaciones sobre las que se basan las decisiones en materia de PP de manejo y gestión de las
A.P.
3.4 Distribución de costos y beneficios de la protección y conservación de la A.P.
Los beneficios provistos a la sociedad por las A.P.
La valoración de los servicios ecosistémicos y la estimación de los costos y beneficios asociados a
la creación y mantenimiento de las A.P. resulta relevante para la toma de decisiones de política pública
orientada a la gestión de las A.P...
Los costos y beneficios que podrían ser cuantificados en términos de valores monetarios (aunque
valores intangibles como el espiritual, social y cultural, corrientemente no se incluyen).
Kremen et al. (2000) analizaron los beneficios netos del Parque Nacional Massola, Madagascar,
en escalas globales a locales. Sus resultados permitieron estimar que el área protegida proporcionó un
beneficio neto durante un período de diez años para comunidades locales, principalmente a través
del programa forestal comunitario sostenible, y uso y protección de la silvicultura de PFNM. 7
Igualmente, el WB mediante 10 estudios de caso estima el flujo de valores provistos por la
conservación de las funciones ecosistémicas y servicios ambientales (Pagiola Stefano et.al., 2004)

economía ordinaria, que razona en términos de precios, costes y beneficios reales o simulados” , Naredo
José Manuel (2004).
7 Coad, L., Campbell, A., Miles, L., Humphries, K. (2008). The Costs and Benefits of Protected Areas for Local

Livelihoods: a review of the current literature. Working Paper. UNEP World Conservation Monitoring Centre,
Cambridge, U.K.

8
 Por su parte, en el caso colombiano, PNNC (2017) estima que
los Servicios Ecosistémicos (SE) asociados con el Sistema de
La valoración de los Parques Nacionales Naturales (SPNN) proporcionan bienestar a la
ecosistemas y de su
sociedad, contribuyendo a satisfacer necesidades vitales de la
conservación No es un
problema meramente
población colombiana y a garantizar la sostenibilidad de actividades
económico o biológico- productivas estratégicas para el desarrollo del país.
ecológico: es un El documento en mención enjuncia la dimensión de los valores
problema
económicos asociados a las funciones ecosistémicas de regulación
bioeconómico y
sociopolítico. y oferta hidrológica y a los servicios de sumidero de Co28.
Concluye el trabajo destacando la desproporción existente entre los
beneficios que estas áreas dispensan a la sociedad y el nivel de
inversiones asignados para la gestión de las áreas. Igualmente
advierte los peligros que se yerguen sobre estos bienes y servicios ecosistémicos ay ambientales
resultado de los procesos de uso, ocupación y tenencia de las A.P. del SPNN y de sus zonas con
función amortiguadora 9.
De otra parte, el trabajo de Carriazo F., Ibáñez A. M., & García M. (2003), estima el aporte a la
sociedad de las áreas protegidas del SPNN. Estos autores afirman que un porcentaje significativo
de los recursos hídricos del país, esenciales para preservar la vida humana e insumo de procesos
productivos, es protegido por el SPNN.
“ Los beneficios económicos de conservar la cantidad y la calidad. de los recursos hídricos son considerables. Los beneficios
mensuales por consumo de agua potable ascienden a $32 mil millones. La regulación hídrica y el aumento de caudales significan
disponibilidades a pagar equivalentes a $708 mil millones y $91 mil millones respectivamente. La disponibilidad por pagar
por hectárea por cosecha para los cultivos de arroz, papa y arveja ascienden respectivamente a $I millón, $5 millones y
$858,600.

Las áreas protegidas son visitadas por 433,135 personas anualmente que se benefician de emprender cerca de 25 actividades
recreativas. La disponibilidad por pagar anual para el total de visitantes al SPNN varía entre $2.3 y $6.9 mil millones de
pesos. En cuanto a la biodiversidad, se identificaron valores del aporte potencial a la economía(..)las áreas protegidas en el
Sistema de Parques Nacionales Naturales ofrecen beneficios globales ascienden a 6.6 mil millones de pesos de 2002. Los
beneficios sociales por conservación para actividades de bioprospección son del orden de 8 billones de pesos. Es importante
anotar que estos valores tuvieron en cuenta las áreas protegidas ubicadas en las regiones identificadas como Hot Spots de
biodiversidad, es decir aquellas ubicadas en las zonas del Pacífico, Amazonia y Orinoquia. Por esta razón estos valores deben
ser interpretados como límites inferiores de los beneficios asociados a la conservación de la diversidad biológica. Los autores
calculan que la venta de carbono por la conservación de sumideros de carbono significaría para Colombia beneficios por hectárea
protegida entre $556.449 y $ 1.669.406, es decir U$ 297 y U$ 891 por hectárea”.
Obviamente en esos cálculos no se estiman los valores de existencia, de opción o de futuro, como
aquellos asociados a la información y a los bienes culturales, limitante que responde a las llamadas
externalidades, derivadas de la falla de los mercados en la asignación de costos y beneficios.

8 En cuanto a la oferta hidrológica se calculan “beneficios anuales cercanos a USD 2.770 millones,

correspondiendo a cerca del 0,9 % del Producto Interno Bruto (PIB) en los sectores agrícola, doméstico,
energético, industrial y de servicios. Así mismo el 64 % de la energía que se produce en el país se genera en
centrales hidroeléctricas y cerca del 52 % se produce con el recurso hídrico aportado por cuencas
hidrográficas asociadas con el SPNN. En cuanto <l servicio de almacenamiento de CO” “Se calcula que para
54 A.P.. del SPNN, el servicio de almacenamiento de CO2 “para el año 2000 se encuentra valorado en USD
9.800 millones (equivalente al 7% del PIB en dicho año), dado que se habría evitado la emisión de cerca de
1.400 millones de toneladas mientras que para el 2012 se calculó en USD 9.657 millones el valor de este servicio,
que equivale al 4 % del PIB. Respecto de las ZA, el servicio de almacenamiento de CO2 ascendería a USD
6.752 millones en el 2000, pues se evitó la emisión de un total aproximado de 965 millones de toneladas. Dicho
valor correspondería aproximadamente al 5 % del PIB de Colombia en el 2000, mientras que los USD 6.429
millones en que se valora el servicio para el 2012, equivaldrían al 3 % del PIB”.
9 . UAEPNN (2017), Aporte de los parques nacionales naturales al Desarrollo socioeconómico de Colombia
(2017) y Ver la Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y Sus Servicios Ecosistémicos
(PNGIBSE) MAVDS , 2012 3.2 la biodiversidad como sustento de servicios ecosistémicos y del bienestar humano.
Pág. 32-38. Recuperado de , http://documentos.uexternado.edu.co/78435129/wp-
content/uploads/2017/02/Parques%20Informe%20Ejecutivo-%20LA%20IMPORTACIA%20DE%20PNN.pdf

9
 Factores relevantes para identificar de los conflictos de UOT, y su gestión, es la estimación de
los costos y beneficios sociales asociados a la existencia de las A.P.., como también el cálculo y
valoración acerca de los desplazamientos poblacionales inducidos por la creación, ampliación o
saneamiento de las A.P.
Costos y beneficios sociales de las A.P.
Según Coad, L., Campbell, A., Miles, L., Humphries, K. (2008.) el impacto de la creación de áreas
protegidas sobre las personas y comunidades, tanto al interior, como en las áreas contiguas o aledañas,
depende del uso de los ecosistemas (vgr bosques), de los derechos de tenencia y del poder político
de las comunidades.
Aquellos con alta dependencia en el bosque, pocos derechos de tenencia de la tierra y con poca
influencia política se hallarán en mayor riesgo por la creación de áreas protegidas, lo que a su vez
conduce a una poca probable influencia sobre su actitud hacia la conservación.
En general hay ausencia de estudios que midan directamente el impacto de las áreas protegidas
sobre la pobreza, la riqueza u otras variables asociadas a los indicadores de bienestar de un individuo
o comunidad, en términos de si las A.P. ayudan, perjudican o son neutrales en su impacto en las
comunidades locales. Estos cálculos requerirían datos ex ante y ex -post al establecimiento de un
área protegida, lo que implica un esfuerzo de monitoreo de estas variables por suficiente tiempo
después del establecimiento (5 – 10 años).
Siguiendo a Coad, L., Campbell, A., Miles, L., Humphries, K. (2008), estos autores estiman a
partir de una revisión de aproximadamente 250 artículos publicados sobre 'desplazamientos por
medidas de conservación', que desde 1970 en adelante entre 900.000 a 1,4 millones de personas
fueron desplazadas 10. Para África Central, se estima el número de personas desplazadas de 12
parques (45% del total de la región) de 120 000 desplazados a la fecha, con la posibilidad de otros
170 000 serían desplazados de no haber cambios en la política de conservación (Cernea y Schmidt-
Soldau 2006). La estimación es impugnada por las ONG en África Central, que sugieren que 'la
información en la que se basa está mal recogida y hace que sea falsa supuestos '(Redford & Fearn,
2007).
Brockington e Igoe (2006) 11. proporcionan detalles de estudios en India, Sur América, Mongolia
y África Central, que sugieren que hay comunidades que viven dentro del 56 al 85% de las áreas
protegidas.
Por su parte Cernea (1997) describe 8 riesgos principales para pueblos desplazados ocasionados
por la creación de las A.P., 12 y las implicaciones que, sobre sus medios de subsistencia, muchos de
los cuales también son relevantes para las comunidades que viven alrededor de áreas protegidas:
“ (...)(a) Sin tierra (expropiación de activos de la tierra y pérdida de acceso a la tierra) (b) Desempleo (incluso cuando el
reasentamiento crea algunos empleos temporales) (c) Falta de vivienda (pérdida de casas físicas, hogares familiares y espacio
cultural) (d) Marginalización (movilidad social, psicológica y económica a la baja) (e) Inseguridad alimentaria (desnutrición,
etc. (e) Aumento de la morbilidad y la mortalidad (f) Pérdida del acceso a la propiedad común (bosques, agua, páramos,
sitios culturales) (g) Desarticulación social (desempoderamiento e , interrupción de las instituciones sociales (...)”.

3.5 El asunto de los Derechos humanos, la lucha contra la pobreza versus la conservación
Igualmente resulta relevante para el análisis las reflexiones que recientemente se han dado acerca
de las relaciones que existen entre las A.P. y los derechos humanos, la pobreza y el bienestar.
Para comenzar, Adams, Aveling, Brockington y otros (2004) señalan un conflicto que se
desprende de los esfuerzos de las sociedades dirigidos a proteger la biodiversidad y reducir la
pobreza. Este conflicto se expresa por una interconexión de doble vía existente entre la pobreza
10 Geisler y de Souza, 2001; Geisler, 2003a, 2003b). citado por Coad, L., Campbell, A., Miles, L., Humphries,

K. (2008).
11 Citado por Coad, L., Campbell, A., Miles, L., Humphries, K. (2008)
12 Cernea, 1997, citado por Coad, L., Campbell, A., Miles, L., Humphries, K. (2008),

10
rural y la biodiversidad, debido a que la satisfacción de necesidades de la población más pobre puede
implicar la reducción de la oferta de bienes y servicios ambientales y por otro lado, la creación de
figuras para proteger las áreas de interés ambiental, como respuesta a las afectaciones sobre la
biodiversidad pueden profundizar la pobreza rural , entre otros factores, por la disminución de la
oferta de suelos para la pequeña producción rural.
En este sentido, esta relación puede ocasionar un círculo perverso conducentes a la
profundización de la pobreza rural y un mayor deterioro de la biodiversidad. Esta Inercia puede
mitigarse a través de la adopción de políticas y estrategias que minimicen
simultáneamente ambas problemáticas a partir de la vinculación de las comunidades locales en el
manejo, gestión sostenible y protección de los recursos naturales, y que, a su vez, permita la
generación de ingresos con bajos costos ambientales. Concluyen los autores: “el problema con esta
estrategia es que los impactos sobre la lucha contra la pobreza son frecuentemente negativos”
Por otra parte, Adams y Hutton (2007) han explorado las posturas de algunos ecologistas
políticos sobre la construcción histórica y social de la naturaleza como concepción prístina junto con
las diferencias y significados que representan los pobladores y colonizadores que ocupan y
transforman los territorios.
Desde esta perspectiva, los diseños de política han enfatizado en la relación entre la biodiversidad
y conservación junto a la garantía del bienestar de los individuos, no solamente como disyuntiva sino
también como una vía para preservar los VOC.
Estos autores consideran que los procesos de construcción de las políticas son las que permiten
realizar valoraciones sobre la conveniencia de proteger recursos estratégicos o asegurar el bienestar
de la población. Por ende, Adams y Hutton (2007) aseguran que la declaración de las áreas protegidas
en el contexto internacional hace parte de las prácticas del Estado para fortalecer el ejercicio de
poder, legitimidad y control en nombre de la conservación.
Igualmente reconocen que a nivel mundial existen antecedentes históricos de los impactos sociales
que ha generado la declaratoria de áreas protegidas, y de la evolución de la legislación ambiental para
afianzar la conservación y su preservación, a partir de la institucionalización de las áreas
protegidas. Sin embargo, esta progresión de hechos también ha abierto la posibilidad de optar por
una visión que valore más la inclusión que la exclusión de las comunidades locales en las agendas de
conservación de las áreas protegidas.
Por otro lado, Brockington, Igoe y Schmidt-Soltau (2006) también recogen las reflexiones sobre
las estrategias relacionadas con la reducción de la pobreza, la disminución de impactos sociales sobre
las áreas protegidas y las prioridades de conservación.
Este análisis hace énfasis en el desplazamiento involuntario de la población y su presión sobre las
áreas, resultado de factores como la violencia armada, particularmente en países como Colombia 13.
Debido a las restricciones severas de las áreas protegidas a nivel mundial, los expertos han acuñado
el apelativo de “refugiados ambientales”, refiriéndose a los pobladores rurales que habitan los PNN y
que potencialmente pueden ser reubicados o reasentados por fuera de estas áreas.
Las áreas protegidas se crearon inicialmente como herramientas para proteger biodiversidad. Hoy
en día, también se les pide que reduzcan la pobreza y contribuyan a los medios de vida (Stephanie
Mansourian Et. al, 2008)
Así, paulatinamente se ha venido reconociendo la necesidad de garantizar que las intervenciones
de conservación favorezcan a los pobres incluyendo su enfoque e identificando sus impactos. Ello
dirigido al diseño de instrumentos de gestión, económicos y financieros para las A.P. que incorporen

13 De acuerdo a estos autores , entre el 50% y 100% de las áreas protegidas de Sur América y Asia cuentan

con uso y ocupación de población.

11
los objetivos de reducción de la pobreza y desarrollo económico que aseguren una distribución
equitativa de costos y beneficios en todos los niveles.
Estos incluyen esfuerzos para agregar valor y generar beneficios económicos y sociales tangibles
de las áreas protegidas a nivel local, buscando compensar los costos de oportunidad de conservación
proporcionando incentivos de conservación adecuados, así el mejoramiento de los medios de vida y
la reducción de la pobreza. Sin embargo, tales experiencias tienden a seguir siendo la excepción en
lugar de la regla.
En tal sentido el financiamiento para las áreas protegidas no ha incluido las inversiones de los
gobiernos y los donantes para el desarrollo local y la reducción de la pobreza. Esto ha de verse como
una parte integral de los fondos necesarios para lograr desarrollo sostenible donde tales áreas
protegidas existen o pueden ser declaradas. Pequeñas inversiones en protección las áreas pueden tener
potencialmente un gran efecto multiplicador tanto en términos económicos como no económicos.
(Lea M. Scherl and Lucy Emerton, 2008)14
Así la cuestión de cómo conciliar la conservación con el desarrollo humano se ha convertido en
una cuestión política clave [Coulthard S, Johnson D, McGregor JA. 2011) 15. Esto implica el
reconocimiento de las deficiencias y estrechez de los indicadores económicos, tales como los del
ingreso y el consumo en la medición del desarrollo social. Sin embargo, la atención al respecto se ha
desplazado a una visión más amplia y polifacética de bienestar humano 16.
Por ejemplo, una intervención de conservación puede mejorar la economía local, proporcionando
puestos de trabajo y medios de vida alternativos, pero podría afectar negativamente otras prioridades
para las comunidades locales, como las relaciones sociales o la autonomía. Sin embargo, cuando las
características específicas de los impactos sociales son no intencional y sistemáticamente examinadas,
podrían ser mal interpretadas o perdidas por completo, con repercusiones por la justicia social y los
resultados de conservación existe una falta de pruebas de los impactos sobre el bienestar humano que
captan adecuadamente la complejidad en terreno. (Emily Woodhouse et.al. 2018)
Siguiendo a Stephanie Mansourian et.al. 2008) se evidencia que en general, solo una pequeña
proporción de personas se beneficia de las áreas protegidas (a menudo no los más pobres). Tales
pruebas indican que los beneficios más ampliamente reportados son de naturaleza económica
(empleos creados o ingresos de las tarifas de entrada al parque). Ello resulta de la propensión a medir
valores y progreso en indicadores monetarios. Sin embargo, es preciso comprender y dar cuenta de
otras dimensiones asociadas al bienestar. Estos incluyen estructuras de gobernanza adecuadas y una
activa participación de las partes interesadas. 17
El trabajo de Stephanie Mansourian et.al. (2008) 18 propone una serie de iniciativas orientadas a la
distribución equitativa de costos y beneficios de la creación/consolidación de las áreas protegidas y
su contribución a la lucha contra la pobreza, aclarando que habrá de mantenerse un sano equilibrio

14 protected areas and poverty reduction Lea M. Scherl and Lucy Emerton pags 4-18 en : Secretariat of the

Convention on Biological Diversity (2008). Protected Areas in Today’s World: Their Values and Benefits for the
Welfare of the Planet. Montreal, Technical Series no. 36, i-vii + 96 pages.
15 4. Coulthard S, Johnson D, McGregor JA. 2011 Poverty, sustainability and human wellbeing: A social

wellbeing approach to the global fisheries crisis.Glob. Environ. Chang. 21, 21, 453–463. (doi:10.1016/j.
gloenvcha.2011.01.003) cit. Por Emily Woodhouse 1,2,3, Katherine M. Homewood2, Emilie Beauchamp3, Tom
Clements1, J. Terrence McCabe4, David Wilkie1 and E. J. Milner-Gulland3Guiding principles for evaluating the
impacts of conservation interventions on human well-being.
16 Stiglitz J, Sen A, Fitoussi J. 2009 Final report of the commission on the measurement of economic

performance and social progress. Paris, France. (www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/

rapport_anglais.pdf )
17 poverty and pro tected areas Stephanie Mansourian, Liza Higgins-Zogib, Nigel Dudley and Sue Stolton18-

29 en Secretariat of the Convention on Biological Diversity (2008). Protected Areas in Today’s World: Their Values
and Benefits for the Welfare of the Planet. Montreal, Technical Series no. 36, i-vii + 96 pages.
18 Ibid.

12
en la exigencia a la conservación en su aporte a la lucha contra la pobreza y los objetivos mismos de
las A.P.:
“(i) mecanismos adecuados para transferir beneficios y expectativas realistas. (ii) Fomento de las alianzas entre diferentes
sectores lo que precisa identificar a todas las partes interesadas que deberían estar involucradas en consulta y toma de
decisiones y para garantizar que las partes interesadas clave, especialmente las minorías, las mujeres y pueblos indígenas, sean
incluidos (ver Programa de trabajo del CDB sobre áreas protegidas, actividades 2.2.1-2.2.5). (iii) paquetes creativos de
compensación a largo plazo. (iv)l aprendizaje y el intercambio de a ser fortalecidos: implica diferenciar entre lo que
realmente funciona y lo que no lo hace con el objetivo general de replicar buenos ejemplos y corregir los malos. (v) un apropiado
monitoreo con líneas de base reales (vi) mejoramiento de la distribución de los beneficios y los grupos objetivo deben ser
cuidadosamente identificados, consultados y entendidos para que puedan ser alcanzados efectivamente (Programa de Trabajo
en áreas protegidas, actividades 2.1.1 y 2.1.6). (vi) Integración de Las áreas protegidas en los marcos de políticas sectoriales
asegurando sus sinergias. (vii) aplicación de nuevas estructuras de gobernanza para las áreas protegidas (por ejemplo, cogestión,
reservas privadas, áreas conservadas por la comunidad, etc.). (vii) medición adecuada de los beneficios de las áreas protegida
(ver Programa de trabajo del CDB sobre áreas protegidas, actividad 3.1.2). (ix) Canalizar una cantidad de financiamiento
significativamente mayor a las áreas protegidas. Dado que las áreas protegidas protegen un bien público, los gobiernos tienen
la responsabilidad de proporcionar una parte importante a largo plazo y estable y considerar nuevas fuentes de financiación
que deberían ser activas buscado (ver Programa de trabajo del CDB sobre áreas protegidas, actividades 3.4.2-3.4.9).
(x)Establecer compromisos a largo plazo”.
De otra parte, en el contexto específico del Convenio sobre la Diversidad Biológica, y su
Programa de trabajo sobre Áreas Protegidas, adoptado durante la séptima reunión de la Conferencia
de las Parte, Kuala Lumpur en 2004, incluye una serie de principios relacionados con la equidad y la
distribución de beneficios de la conservación de la B.D.
Uno de los elementos clave del Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas es la gobernabilidad,
participación, equidad y distribución de beneficios. En particular los países signatarios deberían:
” Usar los beneficios de conservación para aliviar la pobreza; detener la reubicación o la sedentarización de las comunidades
sin su consentimiento fundamentado previo; y Comprender las prioridades, capacidades, prácticas y valores de los pueblos indígenas
y las comunidades locales” .
El propósito general de esa decisión era llamar la atención de las Partes y las agencias de desarrollo
sobre la necesidad de integrar sus estrategias de desarrollo (por ejemplo, estrategias de asistencia a los
países, estrategias para la reducción de la pobreza y estrategias nacionales y de desarrollo), a los
objetivos relacionados con las áreas protegidas, y para reflejar la contribución de las áreas protegidas
para el desarrollo sostenible, como un medio para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
(ahora Objetivos de Desarrollo Sostenible ) en particular el Objetivo 7.
Por su parte y en el marco de la CDB, la meta 11 de las Metas de Aichi (2010-2020) 19 para la
Diversidad Biológica propone que:
“(…) la zona conservada debería: estar gestionada de manera eficaz y equitativa – con medidas de planificación vigentes para
asegurar la integridad ecológica y la protección de las especies, los hábitats y los procesos de los ecosistemas, con la participación
plena y efectiva de las comunidades indígenas y locales, y de manera tal que los costos y beneficios de las áreas se compartan de
manera justa (…)”.
Entre las acciones e hitos propuestos en esta decisión destacamos el No. 4:
“(…) 4. Reconocimiento de las áreas conservadas por pueblos indígenas y comunidades incluso por medio de su reconocimiento
en la legislación nacional u otros métodos eficaces de inclusión formal en los sistemas nacionales, y aplicación de diversos tipos
de gobernanza; (…)”
En tal sentido se reconoce la necesidad de realizar evaluaciones evaluación sociales acerca del
impacto de las decisiones de política de la conservación.
Existen múltiples metodologías y trabajos relacionados con el impacto ecológico y ambiental de
las políticas de conservación y de creación y gestión de las áreas protegidas (A.P..). Sin embargo, la

19 https://www.CDB.int/sp/targets/rationale/target-1/default.shtml
https://www.CDB.int/doc/strategic-plan/targets/T11-quick-guide-es.pdf

13
medición de los impactos socioeconómicos y culturales derivados de estas políticas no han merecido
la atención de los analistas sociales y ambientales, en tanto estas evaluaciones no siempre han
considerado las prioridades de las personas (Emily Woodhouse Et. al, 2015)
Estos impactos de las decisiones de conservación sobre la vida de las personas y comunidades, de
carácter multifacético, han de considerar una debida conceptualización del bienestar humano. En tal
sentido (Phil Franks and Rob Small (2016), proponen una guía que posibilita hacer operativos estos
conceptos de impactos sobre el bienestar para la toma de decisiones.
“Los principios se relacionan con cuatro componentes clave de una evaluación de impacto: (i) definición de indicadores de
bienestar, dando primacía a las percepciones de los más afectados por las intervenciones a través de investigación, y considerando
el bienestar subjetivo, que puede afectar su compromiso con la conservación; (ii) atribuir impactos a las intervenciones a través
de diseños cuasiexperimentales, o métodos alternativos tales como basados en teoría, estudio de caso y enfoques participativos,
según el contexto y la evidencias necesarios; (iii) comprender los procesos de cambio, incluido evidencia de vínculos causales y
consideración de trayectorias de cambio y procesos institucionales; y (iv) recopilación de datos con métodos seleccionados y
aplicados con sensibilidad al contexto de la investigación, considerando la heterogeneidad del impacto a lo largo según las
divisiones sociales relevantes, y conducido por evaluadores con experiencia local e independencia de la intervención”.

3.6 Multifuncionalidad de los territorios y de los habitantes del medio rural

Es menester reconocer, que para mejor interpretar la problemática conflictiva expuesta en este
documento es relevante comprender el concepto de multifuncionalidad del agro y la vida rurales.
La agricultura y la vida en el medio rural se consideran actividades multifuncionales y poli-
dimensionales, en la medida que todas las actividades agrícolas y el uso de tierra y de ecosistemas
conexos confluyen hacia otras funciones no-agrícolas. Estas otras funciones corresponden a la
producción y el uso de bienes y servicios y funciones ecosistémicos, agroecosistémicos, ambientales,
sociales, culturales y económicos en los territorios rurales.
La agricultura y la vida rural contribuyen sensiblemente al desarrollo territorial. Con ello se generan
beneficios directos e indirectos, así como costos, no siempre internalizados en las cuentas de los
agentes económicos. Además de la seguridad alimentaria, las funciones múltiples de la agricultura
contribuyen significativamente al desarrollo rural y a la sostenibilidad local, nacional, regional y
mundial en materia de energía y ambiente. 20
El concepto de multifuncionalidad permite tener en cuenta las contribuciones de la agricultura y
de los habitantes rurales al patrimonio y a los objetivos de desarrollo nacionales. Se estima, que al
contrario de la mayor parte de ramas de la economía, la agricultura y los sistemas diversos, de usos
múltiples, presentan un componente multifuncional importante, que surge de su acción
determinante sobre el territorio (ordenamiento del territorio, construcción y preservación de paisajes)
y a la ausencia de alternativas que reemplacen perfectamente o al menos de forma cercana, el rol
que las poblaciones rurales, en particular campesinas, cumplen para el sostenimiento de estas
multifuncionalidades.
Por otro lado, en el Informe Final - Carta Acuerdo FAO – ANZORC (2017) se realiza una
discusión interesante que trata sobre este referente general. En este sentido, el escrito rescata la
importancia de considerar tres elementos inseparables cuando se abordan estos asuntos: (i) territorio,
(ii) territorialización y (iii) territorialidad. En tal sentido el informe advierte que:
“no existe territorio que no haya sido constituido por procesos de territorialización (apropiación social de la
naturaleza que implica relaciones de poder en ámbitos combinados económicos, sociales, políticos y culturales),
siendo procesos además en donde los sujetos sociales se otorgan sentido a sí mismos, y de esta forma construyen

20 (fuentes: Delache, M, Xavier, (2001) multifonctionnalité et agriculture: cadre d'analyse et d’integration

agriculture-environnemt.
Para un buen acercamiento a este concepto ver a Miguel Altieri , Multifunctional Dimensions of
Ecologically-based Agriculture in Latin America y  Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola
Internacional (CGIAR):Organización Mundial Del Comercio Comité de Agricultura. (2002) Serie de reuniones
extraordinaria sG/AG/NG/R/1025 de febrero de 2002, (02-0940) informe resumido de la décima reunión de la
serie de reuniones extraordinarias -U.E.; OCDE )

14
 identidades, conformando territorialidades, entendidas como formas de ser, estar, sentir y vivir el territorio” (Informe
Final - Carta Acuerdo FAO – ANZORC, 2017).

3.7 Los conflictos de UOT: un asunto de anomalías del Ordenamiento de las Tierras y los
Territorios.
El ordenamiento del territorio y sus directrices se traducen en un referente general para ubicar la
problemática de la presencia de comunidades campesinas en áreas protegidas o PNN. En este
sentido, el ordenamiento territorial se constituye en un conjunto de estrategias amplias que permiten
brindar elementos de juicio y orientaciones para evitar, mitigar y solucionar los conflictos de uso del
suelo y de los territorios. La política de las A.P. en Colombia es de hecho una manifestación
particular del O.T.
Advirtiendo que el uso y poblamiento de comunidades en los PNN se configura como una
tipología particular de conflictos de uso del territorio, los diferentes instrumentos de planificación y
su evolución han identificado como criterios centrales la valoración de la aptitud, vocación y
potencialidades del territorio.
En este contexto, La Ley 388 de 1997 y en especial, la Ley 1454 de 2011 - Orgánica de
Ordenamiento Territorial - LOOT , sustentada en sus principios al precepto constitucional de la
función social y ecológica de la propiedad, a la preeminencia del interés público sobre el particular y
a la asignación equitativa de cargas y beneficios, ha contemplado la formulación de estrategias
territoriales para permitir un adecuado uso, ocupación y manejo del suelo, en “función de los
objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales”. Estas estrategias tienen, naturalmente,
efectos e incidencia en las escalas macro, meso y micro territoriales.
De otra parte, el sistema de áreas protegidas no siempre dialoga convenientemente con el sistema
de ordenamiento, incluso con el de ordenamiento ambiental y rural y con el de la gestión ambiental
territoriales.
El trabajo de Paredes, (2012) 21 evidencia cómo existe una insuficiente
inclusión de las áreas protegidas en el desarrollo y ordenamiento Se hace
territoriales. Arguye la autora que el análisis de efectividad del Sistema de imprescindible
profundizar el
Parques Nacionales identificó distintas presiones que ponen en riesgo la
diálogo y sinergias
integridad de las áreas 22. entre los
Paredes concluye que estas presiones no son identificadas como instrumentos y
generadores o impulsores de dichas amenazas e incorporadas en las productos del
ordenamiento y
acciones orientadas a su mitigación en los diferentes instrumentos y
desarrollo de los
productos de la planificación del desarrollo y del ordenamiento de los territorios, con los
territorios (POT, EOT, PBOT, POMCA, PDES, PGAR, entre otros) instrumentos de
En este escenario de planificación para el ordenamiento de los planificación,
zonificación y
territorios y la prevención y mitigación de conflictos por uso, ocupación y ordenamiento de
apropiación de estas comarcas, su alcance y aplicación ha de ser extensiva las A.P.
al caso de los PNN y al resto de las áreas protegidas.
Atado a lo anterior, la institucionalidad rural, a través de la Unidad de
Planificación Rural Agropecuaria – UPRA, ha venido desarrollando lineamientos orientados a la
formulación de la política pública para la Gestión del Territorio para Usos Agropecuarios –

21 Paredes Leguizamón, Gisela, Diagnóstico sobre la participación de parques nacionales en procesos de

planeación del desarrollo y ordenamiento territorial municipal. Documento 1 Serie Áreas Protegidas y
Ordenamiento Territorial 2012. Parques Nacionales Naturales de Colombia.recuperado de:
http://www.academia.edu/11057995/DIAGNOSTICO_SOBRE_LA_PARTICIPACIÓN_DE_PARQUES
22 Para una ampliación de estas presiones ver documento : Granados , J. (2019) Elementos de análisis

orientados a la resolución, gestión de conflictos territoriales y socioambientales, derivados del poblamiento de

comunidades campesinas en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas-SINAP- Proyecto : “Promover la
incorporación de directrices de gobernanza de la tierra con las comunidades locales habitantes de áreas
protegidas y sus zonas de influencia”Bogotá D. C., marzo 15 de 2019

15
GESTUA-. Para ello se ha diseñado el instrumento de planificación orientado al diseño de lo Planes
de Ordenamiento Productivo y Social de la Propiedad Rural, así como otros instrumentos,
herramientas y recomendaciones, dirigidas a promover el uso eficiente del suelo rural y fortalecer los
derechos de propiedad en el campo.
Estos esfuerzos, según la UPRA, habrán de verse plasmados en una nueva generación de planes
de ordenamiento territorial de los municipios y departamentos.
No obstante, es de anotar que estos desarrollos poseen el sesgo de referirse
eminentemente al ámbito agropecuario (debido quizás a su visión estrictamente misional),
trazando límites con la esfera ambiental, y ocasionando con ello la fragmentación del
ámbito de su intervención en los territorios. Y aunque la oferta y las condiciones físico-
bióticas son consideradas en la metodología de elaboración de los POPSPR, no son
necesariamente interiorizadas en los instrumentos de planificación del ordenamiento
predial que viene adelantado junto con la ADR y la ART.
3.8 La pertinencia de la política de desarrollo rural, integral y con enfoque territorial en
la solución de los conflictos UOT.
En el marco del desarrollo agropecuario y rural, esta política se constituye en una categoría clave
para abordar temática y espacialmente la problemática de la presencia de población campesina en los
PNN.
La noción del desarrollo rural recoge no sólo todas aquellas actividades económicas, sociales,
ambientales de las áreas rurales, sino también las expresiones políticas y culturales de los pobladores
rurales que permiten mejorar su bienestar y condiciones de vida y transformar los territorios.
Por su parte el concepto de Desarrollo Rural, ampliado al Enfoque Territorial tiene en cuenta
las características y particularidades multidimensionales y multifuncionales del territorio rural.
Así mismo, en lo que concierne a la política de desarrollo rural, con enfoque territorial, y en el
marco de los acuerdos de Paz Estado-FARC, este se define como:
“ la concurrencia de las acciones y decisiones políticas del Estado y del gobierno, de los mecanismos,
normativa e instituciones, dirigidas a: (a) asegurar las condiciones que permitan el progreso y
modernización de la estructura productiva, (b) Reducir las brechas existentes entre los habitantes rurales
y urbanos, (c) Aliviar las condiciones de pobreza y miseria, (d) asegurar condiciones de equidad,
inclusión y justicia sociales, (e) Minimizar de las causas eficientes de conflictos por ocupación y
utilización de la oferta ambiental y en general a buscar sostenibilidad, productividad y competitividad,
como requisitos para el bienestar de los ciudadanos rurales”.
De otra parte y complementario a lo anterior, la noción del Desarrollo Rural Integral, según los
acuerdos de La Mesa de Negociación de La Habana, se inscribe en el concepto más amplio de la
Reforma Rural Integral. 23
En este escenario es remarcable, para el caso que nos ocupa, el Punto No. 1 del acuerdo de paz -
Estado-FARC, en relación con la solución del conflicto, la zonificación, el ordenamiento ambiental
y lo relacionado con el cierre frontera agrícola y las ZRC.
En desarrollo normativo del Acuerdo del Teatro Colón, mediante el Decreto- Ley 902 de 2017
se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el

23 A la RRI se le asigna la responsabilidad del logro de la transformación de la realidad rural colombiana,

la integración de las regiones, la erradicación de la pobreza, la promoción de la igualdad, el pleno disfrute

de los derechos de la ciudadanía y como consecuencia, las garantías de no repetición del conflicto y la
erradicación de la violencia.. Así mismo valora al desarrollo rural integral como determinante para impulsar
la integración de las regiones y el desarrollo social y económico equitativo del país. Además de garantizar el
acceso a la tierra y los territorios mediante la RRI, se reconoce que tal acceso no es suficiente y que deben
establecerse planes nacionales financiados y promovidos por el Estado destinados al desarrollo rural integral.
Estos habrían de contemplar la provisión de bienes y servicios públicos que brinden bienestar y buen vivir a la
población rural.

16
Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización
y el Fondo de Tierras.
Incluye además la posibilidad de Acuerdos de regularización de la ocupación con personas en
condición de vulnerabilidad. Condiciona la progresiva adecuación de las actividades realizadas a la
reubicación o reasentamiento. Contiene, dentro de las variables para la priorización de la población
sujeto de la política, a las personas que hacen parte de programas de reubicación y reasentamiento
con el fin de proteger el medio ambiente
Además de todos los conceptos y decisiones en el marco del punto 1 sobre Reforma Rural
Integral, el Acuerdo de Paz establece una ruta para construir alternativas de solución y transformación
de los conflictos territoriales de los campesinos en áreas protegidas. 24
Estas medidas incluyen:
(i) cierre de la frontera agrícola, zonificación ambiental y protección de zonas de reserva. (ii) apoyo a las comunidades rurales
que actualmente colindan con, o están dentro de las áreas de manejo ambiental especial en la estructuración de planes para su
desarrollo, incluidos programas de reasentamiento o de recuperación comunitaria de bosques y medio ambiente, que sean
compatibles y contribuyan con los objetivos de cierre de la frontera agrícola y conservación ambiental 25 (iii) creación de incentivos
necesarios para prevenir e impulsar soluciones a los conflictos de uso de la tierra , (asociado al plan de zonificación ambiental)
y teniendo en cuenta el principio de Bienestar y Buen Vivir. (iv) estipula que, en el caso de sustracciones de las Zonas de
Reserva Forestal, se priorice el acceso a la tierra para campesinos y campesinas sin tierra o con tierra insuficiente, mediante
diferentes formas de organización o asociación, incluidas las Zonas de Reserva Campesina, que contribuyan al cierre de la
frontera agrícola, al fortalecimiento de la economía campesina y a la agricultura familiar.

4 Enfoques y criterios rectores de la política

A continuación, se exponen lo que, resultado de las distintas discusiones de la MNC, constituyen
los enfoques y criterios relevantes que sustentan la propuesta de política pública.
4.1 Enfoque de derechos y diferencial
“El Enfoque De Derechos, se fundamenta en la promoción del bienestar, la libertad sobre la base de
la dignidad y la igualdad inalienable de todas las personas. (OHCHR, 2006). . El principio de
igualdad y no discriminación hace referencia a un principio derivado del derecho a la igualdad: el derecho
a la equidad, que puede resumirse en “darle a cada quien lo suyo de acuerdo a sus necesidades” 26
“ Un enfoque basado en los derechos humanos permite determinar quiénes tienen derechos (titulares
de derechos) y qué libertades y derechos tienen en virtud de las normas internacionales de derechos
humanos, así como determinar las obligaciones de las instancias responsables de garantizar que los
titulares de derechos disfrutan de sus derechos (garantes de derechos) “ El enfoque basado en los derechos
humanos, e incluidos en ese conjunto, los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, es un
marco que sustenta el proceso de desarrollo humano en dignidad, igualdad y goce efectivo de los derechos
humanos, sociales y económicos. 27
Desde el punto de vista normativo el enfoque se respalda en las normas internacionales de
derechos humanos y desde el punto de vista práctico y operacional se orienta a la promoción y la
protección de los derechos humanos. Su propósito es considerar las desigualdades que se encuentran

24 Punto 1.1.10. y 4.1.4 del Nuevo Acuerdo de Paz . Teatro Colón. Diciembre 2016
25 Tales como: prestación de servicios ambientales, dando especial reconocimiento y valoración a los

intangibles culturales y espirituales y protegiendo el interés social; sistemas de producción alimentaria

sostenible y silvopastoriles; reforestación; Zonas de Reserva Campesina (ZRC); y en general, otras formas de
organización de la población rural y de la economía campesina sostenibles”.
26 http://www.prosperidadsocial.gov.co/ent/gen/prg/Documents/Descripción%20Enfoque%20Diferencial.
pdf
27 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Women/WRGS/JudiciaryGuide_SP.pdf

17
en el centro de los problemas del desarrollo y corregir las prácticas discriminatorias y el injusto reparto
del poder que obstaculizan el progreso en materia de desarrollo. 28
Ahora bien, el enfoque de derechos busca superar las prácticas del desarrollo centradas en
satisfacción de las necesidades básicas de la población, y reemplazarlas por prácticas basadas en el
reconocimiento de que toda persona es titular de unos derechos fundamentales inherentes a su
condición de ser humano. 29
En el caso colombiano el goce efectivo de derechos corresponde al cumplimiento y observancia
de los 4 derechos fundamentales instituidos por la constitución política: 1) dignidad humana, 2)
estado social de derecho: un estado con sensibilidad y protección a los derechos sociales. 3) respeto
por la pluralidad y la diversidad y 4) democracia participativa.
Se considera que la conservación de los RR.NN. y un ambiente de calidad son fundamentales
para la realización de los derechos humanos, particularmente asociados a los medios de vida de los
pueblos indígenas y comunidades locales, en tanto constituyen derechos para asegurar su bienestar.
El goce efectivo de estos derechos depende en gran medida de la provisión de bienes y servicios
ecosistémicos. Los enfoques de conservación podrían ser fortalecidos adoptando principios y
estándares de implementación de medidas relacionadas con humanos derechos y por mecanismos
para demostrar adherencia para ellos.
Los beneficios de integrar las preocupaciones por los derechos humanos en la práctica de la
conservación resultan de la combinación de la seguridad en el acceso a los medios de vida para
comunidades locales e indígenas, por una parte, y una más eficaz y sostenible conservación, por la
otra. (Dilys Roe Et.al., 2010) 30
En lo relacionado con la aplicación del Enfoque Diferencial, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional define este principio como_:
“El principio de enfoque diferencial, es producto del reconocimiento lógico que ciertos grupos de personas tienen
necesidades de protección distintas ante condiciones económicas de debilidad manifiesta (art. 13 CP.) y socioculturales
específicas. Estas necesidades, han sido reiteradas por el Comité de Derechos Humanos y el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales. El enfoque diferencial es entonces el desarrollo del principio de igualdad, en tanto
trata diferencialmente a sujetos desiguales, busca proteger a las personas que se encuentren en circunstancias de
vulnerabilidad o de debilidad manifiesta, de manera que se logre una verdadera igualdad real y efectiva, con los principios
de equidad, participación social e inclusión.”31
Por estas razones las políticas públicas de desarrollo rural, como las de gestión ambiental, han
de tener en cuenta las debilidades, vulnerabilidades y desventajas de las poblaciones rurales
(campesinos y comunidades étnicas, mujeres, niños, niñas y adolescentes, entre otros grupos de
especial protección constitucional), y la asimetría existente en las relaciones de poder de estos grupos
de ciudadanos, frente a otros sectores e intereses, que deben ser conjurados para garantizar el goce
efectivo de sus derechos humanos, sociales, económicos, culturales y ambientales.

4.2 La observancia de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) hacen parte del grupo de derechos
humanos fundamentales. Estos se relacionan con el lugar de trabajo, la seguridad social, la vida en

28 OACDH, preguntas frecuentes sobre el enfoque de derechos humanos en la cooperación para el

desarrollo. 2006. Recuperado de : http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FAQsp.pdf

29 http://www.americalatinagenera.org/es/index.php?option=com_content&view=article&id=390&Itemid=190

30 Dilys Roe, Gonzalo Oviedo, Luis Pabon, Michael Painter, Kent Redford, Linda Siegele, Jenny Springer,

David Thomas and Kristen Walker Painemilla, Conservation and human rights: the need for international
standards, (2010), IIED Briefing, Recuperado de: www.iied.org/pubs/display.php?o=17066IIED
31 Corte Constitucional Sentencia T-010/15

18
familia, la participación en la vida cultural y el acceso a la vivienda, la alimentación, el agua, la atención
de la salud y la educación.
Aunque estos derechos son en esencia de carácter individual, sin embargo, algunos derechos son
no solo individuales, sino colectivos cuando estos afectan o pueden afectar a muchas personas. El
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) constituye un
instrumento de aplicación de los DESC. Fue adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión
por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966, y entró en
vigor el 3 de enero de 1976, de conformidad con el artículo 27.
En Colombia el Congreso de la República aprobó la adhesión nacional al Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales mediante la Ley 74 de 1968. Esta normativa multilateral
hace parte del Bloque Constitucional.
4.3 El derecho a la participación ciudadana en la planeación de su desarrollo en los
territorios.
El derecho a la participación se encuentra consignado en la constitución y se deriva del principio
democrático del estado social de derecho (artículo 2 de la carta mediante la cual uno de los fines
esenciales del estado es el de facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica política administrativa y cultural de la nación.
Igualmente, el artículo 40 consagra el derecho ciudadano de participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político como en participar de las decisiones de la administración.
Aparece igualmente como derecho y como deber (Artículo 95).
Así mismo la Constitución definió un conjunto de mecanismos para el ejercicio de la
participación política (Artículo 103) y dejó abierta la posibilidad de su reglamentación (a través de
leyes orgánicas y ordinarias) de sus mecanismos e instancias de participación ciudadana.
No obstante estar consagrado ampliamente por la Constitución, solo hasta hace dos años, y tras
varios años de debates, se expidió la ley Estatutaria 1757 del 6/06/2015 “por la cual se dictan disposiciones
en materia de promoción y protección del derecho a la participación”.
Mediante este instrumento jurídico se establecen los lineamientos dirigidos a garantizar distintas
modalidades del derecho a participar en la vida política, administrativa, económica, social y cultural,
así como también el derecho a controlar el poder político.
En tal sentido la Misión para la Transformación del Campo sugiere la adopción de este enfoque:
“Fomentar un enfoque territorial participativo, que reconoce una ruralidad diferenciada y a los habitantes rurales como gestores
y actores de su propio desarrollo. Concepción del desarrollo como un proceso integral, que busca la inclusión, tanto social como
productiva, de todos los habitantes rurales. Esto implica superar la visión asistencialista de las políticas rurales y considerar
a los habitantes rurales tanto como agentes de desarrollo productivo como sujetos de derechos y, por ende, como plenos ciudadanos
(…) “ 32

4.4 Los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales:
la Declaración de las Naciones Unidas.
En cuanto a los derechos de los campesinos, la Asamblea General de la ONU en su 73° Período
de Sesiones adoptó formalmente la Declaración sobre los Derechos de los Campesinos y otras
Personas que trabajan en las Zonas Rurales. El gobierno colombiano se abstuvo de votar tal
decisión33.

32  Misión para la transformación del campo(2104) Saldar la deuda histórica con el campo,
Elementos para el diagnóstico y el marco conceptual de la Misión, 2014,

33 Consejo de Derechos Humanos 30º período de sesiones, Tema 5 de la agenda Órganos y mecanismos

de derechos humanos Informe del grupo de trabajo intergubernamental de composición abierta sobre un
proyecto de declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos y de otras personas

19
 Esta Declaración se nutre de más de 50 convenciones, pactos e instrumentos internacionales ,
entre ellos tratados y normas internacionales de Derechos Humanos elaborados por los mecanismos
de derechos humanos de las Naciones Unidas; tratados regionales de Derechos Humanos;
resoluciones de la Asamblea General y del Consejo de Derechos Humanos; instrumentos aprobados
por la FAO y la OIT, de los criterios y principios considerados en las DVGT, y otros diversos tratados
internacionales, documentos finales de conferencias internacionales, informes de las Naciones Unidas
e instrumentos elaborados por la sociedad civil, los movimientos sociales, los estudiosos y los
expertos.
En opinión de DeJusticia (2018) la Declaración le da un importante respaldo al campesinado
colombiano, en tres niveles de incidencia:
“(…) a) Normativa. En tanto la Declaración posee principios que pueden ser usados como herramienta interpretativa de
jueces y magistrados para resolver conflictos que involucren al campesinado. b) Política. Por cuanto esta Declaración genera presión
para que los tomadores de decisión a nivel nacional y regional ejecuten herramientas de política pública que sean útiles para resolver
asuntos que involucren al campesinado, y contribuye a impulsar aquellas iniciativas de ley sobre garantía y protección de los derechos
del campesinado que han estado estancadas en el Congreso de la República. Igualmente se estima que podría ayudar a fortalecer
la implementación de la Reforma Rural Integral del Acuerdo de Paz. C) en el trabajo de comunidades campesinas, puesto que la
Declaración ayudará a fortalecer los procesos que han liderado las organizaciones campesinas y estas tendrán mayor respaldo para
negociar directamente aquellas decisiones y/o políticas que sean de su interés y se constituye en un instrumento para fortalecer al
campesinado en sus procesos de organización(…”). 34
La Declaración reconoce 5 derechos esenciales:
“1. Todos los campesinos, mujeres y hombres, tienen derechos iguales. 2. Los campesinos tienen derecho a disfrutar plenamente,
a título individual y colectivo, de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales que se reconocen en la Carta de
las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales de derechos
humanos. 3. Los campesinos son libres e iguales a todas las demás poblaciones y tienen derecho a no ser objeto de ningún tipo
de discriminación en el ejercicio de sus derechos, en particular la discriminación fundada en su situación económica, social y
cultural. 4. Los campesinos tienen derecho a participar en la formulación de políticas, la adopción de decisiones y la aplicación
y el seguimiento de cualquier proyecto, programa o política que afecte a sus tierras y sus territorios. 5. Los campesinos tienen
derecho a la soberanía alimentaria, que comprende el derecho a una alimentación saludable y culturalmente apropiada,
producida mediante métodos ecológicamente racionales y sostenibles, y el derecho a definir sus propios sistemas de alimentación
y agricultura”.
De esta Declaración resaltamos las siguientes disposiciones asociada a la materia que nos ocupa:
El Artículo 5 concerniente a los derechos a los recursos naturales sugiere que:
(1) poseen derechos a acceder y a utilizar los recursos naturales para gozar de condiciones de vida adecuadas y a participar
en la gestión de estos recursos y a disfrutar de manera justa y equitativa de los beneficios de su desarrollo y conservación en su
comunidad. (2) asigna a los Estados adopción de medidas para garantizar toda forma de explotación de los recursos naturales
que los campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales mantengan o empleen tradicionalmente. Ello exigirá
que se realicen: “ a) Una evaluación del impacto social y ambiental debidamente realizada por entidades independientes y con
capacidad técnica, con la participación individual y colectiva de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas
rurales; b) Consultas celebradas de buena fe, de conformidad con el artículo 2.3 de la presente declaración; c) Modalidades de
participación justa y equitativa en los beneficios de esa explotación, establecidas en condiciones mutuamente acordadas entre
quienes explotan los recursos naturales y los campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales”.

que trabajan en las zonas rurales, Presidenta-Relatora: Angélica C. Navarro Llanos. Recuperado de:
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derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales Primer período de sesiones,
15 a 19 de julio de 2013, Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan
en las zonas rurales. Recuperado de: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/WGPleasants/A-HRC-WG-15-
1-2_sp.pdf.

34 De Justicia (2108) La Declaración de Derechos Campesinos sí podría proteger al campesinado

colombiano. Recuperado de : https://www.dejusticia.org/la-declaracion-de-derechos-campesinos-si-podria-

proteger-al-campesinado-colombiano/

20
 Igualmente son pertinentes los artículos: Artículo 10. Derecho a la participación; Artículo 17.
Derecho a la tierra y a otros recursos naturales. Artículo 18. Derecho a un medio ambiente seguro,
limpio y saludable.
4.5 El Enfoque y criterios de las Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza
Responsable de la Tenencia de la Tierra, la Pesca y los Bosques, DVGT
La Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia de la Tierra, la Pesca
y los Bosques, en el contexto de la Seguridad Alimentaria, conforman en sí mismas una suerte de
código de comportamiento, buenas prácticas y responsabilidad de las sociedades respecto de la
gestión de las tierras y los territorios.
Estas directrices se inspiran fundamentalmente en los desarrollos multilaterales en materia de
derechos humanos y se sintetizan en los principios operacionales DVGT: Dignidad humana; No
discriminación; Equidad y justicia; Fomento equidad derechos tenencia y acceso a T. P. B. Población
vulnerable; Igualdad de género ; Enfoque basado en Estado de derecho; Participación
Este código de conducta de carácter voluntario, es decir no vinculante jurídicamente, se
desarrolla en el escenario de los arreglos o reglas de juego, formales e informales de la tenencia o la
propiedad de la tierra y territorios. A la institucionalidad y a las organizaciones sociales, se les asigna
la responsabilidad de garantizar el cumplimiento de tales arreglos, y de negociar o concertar la
superación de desacuerdos, tensiones o conflictos asociados a los derechos de uso, ocupación y
apropiación de las tierras y territorios por parte de las sociedades.
La incorporación de Directrices Voluntarias de Gobernanza de la Tenencia de la Tierra, los
Bosques y la Pesca – DVGT se constituye en herramientas esenciales para fortalecer y cualificar a
las comunidades rurales para el manejo sostenible de los recursos y ecosistemas estratégicos.
En el contexto de la problemática de presencia de comunidades campesinas en PNN, las DVGT
no sólo ofrecen herramientas prácticas a las comunidades rurales para el cuidado y protección de los
recursos, sino también para aumentar sus capacidades de gobernanza en esos territorios.
Una dimensión esencial de las DVGT es el reconocimiento de los derechos de tenencia de las
comunidades campesinas y comunidades étnicas, tanto en su ámbito jurídico como informal. Las
Directrices aceptan y recomiendan el reconocimiento por parte de los Estados de los sistemas
consuetudinarios de tenencia de las tierras de las comunidades locales. Igualmente sugiere en
la reglamentación del ordenamiento de los territorios los Estados se esfuercen por reconciliar y
priorizar los intereses públicos, privados y comunitarios, considerando todos los derechos
de tenencia, incluidos los superpuestos y los de carácter periódico (Directriz No. 20, FAO,
2012).
Este enfoque abre la posibilidad de que la población rural trabaje en torno a los derechos y deberes
que tiene sobre la tenencia de los recursos naturales, y con ello contribuya a afianzar la gobernanza
de la tierra y los territorios que habita. 35
4.6 La pertinencia de la aplicación del Enfoque ecosistémico
Otra categoría central en la que se circunscribe la problemática que se busca atender es el enfoque
ecosistémico. Según la CDB (2.000) El enfoque por ecosistemas es:
“Una estrategia para la gestión integrada de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos por la que se promueve
la conservación y utilización sostenible de modo equitativo. Por lo tanto, la aplicación del enfoque por ecosistemas

35 Para un análisis exhaustivo y detallado acerca de la pertinencia y opciones de aplicación que ofrecen

las DVGT para la resolución , mitigación y gestión de los conflictos de UPT, invitamos al lector a consultar el
documento : “ Análisis de las Directrices de gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los
bosques, FAO: “documento de insumo sobre análisis comparado de legislación ambiental del SPNN a nivel
internacional, teniendo en cuenta la directrices voluntarias sobre gobernanza responsable de la tenencia de
la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional” (2017) en : Formulación
y gestión de la Política Pública Participativa para la solución de conflictos territoriales en áreas del Sistema de
Parques Nacionales Naturales de Colombia, Equipo Técnico Nacional. Delegación Campesina a la Mesa de
Concertación Nacional.

21
 ayudará a lograr un equilibrio entre los tres objetivos del Convenio: conservación; utilización sostenible; y
distribución justa y equitativa de los beneficios dimanantes de la utilización de los recursos genéticos. Un enfoque
por ecosistemas se basa en la aplicación de las metodologías científicas adecuadas que se concentran en niveles de la
organización biológica que abarcan los procesos esenciales, las funciones y las interacciones entre organismos y su
medio ambiente. Se reconoce que los seres humanos con su diversidad cultural constituyen un complemento integral
de los ecosistemas.” (CDB, 2002,2003, 2004)
Para la FAO esta aproximación se configura en una estrategia que posibilita ordenar de manera
estructurada e integral los recursos tales como la tierra, el agua y los seres vivos que habitan los
territorios. En este sentido, este enfoque integral promueve la conservación de las áreas naturales y
el aprovechamiento sostenible de los recursos con criterios de equidad.
Este enfoque se considera sumamente apropiado en materia de ordenamiento y gestión ambiental
para los territorios rurales, en el sentido que buena parte de los conflictos asociados a la ocupación
y utilización de los territorios, las tierras y suelos, residen, precisamente, en el desconocimiento, por
parte de las políticas públicas, de la estructura, funcionamiento y particularmente de las restricciones
y límites biofísicos y energéticos de la oferta ambiental de los ecosistemas y agroecosistemas36, base
para la producción y la vida rurales.

36 La identificación de los umbrales de escala global se basa el concepto de límites planetarios introducido

por Rockstrom et al. (2009a, 2009b). Estos autores proponen nueve límites o umbrales : Cambio climático,
acidificación oceánica, perdida del ozono de la estratosfera , cambios en los ciclos globales de nitrógeno y
fósforo, carga de aerosoles atmosférica, uso de agua dulce, cambios del uso de la tierra(particularmente la
deforestación) , pérdida de la biodiversidad, y contaminación química (Rockstrom et al., 2009ª) En :
Approaches to defining a planetary boundary for biodiversity Georgina M. Mace a,1,*, Belinda Reyers b,e,1,
Rob Alkemade c,d, Reinette Biggs e,f, F. Stuart Chapin IIIg, Sarah E. Cornell e, Sandra Díaz h, Simon Jennings i,j,
Paul Leadley k, Peter J. Mumby l, Andy Purvis m, Robert J. Scholes n, Alistair W.R. Seddon o, Martin Solan p, Will
Steffen q, Guy Woodward .:

22
5 Propuesta de lineamientos generales e instrumentos de la política pública
para la solución, gestión o mitigación de los conflictos territoriales y
socioambientales de UOT.
Esta sección del documento presenta un conjunto de propuestas de lineamientos
generales y avanza en la identificación de instrumentos y regulaciones, en su mayoría disponibles
y/o adaptables, para la operatividad de la política. Estos instrumentos se derivan de distintas
opciones de política pública buscando su garantizar su indispensable convergencia.
Estas pautas y el instrumental asociado responden al objetivo central dirigido a mitigar los
causas y factores explicativos que se abordaron en el documento de diagnóstico 37 , derivados de la
problemática central identificada en torno al conflicto que ha generado el uso, poblamiento y tenencia
de comunidades campesinas en áreas protegidas. Las propuestas toman en cuenta las distintos
propuestas e insumos generados en el marco de las actividades de la MCN y las MLC. De
semejante manera se han incorporado algunas de las reformas de política agraria, ambiental y social,
derivadas del Acuerdo Final FARC-Estado Colombiano.
La figura 1 ilustra las políticas convergentes para la resolución y gestión de los conflictos de
UOT y los ejes estratégicos que se han diseñado para organizar y exponer las líneas de acción y sus
correspondientes recomendaciones.

Ilustración 1. Políticas convergentes , instrumentos y ejes estratégicos

37 Elementos de análisis orientados a la resolución, gestión de conflictos territoriales y socioambientales,

derivados del poblamiento de comunidades campesinas en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas-SINAP-,

Proyecto : “Promover la incorporación de directrices de gobernanza de la tierra con las comunidades locales
habitantes de áreas protegidas y sus zonas de influencia”. Unión Europea-FAO. Bogotá D. C., marzo 15 de
2019.

23
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7 Anexos
Anexo I . Valoración de los Recursos Naturales

El Valor de Uso (directo o indirecto) . Este puede ser: (1) Valor de uso
Directo (VUD): este valor se define en los ámbitos mercantiles de
consumo o venta, o por su interacción inmediata con los agentes de
mercado. los valores directos se refieren a los beneficios que se observan
en el momento del consumo de tales recursos, aunque su consumo
podría no alcanzar un tamaño que permitiese ser asignado un beneficio
(2) Valor de uso Indirecto (VUI): derivado de las funciones de regulación,
carga, información de los ecosistemas o de aquellas que indirectamente
sostienen y protegen la actividad económica y la propiedad
- El Valor de Opción (VO): se refiere al valor asignado a la
postergación del uso de un determinado activo ambiental para una
época futura. Es el valor asumido de los futuros beneficios del futuro
consumo de bienes y servicios que pueden obtener valores directos o
indirectos. . El valores de Cuasi-Opción es el valor asignado a los futuros
beneficios que pueden perderse por el desarrollo de cambios irreversibles
de los ecosistemas. Esta categoría toma en cuenta las valoraciones
actuales que se circunscriben al conocimiento actual de las funciones
ecosistémicas. Valor de No Uso (VNU) o Uso Pasivo: Cuando el bien o
servicio ambiental no tiene un precio ligado a un mercado real, el valor
económico puede estimarse a través de un mercado simulado.
- El Valor de No uso puede ser: Valor de legado (VL): valor de legar
los beneficios del recurso a las generaciones futuras; este valor implica un
sentido de pertenencia o propiedad. Valor de existencia (VE): fue
inicialmente definido por Krutilla (1967) como el valor que los individuos
atribuyen a las especies, diversas y raras, a los sistemas naturales únicos,
o a otros bienes ambientales por el simple hecho de que existan; incluso
si los individuos no realizan ningún uso activo o no reciben ningún
beneficio directo o indirecto de ellos. A este tipo de valor, es necesario
asociar los valores que se desprenden del reconocimiento de los
Derechos de la naturaleza. (Lomas tal, 2.005) .
- Entre los valores de No-Uso se destaca el valor de Existencia, que
es el valor dado como resultado de una valoración,
independientemente del uso actual o futuro. el valor de uso pasivo o de
No – Uso el que se describe como aquel valor “intrínseco, también
llamado valor “innato” de los ecosistemas in situ o de los recursos

33
 Anexo II . Agencias o instituciones que intervienen en la solución UOT

ÁREAS/TAREAS RESPONSABLES

COMPONENTE DELIMITACIÓN

Acompañamiento para la localización de curvas de nivel y topónimos en IGAC

campo de los límites de los Parques Nacionales Naturales (PNN).
Actualización de cartografía de escala 1:25.000 de los 37 PNN con
situación de uso, ocupación y tenencia.

Verificación en campo de límites en los sectores priorizados por PNN.

Señalización en campo de límites. Parques Nacionales

Naturales
Socialización con la comunidad de la clarificación de límites.
Precisión de límites en los actos de resolución que lo ameriten.

COMPONENTE TENENCIA

Generación de cartografía a escala 1:10.000 de los 37 PNN con situación IGAC+ CATASTRO
de uso, ocupación y tenencia. MULTIPROPÓSITO
DNP
Actualización del catastro rural de áreas de influencia de los PNN.
Formación del catastro rural al interior de los PNN.
Generación de avalúos con criterios ambientales de predios al interior de
PNN.

Apoyar el proceso de clarificación de la propiedad mediante el SNR

intercambio de información registral.

Focalizar los procesos de clarificación de la propiedad. INCODER/ANT

Recuperación de baldíos indebidamente ocupados al interior de las áreas
del SPNN.

Continuar con los estudios de títulos y diagnósticos con base en la Parques Nacionales
información registral y catastral existente.
Naturales
Adquisición de predios existentes al interior de las PNN.

COMPONENTE OCUPACIÓN

Actualización de las fichas catastrales de predios al interior de los PNN. IGAC

Aportar la información obtenida en el tercer censo agropecuario al DANE

interior de los Parques Nacionales.

Focalizar el programa de dotación de tierras para los habitantes de las INCODER/ANT

áreas del Sistema de PNN.

Formalización de la propiedad en las áreas de influencia de las áreas del

SPNN.
Constitución de las figuras de ordenamiento social de la propiedad en UPRA
áreas de amortiguación para la estabilización de la población campesina.

Implementar la ficha predial de caracterización de uso, ocupación y Parques Nacionales

tenencia. Naturales:
Consolidar la caracterización de ocupación y tenencia.
Realizar la tipificación de la ocupación.
Desarrollo técnico, jurídico y procedimental de alternativas de solución
con enfoque transicional.
Implementación del sistema de Seguimiento Control y Vigilancia - SICO
SMART.
Construcción de escenarios de caracterización con comunidades.

COMPONENTE USO

Aportar la información obtenida en el tercer censo agropecuario DANE

discriminada para los Parques Nacionales.

Formulación e implementación lineamientos para el ordenamiento UPRA

productivo del suelo rural y social de la propiedad en las zonas de
amortiguación.
Prevenir conflictos entre áreas de conservación y producción
agropecuaria.

Focalizar y adelantar el programa de desarrollo productivo para las INCODER/ANT

familias participantes en la implementación de la Política de uso,
ocupación y tenencia.

Desarrollo técnico y normativo de estrategias de permita la disminución Parques Nacionales

de presiones por uso. Naturales
Implementación de acuerdos transicionales con comunidades locales.
Promover los usos permitidos bajo las líneas de manejo de PNN.

Liderar y coordinar la mesa permanente de trabajo con las comunidades

campesinas que permita la gobernabilidad territorial.

Realizar le regulación de usos tradicionales y ancestrales.

COMPONENTES TRANSVERSALES

Incorporar en la formulación de políticas, estrategias, planes y programas Ministerio de

ambientales y de desarrollo sostenible lineamientos de concurrencia para Agricultura y
la solución de la problemática. Desarrollo Rural
Financiación para la formulación e implementación de la política de uso,
ocupación y tenencia.
Formulación de programas de desarrollo rural para la estabilización de la
población rural en las áreas de amortiguación.

35
Incorporar en los planes nacionales y sectoriales líneas estratégicas y DNP
acciones de la política de uso, ocupación y tenencia propiciando la
integralidad y concurrencia.

36
 Anexo III Tipología Relaciones jurídicas de tenencia de la Tierra en las A.P.

Fuente: Ocampo Diana María y Revelo David (2012) Manual para determinar la situación jurídica
de predios al interior del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Recuperado de:
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37
38
39