HERNAN BUCHI BUC La transformaci6n econdémica de Chile Del estatismo a Ia libertad econdémica GRUPO EDITORIAL NORMA BARCELONA BUENOS AIRES CARACAS GUATEMALA México MIAMI PANAMA Quito SAN Josi SAN SALVADOR SAN JUAN SANTAFE DE BocoTA SANTIAGO SAo PAULOPRIMERA EDICION, OCTUBRE DE 1993 © HeRWAN Bocit BUC, 1993 © Eorrontat. NORMA 5.4, 3993 "APARTADO AEREO 53550 Santaré DE Bocoré, CovoMBra Impreso POR PANAMERICANA, IneREso EN Coromara PRINTED IN COLOMBIA Disefio De custeRra Camo UMaita ForocRAFfa DE CUBIERTA ‘Dreco SAMPER Prokibida la reproducci6n total o parcial de este libro, sin permiso escrito de la editorial ISBN: 958-04-2612-0 CC: 21018339 El autor ha contado con Ja valiosa colaboracién del Instituto Libertad y Desarrollo y el sefior Héctor Soto para la materializaciGn de esta obraCONTENIDO PREAMBULO 1 VERANO DEL 75 13 Nace un economista 15 Socialismo mesiénico 17 Compromiso con el gobierno 18 La teorfa y la practica 20 IL DE MILAGROS Y PROGRAMAS 25 Precedentes 25 La originalidad 26 EI modelo permanece 26 Dos paises 27 Cinco observaciones 29 Del dicho al hecho 31 Los ingredientes del éxito 32 Cambios y consenso 34 Los dos frentes 36 Las etapas 38 Las preguntas 39 IIT LOS PRIMEROS DILEMAS 41 Conciencia y critica liberal 42 ~Dénde estuvo el shock? 43 La apertura externa 45 Politica cambiaria 48 Elrescate monetario 50Ingresos y gastos fiscales 51 Elllibreto totalitario 54 Detrés de las cifras, las personas 56 El socialismo venia de antes 57 IV LAS MODERNIZACIONES REALES 61 Propiedad mas normas de mercado 62 La agricultura 66 La minerfa 73 Sector energético 78 Sector forestal 82 Régimen de aguas 85 Elsector pesquero 87 Telecomunicaciones 88 Transportes 91 Industria 95 La modernizacién del Estado 96 V TRABAJO, CAPITAL Y LIBERTAD 99 El mercado laboral 100 La reforma previsional 108 Mercado de capitales 117 VILA OPCION POR EL CAPITAL HUMANO 125 Vivienda, focalizacion y mercado 131 Descentralizando la educacién 133 La salud, los arboles y el bosque 141 VII LA MODERNIZACION SE HACE LEY 153 Legislando con perversidad 154 Los principios y los detalles 156 Otros tiempos 157 Observaciones aisladas 159 VIII TIEMPO DE CRISIS 163 La afluencia de délares 164{Qué fall6? 165 Dos factores 166 Preguntas sin respuestas 168 El bando se divide 170 Convergencia fatal 172 El gobierno y los grupos econémicos 174 Reflexiones a la distancia 176 IX COMO SALIR A FLOTE 179 El diagnéstico 181 Un motor débil y descompuesto 183 La deuda externa 183 Crecer pero con estabilidad 185 Laautoridad del detalle 188 Las armas de la recuperacién 190 El camino de la privatizacion 191 Los desenlaces 196 X DESPUES DE LA BATALLA. 199 EPiLOGO: LIBERANDO LA ENERGIA DE UN PUEBLO 209A CLAUDIA Y MARIA ANAPREAMBULO He escrito este libro porque siento que me correspondié participar en una gran epopeya. Sé que fue un proceso que todavia no ha concluido, porque siguen estando pendientes enormes desafios de desarrollo y de bienestar, pero lo importante es que Chile lo comenzé. Y lo comenzé al tomar la decision de salir al encuentro de mejores destinos. Entre los afios 1973 y 1990 Chile avanzé mucho camino en esa direccién, luego de ser el pais latinoamericano que, después de Cuba, mas se habia adentrado en las junglas del estatismo. Esa aventura significé para los chilenos miseria, violencia y desesperanza, hasta quela situacién en 1973 dio un vuelco y Chile se convirtié a la postre en un ejem- ploy en un modelo para salir del subdesarrollo. En ese momento comenz6 una experiencia de progreso y desarrollo integral, con fases de crecimiento econémico inéditas desde hacia mucho tiempo y con un sostenido mejoramiento en los indicadores de bienestar social. Fue una experiencia dificil de levar a cabo. Cuando uno le preguntan cémo lo hicimos, o cuando veo los problemas que se les plantean a otros paises latinoamericanos, a los de Europa del este oa las naciones en desarrollo en general en sus intentos de hacer lo mismo que hicimos nosotros, se dimensiona mejor la complejidad del vasto proceso modernizador llevado a cabo en Chile. El reto no radica en hacer una modernizaci6n primero y otra después, segtin una agenda ordenada de cometidos y prioridades. A menudo eso es imposible. Los procesos de 9modernizacién son globales y todas las variables en todos los frentes estan interrelacionadas. Manejar esa multiplicidad de hilos es lo que cuesta. Mi propésito en estas paginas es entregar un testimonio de esta epopeya. Tuve el privilegio de vivirla y participar bien de cerca en algunos de los mds caracterizados proyectos e iniciativas modernizadoras de contenido econémico y social durante ese periodo. Sin embargo este no es un libro de experiencias personales. Es un libro sobre un proceso en el cual participaron miles de personas. Aquino hay un solo héroe. La liberalizacin de la eco- noma chilena recogié el aporte de multiples equipos de trabajo y de una infinidad de personas conocidas y desconocidas, prominentes y modestas, tedricas y prdcticas, a quienes les correspondi¢ intervenir en el proceso por conviccién 0 por circunstancia, por iniciativa propia o sdlo por responsabilidad funcionaria, porque asi lo quisieron siempre o s6lo porque la casualidad y el destino los sorprendié en coyunturas favorables 0 propicias. Desde luego hay muchas maneras de dar cuenta de la mo- dernizacién econémica que se hizo en Chile. Una alternativa es describir las dificultades y conflictos politicos que fue necesario resolver para ejecutar los grandes cambios. Detrés de cada proyecto hubo dilemas, resistencias, contraproposiciones, debates e incertidumbres amenazantes. Otra manera de desarro- llar el tema es atendiendo a la crénica, a las vivencias y anécdotas personales, y a los detalles y caracteres que muchas veces permitieron sacar adelante en forma providencial modemizacio- nes que de otro modo jamés se habrian realizado. Esta fuera de duda que todo este material puede ser muy revelador de la envergadura y profundidad del proceso general de liberaliza- cién que vivié el pais. Sin embargo desestimé esas opciones porque podian prestar- se a injusticias con gran facilidad. Al final esta fue la obra de todo un régimen. Un régimen encabezado por el general Pinochet y los miembros de la Junta de Gobierno, pero en el cual confluyeron muchos cfrculos de influencia y muchos sectores de 10opini6n. Si més all de ellos, hubiera que personalizar el proceso econémico y social en alguien, quizés s6lo deberian nombrarse entre los ministros del rea econémica, por la tenacidad, persis- tencia y claridad de metas que tuvieron, a Sergio de Castro y Miguel Kast. No siendo los tinicos, porque también fueron fundamentales otras personas, de Castro fue como un gran eje en todo el primer periodo de la experiencia, hasta el afio 82. Kast, por su parte, fue el simbolo del entusiasmo, la energia y los imperativos éticos con que se hicieron las transformaciones de las politicas sociales durante ese mismo periodo. Pero atin asi el proceso como un todo los trascendié incluso a ellos. Entre los hechos que mds me impresionaron mientras estuve trabajando en el gobierno fue la muy diversa extraccién de los equipos que trabajaron codo a codo en las moderniza- ciones. Una de las vertientes de estos equipos fueron los economistas y profesionales sensibilizados con la economfa de mercado y en general sin ninguna experiencia gubernativa previa. Es lo que la gente lamé los Chicago Boys, asumiendo que todos habian salido de la Escuela de Economia de la Pontificia Universidad Catélica, que todos habian ido a perfeccionarse a Chicago y que conformaban una capilla o hermandad mis bien cerrada. Yo, que tenia una trayectoria muy distinta, soy una prueba de que ninguna de estas suposiciones era muy cierta. Otros equipos, cuya contribucién a menudo es subestimada, es la de algunas figuras provenientes de la propia administracion ptblica. Se trataba de gente seria, experimentada y con un impresionante sentido de integridad personal y responsabilidad funcionaria, que habia hecho carrera en el sector pubblico y que - motivados por los horizontes que se estaban abriendo- se incor poraron con entusiasmo al proceso. Si bien no eran una mayoria en la administracién publica, no fueron pocos y es un acto de elemental justicia destacar los valiosos aportes que hicieron. En todas partes habia algunos de ellos. Me los topé en los ministerios de Economfa y Hacienda, en Odeplan, en Salud, en las superintendencias, en el Banco Central, en Impuestos Internos, Wwen el ing, en la Direccién de Presupuesto, en fin, en muchas reparticiones ptiblicas. La tercera vertiente estuvo representada por los equipos provenientes de las fuerzas armadas y de orden. Era gente infa- tigable, con un gran sentido de mando y de entrega a las tareas asignadas. Alguien me dijo en cierta oportunidad que uno de los aciertos del gobierno militar -al cual él era muy poco adicto, por lo demds~ habia sido juntar la muchas veces excesiva reflexibi- lidad y racionalidad de los profesionales civiles, gravada por ciertas tendencias academicistas, incluso, con la capacidad de decision y de ejecucién que tienen los uniformados. Eso es ver- dad. Al margen de contribuciones individuales, ellos aportaban al gobierno un sistema de organizaci6n y un sistema para tomar decisiones. La contribuci6n a la obra modernizadora de nume- rosos oficiales fue fundamental. Por supuesto, el gobierno no habria sido lo que fue sin un general Pinochet, que sabia organi- zax y sabia mandar. De eso no cabia duda alguna sobre todo en los momentos de conflicto y de crisis. Me gustaria que este libro fuera interpretado como un reco- nocimiento generoso a todos estos equipos que, no obstante pen- sar muchas veces de manera distinta, fueron capaces de traba- jar juntos, con gran lealtad reciproca y gran compromiso con los ideales superiores de Chile. HB. Santiago, abril de 1993 12I VERANO DEL 75 Para mi todo comenzé el verano del 75, mientras esperaba un bus en una acalorada calle de Santiago. Habia llegado hacia poco de Estados Unidos, donde estuve estudiando un posgrado por espacio de dos afios. Todavia me sentfa quizés algo extranjero en mi propia ciudad. Mis planes eran trabajar en asuntos de consultoria junto a un grupo de amigos, con miras a constituir, dentro de lo que fuera posible, una empresa constructora como actividad paralela. Algo habiamos avanzado en estos planes y seguramente estaba pensando en ellos cuando, al paradero aquel, lleg6 un antiguo compafiero de curso. Ese encuentro cambié totalmente mis planes. Me conté mi amigo que estaba trabajando para el gobierno en Odeplan (Oficina de Planificacién Nacional) y me dijo que, dentro del programa de saneamiento y recuperacin de la economia con que se habian comprometido, estaban necesitando mucha gente preparada y joven para los ministerios de Economia y Hacienda. Me explicé que la primera prioridad en esos momentos era ordenar el manejo de las empresas publicas, que explicaban ni mas ni menos que la mitad del déficit del sector ptiblico de entonces, y que a su juicio las cosas se estaban haciendo bien, con seriedad y sentido de largo plazo. {Por qué no consideraba -me planteé derechamente- la posibilidad de colaborar en una tarea asi, aunque no mas fuese por un tiempo breve?Asi lo hice y el tiempo que estuve en el gobierno -quince afios en total— no fue breve. Fue un largo perfodo que cubre el tramo més importante de mi vida profesional. Fue una etapa apasionante, durante la cual me correspondié intervenir en muiiltiples frentes de accién del programa modernizador que Hev6 a cabo al gobierno militar chileno. Y ese proceso, a su vez, fue un esfuerzo de mucha gente a la que més tarde me corres- pondié interpretar como abanderado politico en las elecciones presidenciales de diciembre de 1989 {Qué me indujo a entrar a trabajar en gobierno, en el equipo que rodeaba a los ministros de Hacienda y Economia, Jorge Cauas y Sergio de Castro? En primer lugar fue la percepcién de que esta vez en Chile se estaban haciendo las cosas de manera distinta. Senti que en Ia parte econémica habfa en Ja administraci6n un amplio grupo de gente trabajando con absoluta responsabilidad técnica. Me parecié que no s6lo estaban animados por el optimismo de una nueva vision de Chile sino también, lo que siempre es importan- te, que estaban libres de intereses partidistas, personales y de grupos. No veia en ellos ningtin tipo de segundas intenciones —el factor que tradicionalmente habia frustrado la buena fe de muchos gobiernos en el pasado- y me impresionaba la incondi- cionalidad que el equipo compartia con el general Pinochet la idea de un Chile libre, desarrollado y capaz de ofrecer igualdad de oportunidades a todos los habitantes. Al cabo de muy poco tiempo descubri que tenia afinidades muy profundas con este equipo. Puedo dar fe de que el grupo no actuaba como una capilla y que entre los lamados Chicago boys, mas alla de los nerviosismos del comienzo y de los proble- mas iniciales de organizacién que todos vivimos, no existfa nila sombra del fanatismo que la pasién politica —mas tarde- le atribuiria a todo el equipo econémico gubernativo, encabezado primero por Jorge Cauas y luego por Sergio de Castro. Mi experiencia por lo menos fue reveladora de una gran receptividad en esos cuadros. A diferencia de la gran mayoria de los economistas del grupo, yo no habia estudiado en la Universidad Catélica, sino en la Universidad de Chile, y nunca 14habia pisado la Escuela de Economia. Mi formacién —mas bien laica, puesto que estudié en el Instituto Nacional- era la de un ingeniero civil especializado en minerfa. Mis créditos como economista se limitaban a haber sido alumno de Jorge Cauas en el ramo de economia y haber hecho un posgrado en la ‘Universidad de Columbia. Pero aunque mi formacién en general escapaba al perfil ortodoxo del Chicago boy, nunca me senti rechazado, incomprendido o cosa que se le pareciese. Por el contrario. Encontré respeto, acogida, lealtad al trabajo en equipo yuna genuina voluntad de servicio y apertura. Enel fondo creo que ese grupo, ese gobierno y el Chile de esos aiios me dio grandes oportunidades para potenciar mis inquie- tudes asociadas al desarrollo del pais y para poner al servicio de esta causa mi capacidad de Ievar a la practica principios y conceptos orientados en esta direcci6n. Esto tiltimo —es decir, la posibilidad de traducir las abstracciones cientificas a hechos concretos de gran incidencia en la vida de las personas o de la sociedad- fue lo que en realidad me fascin6 y lo que me mantuvo en el gobierno més alld de lo que nunca hubiera podido imagi- narme. NACE UN ECONOMISTA La economia fue una opcién mas o menos tardia para mf. Cuan- do estudiante, durante mucho tiempo me parecié que era una ciencia con muchas palabras y poco rigor. Desde Iuego mi per- cepcién cambié con posterioridad, pero ast la veia en ese tiempo. Al fin y al cabo, tenfa una formacién bastante sdlida en matemé- ticas y ciencias exactas y compartia afinidades de caracter muy profundas con la ldgica y las exactitudes de estas disciplinas. Influido quizés por la pobreza del debate econémico que existia en Chile en los afios 60, temia que tanto las leyes como Jos principios de la ciencia econémica no obedecieran a otra cosa que aun juego de poderes. Me daba la impresién de que el fondo de la discusién no estaba en la economia sino en otra parte y que las lecciones de esta especialidad no eran mas que una ret6rica impune para ocultar los intentos de manipulacion por parte de los grupos de interés. soEs curioso que teniendo esa percepci6n tan critica haya optado, una vez que me recibi de ingeniero civil, por profundizar economia en Columbia, Estados Unidos. Siempre habia querido seguir especializandome, pero en mi decision indudablemente influy6 mi contacto con un decano de esa universidad que estu- vo en Chile y a quien tuve la oportunidad de servir como traductor en conferencias universitarias. En realidad me ayudé mucho. Comprobé que tenia un buen dominio de las mateméti- cas y de la ingenieria, pero me recomend6 que profundizara otra disciplina en Estados Unidos, con miras a complementar mi formacién. En concreto, me recomendé que diera énfasis a las. teorfas econémicas y de administracién y este consejo no fue en vano. Influyé también otro factor. Fue la experiencia de los dos primeros afios del gobierno de Allende, donde pude comprobar lo que el mundo entero después de la caida del Muro de Berlin pudo verificar: que una cosa eran los discursos del socialismo y otra -desgraciadamente muy distinta— la conducta de sus promotores y dirigentes. En ese momento me terminé de quedar en claro que los individuos ~cualquiera sea su ideologia o su color politico- se comportan todos de manera mas o menos parecida, no por malos sino por humanos. Siendo asi, la presunta identidad del socialismo con la causa de los estratos més pobres de la sociedad podia Hegara ser para los socialistas sdlo una fachada para extraer ventajas personales o de grupo, con la misma l6gica y la misma dindmica del odioso poder monopélico que ellos denunciaban y querfan desarticular. Como me lo dijo un ciudadano ruso muchos afios después, entre ellos también funcionaba el mercado, sélo que no existia una economia de mercado.sino una burocracia de mercado. Si bien a muchas personas a lo mejor no les dejé un gran trauma la experiencia del socialismo de Allende —porque no fueron victimas de la violencia ni de expropiaciones, porque mantuvieron su trabajo y nada les falt6 en su mesa— creo que a toda persona que lo haya vivido sin prejuicios en Ia calle y en las fabricas le tiene que haber dejado s{ muchas dudas. 16SOCIALISMO MESIANICO Tales dudas, en lo profundo, estan asociadas a esa fe irracional con que el socialismo se dio en Chile respecto a que las cosas, la vida y la sociedad podian cambiar ~y que efectivamente iban a cambiar- como consecuencia de medidas voluntaristas y superestructurales, capaces supuestamente de convertir en blanco lo que hasta ese momento era negro. Siempre me inspir6 profundas dudas ese tipo de confianza. El socialismo trataba de revestirse de ropajes cientificos, de formulas extremadamente complejas y de metalenguajes mas o menos altisonantes, pero su base no era sino una utopia muy silvestre, sostenida sobre pies de barro. En tanto ideologia, el socialismo no pasaba de ser una creencia mesidnica. Creer que Jas personas podian mejorar su condicién al margen del sacrificio o cl esfuerzo personal, pensar que la injusticia es consustancial al derecho de propiedad privada, o pretender que lo importante no es cémo producir mas riqueza sino cémo distribuir la existente, son de hecho —cual més cual menos- manifestaciones muy crudas de insensatez. Me parecié a comienzos de los aftos 70 que un sistema aside ninguna manera podia funcionar y la prueba que entreg6 al respecto el gobierno de Allende en Chile fue por lo demas perentoria y concluyente. Anticipé un fracaso que sdlo dos décadas después se harfa manifiesto a escala mundial. El socia- lismo no podia sino fracasar y creo que a Ja hora de verificar su desenlace lo que debiera extrafiarnos no es tanto que se haya derrumbado como que haya logrado sobrevivir durante tanto tiempo. Lo tinico que puede explicar ese hecho es el fatidico grado de control que impuso sobre sociedades enteras a través de la propaganda, la manipulaci6n de las organizaciones inter- medias, la fiscalizacién politica, la represi6n policial y la expro- piacién de todas las potencialidades y expresiones de la vida en sociedad. Aparte de la severidad con que el socialismo monopolizé el poder, la sociedad y la fuerza en los regimenes blindados del Este, también influy6 la efectividad con que esta doctrina capitaliz6 los idealismos y la buena conciencia en las naciones afoccidentales. Mi generacién y muchas otras fueron casi entera- mente cautivadas por el discurso estatista y sus panaceas. El socialismo ofrecia no una solucién -porque no lo era~ sino una esperanza respecto a que la situacién de los mas postergados en la sociedad podia mejorar y en esta fe basaba su legitimidad. Como quedé demostrado después, esa promesa y esa confianza nunca tuvieron sentido. La historia en América Latina no pas6 por Fidel Castro, como toda conciencia progresista de Jos afios 70 juraba que iba a ocurrir. Pasé en cambio por la figura, ingrata para mucha gente, de un militar poco elocuente y con gran sentido de la tenacidad, el general Pinochet, que se atrevié a desafiar los mitos en boga y a hacer gobierno efectivo y a la altura de las potencialidades del pais. Al final el socialismo no s6lo terminé defraudando en todo el mundo las expectativas que Joalimentaron durante afios sino también revelando —sobre todo en los pais del Este- una dimensién sérdida en términos de injusticias, privilegios, arbitrariedades, opresiones, corrupcién, terrorismo, cérceles y sanatorios, aparatos de control y mecanis- mos represivos de refinada crueldad. Bastante de esto habia dejado ver ya en Chile en el periodo de la Unidad Popular. Después, tras la disolucién de la Unién Soviética y la caida de los Honecker y los Ceaucescu, se sabria mucho mas. COMPROMISO CON EL GOBIERNO En ningtin momento tuve grandes dudas al entrar a trabajar en el gobierno militar. Impresionado por la mistica y la responsa- bilidad con que se estaba actuando en el sector econémico, creo que a comienzos del 75 no podia menos que reconocer la voluntad sincera de las nuevas autoridades de encaminar al pais por caminos distintos a los que Ilevaron al descalabro del aito 73. Este solo hecho ya me parecia positivo. Igualmente positivo era para mi el proyecto de avanzar a un Chile donde el valor la libertad tuviera una prioridad sustancial- mente més alta que en el pasado reciente. El hecho de venir recién Iegado de Estados Unidos, tras permanecer allé dos afios, me habia persuadido en el plano teérico de las ventajas de las economias libres y, en la vida cotidiana, del dinamismo de las 18sociedades abiertas. La sociedad norteamericana, con todos sus bemoles y problemas, que por supuesto son reales, era un buen ejemplo al respecto. Yo vefa que el problema del desarrollo no era una cuestién genética ni una cuestin racial. Era un asunto de disciplina social solamente. Mientras estudiaba, durante los veranos habfa convivido por espacio de varias semanas con obre- ros norteamericanos en trabajos de temporada y habia visto que no eran basicamente diferentes a los obreros chilenos. Podian estar mejor entrenados, mejor alimentados, pero a a hora de la inventiva y del ingenio me parecia muy posible que un trabaja- dor de los nuestros los sobrepasara. El problema entonces no era genético ni de recursos humanos estrictamente. El problema era del sistema como un todo, porque mientras alla éste inducia al trabajador a esforzarse més, a ser més ciudadoso y competitivo, ac4 en cambio la moral y la institucionalidad del estatismo y sus subsidios -aceitada por el socialismo y sus rencores-favorecian Ja demagogia, la irresponsabilidad o la pasividad. Esto era lo que comenzaba a cambiar en Chile el aio 75. El pais estaba todavia muy en los umbrales de la fase de moderni- zacin a que entraria en los afios siguientes. Las fuerzas armadas habfan logrado imponer orden desde el gobierno, pero subsistian todos los desequilibrios y distorsiones generados durante décadas por la presién del estatismo. Las empresas ptiblicas ~que fue el Area en la cual yo empecé a prestar servicios desde los ministerios de Economia y Hacienda estaban trabajando ahora con mayor disciplina que antes, pero igual generaban pérdidas astronémicas. El tamafio del Estado era desproporcionado. La asignaci6n de los recursos estaba al margen de toda nocién de eficiencia. Los margenes de accién del sector privado eran muy escasos y la descapitalizacién de las empresas era un fenémeno totalmente generalizado. Chile, por otra parte, continuaba estando absolutamente cautivo de un modelo de economia cetrada y luego de mas de un afio de gestién del gobierno militar Ja situacién era dificil. Dificil por la hostilidad internacional, dificil por los coletazos que planteé en ese tiempo la crisis del petréleo y dificil también por el Jastre de los problemas estructurales todavia no resueltos en el manejo de la economia. 19Esa era la realidad del gobierno y del pafs en ese momento. Cuando yo entré a trabajar a Economia, el horizonte podia ser amenazante, pero asi y todo el clima que se respiraba ahf era de optimismo y confianza. Cauas y de Castro habian preparado un programa de recuperacién econémica y quienes trabajébamos con ellos presentiamos que, en este pais aparentemente tan encajonado, se estaban abriendo horizontes objetivos de apertu- ra, desarrollo y voluntad. No todas las sefiales que entregaba por esos dias el gobierno eran sin embargo asi de alentadoras. Como en todo orden de cosas, también existfan problemas. Esto es lo que convierte a la politica en una actividad compleja. Las opciones politicas casi nunca son un juego en blanco y negro. Existen los matices, suelen producirse conflictos entre un valor y otro y en-no pocos casos se plantean serias contradicciones internas. Ningtin grupo esté libre de los desentendimientos conceptuales y de los roces personales. En el Area econémica, la dictacion el afio 75 del Decreto Ley 966, que nombré a Jorge Cauas como superministro, fue un intento por corregir la descoordinacién e introducir homogeneidad en un Area donde todavia quedaban feudos indisciplinados, dificiles de comprometer en una linea de accién uniforme y coherente. Colaboré con el gobierno del presidente Pinochet y siento mucho més el orgullo de haberlo hecho que la necesidad de dar explicaciones al respecto. Sigo reivindicando con absoluta responsabilidad la decisién que entonces tomé. Aun més, vol- veria a decidir de la misma manera. Creo que las fuerzas armadas prestaron un servicio a la patria decisivo y fundamental, que cambié la historia de Chile no slo para mejor sino también para un insospechado destino de reencuentro y prosperidad. LA TEORIA Y LA PRACTICA Por muy profundo e integral que fuese el saneamiento al que aspiraba el gobierno militar chileno en el plano econémico y en el plano politico, no creo que haya sido un régimen fundacional como tantas veces se ha dicho. Y hago esta afirmacién enbene- ficio de este régimen, porque a diferencia del gobierno socialista 20—que aspiré literalmente a crear un hombre nuevo y a cambiar las estructuras de la sociedad- el gobierno del general Pinochet, entre lo bueno que hizo, no creé nada que difiriera sustancial- mente de los mas sanos habitos politicos de este pais ni nada, desde luego, que contrariara tampoco la naturaleza humana o Jas formas més civilizadas de convivencia social. Las grandes modernizaciones del gobierno militar -por ejemplo, la apertura de la economia, la reduccién del tamafio del Estado, la politica social, por sélo citar algunas- estuvieron al margen de todo delirio fundacional. Fueron elaboraciones sensatas, juiciosas, realistas, de gran sentido comtin y contenido practico, las cuales, lejos de imponer conductas o valores, aspi- raban sdlo.a reconocer hechos, realidades, percepciones comunes, jerarquias naturales, valores basicos, conductas y preferencias ancestrales. La experiencia chilena, en este sentido, no tuvo nada de constructivista ni de ingenieria social. Fue una experiencia modernizadora de absoluto realismo, sustentada en consensos expresos y tacitos, y es sobre todo por eso que tiene buenas expectativas de sobrevivir. Cuando me preguntan si es traspasable esta experiencia a otros paises, yo respondo invariablemente que si. Si, es traspasable, pero sdlo en lo que tiene de principios. Estos funcionan con la misma efectividad en cualquier parte. Pero el cémo hacer las cosas, el qué velocidad imprimirle a la apertura, el qué ha de hacerse antes y el qué después y, tan importante como eso, el con qué grupo de gente se va a hacer la moderniza- cién, son asuntos que varian de pais en pais. En esto ninguna experiencia es totalmente transferible, por muy exitosa que sea, y es ahi donde entra la creatividad del técnico y la sensibilidad del politico. Hasta donde yo fui testigo, el general Pinochet jamés se neg6 alas modernizaciones que le proponfan sus ministros, toda vez que las presentasen y. defendiesen adecuadamente. Porque nunca las regalaba. Dentro del gobierno convivian mucho grupos de posiciones encontradas y los proyectos modernizadores debian imponerse al escrutinio severo de distintos sectores. El presidente equilibraba, arbitraba, convencia y al final tomaba las 24decisiones. Pero tras cada decisién existia una buena madeja de debates, estudios, conflictos, presiones, consensos y pugnas. Toda tarea gubernativa es asf, aun en un régimen autoritario. Con todo lo cerrado que pudieran ser, los niveles de participacién del gobierno del general Pinochet eran mucho menos verticalizados y mucho mis sensibles a la opinién publica de lo que siempre se cree. Ni siquiera un gobierno fuerte como el del general Pinochet podia funcionar con un pais en contra. Ningtin gobierno ala larga lo puede hacer, sobre todo cuando estd ampliando los espacios de libertad de las personas. La liberalizacién de la economia chilena debié superar una tremenda adversidad —la generalizada hostilidad internacional al gobierno del general Pinochet~ pero tuvo también en esta misma circunstancia una gran ventaja. El rechazo y el aislamiento desvaneci6 entre nosotros la ilusién de tener otros modelos alternativos de desarrollo, que es el espefismo que ha Ilevado a la tumba a muchos otros gobiernos latinoamericanos, confiados como parece ser el caso de la administracién de Alfonsin en Argentina- en que iban a poder resolver los problemas econ6- micos porque contaban con la simpatia de la opini6n piiblica mundial y con una presunta “solidaridad” internacional. Esa confianza probé ser absolutamente infundada y necia. La adiccién a la ayuda econémica internacional, la dependencia de las pequefias dddivas que entrega la red mundial de la buena conciencia, la practica de hacer sonar el tarro de la limosna en las naciones ricas con la creencia que aparecerdn los recursos como por arte de magia, son rasgos que describen una opcién que, aparte de humillante, es especialmente improductiva. Por generosa que sea, no hay ayuda internacional que pueda compensar 0 corregir las distorsiones estructurales que tenga una economia. La ayuda al final puede convertirse en una peligrosa anestesia y aunque los politicos populistas no lo hayan crefdo nunca asf- en ningiin caso libera a los gobiernos del imperativo de sanear, ajustar y modernizar sus economias. En esta responsabilidad, sin embargo, pienso que lo mejor es el realismo. Yo en general descreo de los fundamentalismos, asi sean de cuiio liberal. Modernizar nuestros paises no es una tarea 22para gurdes ni para los predicadores de un liberalismo mesidnico. Por el contrario, creo que es un desafio que cuadra mucho mejor con politicos sensatos, con tecnécratas razonables, con hombres de gobierno que tengan buena percepcién no tanto de los libros sino de la gente, de sus equipos de trabajo y de la realidad. En este plano el exceso de coherencia, el celo doctrinario desmedido, el ideologismo a ultranza, suele hacer ms mal que bien. Después de todo, hoy por hoy llegar al liberalismo no es tan dificil. No se requiere ser una autoridad en la materia. El asunto es més sencillo que eso. Basta ver cudles economias han tenido éxito y cules no. Basta comparar y sacar Iuego algunas conclusiones. Pero no hay que dejar las cosas ahi, que es la tendencia que tiene el te6rico. Lo importante es pasar ala acci6n, obrando en consecuencia con realismo e imaginacion. 23,II DE MILAGROS Y PROGRAMAS El milagro econémico chileno no fue un milagro. Fue un programa. Los milagros salen de la esfera de la responsabilidad humana y son dones caidos del cielo; los programas, en cambio, son terrenales y deben ser trabajados en detalle por las personas. Tienen ademas otro rasgo inquietante: siempre conllevan el riesgo del fracaso. El proyecto que se concibié en Chile se tradujo en un progra- ma que fue en realidad muy pragmatico y descarnadamente realista. No tuvo nada de sobrenatural. En su elaboracién se tuvieron en cuenta numerosas experiencias y representé un esfuerzo gigantesco para entregar una respuesta integral, cohe- rente y coordinada a los principales problemas del pais. PRECEDENTES No fue exactamente una creacién muy original, al menos en lo que tuvo de confianza en el mercado y en la iniciativa privada. A fines de los afios 60 y mediados de los 70 el caso de los paises del sudeste asidtico era absolutamente transparente para quien quisiera analizarlo. Hacia fines de los afios 70, por otro lado, Brasil ya estaba entrando en una declinacién ~de la cual, por lo demés, todavia no sale- pero habia tenido con su experiencia liberalizadora en Ja década del 60 aftos de crecimiento econémico espectacular, con tasas de 9% de incremento del producto. Yendo un poco mis lejos, estaban también Jos precedentes de Alemania beey Jap6n, que se levantaron sobre la base de los estimulos del mercado y del dinamismo de la iniciativa privada. De suerte que Chile no descubrié la pélvora. La verdadera ruta al desarrollo era conocida desde hacia mucho tiempo. La originalidad de la experiencia chilena, por lo mismo, no radicé en los contenidos del programa econémico. Radicé més bien en el coraje de haber emprendido un rumbo solitario y dificil cuando toda América Latina caminaba en direccién opuesta. Radicé también en la decisién de avanzar a un modelo de eco- nomia libre no obstante que el pais habia cruzado hacia mucho tiempo -antes de Allende, incluso— los primeros umbrales de la estatizacién y el socialismo. LA ORIGINALIDAD Lo asombroso estuvo ahi. En haber iniciado un proceso de saneamiento y recuperacién de la economia que iba a contrapelo de las mitologias programaticas imperantes en la region, las cuales, desde el socialismo al populismo, compartian una confianza al margen de toda racionalidad en el intervencionismo estatal y en el efecto vivificador de politicas monetarias de corte expansivo. Y, también, en haber reconocido que la salida que tenia Chile, dentro del oscuro e interminable ttinel en que se encontraba, estaba exactamente en la boca opuesta a la que el pais se estaba acercando desde hacia muchas décadas. EL MODELO PERMANECE Estos son los rasgos que hacen efectivamente interesante la experiencia de liberalizacién econémica que vivi6 Chile. Y son ellos los que justifican aportarla como contribucién al bagaje de precedentes y lecciones que los paises de América Latina, y las naciones en desarrollo en general, pueden tener en consideracién al afrontar sus procesos econémicos de ajuste y modernizacién. El andlisis de esa experiencia y su difusién en otros paises tiene también otra justificacién. Ocurre que mientras la economia chilena se liberalizaba enfrentamos internamente una oposicién absoluta e inmisericorde. Fuimos combatidos con especial rudeza y falta de generosidad. Qué no se dijo en otra época de 26nuestra obra. Se dijo que lo nuestro era no s6lo equivocado desde el punto de vista técnico, sino también genocida desde el punto de vista social y cavernario desde la perspectiva politica. Se dijo que este no era un modelo de desarrollo al servicio de Chile sino ala medida de una dictadura oprobiosa e impresentable. Se dijo que nada de lo que hacfamos iba a perdurar, porque estaba condenado a extinguirse junto con el régimen politico que habia dado su amparo a la experiencia. Pero no ocurrié asf. El legado permanece y —por esas curiosas vueltas del destino— ahora viste y prestigia internacionalmente a los mismos circulos y personeros que ayer lo criticaban en nombre de la economia de la solidaridad, de la cogestién, de la justicia distributiva, de la economia del pueblo, del socialismo y de varias otras entelequias probadamente fracasadas. Los hechos ~por fortuna~ resultaron mas fuertes que la coherencia y el dogmatismo politico. El modelo econémico de hecho soporté sin ningiin tropiezo un cambio politico de propor- ciones y por lo menos hubo en las nuevas autoridades la altura politica y la cuota de racionalidad suficiente para no desarticular Jo que estaba funcionando bien y estaba rindiendo grandes frutos a todos los chilenos, especialmente alos mds pobres. No era como se habia dicho un esquema econémico al servicio del gobierno anterior ni de grupos eventualmente afines; era un modelo de objetiva conveniencia nacional. Dos paises Cuesta reconocer en las expectables realidades y cifras del Chile del aio 89, pais que esta iniciando un proceso de desarrollo sostenido que ya en 199 lleva una década de crecimiento a tasas. de 6 y 7%, y que entre el 85 y el 89 fue capaz de emplear a un cuarto de la fuerza de trabajo nacional, la tenebrosa situacién y el sombrio destino del cual Chile se sustrajo en 1973. Las cifras en general no mienten. Este era un pafs que a la cafda del gobier- no de Allende registraba una inflacién anualizada de 286% que a los tres meses se convirtid en una inflacién de 508% luego de corregir algunas de las distorsiones creadas por las fijaciones de precios. Era un pafs sin perspectivas. Mas pobre que el afto 27anterior, con un indice de desarrollo negativo (-5,6%), con tasas crecientes y amenazadoras de desempleo. Al mes de septiembre del 73, esa tasa fue el doble de la registrada un afio antes, y el déficit fiscal representaba el 55,1% del gasto y més de un 20% del pos. En sdlo tres aftos el gobierno socialista elevé en un 23% el monto de la deuda externa. Al finalizar el gobierno de Allende, el ahorro y la inversion geografica bruta registraban sus niveles mds bajos desde los inicios de los afios 60, de 6% y 7,9%, respectivamente. Era una economia que a partir de 1970 venfa registrando sucesivos e importantes déficit de balanza de pagos, y donde el control de los medios de produccién pasaba en forma creciente al Estado, mediante nacionalizaciones, expropiaciones, requisiciones e intervenciones. Como resultado, la participacién empresarial directa del Estado en el valor de la produccién para todos los sectores econdémicos de actividad alcanzaba a mas del 70% en 1973, con excepcién de aquella para el sector industria, que ascendia a un 40%. Era una economia donde la mayoria de sus bienes de primera necesidad se encontraban con precios controlados. Los niveles de proteccionismo para la produccién nacional eran de tal magnitud que, aparte de existir una tarifa promedio nominal a la importacién de 105% hacia fines de 1973, con un rango para sus valores maximos entre 220% y 750%, las restricciones para-arancelarias de diversa indole existentes en la practica impedian la importacién de bienes clasificados de mds de 3000 posiciones arancelarias, dentro de las 5125 existentes. Es imposible apreciar el enorme costo que significé a Chile la experiencia socialista durante décadas, pero llevada al extremo a comienzos de los afios 70. El costo en términos de miseria y menor calidad de vida es inconmensurable y solamente un salto de progreso sostenido por décadas puede remontarlo y dejar esa experiencia atras. Curiosamente la sociedad chilena todavia no tiene suficiente conciencia del por qué del precio pagado ni de quienes fueron los verdaderos responsables.CENCO OBSERVACIONES El catastréfico panorama que ofrecié Chile el afio 73 debe dejar espacio a unas cuantas observaciones cualitativas: ¢ Esta fue una crisis que se labré en casa. A diferencia de las que el pais vivirfa mas tarde, que fueron inducidas por factores extemos (octubre del 73, primera crisis del petréleo; 1979, segun- da crisis del petréleo; 1982, crisis de la deuda), la del altimo afio de Allende se debié exclusivamente a una conduccién econémica irresponsable. Baste tener presente que, ante la preocupacién de amplios sectores de la opinion publica por el crecimiento desme- dido del dinero(con tasas de incremento del 119% el 71; 139% el 72 y 337% el 73), el presidente del Banco Central de la época sefialé que esta era una variable burguesa, irrelevante en la construccién del socialismo a la chilena. * El descontrol a que Ilegé la economia chilena en los afios 70-73 fue una expresiOn radicalizada de las panaceas keynesianas que medio mundo practicé y recomend6 en los afios 60. Fue un periodo de acelerada expansién, pero fueron también afios de farra. Efectivamente durante esos aiios las tasas mundiales de crecimiento fueron muy altas, salvo en Chile, puesto que hasta en eso el pais estuvo entrampado en un estatismo sin destino. Los gobiernos de entonces creyeron descubrir una especie de piedra filosofal de la prosperidad y la riqueza. Al menor sintoma de fatiga o contraccién de la economia, apelaban a politicas monetarias expansivas que volvian a poner la méquina del dinamismo en movimiento. Al comienzo la férmula parecié efectiva, pero sus costos se hicieron pagar muy caro después. Porque el remedio poco a poco se fue desgastando y, mientras tanto, comenzaron a acumularse presiones inflacionarias que se desatarian desembosadamente en la década siguiente. Los afios 70 fueron el momento en que el mundo hubo de pagar la cuenta. * Si Chile ahora suele ser presentado como modelo de una economia rescatada gracias a la energia del mercado, ha de tenerse en cuenta que en otro tiempo fue también vanguardia, pero vanguardia de estatismo y de hipertrofia del sector ptiblico. En cierto modo este pais volvié antes del centralismo estatista adporque, en este plano, habia legado mucho més lejos que el resto de las economias latinoamericanas. * Se podria pensar de buena fe que la economia chilena del 73 era una economia defectuosa, ineficiente, pero ~asi y todo- atendible desde el punto de vista ético, en la medida en que habria estado organizada en funcién de los requerimientos y las necesidades de los sectores mas pobres de la sociedad. Pero de hecho no era asi. Todo lo contrario. Las politicas sociales del Chile de ese entonces eran no sélo indiferentes al 20% de la poblacion que sobrevivia en condiciones de extrema pobreza sino de signo claramente regresivo. En vivienda, en salud, en educaci6n, los pobres —no obstante los discursos, no obstante la retérica politica en boga~ siempre salieron invariablemente “para atrés”. Por muchas razones: porque no tenfan poder politico; porque no constituian grupos de presién; porque al banquete de las platas del Estado ellos no estaban convidados; porque eran espectado- res perplejos de consignas tales como “universidad para todos”, ellos, que ni siquiera tenfan un buen acceso a la educacién basica... * Lade Chile en 1973 no era slo una economia en ruinas. Era también la carta de presentacién de una sociedad desengafiada y sin confianza ninguna en si misma. El espiritu empresarial practicamente se habia extinguido en el pais. En principio, la mejor expectativa que un estudiante podfa hacerse era encontrar algiin empleo en el sector piiblico o en alguna de las empresas controladas por el Estado. En las universidades y en los circulos bienpensantes se tejfan laboriosas hipétesis culturales, histéricas y antropol6gicas sobre la falta de empuje de los chilenos, sobre su incapacidad para los negocios y el trabajo productivo. ;Por qué nuestra gente no era disciplinada como los alemanes? ;Por qué no somos industriosos como los japoneses? Buscando respuestas para estas conjeturas en el “alma nacional”, en el inconsciente colectivo o en los genes del infausto cruce entre ind{genas —mAs bien flojos— y espafioles ~buenos para guerrear pero malos para producir- a nadie se pasaba por la mente que aqui, antes que una limitaci6n racial o una tara genética, habia un problema de incentivos de por medio, de sobredimensiona- 30miento del Estado y de asfixia del sector privado. A nadiesse le pasaba por la mente preguntarse por qué los coreanos, por ejemplo, no obstante la consabida “espiritualidad de los pueblos de Oriente”, estaban alcanzando por esa época tasas de creci- miento econémico que ya hubieran querido los pueblos mas materialistas de la tierra... DEL DICHO AL HECHO Creo que dio en el clavo un integrante de la delegacion de economistas rusos que visit6 el Instituto Libertad y Desarrollo, en 1991, cuando sefialé que la originalidad y el valor del caso chileno estaba en haber sabido aplicar principios econémicos de validez universal a las circunstancias particulares y situaciones concretas que presentaba nuestro pais. Ahi, quizas, estuvo todo. El mérito que tienen en sf iniciativas como el programa chileno de apertura y desgravacién arancelaria, como la reforma tributaria, la reforma previsional o las privatizaciones no esté asociado a los principios -que son universales y cualquiera puede conocer-sino a las instancias y dispositivos practicos con Jos cuales esas modernizaciones se llevaron a cabo. La grandeza de una politica econémica se mide siempre en el 4rea chica y mucho més en el cémo que en el qué. En este sentido -en lo que tuvo de detalle, de sintonia fina y de trabajo artesanal y paciente- la revoluci6n chilena no es exportable como un todo. La exitosa reforma previsional que Chile llevé a cabo no necesariamente tiene que ser, en sus esquemas operativos y en los mecanismos de transicién, valida para México o para la Federacién Rusa. Los principios podran funcionar igualmente bien en cualquier parte, pero seguramente las modalidades tendran que ser diferentes. Lo mas seguro es que Jas circunstancias y condiciones allé sean otras. Chile no es un modelo que se pueda trasplantar de un macetero a otro con absoluta impunidad. La leccién chilena va definitivamente por otro lado. Va por el lado de comprobar que no hay problemas que sean insupera- bles. De demostrar que la solucién a los males endémicos de una sociedad no depende de terceros paises ni de la ayuda externa 31ni mucho menos:de ‘supuesta “solidaridad internacional”; depende sélo del esfuerzo que haga cada pais por si mismo para corregir sus desequilibrios y superar las adversidades. En Chile tanto aquéllos como éstas fueron muy grandes. El gobierno militar se hizo cargo de un pais en estado calamitoso y no bien habia puesto un poco de orden en las primera semanas de administracién cuando, en octubre del 73, se desaté la crisis del petréleo, que para Chile significé un dramatico deterioro de los términos de intercambio: a partir de ese momento tuvo que comprar petréleo cuatro veces mas caro y vender cobre dos veces més barato. zDe donde sacé energias Chile para salir de ese atolladero? Las sacé del fondo de sus propias reservas y de ninguna otra parte. Aunque parezca contradictorio ‘decirlo, pudo hacerlo porque habia tocado fondo. Inconscientemente el pais durante aiios se habia estado encaminando a un callej6n sin salida. Y Hegé el momento en que ~por desesperacin de la base ciudadana y urgencia de la nueva cipula gubernativa— se dieron las condi- ciones para el gran golpe de timon. LOS INGREDIENTES DEL EXITO Esas condiciones podrian resumirse en tres. Primero, una voluntad politica de restablecer una economia que fuese viable y congruente con las aspiraciones de bienestar de los chilenos. Segundo, un equipo profesionalmente idéneo para llevar a cabo el proyecto de saneamiento y desarrollo econémico. Y, tercero, una mistica para hacer las cosas que fue capaz de trascender nuestras individualidades y toda suerte de personalismos. De una forma u otra, todos fuimos partes y agentes de un todo mayor, que ni siquiera era el equipo econémico, ni siquiera el régimen militar, sino Ja idea de un Chile por fin rescatado de la mediocridad y en condiciones de hacer efectivas las inmensas potencialidades de sus recursos y -més que eso- de su gente. La voluntad politica, sostenida con una tenacidad increible por el general Pinochet, nunca fall6 y fue el elemento que le dio continuidad a la experiencia. Aun en el momento en que parecié entrar al gobierno un equipo econémico de relevo ~cuando jur6 32como ministro de Hacienda Luis Escobar-las grandes lineas se mantuvieron. Incluso mas, con el nuevo ministro entraron cuadros profesionales que desempefiaron un papel decisivo en la gestién que yo levaria a cabo més tarde en esa misma secretaria de Estado. Entre marzo del 82 y febrero del 85 Chile tuvo seis ministros de Hacienda. Asi de fuertes fueron las turbulencias de ese periodo, aunque afortunadamente en defi- nitiva el rumbo se mantuvo. El apoyo politico del. presidente a la gestién del equipo econémico nunca fue, en todo caso, un cheque en blanco. Ni mucho menos. Era escrutado permanentemente y con absoluta distancia. Creo que nunca mientras fui ministro tuve la sensacion de estar seguro en mi cargo. Tenfa muy claro que podia quedar fuera del gabinete de un momento a otro. Los fines de afio—que era la época en que el general Pinochet acostumbraba a realizar ajustes en el equipo de sus colaboradores- eran periodos donde todo ministro debia prepararse para salir a buscar trabajo en otra cosa. En este sentido la situacién nuestra era muy precaria. Nuestra extraccién era més bien academicista y en general compartfamos una cierta torpeza para la actividad lucrativa. Por Jo demés, cualquier negocio paralelo hubiera sido mirado no slo con sospecha sino también con escdndalo, Los sueldos, como se sabe, eran extraordinariamente modestos y las practicas de austeridad en los ministerios y jefaturas de servicio Ilegaban a extremos de franco puritanismo. También por ese concepto—que se traducfa en una anticipada desconfianza ante la sola idea de que alguien estuviera sacando de su cargo ventajas personales- la alianza gobierno, banca e industria, que aparentemente funciona sin inconvenientes en paises como Jap6n o Corea, por ejemplo, y que genera objetivos maridajes o complicidades entre ministros y gerentes, entre empresas y reparticiones puiblicas, era en Chile absolutamente impensable. Si el general Pinochet y las fuerzas armadas y de orden aceptaron el modelo econémico fue -entre otras cosas- porque les garantizaba que el esquema hacia desaparecer la discrecionalidad. Lo que se ve como esquema oriental, donde el gobierno para bien o para mal se asocia con las empresas, donde EEJa concentraci6n es maytiscula, donde se escogen a dedo-cudles sectores productivos se proyectan al exterior y cudles no, donde las politicas industriales se labran a costa de exenciones y privi- legios, donde el Estado apuesta por asf decirlo a determinadas actividades productivas, jams hubiera podido funcionar bajo el gobierno militar. Esa imposibilidad, aparte de mayor transparencia y limpieza en la gestion ptiblica, también entregé una garantia de mayor eficiencia econémica. Al ser en mayor medida el mercado la instancia que determin6 cuéles actividades tenfan ventajas competitivas para proyectarse externamente, Chile tal vez pudo optimizar mejor su esfuerzo de inversién. Es cierto que a los paises del sudeste asidtico les ha ido muy bien, pero también es cierto que a veces, en determinadas metas y apuestas, les ha ido muy mal, perjudicando el rendimiento de las elevadas tasas de inversi6n que tienen. Los coreanos, por ejemplo, a comienzos de los afios 80, debieron pagar el costo del fracaso de industrias que afios antes habfan querido privilegiar. La desconfianza en el dirigismo no quiere decir que no sea necesaria una constante preocupacién para fortalecer al sector privado, pero esto se hizo en Chile como politica general y no como una estrategia especifica para favorecer a un sector, a una industria o a una persona en particular, con nombre y apellido. CAMBIOS Y CONSENSO Una cosa es que en Chile haya existido respaldo politico y un programa cabal de transformaciones, ademds de gente idénea y motivada para ejecutarlas, pero otra cosa es que los cambios se hayan hecho efectivamente. Es importante distinguir ambos aspectos porque la revoluci6n econémica chilena no se hizo por libros. El cargo que nos hicieron en forma recurrente los oposi- tores a la modernizacién, respecto a que nosotros éramos una especie de banda fanatica empefiada en aplicar las recetas estandarizadas de la Universidad de Chicago a cualquier costo y a como diera lugar, no puede haber sido més injusto en este sentido. Porque en Chile no existieron recetas. Tal vez si las hubiésemos tenido todo habria sido més facil.Para llevar a cabo exitosamente una transformaci6n no sdlo se requiere que esté bien concebida desde el punto de vista técnico. A veces los gobiernos ~casi todos los gobiernos- tienen excelentes ideas que naufragan porque nunca pueden traspasar la esfera de la teorfa, de los ideales y de la especulacién. Se requiere, por lo mismo, algo mas que buenas ideas. Se necesita también una cierta habilidad para generar consensos —no en las ctipulas, que era donde le interesaban los consensos a la oposi- cién chilena de entonces- sino especialmente en la base social, entre la gente comin y corriente. Eso es un hecho: las transformaciones no se pueden realizar cuando todo el pais est en contra:y cuando las iniciativas no tienen ninguna aceptacién ciudadana. Ni siquiera en un gobierno autoritario como el del general Pinochet. Lo que nosotros aprendimos fue que el margen de receptividad a las transformaciones siempre es ampliable cuando el equipo que las promueve tiene un conocimiento pormenori- zado de los problemas que est intentando resolver. El conoci- miento es basico. Basico en lo que concierne a la teoria y a la prdctica, a la linea gruesa y a los detalles, a la trayectoria o historia de los problemas y a la situacién actual. Es el conocimiento acabado de las cosas -de la situaci6n tributaria concreta que enfrenta una actividad, del sistema de despacho de carga en el transporte maritimo o de la forma en que trabajan las empresas que generan electricidad y las que la distribuyen, por dar algunos ejemplos— es lo que permite sacar a discusi6n de la esfera ideolégica, desplazarla al plano técnico y llegar -con creatividad y sentido comuin- a soluciones real- mente de fondo. Nada de esto fue facil, desde luego. Es distinto hablar de liberalizacién hoy, a comienzos de los aftos 90, que haberlo hecho hace quince o veinte afios. En la actualidad existe un ambiente internacional mucho mis receptivo que entonces a las soluciones de la economia de mercado. Después de la bancarrota de los socialismos, de la crisis de los modelos cepalinos y del gigantesco fraude econémico y politico que encarnaron los populismos latinoamericano de distinto estilo en los afios 80, existe una aeconvergencia de puntos de vista mucho mayor. Por ejemplo, pronunciar la palabra privatizacién dejé de ser un sacrilegio. Asi y todo, sin embargo, segiin la sabiduria popular, donde hubo fuego brasas quedan. Y no es facil para los lideres y partidos politicos que condenaron ayer la economia de mercado aceptarla hoy sin traumas. Son muchos los prejuicios y-reservas que todavia subsisten; no obstante su capacidad para mejorar las condiciones de vida, especialmente de los més pobres. Y son muchos los fantasmas que la hacen desconfiable para amplios sectores de la opinién publica. No es facil aceptar la realidad cuando las utopias se desploman de un dia para otro y un académico norteamericano comienza a hablar del fin de la historia. El desarrollo ya no consiste en transferir riqueza; consiste en crearla y ciertos sectores politicos no tienen reperto- rio intelectual alguno para reaccionar ante este reto. El propio presidente Aylwin, en una entrevista a un diario brasilefio, decia, a propésito del nuevo sistema previsional chileno, que no.era solidario, pero que a lo mejor era realista, porque reconoce a la naturaleza humana tal como es. Para mucha gente todavia, hablar de economia social de mercado es hablar de egoismo, de consumismo o de un sistema donde los pobres son cada vez mas pobres, lo cual empiricamen- te es una falacia. Aun a comienzos de los afios 90 -a pesar de los vientos mundiales.que soplan- los uruguayos, por ejemplo, rechazan‘en un plebiscito un plan de privatizaciones para poner a.esa economia a'Ja altura de los tiempos. {Por qué el rechazo? 2Acaso la crisis no fue lo suficientemente fuerte para sensibilizar a. esa ciudadania con la disciplina del Estado reducido? ,Estuvo mal planteado el plebiscito? {Fallaron los lideres al explicar al pueblo las verdaderas ventajas de las privatizaciones? {Significa esto que Uruguay prefiere de ahora en adelante ir queddndose atras? LOS DOS FRENTES Hubo dos grandes instancias, por decirlo asi, en la revolucién econémica chilena: estabilizacién y modernizaci6n. La primera fase significé que entre tener las cuentas en orden 36y tenerlas desequilibradas era desde todo punto de vista preferible lo primero. Esta es en la actualidad una opcién de perogrullo, pero en ese tiempo no lo era. Més alld del olimpico desprecio de los jerarcas del gobierno socialista a los equilibrios macroeconémicos basicos, que ahora puede prestarse a toda suerte de humoradas, a fines de los afios 60 y durante bastante tiempo una vertiente importante del pensamiento econémico consideraba que, en tiltimo término, un poco de desequilibrio no necesariamente era malo. Tras muchos eufemismos, el crecimien- to, en otras palabras, bien valfa una cierta inestabilidad en los precios. ;Total, qué més daba! El problema era cudnta inflacion se podia tolerar. Es cierto que la complicidad del modelo cepalino con los desequilibrio macroecondémicos fue llevada —segiin el propio Ratil Prebisch lo reconocfa~ a extremos de caricatura por el gobierno de Allende (anticipando el calamitoso manejo de la economia que llevarfan a cabo afios después, en casi toda la regin, populismos exacer- bados como el de Alan Garcia en Pert o de menor grado como los de Alfonsin en Argentina y Sarney en Brasil), pero siempre hubo ahi un virus disociador, de efectos devastadores, cuya presencia era peligrosa para cualquier economfa sana. EI programa rectificador y modernizador en el cual trabajé durante el gobierno de Ande un amplio equipo de economistas y profesionales encabezado, entre otros, por figuras como Emilio Sanfuentes, Sergio de Castro, Pablo Baraona, y que en su tiempo se conocié como El Ladrillo, contenia un-rechazo muy radical a ese planteamiento. Atribuia a esta distorsién consecuencias muy dajiinas que desde hacia décadas habian estado frustrando las potencialidades de desarrollo del pais. Si poner las cuentas en orden significaba sobre todo tratar de estabilizar la economia y restaurar algunas condiciones de racio- nalidad muy basicas para hacer viable la funcién productiva, en Chile siempre estuvo claro que el régimen militar se proponia ir bastante mis alla. Uno era el problema urgente: apagar los incendios que estaban consumiendo el edificio econémico chileno por los cuatro costados. Pero otro era el problema de fondo: qué hacer 37para que el pais entrara a un proceso de modernizacién capaz de resolver las deficiencias e incongruencias estructurales que presentaba la economia. Elrégimen militar actué en uno y otro frente en forma para- ela. No es que entrara a modernizar una vez que la economia haya estado estabilizada. No. Los combates de la estabilizacion y de la modernizacién fueron simultaneos. Puede que al comienzo, muy al comienzo, el énfasis haya estado.en tratar de ordenar el caos que el pais presentaba en septiembre del 73. Pero, tan pronto como la economia salié de la esfera del descontrol, el gobierno se aplicé a metas de mas largo plazo. Tuvo que hacerlo, por lo demés. Quizés ya no tenfa otra alternativa. No bien habia tomado el control del pais cuando el régimen debié enfrentarse a la dramatica crisis del petréleo de octubre del 73. A partir de ese momento todo se hizo mis dificil y el precio del cobre ~del cual Allende tanto se habia quejado, porque le tocé efectivamente una cotizacién més baja que la del gobierno de Frei— entré a una fase alarmante de declinaci6n. Ojala el gobierno de Pinochet hubiera podido tener los excelentes precios reales del cobre que existieron durante el periodo de Allende. Dos crisis -enormes, descomunales, demoledoras y dificiles- se juntaron en el afio 74 en Chile. Por una parte, la herencia del gobierno socialista, que se hizo sentir no tanto el 73 como en los afios siguientes y que hizo decir al ex presidente Frei que el pais iba a necesitar por lo menos diez afios para recuperar todo lo que habfa perdido con esa experiencia, sin pensar nien el alza de los precios del crudo ni en la crisis de la deuda. Por otro lado; los severos efectos de la crisis del petréleo. LAS ETAPAS Fue alli cuando entré en accién el programa de recuperacién econémica del ministro Jorge Cauas, que supuso una politica mucho mis estricta en materia de gastos del sector ptiblico y el inicio de un periodo de muchas privaciones. Fueron lo que se llamé los afios de la politica de shock. Afios duros y dificiles, porque de hecho el margen de accién del pais se habia estrechado 38a extremos patéticos. El plan Cauas tuvo el coraje de reconocer esa realidad y de asumirla creativamente desde el mas severo plan de austeridad que se podia imaginar. No habia més opcién que cortar toda la maleza de un aparato estatal -sector publico mis empresas del Estado-abiertamente sobredimensionado. Fue lo que sé hizo, pero antes, dentro de las posibilidades, se esta- blecio una politica social activa y focalizada hacia los sectores mis desvalidos, concebida para aminorar todo lo que se pudiera los efectos del shock. Chile en ese momento se enfrenta con el panorama mas negro de su doble crisis y de allf en adelante su horizonte comenzaré.a aclarar en forma gradual. Fue durante la gestion de los ministros Cauas y de Castro que se perfilaron y comenzaron a abrir las grandes alamedas de la modernizaci6n (la apertura externa, la liberalizacién financiera, la libertad de precios, el cambio integral del sistema tributario...), dentro de un periodo que se extenderia hasta la crisis de la deuda del afio 82. Ahi, con esa crisis, el pais entrarfa a otra fase, que va desde el 82 al 85. Es un periodo de muchas incertidumbres y dudas, pero durante el cual -con todo- el pais tampoco pierde el rambo en lo fundamental. De esa forma, en el afio 85 se abre el iiltimo periodo de la revolucién econémica chilena, que a mi como ministro de Hacienda me tocé encabezar. Son los afios en que el pais logra su recuperacién después de la crisis de la deuda, recompone las prioridades basicas de la economia social de mercado y profun- diza diversas modernizaciones. De una u otra manera, ese periodo atraviesa intacto la restauracién democratica del gobier- no del presidente Aylwin y se extiende en -ajustes més 0 ajustes menos~ hasta el presente. LAS PREGUNTAS {Fue tan terrible el proceso de saneamiento y ajuste que vivi6 la economfa chilena? ¢Podrian haberse hecho las cosas de otra manera? ,Qué costos fueron atribuibles al plan Cauas y cudles, por el contrario, deben cargarse a la experiencia socialista y ala crisis del petréleo? Cuan manejable fueron los trastornos que beeJa economia comenzé a presentar el afio 82? {Cudnto se habia avanzado hasta ese momento? ;Significé la crisis de los afios 82- 84 tener que hacer borr6n y cuenta nueva? ¢Qué hay de cierto en Ja insensibilidad social del modelo?... Este libro se propone dar respuesta a estas y otras conjeturas. Los capitulos siguientes progresan en esta direccién. Pero mas alla de las aclaraciones y contraclaraciones, de los detalles y de las precisiones, es conveniente no perder de vista las verdades basicas. Entre otras, las verdades de un pais que opté por soluciones contra la corriente en los afios 70. Y también las verdades de un continente que en los afios 80,.a pesar de todos los problemas, en general eligié bien. Porque asi como Latino- américa se equivocé en los afios 30, luego de la Gran Depresion, al tomar un camino que la Ilevaba al intervencionismo estatista, Ia crisis de los afios 80 por lo menos sirvi6 para reconciliar a la regién con el mercado. Vaya que es un hecho importante.II. LOS PRIMEROS DILEMAS Cuando se debe afrontar la realidad de una economia descontrolada, pero teniendo al mismo tiempo la voluntad de hacerlo con sentido liberalizador y de largo plazo, el dileta que se plantea es casi siempre el mismo. El reto est4, por un lado, en estabilizar y ~por otra parte~en hacer las reformas estructurales necesarias para modernizar el aparato productivo y la estructura econémica misma del pais. Dicho asf, el asunto no parece tan diffcil. Pareciera que existieran dos érdenes auténomos de gestion. En Ja realidad, sin embargo, tal autonomia no existe. Los planos estén intimamente conectados, de suerte que las iniciativas que apuntan en una direccién repercuten en la otra y no es raro, incluso, que entren en conflicto. Pero no es este problema, desde luego, el tinico que los equi- pos encargados de llevar a cabo un programa de modernizacién econémica deben resolver en la fase inicial de sus esfuerzos. Lo mas probable es que también se planteen el doble impe- rativo de estabilizar y modernizar dentro de una escala de prio- ridades. Por dénde comenzar? {No sera mejor estabilizar pri- mero, y slo una vez que se hayan recuperado ciertos equilibrios elementales entrar a la fase de las reformas estructurales? A la inversa, zno convendré corregir de inmediato los problemas de fondo de la economia, aprovechando que la situacién esta fuera de control, que dificilmente empeorard y que la opinién publica 4muestra una suerte de resignacién ante todo lo que pueda venir? En Chile estas preguntas fueron recurrentes durante los dos primeros afios del gobierno militar. Es verdad que existié un cierto acuerdo en torno a que las tareas mds urgentes de los primeros dias de la nueva administracién eran retomar las riendas de la politica fiscal, monetaria y cambiaria, que estaban absolutamente desbocadas a la caida del gobierno de Allende. Estos cometidos preliminares estaban, claro, asociados a la estabilizacion. Eso es innegable. Pero, mas all de esta cuestion previa, existia un amplio margen para priorizar entre las medidas tendientes a poner orden y las medidas tendientes a introducir cambios. Si en definitiva se opté por un trabajo simultaneo en los dos frentes fue porque en Chile existia en grado importante un respaldo intelectual a la necesidad de introducir cambios estruc- turales profundos a la economia chilena. En Chile desde hacia tiempo se venia hablando de cambios estructurales y de cambios revolucionarios incluso. Pero los cambios que estaban entre las aspiraciones de los economistas de signo liberal eran de otro orden. Eran cambios serios, no retoricos, que progresaban en una direccién totalmente distinta a las propuestas de la izquierda, representadas por la via chilena al socialismo, y de un sector radicalizado de la pc, matriculado con esa mezcla de barbaridad técnica y de eufemismo politico que se lam6 “Ia via no capitalista de desarrollo”. CONCIENCIA Y CRITICA LIBERAL Estos cambios alcanzaron el afio 72 y 73 expresion programatica en-un documento que pasé a titularse El ladrillo, tras el cual estaban los estudios y debates de un amplio equipo profesional y humano convencido de que el gobierno de Allende, lejos de abrir un paréntesis en la evolucién de la economia chilena, representaba sélo la secuencia final de una ldgica que se habia aduefiado del manejo econémico mucho antes. Varias décadas antes. Mientras el pafs avanzaba hacia una grave crisis, ese grupo, articulado en gran parte en torno al programa de colaboracién 42que la Escuela de Economia de la Universidad Catélica de Chile suscribié con la Universidad de Chicago, trabajé a conciencia en un descarnado diagnéstico de la economia chilena. El trabajo se Iev6 a cabo al margen de los partidos politicos -no obstante que en el grupo hubo economistas que militaban en las colectivida- des de derecha y de centro- y con gran vision de largo plazo. Todo se hizo con gran discrecién. Parecia un esfuerzo initil y sin la més minima viabilidad practica. Sin embargo, entre todo lo que se hizo, lo que se produjo y lo que se dijo durante esa época de sobresaltos continuos y de conquistas histéricas que se des- vanecieron de un dia para otro, quizds nada fue tan decisivo para elrumbo que seguiria el pais como las discusiones aparentemen- te bizantinas que se armaban al interior del grupo. El ladrillo, como documento, no es ni muy extenso ni muy completo si se Jo compara con lo que realmente se hizo, pero refleja un proceso de formacién de una conciencia critica e intelectual distintas, de gente que no estaba dispuesta a seguir comulgando con ruedas de carreta. Esa gente ~apartandose de la ret6rica tremendista de e808 afios, apartandose por completo del triunfalismo socialista imperante no s6lo en el gobierno- hizo una contribucién muy importante para cambiarle la cara y el destino a Chile. De no mediar la voluntad de un grupo de chilenos para cambiar sustancialmente el destino de este pais, objetivo.com- partido por el general Pinochet, es probable que el gobierno militar se hubiera limitado a estabilizar la economia en unos dos 0 tres afios, devolviéndola, hasta donde era posible hacerlo en ese momento, a las estructuras vigentes con anterioridad al afio 70. En ese caso ~qué duda puede caber a estas alturas- Chile habria seguido marcando el paso en los charcos del ideologismo y el subdesarrollo. {DONDE ESTUVO EL SHOCK? Aparte de la ya sefialada, se plantearon en los primeros tramos de la modernizacién econémica chilena muchas otras disyunti- vas y tensiones. Uno de los dilemas més recurrentes en todo proceso 43liberalizador es si lo que conviene es ira una politica de shock o si las reformas han de ser graduales. Mi experiencia personal en este punto es concluyente,si bien. mis ideas al respecto puedan parecer un tanto extremadas. Porque; en funcién de'lo que a mime correspondié ver, aunque se postule una rigurosa politica de shock, en:la prdctica su ejecucién siempre o casi siempre vaa ser gradual. En cambio, por otro lado, si se pretende desde la partida'un cambio'que vaya materializandose en forma gradual, al final lo mds probable es que no se haga nada. Por regla general es asf. Por regla general la disputa entre gradualistas y no-gradualistas encubre en esta materia un conflicto entre los que quieren hacer los cambios y quienes los rechazan. E] dilema de fondo no es hacer las cosas mas rapido o mis lento. El verdadero dilema esta en hacerlas 0 no hacerlas. La reduccién de los aranceles, por ejemplo, que en Chile es presentada como emblemitica de una politica de shock, no tuvo nada de intempestiva. Todo lo contrario. Miréndola ahora, parece muy gradualista. Aunque ‘muy ligada en un comienzo al propésito de estabilizar y de disipar él caos econémico imperante, el objetivo final de la reforma arancelaria era abrir la economia, romper el aislamiento y legar cuanto antes se pudiera a una estructura de aranceles bajos y parejos. Bajos, para facilitar la plena integracién de la economia chilena a la economia mundial. Y parejos, para evitar las distorsiones discriminatorias que necesariamente conlleva toda estructura de aranceles diferenciados. La apertura econémica no sélo fue un proyecto destinado a lograr que el pais pudiera hacer efectivas sus ventajas compara- tivas. También fue un resguardo para temperar e introducir mayor competencia en el mercado doméstico al mismo tiempo que comenzaban a liberalizarse los precios. También este proceso, en el cual me correspondié participar, fue muy gradual. En 1973 existfa una gran cantidad de’ precios ~en realidad la mayorfa~ fijados por la autoridad. Dirinco, la Direccién de Industria y Comercio, era una de las reparticiones ptblicas mas temidas de Chile. En realidad era la unica “fabrica” que 4funcionaba bien, en su tarea de imposibilitar a los productores operar y surgir. Hacia el afio 79, varios afios después, todavia quedaban precios controlados en Chile. Algunos de los uitimos productos que se liberalizaron fueron el pan y el precio del pasaje en los buses del transporte publico. Laliberalizacion de los precios era una tarea ineludible. Pero aun ahi las disyuntivas eran cruciales por cuanto si al gobierno efectivamente le interesaba la estabilidad no podia soltar todos los precios de la noche a Ja mafiana. Se crearon al comienzo tres Areas de precios: los libres, los informados y los fijos. Fue un proceso que tuvo tanto de politico como de econémico y que tom6 varios afios hasta llegar a la liberalizaci6n total. Los detalles de este itinerario son desde luego abundantes y no es el caso de entrar en ellos aqui. LA APERTURA EXTERNA La primera etapa de la reducci6n arancelaria tuvo lugar en 1974 y consulté tres descensos generales. Las tarifas que iban de 220 750% cayeron.a una tasa tinica del 160; las que iban del 35 al 215% fueron reducidas de 5 a 65 puntos porcentuales y las tasas inferiores al 30% permanecieron sin modificaciones. Pero hubo ese mismo afio otros ajustes: en junio la tarifa maxima cay6 otro poco, pero las mas bajas experimentaron un alza para quedar en el rango de tasas deseadas. Se estima que dentro del afto 74, la tarifa promedio bajé del 105 al 57%. El descenso de la tarifa modal, por su parte, fue del go al 55%. La segunda etapa del programa de apertura externa estable- cié como meta, en agosto de 1975, una estructura tarifaria del 10 al 35%. Se contemplé un calendario de reducciones para llegar a esa meta, que efectivamente experiment algunos adelantos, puesto que la totalidad del ajuste se completé en agosto de 1977. La tercera etapa comenzé6 el 2 de diciembre de 1977 con el anuncio dela tarifa meta uniforme del 10%, para llegar a la cual también se elaboré un calendario de reducciones para los 18 meses siguientes, de suerte que la tasa tinica qued6 generalizada s6lo en junio de 1979. Asi las cosas la reforma tarifaria chilena tomé en total cinco aafios y tres meses. No se diria hoy que fue un periodo fulminante. Parece un plazo més que prudente, asumiendo por supuesto que el objetivo era abrir la economia, no dejarla igual de cerrada. En todo caso no debemos olvidar que-mas adelante en medio de la crisis de la deuda de los afios 83 y 84, los aranceles-volvieron a subir hasta 35%, pero muy Iuego volvieron a 15% y, luego de algunos afios, al 11%. Estas oscilaciones correspondieron a momentos de duda ante la opcién de continuar el camino elegido © volver al pasado. Finalmente, la apertura externa fue levada a cabo con criterio de largo plazo-y espiritu definitivo de rectificacién de los problemas estructurales que presentaba la economia chilena. Ahora bien, la estrategia de apertura, aparte del estableci- miento de un marco ms receptivo al intercambio de bienes, cosa que estuvo representada por la rebaja arancelaria, implicé también una politica de puertas abiertas a los servicios y capitales externos. El Decreto Ley 600, que contenfa el estatuto para el inversionista extranjero, data del afio 74 y a no dudarlo forma parte del repertorio de las grandes reformas estructurales que lev6 a cabo el régimen. Esas normas tempranas y visionarias desafiaron radicalmente prejuicios que el socialismo habia logrado arraigar en la conciencia publica con notable éxito. La doctrina dominante prescribia que las economias debian cerrarse para no ser devoradas por el capitalismo transnacional y usurpador, siempre listo para estrangular economias despreve- nidas e imponer sus relaciones de dominio y sumisi6n. Chile debié incluso marginarse del Pacto. Andino para evitar las trampas de esos conceptos caducos y vacios. Tal-vez ahora esta ridicula mitologia no resista el menor andlisis, pero en la época en que se dicté el DL 600 era parte dela ortodoxia imperante. La inversién extranjera generaba pdnico incluso entre gente poco adicta al socialismo. Se pensaba que cualquier politica mas o menos liberal en este plano iba a signi- ficar que, mds temprano que tarde, el pais y todas sus empresas amanecerian con nuevos duefios. Era pura supercherfa politica y pura ignorancia econémica: Los capitales no se mueven de un dia para otro. Los paises no 46son “invadidos” por los inversionistas foraneos de acuerdo a las caricaturas que trazaba el pensamiento econémico marxista. Todo lo contrario. Cuesta mucho atraer capitales; especialmente de largo plazo, como lo sabe ahora el Tercer Mundo, China y el propio Fidel Castro. En Chile mismo los flujos de inversion externa se hicieron presentes muchos afios después de la dictacién del pi 600: El problema es que si no hay inversién extranjera, los dilemas se vuelven muy draméticos porque para financiar las nuevas inversiones 0 el pais hace un esfuerzo titdnico en materia de ahorro interno 0 segunda opcién- se allana a endeudarse, con todos los riesgos que eso comportay que América Latina sufrié en carne propia en los afios 80. La gran ironfa en todo-es que, al final, una deuda externa sobredimensionada termina compro- metiendo la soberania nacional en medida mucho mayor que la inversién extranjera. Los ministros de Hacienda latinoamerica- nos de hecho se Ilevaron toda la década del 80 negociando y renegociando la deuda externa de sus paises, en un espectaculo que fue muy poco edificante. En rigor se habrian podido evitar esos afanes si los recursos de la deuda hubiesen llegado via inversion externa. En ese caso el problema habria sido de los inversionistas y no de las autoridades. La idea central en todo el esfuerzo de apertura era que Chile s6lo se iba a poder desarrollar si era capaz de integrarse ala economfa mundial. Habia que vencer de una vez por todas la nocién provinciana del desarrollo acufiada por el socialismo. Demostré ser completamente falso el temor de que los paises subdesarrollados jamas iban a poder remontar su condicién y que estaban condenados para siempre a ser explotados por las naciones industrializadas. En la practica ocurrié todo lo contra- rio. Los paises pobres pueden darse el lujo de crecer mas rapido que los ricos. Inglaterra, entiendo, que fue él lider de la revolu- ci6n industrial, necesit6 ochenta afios para duplicar su producto. Estados Unidos necesité sdlo cuarenta. Japén requirié bastante menos y China esta alcanzando esa duplicacién en sélo siete afios. Ello es posible porque el camino del desarrollo ya esté abierto y no es necesario volver a descubrirlo. aeLa légica del desarrollo tiene sus misterios. Los paises de menor desarrollo relativo se hacen présperos de manera gradual yalcanzan sus primeros éxitos con industrias de pacotilla. Nada fue mds subestimado en un tiempo que los juguetes y otros productos japoneses. Corea hizo sus primeras armas en el campo industrial con productos muy menores. Y asi hay muchos ejemplos. Por algtin lado los paises tienen que empezar. Lo importante es que lo hagan con apertura al exterior. La creencia de que las economias deben cerrarse 0, en el mejor de los casos, integrarse a bloques comerciales cerrados es un error. Por eso la tan cacareada integraci6n latinoamericana nunca pas6 de ser un lugar comtin de la retérica regional. América Latina completa -incluyendo a Brasil, Argentina y México que son los gigantes del 4rea— no es mas que el 4 a 5% del pcs mundial. Ahf estaba la trampa del Pacto Andino, que era un proyecto atin mucho més insignificante. Integrarse al uno o al dos por ciento de la econo- nia mundial puede ser consolador para algunas mentes, pero lo que eventualmente se puede ganar de tal integraci6n no vale nada en comparaci6n a las oportunidades que pasan a perderse por efecto de hacer acuerdos regionales 0 subregionales con mentalidad de clausura. No es que las integraciones regionales sean intitiles. Pueden efectivamente ser de gran ayuda, pero slo si no impiden que los paises, individualmente o en grupos, se integren al mundo, que en definitiva es el gran mercado. POLETICA CAMBIARIA Una gran dosis de realismo, unida a los imperativos de introducir también en este plano correctivos muy profundos y de largo plazo, fue lo que caracteriz6 el manejo cambiario al comienzo del gobierno militar. También en este frente la administracién socia- lista habia logrado el objetivo de hacer desaparecer el mercado cambiario a fuerza de multiples prohibiciones, discriminaciones absurdas y miles de impedimentos. Esta marafia de intervencio- nes proyectaba desde luego numerosas distorsiones sobre la estructura productiva. Las arbitrariedades cambiarias eran en gran parte responsables de que Chile produjera mucho de aquello para lo cual no tenfa ventaja comparativa alguna y dejase 48de explotar reas y recursos donde sf las tenia. La desarticulacion del mercado de las divisas era total y el valor del délar oscilaba entre los 25 escudos fijado por el Banco Central para algunas importaciones y los mil escudos de la cotizacién del délar en el mercado negro. La tarea por lo mismo era ardua. Habia que reinstaurar la funcién de la tasa de cambio como estandar adecuado para guiar laasignacién de recursos. La primera decisién, en consecuencia, fue abolir el régimen de tasas miiltiples del gobierno socialista y corregir la sobrevaluaci6n del peso acumulada en los aftos precedentes. La devaluacién fue el 229% en 1973 y se calcula que para las importaciones de alimentos y materias primas el ajuste significé un alza superior al mil por ciento, porque tenfan formalmente acceso a un délar muy subvaluado y preferencial. En general el manejo cambiario restablecié y mantuvo un tipo fluctuante hasta 1979 que fue variando en funcién de la inflacién interna y externa, de la acumulaci6n de reservas, de la reduccién de las tarifas nominales y de las metas de estabilizacién. Los ajustes fueron superiores a Ja inflacién cuando cayé el precio del cobre (1975), cuando se redujeron las tarifas (agosto del 74 y diciembre del 77) y cuando se anunci¢ el délar fijo (junio del 79), para correlacionar mejor la inflacién interna con la internacional. Pero los reajustes del tipo de cambio fueron inferiores cuando el resultado de la combinacién de politicas fiscales, monetarias y cambiarias de 1975 mostré un vuelco espectacular en la balanza de pagos. El déficit esperado se habia reducido en un 80% y se empezaron a acumular reservas en moneda extranjera a un ritmo acelerado y que rompié las predicciones. S6lo en los primeros meses de 1976 estas reservas aumentaron en 250 millones de délares. En junio de 1979 se anuncié el tipo de cambio fijo que rigid hasta mediados de 1982. Esta politica cambiaria, en especial hacia fines del periodo, fue altamente controvertida. Mas adelante, al referirnos a la crisis de 1982 trataremos ese punto. De 1985 hacia adelante, la politica cambiaria se asemeja en cierto modo a la mantenida hasta 1979 en el sentido de ajustar el tipo de cambio en funcién de Ja inflacién interna y externa, las reservas 49internacionales y en general la situacién de pagos internaciona- les. Se incorporé en este periodo explicitamente el objetivo de mantener un tipo de cambio real consistente con la balanza de pagos de largo plazo y al mismo tiempo suficientemente alto para favorecer el aumento de las exportaciones, tinica forma de superar en forma permanente el problema de la deuda externa y por la-conviccién de que era este sector el llamado a liderar el crecimiento futuro de la economia chilena. No obstante, la idea era que el tipo de cambio real fuera alto por razones estructurales y no de una manera artificial. Por ello era necesario ajustar el gas- to interno para adecuar la relacién de precios entre bienes transables y no transables, aumentando el precio relativo de los primeros. Otras medidas destinadas a hacer posible un tipo de cambio real mAs alto-fueron las rebajas arancelarias y de otros impuestos al comercio exterior. Simultaneamente a lo anterior se concentré en mayor medida la inversién en infraestructura del Estado en proyectos de apoyo al sector exportador, lo cual, unido aunacelerado proceso de desregulacién, mejoré la competitivi- dad del pais. EL RESCATE MONETARIO Las prioridades en el manejo monetario desde un comienzo fueron muy claras. Habia que devolver ala moneda su efectivi- dad y credibilidad como medio de pago. Ambas funciones habian quedado comprometidas muy seriamente en el gobierno socialista. Qué otra cosa cabia esperar de una conduccién mo- netaria irresponsable, donde el Banco Central se habia limitado a llevar una simple cuenta de los cuantiosos flujos de dinero que por instrucciones politicas dia a dia traspasaba a las empresas fiscales o intervenidas. Por espacio de varios afios, la conduccién monetaria no habfa sido otra cosa que un sistema para financiar al fisco. Para la etapa a la cual el pais estaba entrando, sin embargo, se iba a requerir una politica monetaria y financiera extremada- mente responsable, capaz de ofrecer incentivos eficientes al ahorro y canales expeditos para el desplazamiento de esos ahorros hacia la inversién en la forma de créditos. Ello levaba 50necesariamente a:una completa redefinicién del rol del Banco Central que debia orientarse a ejercer una conduccién monetaria. También implicaba la necesidad de generar un mercado de capitales con cierto grado de desarrollo y autonomia. En este cometido desempefid un papel importante el creciente espacio de actividad que se le fue entregando a los agentes intermedia- rios, es decir, todo el proceso de la liberalizaci6n financiera, y dentro de él, para que las tasas de interés fuesen reales, puesto que la inflacién era todavia muy alta, el perfeccionamiento del mecanismo de indexacién que habia creado el afio 68 el gobier- no de Frei, la unidad de fomento. Sin la unidad de fomento, que es una moneda de cuenta que refleja las variaciones del indice de precios al consumidor en Chile, la economia forzosamente habria tenido que basarse en el délar, 0 en otros mecanismos menos eficientes, para las operaciones de largo plazo. Las altas tasas de interés reales prevalecientes en Chile durante buena parte de este periodo reflejan, ademds de un costo de capital alto en un pais que estaba muy descapitalizado al prin- cipio de este proceso, lo dificil que resulté la tarea de crear un mercado de capitales en Chile. INGRESOS Y GASTOS FISCALES En politica fiscal las soluciones también fueron radicales. Por el lado de los ingresos el objetivo inicial fue ordenar el sistema tributario y separar la correlacién -a la larga perversa~ entre ingresos y gastos, puesto que Chile estaba leno de leyes especiales que impontan, incluso a nivel local, tributos a activi- dades o actos especificos para fines muy particulares. La pieza de fondo del reordenamiento tributario, en todo caso, fue el establecimiento del rva, el inxpuesto al valor agregado, por las ventajas que éste ofrecia en términos de rendimiento, de efecti- vidad para controlarlo y de neutralidad, para no distorsionar la correcta asignacién de los recursos. Mas adelante, en los afios 80, el sistema tributario consulté un incentivo a reinversién en las empresas, que gravité de manera muy favorable en el fortaleci- miento de la tasa de inversi6n. No es posible describirlo en poco espacio, pero es necesario destacar que el proceso para llegar a 51tener un sistema tributario con pocos impuestos, eficientes y neutros, y que no afectaran seriamente al desarrollo de las exportaciones nial ahorro nia la inversién, fue un trabajo largo que, si bien se inicié con fuerza y de inmediato, tomé en realidad muchos afios. Por el lado de los gastos, existia, es cierto, un margen de austeridad que ganar suprimiendo o reduciendo a su minima expresién las reparticiones y andamiajes que el gobierno anterior habia abultado o levantado con fines exclusivamente politicos tales como la Corporacién de la Reforma Agraria y el Instituto de Desarrollo Agropecuario, ambos ligados al proceso de refor- ma agraria que vivié Chile en los periodos previos, y Dirinco, encargada del control de los precios, entre otros. Pero el afio 75, a raiz de la caida del precio del cobre y de la crisis cambiaria, al ministro Cauas le correspondié aplicar una reduccién de 20% en. todos los gastos del Estado, desde remuneraciones a gastos corrientes, desde gastos en moneda nacional a gastos en mone- da extranjera. Sin embargo, una cosa es bajar los gastos y otra es. recomponer la trama del sector ptiblico y, sobre todo, de las empresas ptblicas. Es cierto que en la mayorfa de los casos los déficits que presentaban éstas eran la consecuencia de tarifas distorsionadas, establecidas con intencién abiertamente demagégica. Pero la solucién no pasaba sélo por ajustes de precios y tarifas. En la mayoria de los casos, pasaba por procesos completos de reorga- nizaci6n. Todo esto tomaba tiempo y tanto es asi que recién el ato 80 se podia decir que el sector péblico chileno y las empresas fiscales habian concluido su primera fase de ordenamiento y racionalizacién. Se calcula que aproximadamente la mitad del déficit del gobierno estaba generado por las empresas puiblicas. La tarea en este terreno fue dificil y lo sé de primera mano, pues fue en esta Area donde comencé a trabajar cuando entré al gobierno. En general las soluciones aplicadas fueron diseftadas caso por caso. Algunas empresas se privatizaron de inmediato 0 fueron devuel- tas a sus legitimos duefios. A otras —en un trabajo de mas largo plazo- se intent ordenarlas, corrigiendo las distorsiones tanto 52de sus sistemas tarifarios como de sus procesos productivos. El problema en general de las empresas del Estado es que confun- den objetivos. Por un lado, y esta bien que lo hagan, se plantean objetivos de eficiencia. Por otro, se sienten obligadas a cumplir funciones sociales o de bien comiin. Entre estos polos se manejan_ y eso casi siempre es un problema a la hora de exigirlas. Justifican sus deficiencias diciendo que cumplen objetivos sociales. Y rechazan las ideas de dar verdadero contenido social a sus pres- taciones, sefialando que no estan dispuestas a perder dinero... No hay por dénde tomarlas. Hasta donde alcanza mi experiencia, es muy dificil restaurar el objetivo que tienen estas empresas. Es de lo més dificil que sus administradores entiendan que las empresas publicas, antes que nada, tienen que ser empresas y que en esa medida estan obligadas a generar utilidades. Si el gobierno o la comunidad desea que los ferrocarriles Heguena un pueblo muy apartado o que la parafina tenga un precio inferior al de mercado, bueno, eso significa que el gobierno o la comuni- dad aportaran los subsidios de rigor. Pero no es funcién de la empresa ptiblica andar asumiendo en forma muy poco transpa- rente costos sociales mal evaluados y, en no pocas oportunida- des, absolutamente intitiles. Es basico, por lo mismo, separar los roles para que nadie se lame a engafio. Mi experiencia es que los problemas comienzan a resolverse cuando se toma conciencia de la necesidad de no confundir los intereses de Ja empresa con Jos eventuales intereses de la sociedad. Como en todo, también en este campo el equipo econémico debié extremar su inventiva para que las empresas publicas aut6nomas no se salieran de las pautas generales del programa econémico. La idea de constituir un holding que las controlara nunca pudo ser Ilevada a la practica. A veces el equipo econé- mico no tenfa ni siquiera el peso politico para lograr la designa- cién de uno de los integrantes del directorio. Se llegé al extremo de sacar un decreto que impedia a las empresas ptblicas incurrir en cualquier gasto extra o contraer cualquier deuda por encima de cierto monto si antes no se obtenia la aprobacién del ministro de Economia por delegacién del ministro de Hacienda. Era una solucién aparentemente extrema y absurda, pero no habja otra amanera de controlar la situacién.en un momento de crisis y de cambio. Cuando ahora se discute en el mundo qué debe ser primero, si ordenar primero las empresas publicas para privatizarlas después, o si privatizarlas de inmediato tal como estén, para que sea el sector privado el que después las sanee y modernice, cabe tener presente que sobre este particular la experiencia chilena entregé soluciones mas bien hibridas. No son soluciones que puedan configurar una regla general y, mucho menos, una receta. Cada pais debe fijar la estrategia y el calendario que mas le acomode. Aqui en Chile se privatizaron de inmediato s6lo aquellas unidades productivas que eran muy pequefias 0 que habian sido intervenidas “a la mala” por el gobierno socialista a través de la estrategia de los resquicios legales* con la cual se burlaban no sélo el espiritu de las leyes sino también conceptos elementales de moralidad politica. Para la mayor parte del resto de las empresas ptblicas se siguié el camino de sanearlas primero. Se hizo asi por varias razones: Lo principal eso si radicé enunasunto de oportunidades econémicas y politicas. Después de Allende el sector privado quedé absolutamente descapitali- zado y lo més probable es que no habria tenido capacidad de compra. Politicamente, ademés, las licitaciones habrian sido mucho més resistidas en los aiios 70 que lo que podemos imaginar con la perspectiva de hoy. En esa década el socialismo todavia era una voz muy dominante. EL LIBRETO TOTALITARIO El cuadro que ofrecia la economia a fines del 73 era desolador. El sistema de precios habia dejado ya de ser relevante para las decisiones econémicas. La economia, a raiz del aislamiento, prac- ticamente habia cortado casi todos sus nexos con el exterior. Recuérdese que aparte de una politica arancelaria en muchos 1. Se llamé resquicios legales a la practica del Gobierno de buscar ena legislacion disposiciones antiguasy dicladas en otro contexto para aplicarlas con el objeto de lograr tn objetivo que derechamente la ley no autorizaba, como expropiar una empresa de acuerdo a una ley pro- mulgada en los afios treinta que habia quedado olvidada, Eaaspectos infranqueable, existia un intrincado dispositivo de restricciones cuantitativas y de prohibiciones absolutas que agravaba el problema mucho mis. No sélo eso. La reclusién de Chile tras barreras enormes estaba también amparada por orde- nanzas aduaneras infernales, capaces de agotar la paciencia de los exportadores e importadores més tenaces y_entusiastas. Todas las actividades productivas importantes dependian directa o indirectamente del Estado, a través del control directo, dela designacién de interventores o del mismo control de precio. Las empresas que el poder central controlaba o usurpaba tenian crédito abierto sin limites en el Banco Central y las emisiones inorgdnicas devoraban, al final en cuestién de dias, el poder adquisitivo de la moneda. La inflacién del 73 fue de un poco mas de 500%, pero en los meses previos a la intervencién militar la velocidad que llevaba el proceso de desestabilizacién implicaba tasas anualizadas de rango muy superior. Todo esto, que parecfa muy caético y de una improvisacion muy criolla, en realidad no lo era tanto. En el fondo se estaba cumpliendo religiosamente el mismo libreto ejecutado en todos los socialismo reales, desde Checoslovaquia a Cuba, desde Po- lonia a Nicaragua. La estrategia, en el fondo muy siniestra, era la misma. Potenciar y magnificar el poder politico del aparato estatal a como diera lugar. Controlar en seguida a las empresas. Expropiarlas o intervenirlas. Destruir luego el sistema de precios ~via una inflacién demencial y los consiguientes controles de precios ¢ intervenciones de empresas para “proteger” de los abu- sos a la gente- todo ello con el exclusivo propésito de debilitar el derecho de propiedad. Al final, confiscar, estatizar y contro- larlo todo. Ya no sélo la estructura productiva, ya no sélo las cosas, sino también las personas. Variantes mAs, variantes menos, esta l6gica totalitaria siempre fue la misma. Y lo seguir siendo. El totalitarismo, la concentra- cin del poder, es un riesgo siempre latente. Habrd sucumbido el riesgo del totalitarismo comunista, pero no seria en absoluto raro que pronto apareciesen otros. Del campo de la ecologia, por ejemplo, podrian emerger varios si por sobre aquellos que tene- mos una auténtica preocupacién por la naturaleza prevalecen -quienes ven en la ecologia un pretexto para atacar a la empresa privada y la economfa de mercado y para adquirir poder para controlar a las personas. Y sus armas seran las de siempre. Destruyéndose el mercado, todo el resto de las libertades pasan a ser nominales. El control econémico es el factor que le da con- tenido al control politico. Chile ya estaba bastante adelantado en este proceso, como que habfa comenzado a funcionar el canal politico de distribucién a través de las juntas de abastecimientos y precios, de triste memoria. Es curioso que nada de esto haya parecido premeditado, incluso a gente que vivi6 el proceso en Chile muy de cerca. Los problemas, comenzando por la inflacién galopante, parecian ser consecuencia de la inepcia, el desorden o la ineficiencia de las autoridades econémicas. Pero bajo esta aparente chapuceria habia en realidad otra trama, bastante mas sérdida, y los cerebros mis frios del régimen -y desde luego el Partido Comunista en Ja Uni6n Soviética— lo sabian. DETRAS DE LAS CIFRAS, LAS PERSONAS La crisis que se superé tenia una dimensién financiera muy decisiva, pero tenia también por cierto una doble dimensién humana muy delicada. Por una parte, las medidas que se toma- ban afectaban a personas, a funcionarios, y habia que obrar de tal modo que los costos en este plano fuesen los minimos. Por otro lado, era indispensable contar con gente idénea, especial- mente en términos profesionales, para llevar adelante las tareas que cabfa realizar. Afortunadamente en este tiltimo plano no todo estaba perdido. En unas mas, en otras menos, tanto en la administracién como en las empresas fiscales quedaban todavia algunas reservas de profesionalismo. Funcionarios responsables, técnicos que conocian su oficio, gente correcta y bien intencio- nada en a cual el nuevo gobierno se podia apoyar para el proceso de saneamiento y modernizacién. Con todo, por coherente que fuera la estrategia de desarrollo basada en el mercado, y por slidas que resultaran sus columnas de sustentacién intelectual, en los primeros tiempos de gestién gubernativa nadie podia saber a ciencia cierta cuanto de esa 56estrategia -o de otra més o menos coherente, si la hubiera habido- se iba a poder llevar a cabo y qué tan largo era el hori- zonte de tiempo disponible para operar. En muchos sentido los primeros tramos de la revolucién econémica chilena fueron un andar a ciegas. Y fueron as{ por la situacin en que qued6 el pafs después de los mil dias de Allende. El pais no sélo enfrentaba una crisis inflacionaria de ribetes descomunales sino también una crisis de balanza de pagos, que nadie sabia muy bien cémo resolver. Obviamente cuando una crisis inflacionaria coincide con una crisis en el sector externo -como coincidié por ejemplo en el Pert. que Alan Garcia le legé al presidente Fujimori- el margen de accién de las autoridades para estabilizar y liberalizar la econo- mia es mucho mis estrecho y el desafio mucho mas dificil. EL SOCIALISMO VENIA DE ANTES: Para mucha gente puede resultar incémodo admitirlo, pero en realidad nada de lo que hizo o dejé de hacer en Chile el gobierno socialista era enteramente distinto 0 contrapuesto a la evolucién que traia el pais a partir de los afios 30. La Unidad Popular puede haber extremado esas practicas y tendencias, no hay dudas, pero los caminos que utiliz6-para estatizar, confiscar, expropiar y reprimir al sector privado ya estaban abiertos de mucho antes. Tales practicas y tendencias, por lo demés, no fueron priva- tivas de Chile solamente. De una manera u otra, fueron la expe- riencia y el pensamiento dominante en toda América Latina. S6lo que Chile lleg6 en este camino mis lejos, entre otras cosas porque en este pais el grado de observancia de las leyes y reglamentos era objetivamente mucho mayor. Y eso hacia que el problema fuese mucho més grave. A lo mejor en los aiios 60 las normas laborales o de comercio exterior -por citar sélo dos ejemplos— eran de signo tan intervencionista en Chile como en Pert, Brasil © Venezuela, pero en estos paises quedaba al menos el consuelo de la posibilidad de transgredirlas con relativa impunidad y, en esa medida, sus econom{as podian neutralizar parcialmente el dafio que tales disposiciones generaban. En Chile no cabia ese mismo rango de flexibilidad. 57Chile prueba que el paso de un modelo econémico ineficiente a una economia de mercado es factible. Pero también prueba otras tres cosas. Primero, que no hay salidas faciles. Segundo, que los procesos de transicién toman mucho tiempo, mas del que uno quisiera. Y tercero, que no hay formulas de vigencia universal, especialmente cuando se trata de los detalles de implementacion. Lo que sirvié en Chile no necesariamente es recomendable para el Pert. Lo que se hace en Guatemala no necesariamente es aplicable en la Federacién Rusa. El proceso chileno estuvo demasiado contaminado por la crisis externa. Chile salié de la Unidad Popular para entrar a la crisis del petrdleo y Iuego a la crisis de la deuda, que objetivamente estan entre las principales convulsiones econémicas del siglo. Fue como haber sobrevivido aun voraz incendio, con serias magulladuras pero providencial- mente, para resultar a continuacién atropellados dos veces en la calle, una vez que habiamos logrado salvarnos de la primera calamidad. Hay otra leccién en todo esto. Quien enfrenta una crisis no puede pretender que sus efectos no se noten. Esta visto que esta opcién es la peor. Fue lo que hizo con un populismo desvergon- zado Alan Garcia en Pert y lo que hicieron otros presidentes ent Latinoamérica. Y esta también claro de qué les sirvid. La anestesia del populismo dura por espacio de semanas solamente. Después, el retorno a la realidad suele ser mucho mas violento. En Argen- tina la gente termin6 asaltando los supermercados. Es curioso que en la percepci6n ciudadana comin los progra- mas realmente serios de estabilizacién y reforma econémica estén asociados a costos sociales dramaticos. Mas que curioso es injusto, porque tales costos no son de estos programas en sf sino de desarreglos anteriores. Las cuentas de un pais no mejoran por el sdlo hecho de retornar a Ja racionalidad econémica. Lo normal ser4 que sigan deteriorandose durante mucho tiempo todavia, porque en este terreno hay desfases. Y desfases que pueden demorar mucho. Los errores de un gobierno suele pagarlos muchas veces el siguiente. Los errores de una generacién pueden terminar gravando el destino de otra. Por lo mismo, se impone una cierta cautela al momento de 58hacer comparaciones, tanto por razones de rigor intelectual como de decencia politica. Los criticos de la economia social de mer- cado en Chile recordaban que el poder adquisitivo de las remu- neraciones en los primeros afios del gobierno de Allende era sustancialmente mayor que en los primeros afios del gobierno militar. Pero eso era una falacia, no porque los cifras de uno y otro momento estuviesen falseadas, sino porque ambas realida- des eran dinamicas, extremadamente dindmicas, pero en un sen- tido muy distinto. Mientras el poder adquisitivo de los dias de Allende llevaba al despefiadero -porque el pais se hacia cada vez més ruinoso- el del gobierno militar era un punto de partida, duro, brutal y todo lo que se quiera, para un proceso de recupe- racién mucho mas sostenido en el largo plazo. La etapa del reordenamiento y de las primeras reformas estructurales del régimen militar chileno fue un proceso. No todo se hizo de inmediato y simultaneamente. Pero, de alguna mane- ra, todo estaba interrelacionado. La rebaja de los aranceles afec- taba a los ingresos fiscales. El ajuste del tipo de cambio era clave para la apertura externa y para la nueva estrategia de desarrollo. El mismo impuesto al valor agregado fue decisivo para que los exportadores pudieran competir en el exterior, dado que los exi- mié de la cadena de gravamenes que contemplaba el inorgénico sistema anterior. De otro modo jam4s hubiera sido posible devolverles a ellos los tributos pagados. En cosa de poco tiempo —tres 0 cuatro afios— la estructura empresarial chilena se abrié a un vasto proceso de reconversi6n. Los empresarios comienzan a perderle el miedo a exportar. Més revelador que eso, incluso, fue que comenzaran a caminar por si solos. Antes eran extremadamente dependientes y todo se lo pedian al gobierno. Ahora saben competir ya no sélo en Chile sino en el mundo. Después de haber sido muy opuestos a la apertura, lo cierto es que mostraron una notable capacidad de adaptaci6n a los nuevos escenarios. Las exportaciones no tradi- cionales reaccionaron con gran celeridad, sobre todo a partir del afio 77. El tinico afio en que las exportaciones no crecieron fue el 81, pero por entonces el pais estaba frente a una crisis de pro- porciones aunque todavia no lo entendiamos bien los chilenos. 59No era culpa de los empresarios sino de desajustes que no estaba en ellos corregir. Muchas veces se confunde la rebaja de aranceles con los problemas cambiarios. El recuerdo que tienen numerosos empre- sarios, en orden a que la apertura fue dramitica, esté relacionado mas con la subvaluacién del dolar en 1981 que con la rebaja aran- celaria propiamente tal. El pais oscilé efectivamente entre opciones muy extremas. Era impensable por supuesto que el afio 81 Chile pudiera seguir teniendo un tipo de cambio tan alto como el que habia existido tres afios antes; pero era también insostenible que el pais pudiera funcionar con un délar tan barato como el vigente ese afio. No se puede negar que dichas varia- ciones, hoy percibidas como extremas, estuvieron acompafiadas por cambios increfblemente violentos en la disponibilidad de recursos externos y en los précios de los productos que el pais importaba y exportaba. Entre los afios 73 y 80 la economia chilena mostré sefiales indiscutidas y vigorosas de recuperacién. Después de la fuerte caida del producto del afio 75, de un 12,9%, la tasa de crecimiento de la economia fue creciente. El gobierno se anot6 éxitos impor- tantes en materia de estabilizacién, aunque la inflacién continué en rangos bastante altos. La balanza de pagos, sin embargo, se vio cada vez mas holgada. La tasa de inversién se fue afirmando. Las exportaciones no tradicionales reaccionaron con un dinamis- mo sorprendente. Todo esto fue configurando un cuadro de expectativas muy favorables. Existfan problemas no resueltos, es cierto, como el bajo nivel de ahorro interno o el nivel perturbadoramente alto de la tasa de interés, pero hacia él 80 el pais no era ni la sombra de esa economfa en lamas que habia sido siete afios antes. Ese fue el proceso que lideraron las primeras medidas de estabilizacién y las primeras grandes reformas estructurales del régimen militar. De ahi parti6 todo. Sin ellas Chile jamés habria Hegado a ser lo que es en Ja actualidad.IV LAS MODERNIZACIONES REALES Como se lee en todos los libros de texto y como lo sabe toda persona que haya visto foros econémicos en la televisi6n, los equilibrios macroeconémicos son determinantes para resguardar Ia debida estabilidad en el desenvolvimiento de las actividades productivas. Sin embargo, conviene no olvidar que esos equilibrios no garantizan por si mismos la modernizacin de una economia. Y nola garantizan porque sirve de poco, por ejemplo, el propésito de abrir una economfa reduciendo los aranceles y estableciendo un tipo de cambio realista si paralelamente no se liberalizan los puertos o sino se racionaliza la legislacién aduanera y reglamen- taria de los distintos ministerios, que es de donde salen los verdaderos muros para—arancelarios que obstruyen el comercio exterior. Por lo mismo, junto a los grandes temas monetarios, cambia- rios y fiscales, todo proyecto de liberalizacién econémica debe contemplar reordenamientos sectoriales en funcién de ideas y objetivos que pocas veces tienen cabida en los manuales de eco- nomfa o en los debates televisados. De otro modo se corte el ries- go de esterilizar las grandes reformas estructurales en una iner- cia, en un empate, que establece una suerte de gravamen sobre el dinamismo de la economia. Todo aparato econémico necesita coherencia para funcionar y los mismos principios que estan en los cimientos del edificio deben estar también en las ctipulas. 61Entre las numerosas lecciones que deja la experiencia chilena figura aquélla segtin la cual no basta con reformar la Constitu- cién si los reglamentos permanecen igual. No basta con limpiar la superestructura si en la experiencia cotidiana de los hombres de trabajo la maleza estatista sigue creciendo. No saca nada el gobernante que se queda al nivel de los principios y de las grandes directrices de politica y nunca se allana a entrar al 4rea chica, que es donde realmente la gente vive los problemas. Eneste sentido, los esfuerzos de liberalizacién y reforma eco- némica demandan un esfuerzo descomunal. Son miles y miles las normas, los procedimientos y los mecanismos operacionales que se deben sincronizar en el sector puiblico. Eso supone no sélo un trabajo arduo sino también la tarea de poner de acuerdo a mucha gente, generalmente muy heterogénea. Ahora bien, para llegar a una economia de mercado no bastan los precios libres, los aranceles bajos, la confianza en la moneda y el equilibrio fiscal. Es necesario que la regulacién de los distintos sectores productivos sea congruente con el funciona- miento de los mercados, sobre todo cuando el proceso viene de una experiencia de signo acentuadamente dirigista. La dindmica del estatismo siempre es envolvente y no se limita a cerrar la economia o a imponer controles de precios. El estatismo se infiltra en todo. En lo grande y en lo pequefio. En la concepcién y en la gestion de las politicas. En los modelos de administracién de los sistemas y en los criterios de interpretaci6n de las normas. El cambio, por lo mismo, debe ser completo y alcanzar a los sectores reales, al campo laboral y a los mercados de capitales. PROPIEDAD MAS NORMAS DE MERCADO La idea matriz en este cometido es que los mercados funcionen del modo mis natural que se pueda. Y para que eso ocurra se necesita al menos cumplir dos grandes exigencias. Una es que los derechos de propiedad en los distintos sectores estén 0 queden ms 0 menos claros. Y la otra es que las regulaciones que se generen sean compatibles con los principios, con la mecénica y con la flexibilidad propia de una economfa de mercado. 62Asi expuesta la tarea parece sencilla. Pero Ilevarla a cabo no es facil porque obliga contrariar aun en el liberal mas conven- cido- numerosos mitos e impulsos acufiados por décadas de intervencionismo estatal. Es en ese momento cuando queda de manifiesto el nexo oculto existente entre el estatismo como ideologfa y las aspiraciones —muy legitimas- de resguardo y seguridad que alienta el comin de la gente. El dirigismo se aprovecha de estas aspiraciones. Ofrece como anzuelo la seguridad de que las cosas no van a cambiar para peor, que nadie perdera su empleo, que ninguna fabrica habré de cerrar por ineficiente, que ningtin competidor externo podra poner un pie en el mercado doméstico, que nadie podré vender mis barato, que habré jubilaciones generosas y para todos... El estatismo es una matriz para congelar e inmovilizar el futuro, para desactivar los riesgos, para frenar el cambio tecnoldgico, para eludir los desafios de la innovacién. La paradoja radica en que nada es peor que eso para generar riquezas. La riqueza no sale de la rigidez sino, por la inversa, de la flexibilidad. No es fruto de la conservacién sino del cambio. No sale del rechazo al futuro sino del grado de receptividad que tenga cada sociedad a los dilemas y oportunidades del porve- nir. No sale de la tendencia a hacer lo mismo todos los dias sino, por el contrario, del desaffo de innovar. Una economia donde todos tengan la suerte comprada es una economia inerte, estan- cada y regresiva. Como escenario, sin duda, es el peor porque la rigidez y el estancamiento implican congelamiento. Implica que los ricos seguirén siendo ricos, por ms que se equivoquen en sus negocios, mientras que los pobres seguirdn siendo pobres, por més esfuerzo que inviertan en su superacién. A menudo, a falta de una expresién mejor, el trabajo de enderezar una econom{a sector por sector desde el estatismo al mercado recibe el nombre de desregulacién. La palabra no puede ser més insatisfactoria porque lo que ha de hacerse no es acabar con las regulaciones, sino desahuciar aquéllas que tengan signo intervencionista y generar las normas que permitan reconocer los derechos de propiedad en cada rea y resolver con eficacia los conflictos que se produzcan en cada cual. 63Las sociedades ms exitosas que conoce la historia no son las que se negaron a los cambios sino aquéllas que permanecieron abiertas al futuro. Son también aquéllas donde el derecho de propiedad siempre encontré fuertes resguardos institucionales para su pleno ejercicio. El propio desarrollo tecnolégico ha ido abriendo campos hasta hace poco insospechados para la nocin de propiedad. El espacio aéreo, entendido como ruta de vuelos 0 como espectro radioeléctrico, por ejemplo, comenzé a tener valor econémico s6lo durante este siglo. Antes, nunca fue un bien escaso y finito. Carecia de utilidad. Lo que le confirié valor econémico fue el desarrollo de la aviacién, de la radio y de las telecomunicaciones en general, con tan mala suerte que gran parte de este proceso coincidié con el inicio del predominio en todo el mundo del intervencionismo estatal. En este sector, por lo mismo, el Estado pas6 a ser el agente crucial y esta circunstancia impidié que se pudiesen consolidar también aqui derechos propiedad, como habria sido natural. Al comtin de las personas no les resulta para nada dificil visualizar el alcance de los derechos de propiedad en el agro en la industria, porque en estos sectores hay tradiciones de res- guardo y de transferencia de los derechos que son muy antiguas y que han sido internalizadas por todas las civilizaciones en términos casi ancestrales. Pero, a la hora de concebir la propiedad en Areas como las minas, las telecomunicaciones o las aguas, medio mundo se enreda y queda paralogizado por miltiples inhibiciones. En Chile hubo que hacer, por decirlo asi, un barrido completo en todos los sectores de la econom(a para ir quitando la maleza estatista. Fue esto lo que le dio tanta envergadura, amplitud y profundidad a la revolucién econémica chilena. En cada uno de los sectores la lucha fue dramatica. Y lo fue no s6lo por la cantidad de intereses creados que reaccionaron apenas se sintieron amenazados, no sélo porque la normativa sectorial vigente tuviera invariablemente un sesgo estatizante =producto de las tendencias politicas e intelectuales que se impusieron en los afios 30- sino también porque los “expertos” 64,mas autorizados y la sabiduria convencional en muchas especialidades sin mayor tradicién juridica o cultural asociada al concepto de propiedad ~como puertos, comunicaciones 0 transportes, por citar algunas 4reas~ internalizaban una menta- lidad absolutamente dirigista. El barrido fue casi completo. Sin embargo, hubo dreas que practicamente no se tocaron. A modo de ejemplo, no se tomé iniciativa de fondo alguna en relacién con el sistema de acciden- tes del trabajo. No se hizo por diversas razones. El sistema contenfa y contiene elementos razonables, como que funciona bien y acoge una importante participacién del sector privado. Por otra parte, en el momento en que se revis6 la legislacion social, el sistema atin no habia madurado. La ley que lo creé tenia atin poco tiempo para el tipo de prestaciones que establece y en re- laci6n a los perfodos de tiempo que contempla. El sistema no estaba en régimen y no habia pensionado al contingente de tra bajadores que va a tener que financiar en las proximas décadas. Gran parte de las reservas técnicas del sistema estan invertidas en hospitales y, contablemente al menos, las cuentas son satis- factorias. Pero, en estricto rigor, ninguna de estas razones eran suficientes para garantizar que se estaban obteniendo los maxi- mos beneficios al minimo costo, como seria en un régimen competitivo abierto a la participacin de administradores priva- dos dispuestos a ofrecer los mismos servicios. No obstante eso, el esfuerzo de emprender una reforma integral no valfa la pena en ese momento, dentro de la agenda de prioridades de tareas que estaban pendientes. Si alguna conclusi6n de cardcter general puede dejar la labor modernizadora que el régimen militar Hevé a cabo en numerosos sectores, fue que a mayor estatismo, peor era el funcionamiento del area y, en esa medida, més facil era el trabajo de rescate. Tal esfuerzo resulté mucho més dificil en las 4reas donde todavia no se habia tocado fondo 0 en aquellas que sin ser 6ptimas, al menos en términos relativos funcionaban a- decuadamente. Aparte de reformar normas y dispositivos, también hubo que reformar mentalidades. Servicios completos tuvieron que adap- tarsea otros objetivos. No es lo mismo, por ejemplo, un Servicio 65de Aduanas 0 una Superintendencia de Bancos en un gobierno socialista que en una economia de mercado. Los énfasis tienen que ser muy distintos. Pero hubo casos en que el problema no era cuestién de énfasis solamente y de hecho varias reparticiones, como Dirinco, por ejemplo, la oficina encargada de los controles de precios, perdieron su razén de ser en el nuevo esquema. ‘Al repasar cada uno de los sectores y éreas modernizadas por el gobierno militar, el observador se encuentra, junto a realidades intransferibles de Chile, con problemas y experiencias que pueden tener valor en los esfuerzos de liberalizacién que se estan Hevando a cabo en otras partes del mundo. La enumeracién que sigue no puede ser ni completa ni recoger toda la riqueza y com- plejidad de los cambios realizados. He hecho sin embargo un esfuerzo por entregar una imagen cabal del esfuerzo desplegado. LA AGRICULTURA No obstante que el sector agricola heredado por el gobierno militar era literalmente un caos, inducido tanto por la reforma agraria como por la sistematica falta de incentivos para el pro- ductor nacional durante décadas, la agricultura chilena tenia una reserva moral muy grande en las nociones naturales de propie- dad de la tierra, pulmén que el socialismo —pese a todo- habia logrado herir pero no matar. El escdndalo de la reforma agraria habia sido precisamente quitarle -por la via de la expropiacién sin indemnizacion adecuada- la propiedad de la tierra a quienes la tenian, para no entregarsela a nadie. Los asentamientos, las cooperativas Cora, no eran otra cosa que rebajios de pastoreo politico.y entelequias juridicas o de hecho inventadas para negar la noci6n de dominio. La ventaja del gobierno militar en este campo fue que la legislacién sobre derechos de propiedad en el campo ya existia y existia desde tiempos inmemoriales. Las normas eran muy claras y estaban contenidas en el Cédigo Civil. No habia nada nuevo sobre lo cual legislar. Por lo mismo, la labor gubernativa consistié en restablecer la nocién de propiedad en todos los casos en donde habia desapa- recido. El problema era serio por cuanto ya se habia expropiado 66més del 50% de la tierra con valor productivo del pais. No es que el resto se hubiese salvado, Nada de eso. Unaalta proporcién del saldo correspondia a campesinos minifundistas, que a su vez planteaban inercias de otro tipo para el desarrollo agricola del pais. La tarea de restitucién dela propiedad agricola se llev6 a cabo en medio de tensiones politicas innegables. La manera en que se aplicé la reforma agraria y la situacién que se vivi6 en los campos fue efectivamente uno de los frentes mas criticos del gobierno de Allende. Fue curiosa y a menudo contradictoria la actitud con que los sectores medios asistieron a la desintegracién de la sociedad tural. Por un lado, a Ja gran mayoria le parecia injusto que la tierra le fuese arrebatada a sus duefios, con un gran margen de discrecionalidad por parte de los funcionarios de la reforma agraria. Pero, por otro lado, la conciencia publica crefa que los latifundistas estaban entre los grandes culpables de que el pais no hubiese avanzado. Se suponia que ellos, los sefiorones de las tierras, en alianza secreta con el capital extranjero, que era por naturaleza explotador, estaban confabulados para impedir que los campos florecieran. Siendo que el pais era explotado desde afuera por las transnacionales y desde dentro por los ricos, la reforma agraria podia eventualmente ser para mucha gente ingenua una buena solucién. Muy poca gente, desde luego, tomaba en cuenta que con los niveles de precios fijados por la autoridad la agricultura simple- mente no era rentable. Casi nadie reparaba en que, entre todos los sectores productivos, el agro era uno de los més castigados por la clausura y el aislamiento de la economia: Todo lo que exis- tia en términos de proteccién para la industria nacional ~y que era mucho- normalmente envolvia una tremenda desproteccién para la agricultura. Por lo mismo, era evidente que el proceso de restitucién de la propiedad en el sector debia ir aparejado de una gradual libe- ralizacién de los precios del agro. Para que el mercado funcio- nara se requeria tanto reconocer los derechos de propiedad como 6establecer las condiciones para que la produccién agricola resultase viable. Fue una tarea complicada y gigantesca. Todo el sector operaba en forma absolutamente distorsionada y era dificil determinar por dénde partir. Como los productos tenfan precios controlados, el gobierno subsidiaba abiertamente las semillas y los fertilizantes. Eso le daba derecho para entrometerse de ahi en adelante en toda la cadena de produccién. En cierto modo, casi todo el ciclo productivo del agro era una mentira en términos econémicos. Nada costaba su precio real. ‘Tom6 muchos afios regularizar los derechos de propiedad en el campo. La reforma agraria dio lugar a una enorme cantidad de pleitos, muchos de los cuales todavia estaban en trémite a mediados de los afios 80. Incluso una ley dio opcién a quienes habian demandado al fisco a transar sus eventuales derechos por acciones de las empresas que se privatizaron durante mi gestién como ministro de Hacienda. Recién entonces se completé el ciclo de transferencias patrimoniales iniciado por la reforma. También fue tarea larga generar canales alternativos para el aprovisiona- miento de insumos y sanear el sistema de precios y los mecanisinos de comercializacién de la produccién agricola. El gobierno hubo de seguir dando créditos cerealeros por un perfodo mucho mayor del que hubiese querido. La idea era que el Estado se saliera de este sector cuanto antes, pero de hecho ese propésito requirié largo tiempo respecto de algunos productos. Las propias bandas de precios, que tanto debate suscitan hasta hoy, son una prolongacién, con mucha mayor base de mercado que las fijaciones de precio, de este proceso gradual de implan- tacién de la economia de mercado en el sector. Tales bandas fueron sin embargo una soluci6n atendible. Las bandas funcionaron basicamente para el trigo, el azticar y el aceite, con la intencién no de fijar los precios sino proteger a los productores de las fluctuaciones mas o menos violentas del mercado internacional, generadas la mayoria de las veces por la vigencia de programas de subsidios en el extranjero que entrafiaban competencia desleal. La primera conjetura que la concepcién de las bandas de 68precios debié:superar fue de una l6gica cartesiana impecable: puesto que todos los productos estén sometidos a fluctuaciones de precios, :por qué entonces no hacer bandas para cada uno en particular? Es obvio que esta linea de razonamiento podia llevar alo peor: a intentar darle estabilidad a todos, lo cual en definitiva conducia -como el socialismo lo terminé comprobando- a no darsela a nadie. Nada més vulnerable que la estabilidad forzada. Quedaba entonces claro que si se establecian bandas de precios para algunos productos, era tinica y exclusivamente por razones politicas. Se trataba de productos que tenfan mucha incidencia en la produccién agricola nacional, que estaban expuestos a la presién de mercados externos muy volatiles y que eran parte de una cadena de efectos amplios, especialmente en un sentido politico. Frente al apoyo que brindan a sus agricul- tores los paises europeos e incluso Estados Unidos -que desti- nan en favor de ellos subsidios de hasta el 2% del producto nacional- las bandas de precio pueden parecer insignificantes, pero cumplieron un rol estabilizador muy importante. Preten- der hacer lo que hacen las economfas desarrolladas habria sido una carga intolerable para un pais que queria salir del estanca- miento. El verdadero objetivo de la banda de precios es lograr, para tranquilidad del productor nacional, que la fluctuaci6n entre el periodo de siembra y el cosecha no sea extrema, especialmente si ello lo causan decisiones politicas de otros gobiernos. La banda se establece analizando el comportamiento que han tenido los precios en los tiltimos cinco afios y ha de tener la debida flexibi- lidad en el techo y en el piso para reflejar tanto las alzas como las caidas del precio internacional, toda vez que estas variaciones no sean puramente circunstanciales. El régimen militar, que habia recibido una agricultura “postrada e inviable, dejé al gobierno siguiente una agricultura con franco dinamismo, en la cual los precios de los productos y los precios de los insumos, los créditos y los canales de comer- cializacién, pasaron a ser enteramente libres. La nica salvedad -sin contar los créditos orientados a los pequefios productores, franquicia cuyo contenido es més social que econémico- eran las 69sefialadas bandas de precios, que en rigor plantean sélo problemas menores cuando el pais no se autoabastece de un determinado producto. Sin embargo, cuando se generan 0 tienden a generarse excedentes del producto, la situacién se complica porque eso obliga al Estado a comprar los excedentes ya involucrarse en el proceso de comercializacién de los mismos. El problema -segtin lo saben paises como: Alemania o Estados Unidos~ puede llegar a tener dimensiones muy serias tras perfo- dos de buenas cosechas que, ademas de cubrir las necesidades internas, dejan saldos muy importantes para exportar. Mas que una oposicién cerrada, la liberalizacién del agro gener6 temores entre los agricultores. Muchos vieron que en un. sistema de economia libre y abierta su situacién iba a empeorar. Asignaron més importancia a los beneficios que perdfan (insumos y créditos baratos) que a las oportunidades que gana- ban (mayor competitividad, precios libres, mercados externos...). A ese temor se sumaron otros problemas, como el deterioro del tipo de cambio desde mediados del 80 hasta mediados del 82. La reforma agraria de hecho involucré una gigantesca transfe- rencia de riquezas del sector expropiado al fisco. En principio el tinico favorecido con el proceso habia sido el Estado, puesto que pag6 por debajo de su valor real las tierras que expropi6 y las vendi6, se supone, que a precios superiores—a los parceleros. En cualquier caso la reforma significé para los afectados un despojo que descapitaliz6 objetivamente al sector agricola. Este es un problema que gravité durante mucho tiempo en la economia. Hubo que sacar leyes para condonar parte de la deuda a los parceleros. Por su parte, los agricultores que se quedaron con las tierras que les permitia la reserva autorizada por ley, compro- baron con desaliento que era por supuesto muy dificil seguir teniendo las mismas condiciones de vida que llevaban antes, cuando disponian del predio completo. Las condiciones de indemnizacién fijadas por la reforma agraria habian sido claramente injustas. Injusticia amparada por la ley. El agricultor afectado recibfa por su predio una parte pequefia al contado y el resto le era pagado con bonos indexados s6lo en un porcentaje de la inflacién. Se trataba sin duda de una 70exaccién del Estado. Pero no era este el tinico despojo- del Chile de esos afios. El sistema previsional, sin ix més lejos, envolvia el mismo fraude. Las pensiones de los jubilados eran un promedio de las remuneraciones percibidas durante los tiltimos cinco afios donde sélo los tres afios mas antiguos se reajustaban y eso, en un pais con los niveles de inflacién existentes en Chile, ademés de constituir una burla, explica que en muy corto tiempo todos los pensionados del Servicio Seguro Social hayan quedado percibiendo la pensién minima del sistema. Elctiterio que siguié el gobierno militar en el sector agricola fue respetar las situaciones generadas por la aplicacién de la reforma agraria, hasta donde tal aplicacién habia sido conforme a derecho, Si las expropiaciones intervenciones habian sido ilegales, se procedia a la devolucién de las tierras sin més. Res- pecto de los campesinos agrupados en cooperativas 0 asenta- mientos, el gobierno, congruente con su voluntad de generar derechos de propiedad, procedié a las parcelaciones y, cuando los predios eran indivisibles 0 demasiado. grandes, a las licitaciones. En el caso de las parcelaciones la tierra se vendié con una clatisula —no muy eficaz, después de todo, como todas las clau- sulas de este tipo- que impedia transferir la propiedad. La prohibicién sirvié de poco. Lo cierto es que la gente siempre encontré los resquicios para transferir su propiedad al vecino del lado, al del frente o al hombre de negocios de la ciudad. Y en eso no hubo nada de malo. Tales transferencias son parte del dina- mismo de una economfa. Al fin y al cabo, fue en gran parte de esa forma como entraron al agro nuevos capitales para respaldar el nacimiento del sector fruticola chileno. Baséndose en esa circunstancia ahora hay quienes dicen que la reforma agraria fue clave para el boom fruticola de los afios 80. Con esa misma légica se podria decir que el Tercer Reich fue clave para el logro de la prosperidad econémica alemana de la posguerra. Tendrfan que haber sido efectivamente muy torpes los antiguos'propietarios, y no lo eran, para no aprovechar ellos mismos los incentivos del negocio de la fruta, si es que tales incentivos siempre habian estado ahi. Eso es absurdo. Tales 7incentivos no existieron jamés y, cuando comenzaron a aparecer, los propietarios agricolas los aprovecharon, de manera muy creativa por lo dems, fuesen ellos reformados 0 no reformados, fuesen rubios 0 morenos, fuesen viejos 0 jévenes. Todo lo demas es demagogia pura mezclada con ciencia ficci6n. Mi opini6n es que el objetivo basico de la reforma agraria nunca fue econémico. Fue politico. Cuando asumié el gobierno, la izquierda ya habia adelantado mucho trabajo para colocar al trabajador, al operario, en contra del patrén y-el empresario. La politizaci6n de los sindicatos industriales fue una obra paciente, de relojeria y muy extendida en el tiempo. La manipulacién de estas organizaciones logré introducir con gran éxito una cufia insalvable en las relaciones. de mando, de liderazgo,.:de compromiso y de afinidad que debian existir entre empresarios y trabajadores. Asi comenzé la ruptura de los lazos naturales de integracién de la sociedad chilena en las ciudades. En el campo este proceso disociador empezé mis tarde y en los afios 60 la sociedad rural segufa respondiendo al modelo tradicional, que desde luego no era perfecto, pero estaba en todo caso libre de las odiosidades ideoldgicas de la lucha de clases. El campo era mucho mas conservador que las ciudades y la reforma en lo mas profundo fue una estrategia para romper los nexos tradicionales entre patrones y trabajadores agricolas. Yen eso —para qué engafiarnos— tuvo éxito. Como quiera que sea, no fue la reforma agraria lo que mo- derniz6 el campo.chileno. Eso fue obra tinica y exclusivamente de la confianza en los mecanismos del mercado, el restableci- miento de los derechos de propiedad y de un gobierno que tuvo visién de largo plazo y que facilit6 en todo lo que pudo ~puer- tos, transportes, politicas sanitarias, incentivos al exportador-la proyecci6n de la actividad agricola chilena a otros mercados. El cambio de precios relativos de la agricultura abrié otros horizon- tes econémicos y mentales al sector. El campo se esté industria- lizando. Los cambios: fueron muy rapidos y relegaron a los recuerdos de otra época experiencias que eran habituales en los tiempos de Allende, cuando -por ejemplo- se necesitaban varias vacas para comprar un televisor. Muy pronto esa correlacién se 72invirtié. Ahora no es dificil que un pequefio productor agricola tenga su propio vehiculo. Se ven autos en el campo y no s6lo los autos de los patrones. El campesino ya no lleva ojotas y es habitual verlo trasladarse en bicicleta, tal como suele verse en Argentina, cosa que me impresion6 tanto la primera vez que visité ese pats. El gobierno militar incorporé la’agricultura al sistema tribu- tario general del impuesto al valor agregado. Existe también en el sector el impuesto territorial, que financia por decirlo asi los costos del sistema juridico de proteccién a la propiedad. Son las contribuciones, que en cierto modo revelan al propietario que los bienes raices tienen un costo social. Este impuesto es de beneficio municipal. Y el otro impuesto, el impuesto a la renta, también rige en el sector, aunque los agricultores tienen derecho a optar, en ciertos casos, por un sistema de renta presunta, concebido para eximir de los costos de una contabilidad completa. En términos de resultados, el pais recuperé con bastante rapidez su capacidad de produccién agricola. Las importaciones de alimentos, que legaron a 511 millones de délares el afio 73, descendieron a 361 millones dos afios después. Todo ocurrié en corto tiempo. Mucho més largo fue el proceso de zeconversion de la actividad agricola, en cuyos margenes tuvo cabida’la emergencia del negocio de la fruta y del negocio forestal, que cambiaron definitivamente el paisaje del agro chileno. La fruticultura fue en 1992 un negocio de exportaci6n de 982 millo- nes de délares en comparacién con 1973 cuando se exportaban s6lo 18 millones de délares. Las éxportaciones forestales por su parte alcanzaron en 1992 a 420 millones de délares mientras la industria de la celulosa y el papel aportaron otros 685 millones. En 1973 las exportaciones forestales eran de apenas 6 millones de délares y la celulosa y el papel aportaban 30 millones. LA MINERLA En el sector minero el estatismo habia llegado en Chile bastante lejos y tenia rafces muy remotas en el tiempo, puesto que la propia legislacién colonial tuvo un sesgo abiertamente centrali- zador y legalista. El Cédigo de Minerfa, dictado en los afios 30, 73si bien acogié razonablemente bien Ja participacién privada en el sector, no fue en absoluto impermeable a las corrientes inte- lectuales socialistas que se hicieron sentir en el debate ptiblico durante esa época. Mas tarde el panorama se fue radicalizando todavia mds y a fines de los afios 60, para la opinién dominante, la minerfa era una actividad econémica demasiado importante como para confiarla a los particulares. Por lo tanto, correspondia que el Estado directamente tuviera a su cargo los yacimientos més importantes del pafs. Fue as{ como en 1971 todos los sectores politicos representados en el Parlamento chileno aprobaron una reforma constitucional que nacionalizé las principales explota- ciones cupriferas del pais, a la fecha operadas por empresas norteamericanas. La Constitucién del 80 no mejoré en absoluto este estado de cosas. Los cinco incisos dedicados especialmente:a la mineria —un exceso, sin duda- en el ntimero 24 del articulo 19 de la carta fundamental, ntimero que consagra el derecho de propiedad entre las garantias constitucionales, son mas propios de un reglamento que de unaconstitucién. Tienen una redaccién que no es precisamente un.acto de fe en el mercado ni en Ia iniciati- va privada. El estatismo se hace sentir tanto en el texto como entre lineas. La propiedad pareciera quedar reducida a un siste- ma de concesiones administrativas tan fluctuante como los hu- mores de la burocracia gubernativa y tan vulnerable como lo que puede dar y quitar una autoridad. Pero eso noes todo. En mas de alguno de los borradores de trabajo del texto constitucional la intervencién e ingerencia del Estado en el sector era incluso mayor. Afortunadamente la discusi6n interna logré rebajar un poco el perfil estatista. Recuer- do que la impresién que me dejé la redaccién preliminar de los. incisos constitucionales fue muy insatisfactoria y, tan pronto pude, comenté el asunto con Sergio de Castro. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que para un sector importante de la opinion. piiblica chilena de los afios 60 y 70 y para numerosos oficiales del Ejército -que eran después de todo los que manejaban Codelco, la gran empresa chilena del cobre- las actividades de la mineria estaban asociadas indisolublemente a la idea de una 74funcién productiva estratégica y decisiva para la seguridad nacional. Ironfas del manejo gubernativo: poco falt6 para que el régi- men militar, en una reveladora excepcién a la orientacién de toda su obra modernizadora, y contrariando lo que habia hecho en todas las demés areas, estableciera en la minerfa mas Estado que el que encontré en 1973. Hubo incluso un momento en que se temié que en este dominio las cosas no sélo iban a permanecer igual sino que incluso iban a retroceder. Después, por suerte, prim6 la racionalidad y se hicieron rectificaciones importantes al texto primitivo. Pero, asi y todo, lo que quedé no ofrecié demasiados motivos de satisfaccién. Las cosas vinieron a clarificarse tiempo después, cuando siendo José Pifiera ministro de esta cartera, se dict6 la Ley Minera de rango organico constitucional, que finalmente hizo lo que la Constitucién no hab{a hecho: permitir un reconocimiento cabal a los derechos de propiedad en el sector. El nuevo Cédigo de Minera, dictado posteriormente, dio el marco final para asegurar la participacién del sector privado. Porque también en este campo la propiedad es fundamental. Existfa acuerdo en que la mineria debia tener un régimen de dominio distinto al de la tierra, entre otras cosas para alentar el dinamismo del sector. Si se considera que el:propietario de las minas debe ser el duefio. del terreno donde ellas se encuentran, el sector adquiere mas inercia y disminuye el incentivo a la exploraci6n, lo cual es grave en un pats donde la riqueza minera no esta al alcance de la mano. Porque como lo saben los pirquineros, no es cosa de agacharse al suelo y recogerla. La Ley Minera y el Cédigo que le sigui6 tuvieron ademas otros méritos: situaron en su justa perspectiva el concepto de dominio eminente del Estado sobre las minas; concibieron un régimen de amparo claro y que ofrece garantia al propietario; redujeron practicamente.a cero el margen de discrecionalidad burocratica en el otorgamiento de las concesiones del sector, por cuanto pasaron a otorgadas no por la autoridad administrativa sino por el poder judicial. Eso no significa que esta via esté exenta 75de conflicts, pero garantiza al menos un conducto mas equitativo y razonable para resolverlos. Todo. esto contrarié por supuesto muchos esquemas mentales. A la gran mayoria de las personas les cuesta entender que la propiedad privada -en este y en cualquier otro campo- es la mejor manera que tiéne una sociedad y una economia para optimizar el uso de sus riquezas naturales, sean ellas renovables © no renovables, reales 0 aparentes, escasas o relativamente abundantes. No hay nada més congruente con la idea del bien comin y con la nocién de utilidad publica que el sistema de propiedad privada. Sies por desidia, por falta de iniciativa para explotar las minas que tiene, el Estado es el peor empresario minero de Chile. La mayor parte de sus yacimientos no estén explotados. Duermen el suefio de los justos. Son una “riqueza”’ enterrada que nadie explota, que a nadie beneficia y cuyo valor econémico no esté por cierto garantizado ad aeternum. Chile, mas que ningiin otro pais, debié haber aprendido esa leccién tras la experiencia del salitre, pero por lo visto el traspiéno fue lo bastante fuerte para que todos lo internalizaran. Otra de las conquista modernizadoras en esta area fue la asimilacién de las actividades mineras al sistema tributario general, representado sobre todo por el impuesto al valor agregado y el impuesto a la renta. Habia quienes, atendida la solidez que se le habfa conferido a la propiedad minera, plan- teaban la conveniencia de establecer un royalty, un impuesto distinto, fundado en el acceso a riquezas que eran de todos. La experiencia muestra que este tipo de tributos tiene efectos distorsionadores que son lamentables. La mineria argentina se ha desarrollado a un ritmo mds lento del que hubiera podido esperarse, entre otras razones, por el efecto de estos impuestos, que varian por lo demés de provincia en provincia. El caso argentino no es una excepcién. El establecimiento de los royalties es uno de los grandes temas de la politica minera en todo el mundo. En Estados Unidos se han discutido en el Congreso iniciativas para implantar el sistema, el cual, eventual- mente, podria haber dejado a esa industria fuera de competencia. Muy importante para el desarrollo que la minerfa tendria en 76Chile en los aiios 80 fueron otros cambios que se hicieron a la institucionalidad. La normativa sobre derechos de -aguas desempefid un papel decisivo, sobre todo en el caso de las explotaciones de la zona norte. En definitiva lo que se hizo en el sector fue asegurar el con- cepto de propiedad; desregular, para que cada cual produjese con entera libertad; abrir el sector y toda la economia a la inversion extranjera; liberalizar precios, los insumos y todo el entorno complementario a la funcién minera. Basté esto para que el sector cobrara un dinamismo inédito y espectacular. Se han hecho inversiones gigantescas en la minerfa chilena y hay explo- taciones que operan en condiciones inverosimiles. La iniciativa privada ha legado donde nadie pensé que se podia llegar. En El Indio y La Coipa se extrae oro a 4000 metros de altura. En La Escondida se esta sacando cobre que nunca afloré a la superficie. Curiosamente en aquellas areas donde el Estado se reservé para si derechos més fuertes de propiedad -como son los que tiene en el litio, por ejemplo, el desarrollo ha sido mucho més lento y mas complicado, por decir lo menos. Para el petréleo y el gas también se opt6 por una estrategia aparte en materia de propiedad, que personalmente nunca me convencié demasiado. Chile es pobre en el llamado oro negro y, dentro de su pobreza, se define por un modelo estatista. Dudo que con un esquema més receptivo a la iniciativa privada se pudiera haber cambiado la geologia chilena para encontrar més yacimientos, pero no me cabe duda que nuestra industria habria podido capitalizar mejor sus oportunidades. La Argentina del presidente Menem, por ejemplo, tomé una opcién mas agresiva con la venta directa de 4reas en las cuales tenfa diverso grado de informacién sobre yacimientos petroli- feros y estoy convencido que con este esquema al pais le va a ir mejor. Los compradores pagaron un precioy se comprometieron aunroyalty. No me cabe la menor duda de que si el régimen del petréleo en Chile hubiese tolerado la participacién privada mas decididamente, los chilenos participarian ahora de la industria petrolifera argentina, tal como participan en el campo de la energfa eléctrica. 7En materia de petréleo, en todo caso, medio mundo sigue atado sin embargo el régimen de concesiones. Las excepciones son muy pocas: Estados Unidos es una elas. Allé el duefio de la tierra lo es también del petréleo que hay en sus profundidades. En las tierras estatales o federales, eso si, el problema vuelve a surgir. SECTOR ENERGETICO El sector energético cobré enorme relevancia muy poco después de instalado el gobierno militar. Fue esa la época de la crisis del petréleo, cuando el precio del barril registré un salto en el mer- cado internacional que puso en jaque a las grandes economias de Occidente. El principal mecanismo utilizado en este sector para enfren- tar la crisis fue el sistema de precios. En forma muy reflexiva se escogié esta opcién a la alternativa de enfrentar la crisis con un programa de emergencia que indujera a la fuerza a sustituir el uso de un combustible por otro. La idea fue que los combusti- bles derivados del petréleo evolucionaran a precios capaces de reflejar los costos de importaci6n del producto (puesto que Chile es un pais deficitario-en el rubro), mds los costos reales de la cadena de distribucién, mas el impuesto al valor agregado y, por Wltimo, més el impuesto especifico que se aplica a la gasolina y al diesel de transporte carretero, a la manera de tributo por el uso de la infraestructura caminera. Tomé tiempo Hlegar a este esquema. El mercado chileno de los combustibles se caracterizaba por tener muchisimos subsi- dios cruzados. Subsidios para abaratar la parafina, por ejemplo, que a su vez significaban encarecer la gasolina especial, dentro de una correlacién que, en contra de lo que se crefa, beneficiaba a los més ricos, pues les ofrecia un combustible més barato para calefaccionar sus casas, y perjudicaba a la larga el buen mante- nimiento del parque de vehiculos. Subsidios también para favo- recer a Jas regiones extremas 0 muy apartadas. En una etapa intermedia, para efectos de orden, y mientras se avanzaba al objetivo deseado, se calcularon con absoluta precisién los subsidios que, restados al precio de los distintos productos, 8permitian a la Empresa Nacional de Petréleo vender més barato algunos productos en determinadas Areas. Laidea de ordenar en estos términos el mercado no respondia a obsesiones contables, en todo caso. Estaba claro que mientras el sistema de precios no se ordenara iba a ser muy dificil que los particulares pudieran importar productos. Argentina lo entendi6 asi y llev6 a cabo la regularizacién en un plazo muy breve. En Peri y otros paises el proceso en cambio ha caminado a su propio ritmo. Fue interesantisimo.comprobar el efecto que ejercieron los precios en el consumo de energia. Efectivamente el uso del petréleo se contrajo. Se expandié en cambio el uso del carbén, la electricidad y la lefia. Fue en la practica un caso de texto: de c6mo el sistema de precios es capaz de equilibrar una situacién de crisis. El pais quebré la tendencia que trafa en materia de incremento en el consumo de petréleo. La parafina, que era un combustible tericamente orientado a los pobres, pero que en realidad era muy usado por los ricos, fue perdiendo gradualmen- te popularidad. Esto, que parece tan facil en un producto transable como el petréleo, donde por lo demds siempre existe la referencia de los precios internacionales, no fue tan asf por la escasa transparencia que tenfan los subsidios y por la forma en que determinaba los precios la empresa estatal. Pero, en el Ambito del sistema eléctrico, donde es dificil concebir la alternativa de la competencia, la tarea depuradora de los precios se torné mucho ms dificil. Aqui Chile fue un pionero. El sistema que se concibié es an- terior incluso al que utilizé Inglaterra para reorganizar el sector. El desafio consistié en generar un sistema de precios y de organizacién en el sector eléctrico cuyo régimen tarifario funcio- nase “como” si hubiera competencia. Fue una labor de creativi- dad exclusivamente intelectual, cuya matriz se us6 con posterio- ridad en el sistema de telecomunicaciones y también en el agua potable. Como elaboracién posiblemente est lejos de ser perfecta, pero es una buena plataforma abierta al dinamismo del sector y a futuros perfeccionamientos. oeEl sistema tarifario eléctrico hace de partida funcionar al mercado hasta donde se pueda. En Chile, al menos para los gran- des consumidores, existe libertad de precios y de contratacién de servicio. Un gran yacimiento minero, por ejemplo, puede contratar distintas fuentes y una vez hecho eso puede hacer llegar la energfa a sus instalaciones —via servidumbre- por la redes de transmisi6n incluso del proveedor desestimado. Para los consumidores que no estén en esa situacién, el sistema consulta una evaluaci6n periédica que estima los costos alternativos de distribucién de una empresa eficiente. Tal esti- maci6n compromete al distribuidor por un determinado ntimero de aiios, al cabo de los cuales vuelve a realizarse la evaluaci6n. El-costo dé produccién de la energia, por su parte, se calcula sobre la base de un modelo matematico mucho més complejo, que se basa en el concepto de costo marginal. Estas elaboraciones fueron objeto. de muchas criticas. Por qué, se preguntaban algunos, un sistema tan alambicado y tan dificil de entender? Curiosas reacciones, puesto que gde cuando aca los consumidores necesitan “entender” los sistemas tarifarios de los bienes o servicios que consumen? Quien quiera estudiarlos sin duda puede hacerlo, pero es absurdo creer que la inteligencia debe preceder al uso 0 al consumo. zEs necesario “entender” el sistema eléctrico y cémo funciona la ampolleta para prender o apagar una lampara, segtin haya o no haya necesidad? El asunto es que el gobierno con el nuevo sistema tarifario consiguié niveles de eficiencia muy superiores en el campo de la energia. Cada persona y, mas que ellas, cada empresa sabe mejor que el burécrata dénde, cémo y a qué horas les conviene mis consumir electricidad y dénde, cémo y a qué horas le con- viene ahorrar. Pero el gobierno no se limit6 a racionalizar los precios. También modificé la organizacién industrial de la actividad del sector. Para que el sistema tuviera més realismo, se consiguié que algunas de las empresas se dividieran en generadoras, transmi- soras y distribuidoras. Nunca fue perfecta la divisién porque entre tanto aparecieron problemas politicos. Endesa, la gran empresa eléctrica, nunca se dividié: Apenas se desprendié de 80algunas pequefias empresas distribuidoras. Pero Chilectra se dividi6 en generacién y distribucién y ésta tiltima a su vez se subdividi6 seguin regiones geograficas. Todo este trabajo facilits enormemente la privatizacién de estas compaiiias con posterioridad. Hacia all iba dirigido el proceso de reordenamiento del sector y de esta manera fue posible poner punto final a las discrecionalidades que forzaban a las empresas del sector a cobrar la energia industrial mas cara alld para compensar la energia residencial més barata acé... La idea de estos cruces, en principio, era favorecer a los mas pobres, pero al final los grandes favorecidos eran los més ricos. No son por supuesto los pobres los que consumen mis energia y si son los que mas se perjudican con la falta de crecimiento de la economia. Fue una bonita labor la que se llevé a cabo en el sector eléctrico. Creativa desde la perspectiva intelectual y eficiente en materia de gestién. El mercado reaccioné muy favorablemente. Los grandes consumidores se vieron de la noche a Ja mafiana duefios de un buen poder de negociacién frente a empresas que tradicionalmente habian sido monopolios. Hubo barrios comple- tos que modificaron sus habitos de consumo de electricidad. Se quebraron incluso tendencias que venfan proyectandose desde hacia décadas. Mucha gente reaccioné mal ante la llamada “tarifa de invierno”, que tenia su racionalidad: cémo no la iba a tener si el consumo excesivo de electricidad en los meses frios -y especialmente desde el atardecer en adelante- obligaba instalar centrales para respaldar el sistema en esas horas de punta. Esa tarifa fue una manera de decirle a los consumidores, obviamente no a los mas pobres, que por culpa de que ellos se dedicaban a prender sus artefactos eléctricos a tales horas la empresa debia incurrir en costos adicionales que no era justo cobrarselos a quienes no registraban sobreconsumo en esos momentos. El hecho concreto es que:la luminosidad de los barrios mas prés- peros se atenué bastante. El derroche de energia salia caro. Mas alld de este efecto, lo importante es que el recargo respondia a un factor de costo y no a un impuesto. La energfa en Chile, aparte 81del 1vA, no soporta ningiin otro tributo y esto previene distor- siones y errores en la asignacién de recursos. Elcarb6n constituy6 un caso problematico y especial. Proble- mitico porque, a pesar de la crisis energética de los afios 70 y a pesar de los nuevos precios vigentes en el sector, parte impor- tante de la explotacién de las minas de Lota y Schwager siguié siendo antieconémica. Fue necesario introducir racionalizaciones muy fuertes en ambas y a eso ayud6 la privatizacién de Schwager, que era el yacimiento mas pobre y cuyos mantos eran cada vez més pequefios. Mientras tanto aparecieron nuevos yacimientos en el extremo sur, los cuales no obstante tener un carbén de menor calidad calorifica son més faciles de explotar. Sus costos de extraccién son menores. Y fue un caso especial porque se hizo un esfuerzo serio para integrar el carbén al régimen minero general. Como de hecho las pertenencias mas importantes estaban en poder de Corfo, fue necesario encontrar inversionistas no solo interesados en explo- tar este recurso sino también inversionistas que creyeran en la estabilidad de las politicas anunciadas por las autoridades. No todo lo hace el mercado de un dia para otro y en realidad cuesta que los mercados se articulen. Incluso més, la tarea no esta terminada. Nadie ha escrito el fin de los hechos. Todavia quedan, por ejemplo, temas pendientes en el sector eléctrico. Aqui hay una labor muy importante del gobierno no sélo para hacer viable el desarrollo de las actividades productivas sino también para hacer crefble la institucionalidad que se levanta en torno a esa funcién. SECTOR FORESTAL El desarrollo forestal durante el perfodo del gobierno anterior es un muy buen ejemplode la aplicacion de politicas correctas para dejar que surjan las ventajas comparativas de un pais. El pt 701, dictado en los primeros afios del gobierno militar, establecié un subsidio a la forestacién y fue un factor que ayudé a desarrollar el sector, pero la clave fueron las ventajas comparativas que tenia el pais para entrar al mercado silvicola y estaban reprimidas por 82Jaregulacién estatal. La racionalidad del subsidio estaba en com- pensar las diferencias entre lo que percibia un privado y lo que percibfa la sociedad frente a la decision de reforestar 0 no reforestar. Los recursos ptiblicos que se comprometieron en este programa fueron lo suficientemente bajos como para haberlos justificado slo como incentivo al empleo. Entre las discusiones originales que acompaiiaron la defini- cién de las politicas aplicables a este sector hay varias que contintian hasta el dia de hoy en otros pafses. {Era aceptable que se exportasen rollizos? zAcaso el gobierno no debia exigir la exportacién de productos de mayor valor agregado? En definitiva fue la confianza en la maxima apertura y en el mercado lo que permitié responder estos dilemas. El mercado funcion6 extraordinariamente bien y hubo momentos en que se plantaron més de 100 mil hectareas al afto. La dinamica del valor agregado se fue imponiendo sola. Aserraderos, plantas de celu- Josa, industrias elaboradoras de papel, industrias madereras. Hay paises sin embargo donde se impide la exportacién de lamadera en bruto. Entiendo que Paraguay dicté hace poco una norma en este sentido. La idea:en estos casos es presionar‘en favor del desarrollo del sector industrial, pero este mecanismo, que por supuesto puede ser muy legitimo en determinados contextos, no es menos erréneo que la fijacion de aranceles altos para impulsar la industrializacin de un pais. La impaciencia que siente mucha gente al ver que el pais desarrolla més sus industrias basicas que las fabricas de compu- tadores que le gustaria ver en Rancagua 0 Chiloé parte de gran- des malentendidos. Hoy por hoy :quién delimita lo que es una industria basica? En qué hay mAs tecnologia: zen fabricar zapa~ tillas 0 piezas para automdviles o en tener buenos equipos de cientificos para determinar cudles son las especies de pino mas adecuadas para forestar una region? Hay evidencias que son irre- futables. A fin de cuentas un pafs que s6lo exporta troncos —los mejores rollizos del mercado mundial- puede estar tecnolégica- mente tan avanzado como el que exporta papel o productos quimicos derivados del bosque. Es el mercado —los empresarios, a través de miles de decisio- 83nes an6nimas y diarias— el que debe fijar cudles son las lineas de desarrollo a seguir. Asf se hizo en Chile y todo indica que se hizo bien. El cargo que se le hace a las politicas forestales de no haber resguardado debidamente la integridad del bosque nativo es injusto. Injusto porque estos recursos siempre se explotaron indiscriminadamente. Injusto porque gracias a las politicas del gobierno militar en Chile se comenzé efectivamente a reforestar aun ritmo impresionante, recuperando terrenos que se estaban erosionando. Injusto porque la administracién realizé un exce- lente trabajo en los parques nacionales de Conaf, la Corporacion Nacional Forestal, habida cuenta las 'restricciones presupuesta- tias existentes. E injusto porque para proteger de manera efectiva el bosque nativo se requiere crear los incentivos adecuados. Si Ja sociedad o el gobierno quiere tener reservas forestales, nada impide que las tenga, pero desde luego debe pagarlas. El aprecio al bosque nativo por parte de la comunidad nacional no deberia ir en detrimento del derecho de propiedad. Es un hecho que la ecologia se ha convertido en un.buen refugio para hospedar a los escépticos y a quienes creen de los dientes para afuera en la econom{a de mercado. La causa ecol6gica en sf es respetable y hay quienes la vienen profesando desde hace afios y tienen toda una tradicién ascética que mos- trar en lo personal. El mundo de la naturaleza, por lo demés, es el mio y es poca la gente que me puede dar lecciones en este te- rreno. Lo digo porque han aparecido ahora demasiados conver- sos y muy recientes que evolucionaron del rojo al verde con una rapidez sospechosa. Estos cuadros corresponden a gente cuyas férmulas fracasaron en todo el mundo y que ven en la ecologia latiltima oportunidad de ganar poder por la via del asambleismo y la planificacién centralizada. La Conferencia de Rio ofrecié un muy triste espectdculo en este sentido. Por desgracia, frente ala realidad de la degradacién ambiental del planeta, a los “exper- tos” Jo tiltimo que se les suele ocurrir es concebir reglas, normas y dispositivos que hagan compatible la recuperacién ecolégica con el mercado. Con las mismas banderas con que avanzé el gobierno chileno en muchas areas —creando derechos claros de 84propiedad y desregulando en forma inteligente- se podria ga- nar mucho terreno en esta area, actualmente tan asaltada por el estatismo y la ret6rica. Es bueno estar prevenidos ya que en este campo el socialismo también fue un fracaso: los problemas am- bientales de la Europa del Este son mas dramaticos que en Occi- dente. No es cierto, por lo mismo, que el desarrollo sea el tinico gran culpable de Ia degradaci6n ecolégica. El problema al final se produce siempre cuando los incentivos estén mal orientados. Es paraddjico que la sensibilidad ecolégica pida més interven- cién del Estado y se desgarre por la araucaria o el pudii lo que esta muy bien- pero haga la vista gorda —lo que esté muy mal- ante los grandes y graves problemas ambientales de Santiago y Valparaiso, derivados del manejo de las aguas servidas y que estén asociados al subdesarrollo de recursos. Los responsables de estos problemas —hay que decirlo- son empresas estatales. REGIMEN DE AGUAS. El sentido que tuvo la accién gubernativa en este campo fue el mismo: crear derechos sdlidos de propiedad, no sobre el agua misma sino sobre el uso de las aguas, y facilitar por todos los medios el funcionamiento ordenado del mercado. Las normas que se dictaron tuvieron la creatividad suficiente para distinguir—entre lo que se llama derechos consuntivos y no- consuntivos-el caso de las aguas que se consumen, y por lo tanto se sustraen para siempre del cauce natural y, por otro lado, el de las aguas que se usan para ser devueltas con posterioridad, que es lo que hacen las centrales hidroeléctricas, por ejemplo. Eltema de las aguas arrastré6 siempre las mismas inercias que gravaron el desarrollo de la minerfa. El mismo tipo de razones y sinrazones: que la aguas son ptiblicas, que son de todos, que es el Estado el ente que ha de encargarse de administrarlas... El mismo discurso que no lleva més que a derrochar y subutilizar el recurso. Qué ventaja tiene para un agricultor hacer una ins- talaci6n de riego por goteo si esta imposibilitado de vender a otro las aguas que él ahorraré con ese sistema? Tampoco en este terreno la asimilaci6n de los principios y mecanismos modernizadores de la economia de mercado fue 85facil. Cost6 mucho introducirlos y tanto cost6 que el aito 92 se tramitaba en la Camara de Diputados un proyecto que retrotrae en ciertos aspectos la situacion a los dias anteriores a la reforma. El proyecto establece como causal de caducidad de la propiedad de un derecho de aprovechamiento de las aguas el hecho de no haberlo ejercido durante cinco afios. La causal parece atendible, pero responde al mismo género de motivaciones que indujeron, en un tiempo funesto, a expropiar las tierras que, segtin el res- pectivo funcionario, estaban mal explotadas. Lo mismo de siem- pre: la causal responde a la creencia de que los funcionarios pueden hacerlo mejor que el mercado. Esa confianza, sin embar- gO, esta probadamente fracasada en todo el mundo. ;Por qué las razones del funcionario van a favorecer més a la comunidad con el uso 6ptimo de los recursos hidricos? Si alguien no esté ejer- ciendo sus derechos de aprovechamiento es porque esté aguar- dando una oportunidad mejor y esa oportunidad puede ser mucho mas ventajosa para la comunidad que lo que se le ocurra a quien esta detrds de la ventanilla de una reparticién fiscal. El debate sobre el aprovechamiento de las aguas es relevante en muchas partes del mundo. En México fue objeto de reformas recientes y tuve la oportunidad de ver inserciones en la prensa sobre esta materia que eran parte de una polémica nacional. Y, poco mas arriba, en el estado de California durante la sequia anterior al invierno del afio 92 se produjo un gran debate a raiz de la crisis del derecho local de aguas, que no contempla la pro- piedad privada de los derechos a usar este recurso. El resultado no conduce a otra cosa que a falta de estimulos para invertir en este rubro y lleva también al derroche del agua: los agricultores terminan sembrando alfalfa, que la consume en gran cantidad, y descartan cultivos que podrian optimizar el recurso. Los hechos son indesmentibles: el problema va a persistir mientras no se deje funcionar al mercado, para lo cual es fundamental previamente ir al reconocimiento cabal de los derechos de propiedad en el sector y de las reglas del mercado. Porque en definitiva el pro- blema se reduce a eso, no obstante que la palabra propiedad sea todavia una palabra maldita en muchos campos. El propio gobierno militar no se atrevié a usar la palabra 86directamente. Se habla de propiedad sobre la concesién, no de propiedad sobre la mina. Se habla de propiedad sobre el derecho de aprovechamiento de aguas, no de propiedad de las aguas. El temor es absurdo. La propiedad es de lejos el sistema que mejor resguarda la funcién social y la correcta asignacién de los recursos. Eso se acepta en las Areas més institucionalizadas y con mayor tradicién privatista. Pero se rechaza en las menos formales, que es donde el Estado tiene mayor gravitacin. A menor tradicién, mayor estatismo. El espacio radioeléctrico, descubierto a fines del siglo pasado, es al respecto emblematico. Eneste campo siempre se ha hablado tinicamente de concesiones. El Estado manda, lo tiene todo y si llega a dar algo lo da s6lo por un tiempo y s6lo en forma condicional. EL SECTOR PESQUERO En este sector el triunfo del gobierno militar fue sélo parcial. Se logré -es cierto hacer funcionar el mercado. Se diversificaron los productos, se generé un clima de gran competitividad, las empresas pesqueras aprovecharon la apertura para proyectarse al exterior legando a exportar productos del mar en diversas formas por valores cercanos a los 1300 millones de délares en 1992. El valor de las exportaciones en 1973 era de s6lo 15 millones de délares. Pero -y ahi esta el problema— nunca se logré definir satisfac- toriamente la propiedad. Cuando los bienes no son escasos, tales indefiniciones quizas no plantean inconvenientes graves. Pero cuando se corre el riesgo de que se extingan los recursos -que es lo que ocurre en la pesca'con algunas especies- el problema puede llegar a ser muy serio. Estoy convencido de que si el gobierno hubiera encontrado Iamanera de definir con claridad y solidez derechos de propie- dad en el sector, el pais no hubiera tenido que lamentar la sobreexplotacién y veda del loco. La Ley de Pesca que se publicé en las postrimerias del régimen militar ~y que fue modificada después de mucha discusién por la administracién que le suce- di6- fue un intento tardio de corregir la omisién, pero sus mecanismos estaban lejos de ser perfectos y dudo mucho que 87siquiera se acerquen a lo que el pais necesita. Reconociendo que tiene aspectos positivos, creo que sélo el tiempo diré si esta legislacién sirve o no sirve para lo que de ella se esper6. Desgra- ciadamente las modificaciones introducidas en el tiltimo tiempo no han avanzado en la direcci6n correcta. Es cierto que es dificil concebir derechos de propiedad de los recursos pesqueros. Pero a lo mejor més diffcil todavia fue para los conquistadores espafioles definir los derechos de propiedad sobre las aguas del Mapocho siglos atras, y sin embargo final- mente lo hicieron. Las aguas de un rfo cambian todos los dias y a cada momento. El desaffo por lo tanto sigue en pie. El sistema de vedas conduce ~como a todo el pajs le consta- a irracionali- dades. Tan pronto la veda se levanta el negocio consiste en maximizar la extracci6n antes que los demas. Sobreinversién en barcos de mayor capacidad. Tecnologias industrializadas de captura. Es un juego muy peligroso y destructivo de suma cero. Lo que gano yo lo pierden los demas. Lo que ganan los demas lo pierdo yo. Si el gobierno militar tuvo éxito s6lo parcial en una determi- nacion satisfactoria de los derechos de propiedad de la pesca fue porque, ademés de ser un cometido complejo, se cometié un error. En los primeros intentos, en efecto, no se reconocia la participacion y preferencia de quienes ya estaban en esta activi- dad y tenian una trayectoria que mostrar. Cuando se definen por primera vez derechos de propiedad en un area que no los contemplaba con anterioridad, hay que darle algtin valor a los hechos y a quienes estén instalados. No se puede partir de cero y un vago sentimiento de justicia obliga a plantear reservas frente a cualquier estatuto que otorga el mismo tratamiento al que ha estado por muchos afios en el negocio y al que llegé recién. Esto no es ley pareja. Es simplemente una equivocacién que hizo en nuestro caso més dificil el acuerdo politico e impidié normas més satisfactorias y modernas. ‘TELECOMUNICACIONES En esta drea lo més dificil fue hacer funcionar el mercado. Cualquiera dirfa que el reto era relativamente sencillo, después 88de haber conseguido lo que logramos en el sector eléctrico. Pero aqui el asunto era atin mas complejo. Més complejo tanto por dificultades te6ricas objetivas como por el retraso que registraba el pais en este plano, con tecnolog{as obsoletas y equipamiento anticuado. Si algo caracterizaba al sector era la profusion de normas, prohibiciones y subsidios cruzados que comprimian su actividad. Todo esto era el costo que el pais habia pagado por la intervencién del Estado en el area -a través de las politicas de control de precios y por las fatales nacionalizaciones del gobier- no de Allende, que dejaron a Chile en la berma del desarrollo tecnoldgico de la telefonfa y las comunicaciones, mirando cémo. el mundo desarrollado tomaba increfble velocidad y distancia en esta pista. Haba otro problema adicional, de indole politica, y estaba asociado al control de las telecomunicaciones, como area de alto valor estratégico, dentro del concepto de seguridad nacional. A este respecto era facil confundirse. No fue facil ni instanténeo para muchos expertos del sector, oficiales de las fuerzas armadas varios de ellos, entender que, en términos de soberania, para el pais era mucho mejor tener telecomunicaciones buenas; libres y modernas, antes que malas, obsoletas y controladas por el Estado. Aunque no era tan dificil visualizar en este sector derechos de propiedad, lo cierto es se hizo muy poco a este respecto. Cuando la comunicacién es por cable, el asunto parece relativa- mente facil. Mas dificil, pero no imposible, resulta configurar derechos de propiedad en los casos en que la comunicacién se vale del espectro radioeléctrico, como en el caso de la rv y la radiodifusion. No me cabe duda que en el momento en que se asignen bandas radioeléctricas en propiedad aparecerén las tecnologias para dividir esa banda en tres, en cuatro’o en veinte frecuencias, y asi multiplicar el valor patrimonial de ese derecho. Pero mientras el dominio en este campo no se reconozca ~desa- ffo que es mundial y no sélo de Chile lo mas probable es que a nadie le va a interesar realmente algo asi. La experiencia chilena en materia de medios de comunicacién, social es sintomatica. La televisin, que en casi toda América 89Latina es privada, nacié bajo un modelo de organizacién estatal © paraestatal (a través de las universidades que reciben aportes pliblico) y s6lo desde hace muy pocos afios registra participacion privada. La verdad es que su programaci6n -tropicalismos més, tropicalismo menos- no se diferencia gran cosa del resto del continente. En radios, en cambio, el pais siempre fue muy privatista y Chile debe ser uno de los paises que tiene mas variedad en transmisiones y programaciones radiales, especial- mente en frecuencia modulada. Los instrumentos basicos que se utilizaron para modernizar las telecomunicaciones chilenas fueron el sistema tarifario ylas normas sobre interconexién. Estas normas lograron desarticular ese circulo vicioso que convertia cada monopolio natural en un monopolio legal. El rechazo a esta légica fue lo que llevé a la li- beralizacién del sector, a la apertura de un mercado telefénico, ala competencia entre empresas y, sobre todo, al rescate de con- cepto juridico de servidumbre, para que una compaiiia intere- sada en dar servicios pudiera usar la infraestructura de otra. Los problemas que suscita la competencia y la superposicién de empresas en una misma Area geografica no son faciles de resol- ver. Es mucho mis sencillo tener una sola compaiiia. Pero soy un convencido de que la competencia funciona incluso por presencia y ahf esta la responsabilidad de la autoridad para hacer que, a pesar de las dificultades, el mercado funcione. Que exista un monopolio natural no significa que se deba transformar en un monopolio legal. Por el contrario, la competencia, aunque sélo sea potencial, debe ser la principal preocupaci6n del legislador. Es un esfuerzo que vale absolutamente la pena. Los incentivos que se generan en un escenario de mercado para entregar un buen servicio y a menor costo son incomparablemente superio- res. En Chile la telefonia funcionaba pésimo. Las listas de espera para conseguir un linea eran tanto o més gruesas que la guia de teléfonos. El solo hecho de que se abriera un mercado de teléfo- nos describfa un absurdo. Si la compaiiia hubiera funcionado bien las lineas telef6nicas casi no deberian tener valor porque el negocio para las empresas del 4rea ha de estar en el uso de las lineas, no en su incapacidad para cubrir la demanda. 90Siempre existieron presiones para que el gobierno diera pie atras en todo esto. Hasta el afto 93 persistia la pugna entre crc y Entel, en la cual cada empresa, una de telefonia local y otra de larga distancia, se resistia a dar a la otra entrada a su ambito de actividad. Esto no tiene sentido porque la tecnologia multicarrier permite operar perfectamente con pluralidad de oferentes en las comunicaciones de larga distancia. Es el usuario el que debe elegir la conexién que prefiera. Las compafifas no tienen por qué imponérsela. Ha de reconocerse, sin embargo, que la forma y oportunidad de hacerlo ha planteado sucesivas dificultades. La modernizacién del area de telecomunicaciones, esto es, el reordenamiento de las tarifas, el desmantelamiento de los sub- sidios manifiestos y ocultos, paviment6 derechamente el camino a la privatizaci6n de los telefonos. Fue una decisién pionera en Latinoamérica, que honra al gobierno militar no sélo por el con- tenido en si de la decisién sino por las implicaciones estratégicas que el Ejército le asignaba al tema. El asunto requirié una tremen- da voluntad politica. La:privatizacién era ineludible porque el tamaiio de las inversiones en el 4rea era muy importante y el Estado no estaba en condiciones de afrontarlas. En cierto momen- to, parecié que todo el esfuerzo privatizador en este campo podia venirse abajo porque crc fue adjudicada al grupo australiano que encabezaba el empresario australiano Allan Bond. Su oferta en la licitacién no sélo fue la mejor sino que ademas contemplaba recursos frescos, no pagarés de deuda externa. El problema es que Bond, que fund6 su imperio en el crédito, tuvo dificultades en el exterior y debié liquidar su inversién en Chile. El asunto afortunadamente no trajo mayores complicaciones a Chile. Mientras el grupo estuvo a cargo de la compaiiia, se inicié un gigantesco programa de inversiones que moderniz6 al sector y aumento la cantidad de lineas. Los teléfonos dejaron de ser una pesadilla cotidiana. El control de crc después pas6 a la Telefo- nica Espafiola, empresa que habia legado segunda en la licitacién. TRANSPORTES En todo sus rubros —maritimo, terrestre, urbano e interurbano, oude carga y de pasajeros— el transporte era un sector sobreregu- lado, donde el Estado habfa acumulado un poder creciente animado tanto por la voracidad burocratica como por el error de creer que los funcionarios sabian resguardar mejor que el mercado los intereses del bien comin. Intervenia también otra variable en el érea: la constante presién de mayor poder por parte de los gremios. Como afortunadamente la nocin de propiedad era aqui bas- tante més fuerte que en otros campos, la gestién prioritaria para el gobierno fue hacer funcionar el mercado. Sélo en materia de puertos el dominio privado era desconocido. Tras vender, muy al comienzo del régimen, los activos de la Empresa de Transportes Colectivos del Estado, y de postergar una y ofra vez una decision similar o de privatizacién total para la Empresa de Ferrocarriles del Estado, que al final nunca se adopt6 quiz4s porque en Chile, por la misma configuracién del territorio, los ferrocarriles son menos criticos que en otras partes, la tarea consistié en revisar las regulaciones para hacerlas compatibles con la econom{a de mercado. No fue dificil hacerlo, porque afortunadamente por naturaleza el sector es bastante competitivo. Costé tal vez un poco mas convencer a los gremios de que la competencia -a la cual tanto temfan- al final iba a ser beneficiosa para todos. Pocos dirigentes podfan entender que la movilizaci6n colectiva debia funcionar con precios libres y que eso no iba a significar necesariamente el apocalipsis. Los mas antiguos recordaban que Chile habia estado al borde de una revolucién en el pasado cuando, por culpa del alza de las tarifas del transporte a una “chaucha”, la moneda de 20 centavos de los antiguos pesos, poco falt6é para que el gobierno de la época se desplomara. Al final la competencia funcion6. Funcion6 bien en el trans- porte de carga y en el interurbano de pasajeros. En el caso del transporte urbano de personas, si bien no éptima, la situacién es mejor que antes. Afirmo ello no obstante que en la actualidad hay quienes presentan la desregulacién de la movilizacién colectiva en Santiago como evidencia del fracaso del mercado libre, hay que haber. viajado en buses como lo haciamos la 92mayoria de los chilenos en los afios 60 y 70 para saber que el sistema en ese entonces era un desastre y una experiencia casi denigrante. Un parque de vehiculos obsoleto y absolutamente insuficiente. Maquinas cuya circulacién representaba un peligro. Recorridos insuficientes. Escasas frecuencias. Un servicio pésimo. Sobre esta materia no tengo mucha paciencia para escuchar mistificaciones: vivi en carne propia, como la gran mayoria de los chilenos, la calamidad del transporte puiblico de otros tiempos. Pasé toda mi juventud colgando de las pisaderas de las micros (asi se les dice a los buses en Chile) para tratar de llegar a tiempo al colegio 0a la universidad. Lo que no se hizo, es cierto, fue hacer jugar el mercado en la variable del uso del espacio urbano. Santiago es una ciudad de atochamientos, indudablemente. El paso de la racionalizaci6n nunca se dio durante el gobierno militar. Y no se dio en parte por presién politica y en parte porque, para hacerlo, lo légico es aplicarlo primero a los automéviles particulares, luego a los taxis y por tiltimo a los buses colectivos, segtin una escala de utilidad social. Es interesante ver cémo el gobierno. que siguié si incursion6 en esta 4rea, aunque tal vez con demasiado espiritu de combate y poca cooperacién con los empresarios del sector, sobre todo al inicio del proceso. En el frente maritimo la desregulacién top6 con problemas dificiles de remover. Suele ocurrir que algunos monopolios vienen de afuera y estén determinados por el sistema de las conferencias que imponen diversas restricciones de carga. Pero asf y todo el gobierno extrem6 su margen de accién. Hubo que ir haciendo distintos acomodos para establecer condiciones de competencia en todos los ambitos que se pudiera, entendiendo siempre la posicion razonable de quienes estaban en el sector y que hacian presente la situacién competitiva de ellos respecto al mundo, pero nunca al extremo de mantener monopolios que impidiesen eventualmente, por ejemplo, la salida de la carga por nuestros puertos. Antes las importaciones y exportaciones nacionales debian hacer un régimen estricto de reserva de carga y s6lo podian operar con empresas chilenas. Eso se acabé, aunque hay ciertos procedimientos que deben cumplirse y que ade alguna manera son una transaccién ante la realidad mundial. Esta es un 4rea afectada en el mundo por proteccionismos y exa- geradas regulaciones. En todo caso, el cabotaje sigue reservado a empresas nacionales. El problema més importante con que el gobierno militar se encontré en los puertos era de orden laboral, lo cual repercutia en sistemas tarifarios muy elevados y en regulaciones de corte absolutamente excluyente. La irracionalidad del sistema de tarifas hacia, por ejemplo, irrelevante para el naviero usar las plumas de su buque o las griias del puerto para las faenas de carga o descarga. Constatar esta irracionalidad fue una de mis primeras experiencias cuando entré a trabajar al gobierno, el afio 75. Los navieros escogfan las griias del puerto y obviamente éstas se hacfan pocas para atender a las naves con la debida rapidez. Esta circunstancia imponfa la urgencia de invertir en equipos y recuerdo la vehemencia‘con que la planteaba la empresa estatal del sector a la autoridad econémica. De inconsecuencias como esta el sector estaba Ileno. Tras cada irracionalidad siempre habia una hijuela de beneficios que estaba perjudicando a la mayoria pero favoreciendo a alguien oa un grupo. En una decision que requirié de gran coraje, un equipo de gobierno encabezado por Miguel Kast termin6 con el monopolio laboral en los puertos y asimil6 el régimen laboral alli imperante al del resto de los trabajadores chilenos. Con toda la racionalidad que introdujo al sector, con todos los avances conseguidos en el plano operacional en los puertos, y siendo que el comercio exterior se multiplicé por cinco en el perfodo, y no obstante las importantes transformaciones que se introdujeron a la legislacién laboral del sector -tema que se considera més adelante- el gobierno militar no fue capaz de crear derechos de propiedad o privatizar los puertos estatales. Falt6 dar el paso final. El transporte aéreo vivié un proceso de cambios similar al del transporte maritimo, que ademés coincidié con la desregulacion en Estados Unidos del sector. Las compafifas aéreas, privadas ya, viven a comienzos de los go los drasticos cambios que el mundo aéreo experimenta. 94INDUSTRIA A pesar de todas las expropiaciones, intervenciones y controles que el gobierno de Allende dejé caer sobre este sector, en la industria los derechos de propiedad pueden haber estado debi- litados pero nunca dejaron de estar claros. Menos alentador era el panorama en cuanto a propiedad industrial y propiedad in- telectual, pero en estas areas el nimero de conflictos tiende a ser menor 0 menos dramatico frente a las dems irracionalidades que el estatismo produce. Elgran cometido del gobierno fue, por lo mismo, la desregu- laci6n. Terminaron las cuotas que impedian instalar una indus- tria determinada donde el interesado quisiese, a menos que el respectivo funcionario juzgara que tal instalacién no ibaa gene- rar sobrecapacidad. La legislaci6n industrial chilena, forjada casi siempre en tornoa las atribuciones del Ministerio de Economia, que incluso es mds importante que el de Hacienda hasta el dia de hoy desde el punto de vista protocolar, estaba plagada de leyes y normas de extraccién socialista que habfan quedado en el ordenamiento juridico desde los afios 30. Eran normas de contenido abiertamente intervencionista y me correspondié aprovechar, como subsecretario de Economia, la dictacion de varias leyes misceléneas para ir proponiendo su derogacién. De otro modo todavia regirian. Las leyes miscel4neas de presupues- to, absolutamente instrumentales, daban la ocasién de eliminar- las sin despertar mayores resistencias politicas. Esas normas eran un peligro latente. En manos de mala fe podian Hevar a la sepul- tura.a la industria chilena. Cuando la economia era dirigida, cuando casi todos los precios estaban bajo control estatal, cuando la autoridad decidia quién importaba y quién no, cuando el Estado era duefio de innumerables empresas, el Ministerio de Economia era una fuente descomunal de poder. Todo eso se desmonts, partiendo por las desmesuradas prerrogativas de Dirinco, la Direccién de Industria y Comercio, reparticién encargada de los controles de precios, y por la compleja normativa que estrangulaba el comercio exterior chileno. Hab{a quienes criticaban al gobierno por no tener una politica industrial y el cargo no puede ser mas A)errado. Precisamente todo lo que el gobierno hizo en esta area fue en funcién de una politica industrial distinta, no interven- cionista y concebida para aprovechar las ventajas comparativas del pais. Tengo miles de vivencias personales a éste respecto en los rubros farmacéutico, de bienes de capital o de equipos de transporte, entre muchos otros, émbitos en los cuales se hizo un esfuerzo prolijo y de detalle para evitar que el sistema tributario © de aranceles impidiera el desarrollo de aquello que’ los empresarios chilenos podian hacer bien. Este no fue un trabajo grueso. Fue un trabajo de sintorifa fina. No s6lo fue cuestién de eliminar controles. También fue cuestion de corregir incongruencias, como la norma tributaria que le hacfa més ventajoso al industrial importar una maquina que comprar la tecnologia para armarla en Chile. O devolverle los aranceles a las industrias nacionales que fabricaban insumos 0 bienes de capital para empresas que exportaban, para dejarlas en condi- ciones de igualdad con los proveedores extranjeros. Estas segun- das derivadas—que caen en el drea chica, por decirlo asi-_son de gran importancia. Es un error subestimarlas porque ese descuido puede transformar una politica industrial bien inspirada en una politica anti-industrial de alcances obstrisctivos y perniciosos. Desde mi punto de vista, son un complemento necesario al marco para el desarrollo industrial que una politica arancelaria y cambiaria de apertura al mundo proven naturalmente. LA MODERNIZACION DEL ESTADO Al revisar las modernizaciones que se introdujeron a la accién estatal:' en materia de provisién dé infraestructura y obras piiblicas resalta la importanciade contar con un sistema de eva- luaci6n de proyectos de inversién publica. Con la colaboracién de la Facultad de Economia de la Universidad Catélica, y en particular el profesor Ernesto Fontaine, el gobierno impuls6 desde Odeplan un completo sistema de evaluacién econémica de proyectos, que por su financiamiento estatal y naturaleza no estaban sujetos al control automatico de rentabilidad que rodéa a los proyectos privados. Miles de funcionarios, de las mas diversas reparticiones 96piublicas fueron entrenados en las técnicas de preparacién y evaluacién de proyectos, hasta el punto que hoy dia no es la agencia especializada del Gobierno la que evaltia los proyectos, sino los mismos funcionarios de las instituciones publicas quienes deben realizar la inversién, actuando Odeplan sélo como revisor y ente normativo. Esta experiencia ha sido traspasada a gran parte de Latinoamérica a través de los cursos financiados por el Estado que se efecttian en la Universidad Catélica y la labor de agencias internacionales tales como el PNUD e ILPES que con la participacién de consultores chilenos financian la prepa- racién de funcionarios publicos de diversos paises en estas técnicas. De esta labor surgieron las bases conceptuales para la realizacin de proyectos de infraestructura publica financiados con fondos privados, que hoy dia es posible en Chile por la apro- bacién de un proyecto de ley sobre concesiones que constituye un acierto del actual gobierno. En este mismo dmbito, la regionalizacién, cuyos comienzos estuvieron en los estudios de ConaRa, comisién de reforma administrativa del Estado que fuera dirigida por distinguidos oficiales, fue un paso importante en la direccién de descentralizar la accion del Estado, acercando a la gente las instancias de solu- cién de sus problemas cotidianos al crear los gobiernos regiona- Jes. Complemento indispensable fue la reformulaci6n del rol de los municipios, que fueron dotados de mayores recursos finan- cieros en desmedro del gobierno central, para que pudieran cumplir las nuevas tareas que les fueron asignadas, sin perjuicio de la descentralizaci6n en las areas de salud y educacién que mas adelante les entreg6 nuevas responsabilidades y nuevos recur- sos. Pero la modernizacién del Estado no se limité a los puntos anteriores. Se trata de una tarea enorme en la que siempre queda algo pendiente. Reformas administrativas multiples se llevaron a cabo en todos los sectores. Afectaron ambitos muy variados, desde la administraci6n tributaria hasta la modernizacién de los sistemas del Registro Civil, desde el sector defensa y seguridad hasta ciertos aspectos de la administracién de justicia, desde la gestion de las empresas ptiblicas hasta la forma en que se aepusieron a disposicién del sector privado los activos del Estado, durante los procesos de privatizaci6n. En algunas reas, como precisamente en justicia, la tarea sélo comenzé, pero eso no le esta mérito a la enormidad del esfuerzo realizado. La moderni- zaci6n del Estado en estricto rigor, para reconocer debidamente el aporte de quienes fueron sus actores, merece no un parrafo sino un libro completo.V TRABAJO, CAPITAL Y LIBERTAD Cada una de las reformas llevadas a cabo durante la fase de modernizacién del pais fueron parte de un programa cuyo objetivo era llevar a Chile al desarrollo a través de la economia social de mercado. Pero esas reformas también fueron un asunto de oportunidades, de circunstancias y coyunturas que nadie podia prever. En el fondo -como a su modo también ocurre en la vida de las personas- cada iniciativa y cada experiencia tienen su mo- mento, No se saca gran cosa tratando de anticipar las vivencias que son parte de un ciclo y, por otro lado, es dificil reparar tardiamente las omisiones de todo aquello que no se hizo en su oportunidad. En este sentido vaya que pesan las circunstancias. :Habria habido reforma laboral —antes de Walesa, antes que los checos y el resto de Europa del Este descubrieran qué los dirigentes de los trabajadores no son los representantes de los estratos mas pobres de la sociedad- si el gobierno no hubiese enfrentado un boicot internacional? ;Se habria podido restablecer la nocién de propiedad en la mineria si la Constitucion hubiese salido un poco menos estatista en este punto? {No fue acaso éste el factor que generalizé en el gobierno la conciencia respecto a que el proble- ma era insostenible en el tiempo? En otro orden de materias, sin ir més lejos, se habria podido evar a cabo la modernizacién de los puertos si es que los costos de embarque y desembarque no 99hubiesen legado como llegaron- a niveles inmanejables, que planteaban un enorme cuello de botella en la politica de apertura externa? Noes tan raro, por eso mismo, que partiendo de hebras como las sefialadas el gobierno haya llegado a modernizaciones de largo aliento. Cada reforma tiene su hora y estd en los gobernan- tes percibir cuando ha Iegado. Eso es lo que los gobiernos de inercia y de administracién nunca advierten porque estén cerrados de antemano al cambio y a la innovacién. EL MERCADO LABORAL Los aviones pueden sostenerse en el aire por el hecho de alcanzar una cierta velocidad. Si la pierden, dejan de ser un avién y adquieren la misma levedad que tendria en el aire un saco de papas o un piano. Esta es una de las primeras lecciones que aprenden los principiantes en los cursos de vuelo y a todos se les recomienda no olvidarla jams, especialmente si algiin dia se ven enfrentados a la emergencia de una aeronave que est perdiendo velocidad, hasta quedar bajo los mfnimos. El instinto natural de las personas en estas circunstancias es tratar de llevar el avién hacia arriba y fuerzan todos los medios para lograr empinarse. Tal reaccién, desgraciadamente, es pésima. Porque si el avién esta cayendo en forma sostenida lo que en rigor hay que hacer no es tratar de levantarlo sino, por el contrario, hacerlo caer més fuerte todavia, de suerte que en esa caida tome veloci- dad y pueda remontar en seguida a la altura deseada. Demés esta decir que eso supone tener algtin margen de accién. Sino lo hay, porque ya el avién esta demasiado bajo, tal vez lo més indicado sea rezar un poco, mientras se busca un lugar para el aterrizaje forzoso, puesto que en esos momentos, mas que en el piloto, la salvacién estd en Dios. Esta leccién no slo deberia ser obligatoria para los aviadores. También les harfa bien a los dirigentes sociales y a los lideres politicos. Y atin mejor a una gran cantidad de expertos en problemas y conflictos de orden laboral. La creencia de muchos dirigentes sindicales, por ejemplo, de que las remuneraciones van a ser mejores mientras mds peleen 100con el empleador es semejante a la del piloto que se cree a salvo porque intenta poner ~durante la caida libre del aparato—la nariz del avi6n hacia el cielo, que a esas alturas no se sabe ni dénde queda, como si eso bastara para frenar el descenso. A este mismo género de candores responde la creencia de que los salarios pue- den mejorarse todo cuanto se desee con el respaldo de una ley generosa y de un severo sistema de control. También hay gente que cree de muy buena fe que a los trabajadores les conviene renunciar a su libertad y a sw individualidad para negociar “en bloque” y asi tener mucho més fuerza frente’al empleador. Nada de esto es cierto, sin embargo. Las remuneraciones no son mejores sino peores en el contexto de una guerra confronta- cional en la empresa. El incremento real de las remuneraciones est en funcién no de las leyes de reajuste sino de la productivi- dad del trabajo y es muy improbable que, al renunciar a su li- bertad, el trabajador salga ganando. Existe una alta probabilidad de que salga perdiendo porque los salarios negociados por el sindicato van a tender a reflejar la productividad promedio de Ja empresa, con lo cual todos los que estan por encima de ella tendran que conformarse con menos. Esta es la mejor manera de matar el incentivo para mejorar y la mejor forma de neutralizar las motivaciones de la creatividad individual. Los dogmas del laboralismo -como, por ejemplo, unidad a ultranza de los trabajadores contra el empleador, pérdida de la libertad individual en beneficio del grupo y maximizacién del poder politico ‘de los sindicatos para mejorar su capacidad de negociacién- son una curiosa mezcla de errores, confusiones y mitos. Con estos graves errores han convivido en mayor o menor medida casi todas las personas que durante este siglo han hecho legislacién laboral y no en vano estas distorsiones son cultivadas con devocién por el marxismo. Las verdades corren precisamente en sentido contrario. Porque a los trabajadores les va a ir bien sélo si a la empresa le va bien, si la economia esté creciendo y si estan surgiendo todos los dias nuevas oportunidades de trabajo en el pais. Para que esto‘ocurva, la libertad y la flexibilidad son factores fundamentales en la empresa. Sin libertad y sin flexibilidad el x01crecimiento econémico es absolutamente inviable. La gran paradoja de la economia es que la misma seguridad y estabilidad que las personas buscan individualmente en su futuro pasa a convertirse en estancamiento e inestabilidad cuando tales afanes encuentran, en el plano social e institucional, expresi6n coercitiva y colectivizada. El intento de clavar la rueda de la fortuna no conduce a otra cosa que a clavar al pais en la postracién econémica y el empobrecimiento. Siendo asi, lo que precisamente debe resguardar una legislacion laboral es el maximo de libertad y de receptividad a los cambios en el mercado, porque es de esta manera -y no de otra~ como efectivamente se resguardan los intereses de los trabajadores. Est probado que las medidas cuyo primer objetivo es favorecer al trabajador con mayor estabilidad terminan siempre, mds temprano que tarde, perjudicdndolo. La legislaci6n laboral deberia resignarse de una vez por todas a cumplir el objetivo que debieran tener en vista todas las leyes: recoger en todo lo que se pueda la tradicién, el sentido natural y la practica comtin de las actividades econémicas y sociales, estableciendo mecanismos lo bastante eficaces para resolver los conflictos de intereses que se produzcan. Eso es lo que hace cauce al progreso. Las leyes en si no deberfan tratar de ser progresistas. Deberian contentarse con ser funcionales y justas, solamente. La energia del progreso debe estar en la gente, no en las leyes. Bajo este prisma, el efecto de las normas que establecen inmovilidad en los empleos o que obligan a pertenecer a un determinado sindicato son absolutamente contraproducentes tanto para el trabajadores como para la organizaci6n sindical. Porque en un caso perjudican a los mismos trabajadores que pretende favorecer y en el otro debilitan y degradan la actividad sindical. La libertad de asociacién debe ser un principio intransable del mundo laboral. El sindicato puede llegar a repre- sentar mucho, pero sélo en la medida en que sus asociados han adherido libremente a él, ponderando con racionalidad la libertad de accién que pierden y los beneficios objetivos que ganan. En este plano, no basta la libertad nominal. Hay varios patses latinoamericanos que se conforman con ésta, puesto que 102las leyes disponen que el ingreso y la permanencia eneel sindicato es una decisién libre de cada trabajador. Pero, qué alcance tienen estas normas si, por ejemplo, el acceso a los programas de bien- estar en las empresas, si diversas granjerias sociales, siguen atadas a las estructuras de los sindicatos? En muchos paises de la region, la libertad de asociacién sigue siendo una utopia, a raiz del maridaje entre las ctipulas sindicales y empresariales con el poder politico. La sindicalizacién forzada por las dirigencias y por las leyes laborales es perniciosa desde el punto de vista de laeficiencia econémica y del bienestar social..Es interesante analizar un poco la experiencia norteamericana, que suele ser invocada en favor de normas de contenido abiertamente dirigista, para comprobar que el progreso y crecimiento econémico se ha ido trasladando desde los estados mas sobreregulados en materia laboral a los estados donde en este campo existe mayor libertad. Un pais federal puede darse ese lujo y tiene después de todo esa valvula de escape. Efectivamente hay estados norteamericanos donde la inflexibilidad permea gran parte de la legislaci6n laboral. Pero no deberian constituir un modelo para nadie porque como ejemplos son muy malos. El mérito de esas experiencias muchas veces radica en que, a pesar de esas normas, esos estados han logrado salir adelante por el dinamismo de la economfa federal, por la escasez de mano de obra ~como ocurrié en los pafses de Europa durante mucho tiempo- 0 por otras razones en todo caso ajenas a la legislacién laboral. La modernizacién del mercado laboral chileno se llevé a cabo sobre estas bases: plena libertad de trabajo, amplia libertad de asociacién y negociacién colectiva dentro del escenario de la empresa. Los tres principios fueron resistidos con vehemencia porque los tres significaban un descalabro politico para las dirigencias sindicales de.cipula. Habia todo un drama tras el cambio. A eso se sumaba la dramética inminencia de un boicot internacional, que entre otras cosas iba a significar una negativa de los trabajadores portuarios de todo el mundo a embarcar 0 desembarcar mercaderfas desde y hacia Chile. A la larga esa amenaza result6 siendo benéfica para el gobierno, en la medida 103en que lo sensibilizé acerca de la necesidad de liberalizar el mercado laboral. El efecto de las amplias reformas laborales introducidas a la legislacién —contratos individuales de trabajo, contratos colecti- vos, organizaciones sindicales, posibilidad de utilizar empresas contratistas y subcontratistas, negociacién colectiva y derecho a huelga, pero a nivel de empresa y sin cercenar los derechos del empleador a seguir operando su empresa con terceras personas, si fuere necesario— no se hizo esperar en el mercado. Si hasta el afio 73 en Chile el empleo crecia basicamente en funcién del crecimiento del sector puiblico, ya con la apertura de la economia desde el 74.en adelante la estructura de la demanda de empleo comenzé6 cambiar. El cambio fue mucho mas profundo después, con la liberalizacion del mercado laboral, en términos que nadie hubiera podido imaginar. El Chile que dejé al irmea mi posgrado a Estados Unidos era un pais rigido, donde el tnico empleador importante era el Estado y donde el profesional universitario tenia practicamente comprada su posicién no sélo en la pirémide laboral sino en la escala del reconocimiento social. En el Chile que cooperé.a cambiar a mi regreso, estas cosas ya eran recuerdos del pasado. Otro:problema es que después -entre los afios 82-84- haya sobrevenido la crisis de la deuda, que desde luego se tradujo en altos indices de desempleo en toda América Latina. También cayeron los salarios. Pero en el mediano plazo en Chile cayeron, por ejemplo, menos que en México y otros paises de la region. El asunto no era, entonces, como se decia con demagogia y pequeftez, un problema generado por la liberalizacién. Todo lo contrario. Cuando ‘hacia el aio 85 los opositores decian que Chile no iba a poder salir en esta generacién de cifras de desempleo de dos digitos, los hechos tardaron muy poco en desmentitlos. Ya en 1989 el pais tenia tasas de desocupacién de 5% y esta re- cuperaci6n jamés habria podido tener lugar con una legislacién laboral rigida y de signo socializante. La pertinacia opositora en esta materia fue increible. Cuando, como candidato presidencial el afio 89, planteé la meta de crear un millén de empleos en cuatro afios, mis adversarios dijeron que 104iban a faltar.chilenos para ocupar tantos puestos de trabajo: Pues bien, en el tiltimo afio se calcula que la economia generé unos doscientos veinte mil empleos y eso no tuvo nada de milagroso. El millén de empleos en cuatro afios no era un volador de luces. Perfectamente se pudo haber logrado. Lo cierto.es que todavia queda bastante gente sin trabajo y, mas que eso, miles y miles de chilenos y chilenas que deberian seguir incorporandose ala actividad productiva. La poblacién laboral activa del pais -de cerca de 35% en la actualidad- tendria que seguir creciendo hasta llegar a representar un 45% de la poblacién por lo menos en los proximos afios. Para avanzar en esta direcci6n se necesita mas flexibilidad todavia y més visién de futuro: lo importante no son s6lo quienes estén trabajando en la actualidad; lo importante también son quienes podrian incorporarse a la masa laboral en los préximos afios. En vez de poner trabas y dificultades al empleo en la agricultura de exportacién, por ser esencialmente temporal, se debieran buscar las maneras de permitir que mas personas participen en estas labores, para mantener en mejores condiciones la competitividad del pais. {Por qué, por ejemplo, no considerar el cambio de las vacaciones escolares segtin las necesidades locales? En las reformas laborales realizadas durante el régimen militar, la de los puertos ~que Iev6 a cabo Miguel Kast- tuvo importancia capital. Sobre esta infraestructura que es estatal, se habia montado un monopolio de contornos casi inverosimiles en. favor de los trabajadores que tenfan el carnet para desempefiarse en los puertos. Las condiciones y beneficios que habian conse- guido eran tan favorables que incluso muchos se eximian de trabajar: en su nombre lo hacfan “los medios y los cuartos pollos” por tuna fraccién del salario que, asi y todo, segufa siendo atrac- tiva para ellos. Habia, desde luego, excepciones, pero no las suficientes para alterar el conjunto. Porque el cuadro general era sin duda el de un escandalo, favorecido primero por el estatismo, dado que los puertos eran del Estado, y también por la aparente insensibilidad de la economia a los costos de esta absurda estruc- tura laboral. En el fondo quien pagaba estos feudos laborales era en definitiva el agricultor o el trabajador del agro, que percibia 105la exportacién de sus productos como un desaffo mucho mas costoso y dificil. Porque no era él quien negociaba con los traba- jadores portuarios. Esta negociacién la hacia el embarcador, el cual a su vez se limitaba a traspasarle los costos al exportador 0 importador en su caso. Los costos sin embargo eran tan altos que impedian que los puertos trabajaran en tercer turno, con lo cual un tercio de la capacidad portuaria instalada’en el pais quedaba ociosa. Asiera en Chile y asf sigue ocurriendo en muchos pafées del mundo. Por eso la reforma portuaria es un tema que est en la agenda de todos los gobierno empefiados en programas de libe- ralizacién. En Chile el desmantelamiento de los privilegios del sector consult6, al margen del contenido de la decisién politica, una indemnizacién importante para los afectados. Esto le cost6 al pais unos 50 millones de délares, pero el gasto valié la pena. Sin embargo ahi no terminé el asunto, porque la tendencia a volver a los viejos fueros es fuerte y se mantiene hasta hoy atrin- cherada en cientos de razones y sinrazones. Cuando durante décadas se ha caminado siempre en un direccién, no es sencillo aprender a hacerlo en sentido contrario. No es sencillo internalizar que las verdades de ayer eran incon- sistentes y que los conceptos de fondo eran erréneos. Recuerdo la pregunta que formulaba un abogado laboralista a un funcio- nario de gobierno en Hong Kong, durante el curso de la visita de una misién gubernativa y empresarial chilena a'ese pais a fines de los afios 70. Nos habian mostrado evidencias impresio- nantes del dinamismo de esa economia cuando el abogado con- sult6. “Sf, todo esté muy bien, pero gcudnto es el salario minimo y donde estan las leyes de proteccién al trabajador?” Bl funcio- nario no se inmuté y su respuesta fue otra pregunta: “;Usted quiere que tengamos desempleo? Con la enorme cantidad de inmigrantes chinos que tenemos anualmente, con las terribles condiciones de pobreza con que llegan al pais, nuestro desafio es expandir el empleo, no bloquearlo...” Si bien no puedo menos que creer en la renovacién de muchos dirigentes sindicales, no soy especialmente optimista acerca del futuro de la modernizacién laboral en Chile. Ya se han ido 106erosionando sus bases en algunos campos, como que hoy dfa, por ejemplo, es posible hacer negociacién colectiva por 4rea de actividad, lo cual en una economia pequefia y abierta como la chilena puede ser muy dajiino. Por otro lado, la orientacién de algunos de los proyectos en tramite legislativo durante el gobierno de la Concertacién induce a alentar temores. La tenden- cia a querer dar por ley beneficios que sélo el crecimiento eco- némico puede dar esta por desgracia muy arraigada en la clase politica del pats. Los grupos de presion siguen siendo todavia muy poderosos y cuentan con armas extraordinariamente efec- tivas: su capacidad de organizacién y la confusi6n de la opinion publica, que los percibe como representantes de los sectores mas desamparados del pais, cosa que est muy lejos de ser cierta. Frente al dirigente laboral que s6lo sabe maniobrar politica mente a su gente, el dirigente laboral renovado a menudo esta en desventaja. Cuesta que las bases entiendan que las condicio- nes han cambiado y que las remuneraciones dependen, mucho antes que de las consignas ideol6gicas, de la capacitaci6n, de la productividad del trabajo, del entrenamiento y del aporte que Jos trabajadores en conjunto hacen a la empresa. Sin embargo, la evolucién de la actividad industrial -su creciente grado de especializacién tecnolégica— esta haciendo del trabajo en todo el mundo una experiencia cada’ vez mas personalizada. Los esquemas laborales colectivistas estan en retirada. Eso explica la decadencia mundial del sindicalismo. La relacién de la empresa con sus trabajadores no es errbloque y por eso ya no estd pasando por los viejos modelos sindicales acufiados por la izquierda marxista a partir del culto a la hicha de clases. En los nuevos escenarios la relacién de la empresa con su gente es cada vez ms sensible a las habilidades personales, al profesionalismo, al cardcter e incluso a la motivacién que tenga cada cual. La liberalizacién del mercado laboral no tuvo otro norte que abrirlo a Ja decision responsable de Jas personas. Después de mucho tiempo, empezaron a contar y a gravitar los acuerdos directos entre trabajadores y empresarios al interior de la empresa, el Ambito natural de las relaciones laborales. Uno y 107otros pasaron a ser ‘sujetos auténomos, agentes de decisiones libres. Cayeron los colectivismos del mundo del trabajo y la relaciones evolucionaron desde la rigidez a la flexibilidad. Si socialmente fue importante este cambio, porque levé las relaciones laborales a una escala humana, desde el punto de vista econémico fue clave. Chile no habria podido legar a ser lo que es con los feudos y las inflexibilidades que existian en este terreno. La transformacién envolvié de competitividad a la empresa chilena. Una econom{a abierta supone precisamente eso: apertura, mutiplicidad, competencia, no discriminacién, libertad de opciones en el sentido mas amplio. Las inflexibilidades, las barreras y resguardos artificiales, los privilegios, ademas de envolver limitaciones a la libre contrata- cién y libertad de trabajo se constituyen en verdaderos nidos de ineficiencia y retraso productivo. Costé mucho legitimar politi- camente este concepto porque por una parte significaba trans- ferir poder desde las ciipulas dirigentes a la gente. Por la otra, involucraba desmantelar falsas “conquistas sociales” consegui- das a costa de inequidades y desventajas para los menos pode- rosos y los més pobres. La modernizaci6n laboral reivindicé la libertad de trabajo en un sentido integral. A los cambios en la legislacién laboral se agregaron disposiciones destinadas a promover la libertad de - asociaci6n, a suprimir la colegiatura obligatoria para el ejercicio de las profesiones, conformando una normativa adecuada para una sociedad realmente libre y una economia realmente abier- ta. Se reforz6 la libertad de trabajo eliminando la cantidad de matriculas, carnets o permisos previos establecidos por obra de Ja presion politica a lo argo de muchos afios. La tarea no fue simple ni bien comprendida, pero favorecié a millones de personas que encontraron un empleo. LA REFORMA'PREVISIONAL La reforma previsional ocupa un lugar equidistante de la moder- nizaci6n laboral, por un lado, y del mercado de capitales, por el otro. En Chile la previsin habia separado tanto la correlacién entre 108esfuerzos y beneficios de los imponentes que se habfa transfor- mado en un impuesto al trabajo. En principio la ruptura de esa correlacién debia responder a ideales de solidaridad, para favorecer a los mas necesitados. Pero no era eso lo. que ocurria. La situacién mas desmedrada correspondia precisamente a los mis pobres, a los imponentes del Servicio Seguro Social. Los que en realidad se beneficiaban eran Jos que tenfan mayor poder politico de presién, partiendo -cémo no- de los propios parla- mentarios. La inequidad del sistema, aparte de consultar discri- minaciones y privilegios vergonzosos, también se manifestaba en términos de desfinanciamiento, que es una expresién de la inequidad entre generaciones. Consecuencia de eso era la soste- nida tendencia al alza de las cotizaciones, que en Chile llegaron a representar, en.el caso de los empleados particulares, cerca del 60% de las remuneraciones, con consecuencias gravisimas en el nivel de empleo formal. El gobierno militar decidié enfrentar el problema desde su raiz, comenzando primero por corregir las deficiencias, inequidades y distorsiones mas obvias. Esta labor previa.de limpieza fue necesaria para sanear el sistema hasta donde se pudiera y para neutralizar la presin de los grupos organizados por obtener privilegios, carrera en la cual participaban todos, aun sabiendo que era materialmente imposible que todos los pudiesen conseguir. Si bien el cuadro de la previsién se parecfa al de todo el resto de los paises latinoamericanos, en Chile las cosas habian llegado a su paroxismo en términos de estatismo, irracionalidad e injusticia. El sistema era insostenible por el ntimero y magnitud de los incentivos perversos que contenia. Esos incentivos ~subdeclaraci6n de ingresos, constante presién por lograr bene- ficios a costa de los dems, dilapidacién de las reservas técnicas del sistema en viviendas vendidas a largo plazo y sin clausula de reajustabilidad para unos cuantos afortunados- necesaria- mente lo tenfan que llevar a la ruina. Por cada trabajador pasivo habia slo dos y medio activos. Y esta proporcién, sumada a las demés deficiencias del sistema, hacia inevitable que para la gran mayoria de los trabajadores las pensiones fuesen muy bajas. 109Tal vez ahi radica la parte més dificil de una reforma previsional, porque politicamente lo qite la gente considera la raiz de la crisis -el nivel miserable de las pensiones— en verdad no esa raiz sino la consecuencia del problema y, en esa medida, es muy dificil solucionar para los actuales pensionados. Por de pronto, eso no tiene nada que ver con una reformia previsional. Porque reformar la previsién no es otra cosa que concebir un sistema que esté libre de incentivos perversos que pudieran hacerlo evolucionar negativamente en el futuro. Para arreglar los problemas del antiguo-sistema el gobernante no tiene otro margen de accién que las decisiones polfticas y de gasto fiscal del momento, sustentadas'en los recursos tributarios que vaya generando el crecimiento econémico. Aparte de no instar a las personas al ahorro y de encarecer en proporciones considerables la'contratacién de mano de obra, la antigua previsién también debilité las razones privadas que tenfan las personas para precaver eventuales emergencias y, en general, estados de necesidad. Al final la magnitud de las cotizaciones redujo todavia mas la capacidad de ahorro de los trabajadores y de hecho'el sistema paso a canalizar y estatizar la mayor parte del ahorro privado de las personas. Pero el proble- ma no terminaba ahi, porque todo estaba preparado para que el Estado convirtiera esos mismos recursos del ahorro en gasto: La reforma llevada a cabo por el gobierno consistié en un cambio estructural del sistema pensiones. Quedaron fuera del émbito de la'reforma la institucionalidad de accidentes laborales, el sistema de salud, las cajas de compensacién y distintos bene- ficios que corresponden mas a la esfera del bienestar que de la prevision. Aislar la reforma, separarla del resto de la seguridad social, fue un problema conceptual de magnitid que el régimen superé en buena forma. Un error ah{ habria dafiado seriamente las estructuras del edificio previsional que se levanté con posterioridad. El camino que escogié el régimen militar para llevar a cabo la'reforma previsional consulté tres grandes vias. La primera consistié en introducir algunos elementos de racionalidad al antiguo sistema. En este cometido, por ejemplo, se establecieron 110condiciones parejas de edad para la jubilacin y se eliminaron privilegios que, no obstante corresponder a aspiraciones legiti- mas, eran francamente irritantes, como las llamadas “persegui- doras”, en virtud de las cuales el afortunado pasaba a tener como jubilado la misma renta y los mismos reajustes del cargo que habia ocupado, tal como si siguiera en actividad. A cambio de eso, el sector pasivo gané un mecanismo de reajustabilidad general permanente que antes no tenia, y que restituye el poder adquisitivo de las pensiones cuando la infla~ cién supera un cierto rango. Es una paradoja que precisamente el gobierno que hasta el dia de hoy es atacado por no haber dado curso a un reajuste del 10,6% el afio 85 ~reajuste que por lo demés no se le dio a nadie, ni al sector puiblico nia las fuerzas armadas nia ningtin otro sector y con posterioridad en el mismo gobierno se compensé con reajustes extraordinarios para los jubilados mas pobres- haya sido el que creé el sistema de reajuste automético de las pensiones de los jubilados en Chile. Antes ese sistema no existfa. Lo cre6 no uno de los gobiernos chilenos que hacian gargaras con promesas banales de redistribucion de la riqueza © que anunciaban la redencién de los més pobres. Lo cre6 el gobierno militar. Por eso es un esc4ndalo que los mismos sectores politicos que Ilevaron a la previsién'a un descalabro y dejaron con sus politicas inflacionarias a la inmensa mayoria de los jubi- lados chilenos en el rango de la pensién minima quieran erigirse en defensores de ese sector. No s6lo nunca lo defendieron sino que fueron los responsables de las condiciones de miseria a que legaron. Recuerdo un episodio especialmente ingrato cuando, andan- do en bicicleta poco antes de la campafia presidencial del 89, fui interpelado por un sefior de edad, pensionado, que me enrostré su problema con el 10,6%. Acababa de pelear con su sefiora segtin me dijo- por asunto de dineros. Se veia no sélo irascible sino también amargado. Pero no entendia razones. Casi no me dejé hablar. Una vejez misera y frustrada puede ser una experiencia muy patética, que la vieja previsién chilena generaliz6 sin piedad alguna. Los culpables de esa situaci6n no eran las autoridades de los aiios 80; los culpables fueron las autoridades de antes. unA través de la segunda via el gobierno se propuso ir reduciendo gradualmente el impuesto al trabajo envuelto en las cotizaciones. En esta Ifnea de accién, y a modo de ejemplo, las asignaciones familiares pasaron a financiarse ya no con los recursos previsionales sino con cargo a los ingresos tributarios generales de la naci6n..El empleo se veia favorecido con estas decisiones, claro que para hacerlas posibles fue preciso mejorar previamente el sistema de impuestos y de recaudacién y seguir una politica de austeridad en el gasto fiscal. Por la tercera via se lleg6 a la solucién de fondo: un cambio estructural de arriba a abajo en el régimen de las pensiones. Pen- siones causadas por vejez, por invalidez y por sobrevivencia del grupo familiar. El primer triunfo del gobierno estuvo en su capacidad de separar conceptualmente este régimen del resto de los resguardos y prestaciones que configuran la seguridad social (salud, accidentes del trabajo, sistemas de bienestar, cuotas mortuorias, créditos personales...). La mezcla de los distintos sistemas, como por ejemplo. cuando los fondos previsionales se utilizan para financiar prestaciones de salud o para proporcionar acceso a la vivienda propia a los trabajadores, no conduce a nada bueno. El nuevo ‘sistema de pensiones, cuyo valor basico es la libertad, esta fundado en la responsabilidad individual de cada trabajador, reflejada en su propio esfuerzo de ahorro y en su cuenta individual, y en la administracién privada de los fondos por parte de entidades administradoras debidamente reguladas, que son las arp. En su momento los bancos fueron expresamente descartados como agentes administradores de fondos de pensio- nes por razones asociadas a la vulnerabilidad de la situacién en que estaban a comienzos de los afios 80. Eso tuvo que ver exclu- sivamente con la realidad chilena. Elsistema, por otra parte, es solidario porque el Estado apoya el sistema con la garantfa de complementar los ahorros del trabajador para que pueda cobrar al menos una pensién minima, toda vez que el titular no haya logrado acumular en su cuenta los recursos suficientes y cumpla con algunos requisitos minimos de afios de cotizacién. Esta pensién minima nada tiene que ver 112con la pensién asistencial que el Estado otorga a los ancianos al borde de la indigencia y sin prevision. El sistema tiene los incentivos correctos para el ejercicio de Ja responsabilidad individual. Si alguien quiere pensionarse antes de cumplir la edad para hacerlo ~60 afios en el caso de las mujeres y 65 en el de los hombres~ tendré seguramente que ahorrar més. Si tiene un trabajo pesado, podré convenir con su empleador una cotizacién mayor. En general, el nuevo sistema recanaliza al plano individual lo que antes‘ eran decisiones politicas, lo cual era precisamente uno de sus objetivos. Es obvio, como me lo sefialé un economista ruso de visita en Chile hace un tiempo, que en el escenario de un liberalismo extremo no tiene por qué existir previsién forzada por el gobierno. El Estado no tiene por qué interferir en las decisiones privadas de la gente. Cada cual sabré c6mo afrontar la vejez. Algunos preferirén ahorrar mucho més que el 10% mensual de sus ingresos y desde muy j6venes. Otros hasta por rasgos de cardcter son menos aprensivos respecto del futuro. Este argu- mento puede ser atendible, pero no parece razonable en socie- dades como las nuestras. A estas alturas, para bien o para mal, Jas personas ya sacaron estos asuntos de su ambito de decision y consideran que la concepcién de un buen sistema previsional es una responsabilidad publica. Este es un hecho politico innegable y todo gobierno debe contar con él. A lo mejor en el futuro las cosas van a ser distintas, pero mientras tanto los esce- narios de un liberalismo extremo en este campo son utépicos. El gobierno militar no impuso la reforma por la fuerza. La ley que lo cre6, claro, se generé como se generaron todas las leyes durante ese periodo. Pero la incorporacién al sistema fue volun- taria. Debe reconocerse que existié un estimulo muy fuerte para el traspaso, expresado en mayor sueldo liquido debido al cambio de cotizacién ademés de un bono que reconocia las imposiciones efectuadas en el sistema antiguo, pero esta realidad estaba dictada por la propia eficiencia del nuevo sistema. Con ocasién de la reforma el gobierno concluy6 su esfuerzo por reducir las cotizaciones del sistema antiguo hasta un nivel razonable, en el cual ya no eran un impuesto sino una contribu- 113cién equitativa en relacién a los beneficios que aseguraba. Ademés, tanto en el antiguo sistema como en el nuevo, las cotizaciones previsionales pasaron a ser de cargo del trabajador, para lo cual se aumenté la remuneracién bruta. El costo para el empleador, sin embargo, continué siendo basicamente el mismo, pero el cambio era importante para que el trabajador sintiera que era dinero suyo el que estaba ahorrando. Lo interesante de la reforma es que, aparte de introducir eficiencia, racionalidad y justicia en un 4rea muy sensible al bienestar de una sociedad, también se creaba un mercado privado de capitales de proporciones. El sistema se fue flexibilizando con el tiempo. El margen de alternativas de inversién de los recursos previsionales al comien- zo fue muy estrecho. Luego las opciones se fueron ampliando. El trabajador ahorra durante toda su vida laboral en Ia cuenta individual de su arp —que él puede trasladar de una entidad a otra cuantas veces quiera— y al final, entre otras alternativas, puede contratar una renta vitalicia en una compafiia de seguros. Hubo quienes plantearon la conveniencia de que las compaiiias de seguro pudieran intervenir en esto desde el primer momento. La idea se descarté luego, sobre todo porque no es igual el alcance de esta intervenci6n en un sistema totalmente libre que en.un sistema de ahorro obligatorio como es la prevision. Parecia fundamental resguardar la libertad de las personas, precaviendo que pudieren tomar una decisién impremeditada con efectos de por vida. Cuando el trabajador esté a punto de pensionarse puede decidir con mayor conocimiento de causa, pero antes es dificil que tenga la serenidad y los elementos de juicio para evaluar las alternativas mds convenientes. Una libertad irreflexiva, en medio de un sistema compulsivo, al final es una libertad initil. Los plazos de los seguros son muy largos y efec- tivamente una decisién impremeditada en la juventud puede Hegar-a costar muy caro en la vejez. En paises donde ya existen fondos previsionales privados y obligatorios la puesta en marcha de una reforma como la chilena puede por supuesto generar algunas complicaciones. Pero no es dificil visualizar buenas formulas de ajuste y de coexistencia en 114funcién de la propia realidad de cada pais. Es lo que estén haciendo en la actualidad paises como México, Argentina y Pert. El sistema de pensiones ha cumplido cabalmente su objetivo, sobre todo desde el punto de vista de los incentivos. Estos estan bien orientados. Los exagerados temores en orden a que estos recursos serian pasto facil de la voracidad del sector privado se disiparon completamente. Si de robos se trata, no hay compara- cién entre el nuevo sistema y el antiguo, que siempre fue fuente de escandalos e incluso ofrecié un amplio margen de impunidad al fraude: La desaparicién del impuesto al trabajo dinamiz6 objetivamente el emrpleo. Y el sistema cre6 un mercado amplio para el ahorro, cercano al 35% del producto en 1993. Es cierto que el Banco Central absorbe, por razones macroeconémicas, una parte no despreciable de esos recursos, pero la diferencia esté en que los absorbe en un sistema competitivo. El instituto emisor ahora debe competir por esos recursos. Los principios en que se base el sistema son perfectamente aplicables en todos los paises del mundo, toda vez que se acepte reconocer el rol que tienen las responsabilidades individuales en este plano y se quiera sustraer la prevision de vaivenes politicos circunstanciales. Cada nacién podré ajustar el sistema a sus propias circunstancias y nivel de desarrollo, pero el esquema de fondo tiene validez general. Curiosamente la experiencia chilena en materia previsional no dejé de plantear ciertas reservas a entidades como el FM. Es légico que cuando se hace una reforma de esta magnitud se genera un déficit fiscal mayor. Efectivamente, cuando los trabajadores trasladan sus cotizaciones al sector privado, el fisco pierde un ingreso, Jo cual para el rar era una barrera casi insalvable. El problema radica en que no se mira el tema con criterio de largo plazo y nose atiende a la variable que realmente importa: que el ahorro nacional no baje y, por el contrario, que se generen los incentivos para que suba. Y esto tiltimo se puede lograr cuando se consigue més ahorro privado aun a costa de un cierto mayor déficit fiscal, porque igual éste puede acceder al mercado de capitales para obtener los recursos que dejar de percibir. Hubo algtin funcionario internacional que incluso 115sefialé que los bonos de reconocimiento ~los titulos de deuda del fisco para con los imponentes del antiguo sistema previsional por el tiempo que habfan permanecido en él, deuda en principio totalmente iliquida hasta la edad de jubilacién del titular- debian ser computados como parte del déficit fiscal. Por cierto. que, mirado el asunto con més calma, su propuesta era un absurdo. Con el mismo criterio deberian computarse como déficit las pen- siones que se devengan todos los dias en un régimen de reparto. La decision en Chile fue distinta. La idea fue modernizar el mercado del ahorro y privatizarlo, es decir, hacerlosensiblea las decisiones de las personas. Junto con eso ~para mantener e incluso mejorar los niveles de ahorro nacional— también se bajaron los gastos corrientes del fisco. Desde el punto de vista econdémico, lo que hizo el gobierno chileno fue crear un ahorro privado y neutralizar con creces el mayor déficit fiscal, restrin- giendo los gastos del Estado. Esto fue asi porque se queria aumentar el ahorro nacional privado. Segiin la situaci6n concreta en que se encuentren las economfas que sigan esta estrategia, la compensacion que se tuvo que hacer en Chile puede ser menor e incluso inexistente. Al nuevo sistema no se incorporaron las fuerzas armadas y de orden. La reforma suscité siempre oposicién entre los unifor- mados, principalmente por dos grandes razones. La primera fue que los institutos armados necesitan operar en un marco de gran reserva, que estén expuestos a riesgo especiales -guerra~y tienen sistemas de ascensos y retiros que son distintos. Es cierto que su situacion no es igual, pero nada impediria concebir los disposi- tivos adecuados para que el sistema se hiciera cargo de estas especificidades. Nada impediria concebir, por ejemplo, un bono especial para complementar los fondos de quien es llamado a retiro prematuramente. La segunda raz6n, que fue la que deter- miné a no hacer mayores esfuerzos persuasivos en este tema, estuvo asociada a ciertas barreras de desconfianza que se unieron alla presiOn del mz para no generar mayor déficit. Porque si bien en perspectiva este desequilibrio se manejé bien, la prudencia ante la incertidumbre hacfaaconsejable en esos momentos tomar todos los resguardos para no agravar el eventual problema. El 116hecho concreto es que la fuerzas armadas continuaron operando envelantiguo sistema y que en esa medida son més vulnerables que el sector reformado a las decisiones politicas de los gobier- nos. Los efectos de la reforma previsional todavia estan maduran- do. De aqui a dos o tres décadas, la estructura del gasto social chileno deberfa variar sustancialmente. El pais tendra un margen més amplio para asignar recursos a los sectores mas necesitados. Porque las pensiones del antiguo sistema previsional, que son de lejos en Ja actualidad el item de mayor incidencia en el gasto social, iran desapareciendo. Siempre van a existir presiones del sector pasivo, pero no en las magnitudes y urgencias que tienen hoy. La reforma previsional, que José Pifera dirigié como ministro del Trabajo tal como lo habia hecho antes con la legislacién laboral, no se concibié con la idea de levantar una piramide eterna e inmutable. La reforma se hizo como el punto de partida de una modernizacién abierta en el tiempo a sucesivos desarrollo. La maduracién del régimen de pensiones tomaré tiempo y es responsabilidad de la autoridad ir ajustando este proceso a la maduracién del mercado de capitales internos y a su creciente integracién al mercado internacional. Queda un largo camino que recorrer en esa direccién, siempre conservando los fundamentos de esta importante modernizacién. A lo mejor Hega el dia en que la responsabilidad individual esté tan arrai- gada en la poblacién que no tenga sentido, como pensaba el economista ruso, la obligatoriedad de la previsién. ‘MERCADO DE CAPITALES El mercado de capitales cumple una funcién determinante en la asignacién de los recursos de la economia. Determinante porque traspasa los recursos del ahorro a la inversién y porque hace posible aplicar el capital de muchas personas a programas de financiamiento de gran envergadura. Por razones obvias, ambos roles han sido tradicionalmente muy del gusto de la clase politica. Bl mercado de capitales, tal como el mercado laboral, puede ser una enorme fuente de poder uyque el socialismo siempre recomendé y todavia recomienda controlar, porque desconffa de la libertad individual, porque presume que el interés individual esta reftido con el bien comin y porque mistifica la capacidad de los dirigentes politicos para interpretar los intereses generales de la comunidad. No por casualidad en Chile una de las primera tareas del gobierno de Allende fue el control de los bancos por parte'del Estado, ni es casualidad tampoco, aunque hoy parezca increible, que en Francia la nacionalizaci6n de la banca haya estado entre las més tempranas decisiones del gobierno de Mitterrand. Revelador testimonio de socialismo supuestamente renovado. Las expropiaciones y nacionalizaciones, en todo caso, no son “Jas tinicas vias para controlar a Ja banca. También es posible atarla y constrefiirla por la via de las regulaciones inadecuadas y asimismo —tercera via— estatizando el ahorro. Era‘el caso de Chile mucho antes que Allende llegara al poder. Existia ahorro pero no era privado. Existian los bancos, pero no eran otra cosa que ventanillas. del Banco Central. El instituto emisor les otorgaba el respaldo financiero y les ordenaba dénde asignar los recursos y a qué tasa de interés, la mayoria de las veces negativa en términos reales. La inflaci6n, por otro lado, también bloqueaba cualquier posibilidad de abrir un mercado de capitales relevante. Es el problema que estén teniendo en Ja:actualidad-muchas naciones latinoamericanas que tenfan gran tradicién de estabilidad. Con tasas de inflaci6n altas no hay mercado de capitales que resista y las alternativas para corregir el problema son sélo tres:.0 se elimina la inflacion de raiz, y la gente cree que eso se ha logrado, © se indexa, como lo hizo Chile, o la economia se dolariza completamente, como lo ha estado haciendo Argentina abierta- mente, bajo la conduccién econémica del ministro Cavallo, o de hecho otros paises, como Pert. Para reconstituir el mercado de capitales chileno el gobierno actu en los tres frentes de control. Privatizé lo que el gobierno socialista habia llegado a expropiar o controlar, reinstaurando derechos de propiedad claros en el sector. Cambié la estructura del ahorro desde predominio publico a predominio privado. Y, 118dentro de un concepto de multibanca, modificé las regulaciones que jibarizaban hasta extremos absurdos el ambito de operacién delas instituciones y que, ademés, impedian al sector financiero captar recursos en forma competitiva, pagar y cobrar tasas de interés real y asignar los créditos en funcién del riesgo y la rentabilidad. En general la modernizacién del mercado de capitales intent6 recuperar la autoridad de la tradicién y de las practicas contrac- tuales habituales en este terreno. Es lo que deben hacer las leyes, por lo. demas, venciendo la tentacién constructivista. La desregulaci6n del sector financiero chileno fue paralela a la dictacién de nuevas regulaciones de signo modernizador y consulté varias etapas. En una primera etapa, al comienzo, la experiencia fue abso- lutamente liberalizadora e incluso funcionaron sociedades finan- cieras informales. Estos fueron los aftos en que se produjo la primera monetizacién de la economia. La gente que antes compraba un auto o-un departamento para resguardarse de la inflacién llev6 sus dineros a los bancos para que le pagasen intereses y reajustes. Sin embargo, en los afios 75-y 76 se hizo insostenible la crisis del Sinap, Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, similar en su esquema al sistema de los Saving and Loans de Estados Unidos, que habia tenido el monopolio de cap- taciones reajustables y que luego perdié, con el consiguiente problema de liquidez. Esas instituciones prestaban recursos de largo plazo para la adquisicion de viviendas, pero sus captacio- nes eran de corto plazo. Otros episodios fueron las crisis de financieras formales e informales y la caida del Banco Osorno, elafio 78. Asi evolucioné el sector, hasta llegar al 13 de enero del afio 83, cuando en medio de la crisis de la deuda el Estado liquidé o intervino a gran parte de la banca, como resguardo a los depositantes. Ese periodo ha sido interpretado de muchas maneras. Exceso de libertades, tasas de interés extremadamente altas, deficiencias en los controles, baja capacidad de las instituciones para adap- tarse a las condiciones fluctuantes de la economia... Simultanea- mente por esos afios se estaban produciendo otros fenémenos 119dentro del mercado de capitales. También estaban cambiando las reglas en la industria aseguradora y en las sociedades an6nimas. El mercado bursétil ya estaba operando con otras pautas y, ade- més, hacia fines del periodo estaban comenzando a funcionar las arp. Eran varias las reformas simultaneamente en marcha. El segundo periodo fue el de la crisis de la deuda, entre los afios 83 y 85, cuando cualquier observador objetivo habria dicho, a raiz de la intervencién de gran parte de la banca, que la modernizacién habia fracasado para siempre. La tercera etapa comienza el afio 86, cuando paulatinamente el pais encuentra el camino hacia un mercado de capitales con un grado de desarrollo comparable al de paises industrializados, segtin lo muestran las cifras sobre la evolucién de los pasivos financieros como porcentaje del producto que crecieron desde un 60,3% en'1983 a-un'94,4% en 1988, el nivel y estabilidad de las tasas de interés real y el alargamiento de los plazos promedio de los créditos(mientras en 1983 la deuda a largo plazo represen- taba un 59% de la deuda total en 1991 esta relacign leg al 69%). La experiencia del gobierno militar en materia financiera estuvo gravada por diversos costos: Eso es cierto. Pero al final tras tropiezos, caidas, errores y rectificaciones- se abrié un mercado de capitales que no existia y.cuyo desarrollo la propia clase politica habia impedido, porque habia confiscado para s{ sus poderes. No quiero hacer aqui una gran interpretacion de las dificultades y del precio que tuvo el proceso de reordenamiento. La tarea para colocar todas las piezas en su lugar dentro del rom- pecabezas fue larga y trabajosa. Cost mucho efectivamente hacer pasar el ahorro nacional por el mercado de capitales. Varios patses de la region recién est4n dando los primeros pasos en esta direccién y, con esta experiencia sobre el tapete, ojal4 puedan avanzar més rapido de lo que pudo Chile. Si en definitiva el sistema funcioné bien fue porque conver- gieron tres factores simult4neos: instituciones bien reguladas, normas y procedimientos operacionales debidamente asentados en los mercados y'canalizacién del ahorro de las personas a través del mercado financiero, en lo cual habia sido clave la reforma previsional. Slo cuando se reunieron estos tres factores 120Chile logré un mercado mas o menos estable, tasas de interés razonables, horizontes operacionales més amplios. Sobre la crisis que vivis el sistema financiero chileno, perso- nalmente tengo percepciones y diagnésticos muy diferentes a los aceptados en casi todos los circulos de opinin. No creo que la crisis del 83 haya respondido.en lo basico sélo a exceso de liber- tad oa falta de control. Antes de la hecatombe, todo Chile sabia que los bancos estaban concediendo préstamos relacionados. Hay paises donde ese fenémeno se produjo -como Alemania y Japon-y el asunto no planteé mayores inconvenientes. Aqui los planteé porque sobrevino-una crisis externa demasiado fuerte y Ieg6 un momento en que la solucién sélo podia ser politica. De ahi entonces la intervencién, para proteger no a los accionistas de los bancos —que de hecho terminaron perdiéndolo todo- sino a los depositantes y, en especial, a los cuenta correntistas. Una soluci6n habria sido ~a continuacién de las intervenciones- ir a la quiebra de los bancos. Al margen de que la normativa para regular la bancarrota era débil e insuficiente, esta opcién signi- ficaba agravar mucho mis todavia la crisis econémica que estaba viviendo el pais. Descartada esa opcién, lo que se hizo entonces fue capitalizar las instituciones con fondos ptiblicos, de Corfo concretamente, para vender las acciones con incentivos especia- les a inversionistas privados. Por qué los incentivos? Porque en realidad no se capitalizaron todas las pérdidas, sino slo una parte. Para remover el peso de los activos improductivos, vino el programa de reventa de cartera a través del cual el Banco Cen- tral compré a los bancos colocaciones de dudosa recuperabilidad, con la obligacién de que estas instituciones debian recomprarlas después. En el fondo, se establecia un impuesto especial a los ‘bancos mientras no hubiesen devuelto el respaldo que recibie- yon del Banco Central, no para favorecer a sus accionistas, reitero, sino para responder a los cuenta correntistas y acreedores. Politicamente capitalizar todos los montos que habfa que capitalizar en esos momentos era muy dificil. Como se habrian podido vender los bancos después? Lo més probable era que una institucién capitalizada en 100 ni siquiera iba a poder ser vendida en 50. En ese caso, parecia mas tolerable que el banco vendiera 24cartera por 60, que capitalizara 40 y que después la institucién se vendiera en eso o en algo menos. De igual modo, no estaba clara a cuanto Ilegaba en cada caso concreto la pérdida. En general siempre he pensado que el gran problema que tienen los sistemas financieros es que no clarifican debidamente lo que ha de hacerse en caso de quiebra de las instituciones. Esto es un hecho. Y también es un hecho que los bancos en paises Pequefios van a tender a quebrar con mas frecuencia que en paises grandes porque dichos paises suelen tener altibajos mas pronunciados y frecuentes. Los ajustes econémicos obligan a practicar ajustes patrimoniales. No hay ningtin problema cuando las cosas van bien, pero cuando a la economia le va mal se produce el problema: los patrimonios se reducen y los deudores nos pueden pagar. La estructura de los bancos con poco éapital y muchos pasivos es muy vulnerable. ;Qué pasa cuando no pagan los deudores y los depositantes quieren su dinero de vuelta? Este problema existe en todos los paises del mundo. Eldilema se complica todavia més porque los sistemas finan- cieros tienden a confundir un negocio que es en gran parte de riesgo -dar créditos~ con la funcién de proporcionar medios de pagoa la economia. La superposicién de estos dos roles es lo que complica el tema. No creo que con mas 0 con menos control se resuelva totalmente el problema. La raiz del problema esté en que no hay ni puede haber sistema financiero alguno capaz de soportar una crisis realmente fuerte, a menos que los sistemas legales indiquen que en esos casos las personas no podrén recu- perar la integridad de sus depésitos y provean un mecanismo prictico para hacetlo realidad, sin que ello implique que muchos sueldos y facturas queden sin pagar en gran ntimero de empresas por un tiempo largo. ¢Se habria podido hacer quebrar a las instituciones que fueron intervenidas el afio 83? Habia un sistema legal bien preparado para distribuir las pérdidas con una cierta equidad entre los acreedores de los bancos? :Estaba preparada la economia para trabar o bloquear por tiempo indeterminado los medios de pago, en los términos en que lo hace una quiebra? Claramente la respuesta era no.Mas adelante, se hizo un esfuerzo por incorporar mecanismos legales que regularan estas materias, mientras se discutia la nueva Ley de Bancos. Ademds de optimizar los controles, se agregaron sistemas que permitieran hacer una cierta separacion entre las operaciones propias del negocio bancario (intermediar recursos, dar créditos y recibir ahorro) y las operaciones slo vinculadas al manejo de los medios de pago dela banca (cuentas corrientes, principalmente). En Chile hay una legislacion vigente al respecto que es importante de cara a una eventual crisis. Para mi, lo peor era que, de volver a plantearse una crisis, el gobierno no tuviera un sistema juridico preparado para hacer incurrir las pérdidas a quienes correspondiera, viéndose otra vez en la necesidad de intervenir para responderle a los cuenta correntistas. Ahora esa normativa existe, no sélo para la banca sino también para los fondos mutuos, las compaiifas de seguros y el sector financiero en general. Pero no basta que exista. Hay que operarla, hay que recordarla, hay que hacer ejercicios de simulacién de crisis, para que el sistema esté debidamente sensibilizado y familiarizado con los mecanismos existentes. Me gustaria estar seguro de que ello se hace. En la actualidad no todos los depésitos estan garan- tizados en igual medida y los depositantes deben tomar concien- cia de ello, evaluando responsablemente los riesgos que estén corriendo. Creo que si los sistemas financieros en definitiva no tienen la flexibilidad suficiente para hacer ajustes de patrimonio, tarde 0 temprano se convierten para el Estado en un foco inmanejable de desconfianza e inestabilidad. Los sistemas financieros de Ale- mania o Jap6n podrén darse el lujo de no tener esa flexibilidad, porque son economias muy poderosas y muy estables. Las crisis son menos recurrentes y menos dramaticas, pero en economias pequeiias los riesgos son mayores. Si es por aprender lecciones, Chile sacé varias de su crisis financiera. Como ya lo sefialé, en la normativa de seguros y de otros intermediarios del mercado de capitales ahora también se contempla el caso de que una compaiifa esté en falencia. Y la ley da una solucin que no necesariamente es traumatica y que evita 123a los usuarios, por un lado, la incertidumbre asociada a toda bancarrota y al Estado, por el otro, el tener que asumir pérdidas cuantiosas. En el caso de los seguros esa normativa es crucial porque en este sector estan en juego las pensiones. Hay si se quiere una epopeya detrés de la creacién del mercado de capitales chileno. El pais la vivi y consiguié el objetivo. Abrié un espacio donde las instituciones del sector financiero pueden desenvolverse con relativa libertad. Se forjaron practicas para trabajar a distintos plazo, materia en la cual desempeiio un papel importante la unidad de fomento como moneda indexada. Entraron los ahorros al mercado. Se crearon ~a través de la reforma previsional y de la experiencia del capi- talismo popular-propietarios. Todo este proceso configuré una realidad muy compleja y muy enriquecedora. A comienzos de 1993 el Banco Central licité pagarés a 20 afios plazo. Toda una victoria. Eso habria sido impensable en el viejo Chile. Hoy salta ala vista que la modernizacién financiera chilena fue mucho més allé del tema de si fallaron o no fallaron los controles sobre las actividades de la banca. En relacién al fondo del asunto, esa discusi6n es casi anecdética. Con todo, no debe desprenderse de los parrafos anteriores que el énfasis estuvo s6lo en el sistema bancario. Aunque menos dramatico, el desarrollo del Ambito de accion los demas agentes que intervienen en el mercado financiero -sociedades anénimas, compaiifas de seguro, fondos mutuos, fondos externos de inver- sién, mercados bursatiles~ tuvieron su propia secuencia dé pro- greso. También en estos campos fueron debidamente precisados los alcances de las disoluciones y las quiebras. En definitiva, fue el conjunto de reformas, confluyendo desde distintos frentes, lo que dio expresién a un mercado de capitales que, para el tama- fio y grado de desarrollo de la economia chilena, tiene un nivel practicamente sin parangén. 124VILA OPCION POR EL CAPITAL HUMANO Desde el punto de vista de las politicas sociales, si hay algo en lo cual la experiencia chilena no deja duda alguna es que el desarrollo es el tinico camino para mejorar las condiciones de vida de los sectores més desvalidos de la sociedad. Esta debe ser la primera gran observaci6n. Pretender que el crecimiento es contradictorio con la redistribucién de los recursos es, més que una distorsi6n, una herencia de los ideologismos del pasado. Jamés el crecimiento econémico ha sido o sera una alternativa excluyente de la redistribucién e incluso més, el tinico camino sostenible y razonable para redistribuir es creciendo. En general Ia soluci6n masiva a los problemas sociales mas dramaticos —sustento mfnimo para las familias, atencién sanitaria para los indigentes, vivienda digna en las poblaciones periféricas, aten- cién de salud para quienes estén al margen de toda prevision— pasa necesariamente por el crecimiento, Sélo hay redistribucién cuando hay desarrollo econémico. La vieja disyuntiva entre crecer o redistribuir, por consiguiente, era completamente falsa. Quizés por que se tenia claro este concepto es que las politicas sociales en Chile tuvieron una estrecha coordinaci6n con las politicas econémicas. Fue el equipo econémico, en este caso encabezado por Miguel Kast, el que dedicé muchas horas de trabajo y desvelo para disefiar las politicas sociales adecuadas para terminar con el circulo vicioso de la pobreza en Chile. Desde Odeplan, y en colaboracién con la Facultad de Economia de la 125Universidad Catélica donde participé Sergio Molina ~actual Ministro de Planificacién-, se dieron los primeros pasos con la elaboraci6n del Mapa de la Extrema Pobreza, que determiné que en Chile el 21% de la poblacién vivia en condiciones de extrema pobreza en 1970. En Chile se hablaba mucho de pobreza, pero ningtin gobierno antes habia hecho un esfuerzo serio por catacterizar la pobreza con un estudio que revelara la ubicacién geografica de éstos, y también sus carencias mas urgentes. Se determiné, por ejemplo, que mas del 40% de los nifios de fami- lias pobres no asistfa a la escuela, pese a la educacién gratuita que hay en Chile hace mucho tiempo. Esta informacién, y otras similares, permitieron disefiar programas sociales orientados a las verdaderas necesidades de los pobres, y focalizados en ellos. Era habitual antes que los programas sociales legaran con su ayuda alos grupos medios, pero no a los més pobres. Ello porque en general estos programas estaban ligados a la calidad de tra- bajador dependiente, y no eran los trabajadores dependientes los més pobres. Desde Odeplan, se idearon muchos de los programas sociales en materia de educaci6n, salud y otra éreas destinados a favore- cer a lo mas pobres. Los profesionales que alli trabajaban eran también los que colaboraban en las reformas econémicas de libre mercado. No existié entonces un divorcio entre el equipo econémico y los programas sociales, como suele suceder en muchos gobiernos en nuestro continente. En la época de la crisis, de la deuda, en que Odeplan pasé a ser mirado con suspicacia por ser cuna de los cuadros del gobierno que impulsaron las reformas econémicas, la labor social se centré en un nuevo organismo creado para coordinar la labor social del gobierno. Bajo la direccién de Patricia Matte, la Secretaria de Desarrollo y Asistencia Social, dependiente de la Presidencia de la Reptiblica, continué realizando una efectiva labor destinada a focalizar la ayuda social del Estado en los més pobres. La experiencia también confirmé que todo esos tenaces ejercicios sociolégicos, econémicos e intelectuales que se hacian en los afios 60 para comprobar que una fraccién minima de la poblacién manejaba un porcentaje altisimo del ingreso, o que un 126numero muy reducido de propietarios agricolas controlaba el 80 © el 90% de la tierra cultivable, eran engafiosos y no llevaban a ningiin lado... salvo al socialismo. Porque Io tinico que conse- guian semejantes estudios era inducir a creer que los problemas se resolvian arrebatandoles la riqueza a esas minorias para distribuirlas entre el resto. Nada més falso. Esos célculos eran de una precariedad técnica impresionante y se hacfan en el fondo para demostrar que los pequefios grupos dominantes se llevaban el ingreso a casa para comérselo y no participarle nada a nadie. Nunca se tenia en cuenta que esa gente estaba a su vez al frente de empresas, de predios agricolas, de unidades productivas que invertian y crecfan, en las cuales trabajaban y de las cuales comian miles de personas. Precisamente por la estrecha correlaci6n entre crecimiento y redistribucién, no pueden ser sanas las politicas sociales que contrarian el crecimiento. Se necesita que por lo menos tenga un cierto grado de neutralidad al crecimiento. Asi, no puede ser aceptable un programa de viviendas populares que, por ejemplo, conduzca a fijar tasas de interés muy bajas en favor de los adquirentes, para efectos de crédito blando, porque esa medida aparte de favorecer no a los mas pobres- deprimira el ahorro y al final los ahorrantes preferiran sacar su dinero al exterior, con lo cual perderdn los pobres y perder naturalmente el pais. Mil veces superior a esta alternativa serd establecer, siguiendo con elejemplo, un programa de subsidios ala adquisicién de vivien- das, financiado con cargo a impuestos generales, como el Iv, porque los efectos distorsionadores seran mucho menores. Todo impuesto interfiere el proceso econémico, es cierto. No hay impuesto que sea inocuo. Todos tienen efectos.econdmicos; el 1A, por ejemplo, afecta el consumo ¢ induce a la evasion. Pero el Iva al menos tiene el mérito de no inducir a consumir fideos en vez de pan, porque tiene un grado de neutralidad mayor. Tampoco obliga a una empresa a integrarse verticalmente 0 a desarrollar actividades para las cuales no tiene ventajas. En el sentido sefialado, las politicas sociales que interfieren, traban 0 bloquean el proceso de desarrollo econémico son nefastas y en definitiva no favorecen a quienes deben favorecer. 127Ejemplos de este tipo hay muchos: fijacién de salarios minimos poco realistas, tipo de cambio preferentes para ciertos productos, fijacion politica del precio del trigo y del pan, controles surtidos de precio... La segunda observaci6n concierne a un asunto delicado que ya hemos delineado al referirnos a la labor de Odeplan en mate- ria social. A menudo los beneficios de los programas sociales, por efecto de la presién politica, no legan a los més pobres. Por definicién, en la génesis de todos estos programas est la inten- cién de ayudar a los més pobres. De ahf parten siempre. Pero sus beneficios no legan a los més pobres. Se recordaré que el gobier- no de Allende prometié universidad para todos precisamente con esa intencién. ;Qué mejor que un joven proveniente de las poblaciones marginales lleguea la universidad? Pero, qué ocu- 17i6? Que las universidades comenzaron a ocupar un porcentaje creciente del gasto en educacién, no obstante que no es en ellas donde estén los mds pobres del pais. {A quien favorecfa al final la universidad gratis para todos? No a los pobres ciertamente, en la medida en que sélo casos aislados llegabana la universidad y en la medida en que ese beneficio los condenaba a una educa~ ci6n basica con menores recursos, porque desgraciadamente los. recursos no son infinitos. E] beneficio al final favoreciaa quienes obtenfan gratis la educaci6n no obstante estar en mejores condi- ciones sociales relativas para solventarla. Otro aspecto importante es que los programas sociales —ter- cera observacién-incorporen algtin tipo de incentivo al esfuerzo individual e insten a las personas en forma gradual a hacerse responsables de su propio destino. Nada més patético que los programas sociales que alientan el parasitismo social o la forma- cin de clientelas electorales sumisas. La idea es que los pobres alguna vez dejen de serlo. Como cuarta observacién se impone un resguardo: si bien es normalmente el gobierno el que concibe los programas sociales, el que los estructura y les otorga contenido, el ideal es que no los administre ni opere. Si, por ejemplo, el Estado quiere brindar més y mejores oportunidades de educacién, que subvencione la buena calidad en la ensefianza basica o media, as{ sea que la 128brinden corporaciones privadas. Pero que no cometa el error de querer monopolizar la administraci6n de las escuelas. Noes casualidad que los principios recogidos en estas cuatro observaciones despierten muy poco entusiasmo en la clase politica. Porque son principios que le restan poder. Al politico siempre le conviene favorecer no al més necesitado sino al que grita mds y mueve més votos. A mf casi me mataron durante los dias previos al plebiscito del 88 algunos de los que eran alumnos de la Universidad de Concepcién, pero eso no me hubiera ocurrido con los. alumnos de una escuela de ensefianza basica en barrios populares. Lo normal es que los sectores que tienen mejor organizacién politica no son los mas pobres. Hay una retroalimentacién muy perversa entre cierto habitos politicos degradados y los circulos de la dependencia y la pobreza. As{ ocurre en muchos planos. Los ministerios de Edu- caci6n en América Latina han sido por mucho tiempo una suerte de departamentos de relaciones piiblicas del sindicato de-los educadores; las decisiones realmente importantes que tomaban no atendfan a los contenidos de los planes educacionales; atendian a los reajustes, bienios 0 trienios, o temas asi que consumfan la mayor parte de la energia y el tiempo del titular de esta cartera, asuntos que si bien son importantes no deberfan. ser los tinicos o prioritarios de una politica de educacién. Aun cuando el gobierno fue objeto en los afios 70 y 80 de criticas muy lapidarias a rafz de su presunta insensibilidad social y porque nunca habria tenido politicas sociales a a altura de los problemas existentes, la verdad es exactamente lo contrario. No hay dudade que el gobierno priorizé el crecimiento. Era un asun- to de responsabilidad social hacerlo. Pero, junto con definir esa prioridad, delimité un campo de accién en el cual no sdlo era Kicito sino indispensable entregar un fuerte respaldo a programas asistenciales -destinados a brindar un apoyo minimo a personas sin capacidad ya para valerse por s{ mismas- y a programas de formacién de capital humano. El desarrollo esta ahi. Esta en la gente liberada del cautiverio de la enfermedad, de la ignorancia, de la pobreza. En ambos frentes ~programas asistenciales y programas de 129formacién de capital humano— el gobierno chileno pudo exhibir resultados y cifras espectaculares. La acusacién de que el gobier- no era insensible porque rebajé los presupuestos de las univer- sidades es por lo mismo un sin sentido. Eso no fue un descuido. Fue una opcién deliberada en funcién de las jerarquizaciones del gasto social y en un momento en que habia muy pocos recursos. Otro problema es que en mientras tanto, a raiz de crisis externas, se hayan reducido los recursos. Cuando se discute sobre el ntimero de pobres en Chile se olvida lo que ocurrié con el nimero de pobres en América Latina. Fue porque Chile hizo lo que hizo en su programa econémico y en sus programas sociales que ahora los pobres estan disminuyendo de afio en aito. De otro modo el ntimero seguiria aumentando, como de hecho ocurre en muchas otras naciones de la region. En términos de escolaridad, bibliotecas, alfabetizacion, cober- tura de la ensefianza bésica, nutricién y mortalidad infantil, aten- ciones a la madre embarazada, morbilidad o consultas médicas, entre otros conceptos, Chile vivié una genuina revolucién social y se incorporé al grupo de diez naciones que més avances:con- siguié en materia social entre los aiios 1975-90 en todo el mundo, segiin indicadores objetivos manejados por Naciones Unidas. A pesar de esa herencia, o mejor, como demostracién de lo solido de esa herencia, es que el gobierno que llegé a La Moneda elaiio 90 ha tenido muy escasa capacidad para crear programas nuevos. No obstante los recursos que ahora existen, y que gracias al crecimiento son cada afio mas abundantes;el aporte nuevo que en los tiltimos afios ha salido de los gabinetes ministeriales es un programa para la juventud, cuyo contenido es muy incierto y al cual podria estimarsele una intencionalidad politica por momen- tos demasiado evidente. Pero esa iniciativa no es nada comparada con la capacidad que tuvo el gobierno anterior de reformular todos los programas sociales para constituir una red social articulada, global y cohe- rente. Injusticias de Ja vida: es precisamente ese gobierno, que fue capaz de crear repuestas y de reformar la economfa y la sociedad para favorecer a los mas pobres, el que sigue siendo 130considerado insensible. Ganar la batalla-de la realidad no significa ganar la batalla de las imagenes. VIVIENDA, FOCALIZACION Y MERCADO Las realizaciones del gobierno militar en este campo fueron presididas por el realismo y la sensibilidad social. El gran acierto fue posibilitar que el mercado operara al maximo y sacar al Estado de la administraci6n directa de programas habitacionales. También aqui la intervencién gubernativa habia sido desastrosa. Cuando las nuevas autoridades se hicieron cargo del pats el afio 73 cerca de 10 servicios auténomos que se relacionaban con el gobierno a través del Ministerio de la Vivienda ejecutaban direc- tamente las obras, construyendo calles y viviendas empleando para ello a ms de 50 000 trabajadores. Habia una impresionante cantidad de obras proyectadas, detenidas, en vias de ejecucién, abandonadas, usurpadas 0 a medio terminar. El caos de siempre. En el contexto, entre otros factores, de tasas de interés libres y de un mercado de capitales desarrollado, las politicas de vivienda subsidiaron al comprador y fueron un ejemplo de focalizacién del gasto social. Por primera vez en mucho tiempo los recursos del Estado asignados a vivienda fueron a parar, en mayor medida, a los grupos mds necesitados y no a los grupos con mayor poder de presién. El sistema de subsidios habitacio- nales logré un buen equilibrio entre el esfuerzo de ahorro individual y familiar y la ayuda del Estado para convertir a una mayor cantidad de chilenos en propietarios. Para los sectores sin ninguna capacidad de ahorro, por su parte, los programas de vivienda social basica fueron, dentro de las limitaciones econémicas existentes, una buena solucién. La idea fue desburocratizar al maximo el sistema y darle creciente poder de decisién a los municipios en la asignacién de las viviendas. En materias asi el gobierno local suele decidir con mayor conocimiento de causa y més acertadamente- que el gobierno central. Puesto'que una de las acusaciones més recurrentes en contra del gobierno militar apunta a que la unidad de fomento, concre- tamente el sistema de reajustabilidad .de los préstamos 4131hipotecarios, fue responsable del empobrecimiento de la clase media entre los afios 75 y 85, conviene analizar un poco el drama de muchos deudores habitacionales que no tuvieron capacidad para servir sus obligaciones hipotecarias y terminaron con sus viviendas rematadas por los bancos. El problema de fondo es la crisis de la deuda que golpe6 al pais entre los aftos 82 y 84 y que hizo objetivamente mas pobres a los chilenos y a todos los paises de la region. El segundo aspecto esté relacionado con elementales consi- deraciones de justicia. Es justo que quien adquiera su vivienda la pague a su valor real en un determinado horizonte de tiempo. El crédito no indexado, que resulta tan favorable en principio para unos pocos afortunados, es nefasto desde la perspectiva social, porque desincentiva el ahorro y la acumulacién de recur- sos para vivienda, con lo cual se perjudica a las familias que no tienen casa. La Caja de Empleados Particulares, una instituci6n. del sistema previsional antiguo, tenia entre sus beneficios, al menos teéricamente, la entrega de créditos para la vivienda a una tasa de interés nominal baja, inferior a la inflacin. Esto era muy conveniente:para el deudor; que en presencia de alta inflacién prdcticamente recibia un regalo. El problema es que ese beneficio s6lo lo recibié un 1% de los imponentes de esa Caja. Un tercer elemento de anilisis obliga a reconocer que en Chile losmecanismos de indexacién permitieron rearticular el mercado de habitacional y el mercado de capitales, pero colocaron en dificultades a un vasto sector de poblacién que se habia endeu- dado a largo plazo para adquirir viviendas en un momento de boom, antes de la crisis de la deuda de los afios 82-84. Hubo quienes apostaron a casas un poco mejores que las que en estricto rigor podrfan haber comprado en funcién de sus posibilidades y, lo que es peor, varios se endeudaron tanto por el crédito hipotecario como por un segundo crédito de plazo menor para pagar el pie. Mientras la economia crecfa, no hubo problema. Pero el asunto fallé ante los primeros contratiempos de la crisis. -contraccién de los ingresos y desempleo~ y eso. generé un problema social delicado y extendido. La evidencia mas concluyente de la debilidad de las criticas 132que se hicieron a las politicas habitacionales, y especialmente a Jaunidad de fomento como mecanismo de reajustabilidad, radica en que el pais ha seguido operando -con ajustes ‘mas 0 ajustes menos- dentro de los mismos esquemas. El gobierno que asumi6é elaiio go, no obstante disponer de mayores recursos, fue incapaz, de inventar algo realmente nuevo en esta materia. El Santiago leno de poblaciones “callampas”, sin agua ni luz, fue cambiando. Quien recorrié la ciudad hace veinte afios puede apreciar la diferencia, aunque todavia queda mucho por avanzar. Entre 1970 y 1992, un millén cuatrocientos un mil familias lograron en el pais una vivienda aceptable de acuerdo alos datos censales, Eso no tiene precedente en la historia. DESCENTRALIZANDO LA EDUCACION Como requisito para modernizar el sector, el gobierno reconocié derechamente la existencia de dos planos. Uno el de la educacion preescolar, basica y media, al cual acceden las grandes mayorias del pais. Otro, el de la educacién superior, al que llegan porcen- tajes muy pequefios de la poblacién. No habia dénde perderse a la hora de establecer prioridades y muchos sectores no le perdonan al gobierno militar que haya vuelto la espalda al mito de la universidad para todos. No le perdonan,quizés, haber puesto de relieve que la mayor parte del presupuesto de educacién lo absorbian las minorias y lo absorbfan en términos muy poco competitivos, por lo demas. Los planteles de educacién superior, no obstante circunscribirse a segmentos minoritarios, eran sin embargo los que mayor presién ejercian en el presupuesto del area. La politica gubernativa frente al sistema universitario en materia de asignaci6n de recursos fiscales fue conducirlo a un esquema de financiamiento menos directo y menos dependiente de la voluntad fiscal que incentivara la competencia y la calidad. La idea, por una parte, fue ir dotando a los planteles, mediante aportes, de patrimonio propio. Por otro lado, surgieron 0 se robustecieron fondos especiales para apoyar la actividad univer- sitaria en un contexto de mayor competitividad (fondo de ciencia y tecnologia, aportes por mejores puntajes, sistema de crédito Steeuniversitario...) El propésito era desligar, dentro de lo posible, al Estado de los requerimientos del sistema. Era razonable pensar que con tales recursos, unidos a las contribuciones de los estudiantes, las universidades podrian financiarse y reducir su dependencia crénica del presupuesto de educacién. Para mucho sectores el concepto de universidades pagadas y autofinanciadas fue poco menos que un escdndalo. Qué tiene de malo? Por qué no? Porque es injusto, se aduce, y porque impide que los sectores modestos lleguen a la universidad. Quiere decir entonces que hay que establecer un sistema de préstamos y un sistema de becas para remover esa restricci6n. Es que no todas las carreras -se replica~ garantizan al profesional ingresos tales como para cubrir las cuotas reajustables de un préstamo. Significa entonces que la sociedad tendrd que preo- cuparse de becar el estudio de determinadas disciplinas, toda vez que las juzgue valiosas socialmente. El verbo favorito del gobierno en materia de educacién fue focalizar. Una correcta focalizaci6n del gasto social es un impe- rativo tanto de eficiencia como rigor civico, atendido el principio de igualdad de oportunidades. Se traté de un trabajo de afios. Y que no concluyé enteramente. Nunca se logré por ejemplo un sistema de crédito universitario que quedara consolidado. Tanto es asi que existieron con posterioridad presiones muy fuertes para volver atras. A mi, por ejemplo, me hubiera. gustado consolidar a un sistema tipo endowment, con fondos rotatorios administrados por las propias universidades para financiar los sistemas de crédito y de becas. Es un esquema de operacién més sano y establece mayor compromiso por parte de los planteles tanto con la asignacién de recursos a los estudiantes -recursos recuperables, se supone- como con la creacion de nuevas carre- ras. Tiene desventajas, por cierto, porque no admite el cambio de universidad, pero es superior en muchos sentidos. Las demas soluciones no hacen otra cosa que unir a los estudiantes y a las. universidades en contra del gobierno. La solucién de los fondos competitivos también fue interesante en el dominio de la investigacién cientifica y de la creacién cultural, campos en los 134cuales si lograron consolidarse esquemas de trabajo que utiliz6 el gobierno siguiente (Fondec, Fondart). Eldesaffo del 4rea, en cualquier caso, fue dirigir los recursos a los sectores mas necesitados y claramente ellos no estaban en la educacién superior. Pero se hizo un esfuerzo para acercar ésta a un régimen de incentivos bien orientados, sobre la base de supuestos elementales: que los estudiantes perciban y en lo posible asuman los costos de su-educacién, que exista algdin grado de competencia en la asignacin de recursos para investi- gar, que la posesién de un titulo universitario no implique necesariamente para la sociedad la obligacion de darle un empleo a quien lo obtuvo y que exista algun tipo de estimulos a la calidad. A esto tltimo apunt6 lo que algunos laman la marraqueta, aporte fiscal a las universidades en funcién de su capacidad para atraer a los alumnos de mayor puntaje en la prueba de aptitud académica. No es una mala idea, pero debe ser perfeccionada. Lo importante no es s6lo premiar a las casas de estudios superiores que atraen a los mejores alumnos a primer afio; también es importante que los conserven y Ieguen a graduarlos en su oportunidad. De alguna manera que todavia no ha sido dimensionada ni analizada con la debida profundidad, la modernizacién chilena debilité el protagonismo que ejercian las universidades como tutoras del desarrollo cultural y como “conciencia critica de la nacién’, segtin la ret6rica en boga durante los afios 60. Efectiva- mente varios planteles se-eclipsaron. Otros, en cambio, mds receptivos al valor de la calidad académica, fortalecieron su prestigio. Lo que ocurrié fue que, a raiz del proceso de desburocratizacién, la sociedad misma se volvié mas receptiva al conocimiento, pero menos devota de los titulos profesionales. La correlacién entre educacién y desarrollo se volvié mas compleja. Los cartones profesionales dejaron de ser parémetros de éxito social y pasaportes para empleos piiblicos a lo mejor de bajas rentas pero de alta respetabilidad en la comunidad. La sociedad y la estructura productiva se hicieron mis sensibles a aptitudes que no necesariamente estén acreditadas en un titulo profesional. Hubo, en pocas palabras, mayor movilidad social. 135El antiguo Chile, al cual-le horrorizaba la competencia, fue quedando atras. En el fondo, comenzé a desaparecer esa estruc- tura social conservadora; jerarquizada, burocratizada y algo pueblerina que ~presidida en la ctispide por las profesiones “liberales”- habia caracterizado al pais por largos afios. Otra de las prioridades en materia de educacién superior fueron las universidades privadas -menospreciadas en un comienzo, pero, en varios:casos, duefias en la actualidad:de un prestigio superior al de muchas universidades tradicionales~y las iniciativas tendientes a:diversificar las alternativas de forma- cién no universitaria posteriores'a la educacién media. Los nuevos espacios dieron lugar a un boom a nivel de los centros de formacién técnica e institutos profesionales. La idea fue abrir este campo; en la forma més transparente posible, a la respon- sabilidad individual de los estudiantes y a la iniciativa privada de los establecimientos. Existe una tendencia a subestimar la calidad de la formacién que entregan estas entidades, pero en estricto rigor los tinicos que pueden juzgar esta educacién como {itil o imitil son quienes la reciben. Las personas son perfectamen- te capaces de discernir qué les conviene'y qué no. Para eso no necesitan tutores, como se cree’ al interior de los esquemas dirigistas. Tampoco se necesitan planificadores que proyecten y vaticinen la cantidad exacta de técnicos o de profesionales que el pais va a necesitar en diez o veinte aiios mas. Esos calculos, si bien son valiosos como elementos de juicio y. deberfan proporcionarse como informacién a los jvenes, casi siempre son. especulativos y no deberian bloquear las decisiones de las personas. Si alguien, no obstante conocer la sobreoferta de pro- fesionales de determinada especialidad, insiste en matricularse enesa carrera y en asumir los costos de sus estudios, esta en su pleno derecho. En el terreno de la educacién prebasica, basica y media, el gobierno se enfrent6 a los. compromisos contrafdos por las dos administraciones precedentes. La ley decfa que todos debian tener educacién, pero una cosa es'lo que dice la ley y otra muy distinta es tener los medios administrativos y financieros para entregarla y dar contenido a la garantia constitucional. El 136gobierno de Frei habia elevado la educacién basica de seis a’ocho aiios. Allende prometié luego universidad para todos. Fue interesante la experiencia del gobierno en este 4mbito porque le correspondié llevar a la practica las promesas de otras administraciones. De hecho, ‘durante el periodo del régimen militar los indicadores de escolaridad registraron aumentos espectaculares. No fue el tinico logro. La gran victoria del gobierno en este plano fue su capacidad para distinguir el rol orientador y normativo -determinacién de los contenido de la educacin y mecanismos de control- del rol de financista y del rol de admi- nistrador. El primero era un rol irrenunciable del Estado, al cual efectivamente le corresponde definir los contenidos éducaciona- les basicos y de consenso de la sociedad, en funcién de la homogeneidad de su perfil y de sus valores. El riesgo que existe eneste punto es querer colocar la carreta delante de los bueyes y usar la educacién para cambiar 0 manipular el perfil y los valores del cuerpo social. El gobierno que asumié el afio 90 no se ha quedado corto en intentos de constructivismo social por este lado. La idea de incluir los derechos humanos entre esos contenidos minimos apunta hacia all4. La inspiracién parece atendible desde la perspectiva civica, pero sélo hasta el momento en que no hay consenso en la sociedad chilena acerca de cuando, cémoy por qué se generaron esos problemas. Muchos dirfan que el origen de los dramas que vivié el pais -y no s6lo el pafs~ en este terreno estén en el socialismo, en la maquiavélica moralidad politica que impuls6, en su rechazo al sistema democratico ya Ja institucionalidad burguesa, en su tendencia a remodelar la sociedad via la coaccién politica, la fuerza de hecho o el resqui- cio legal. Siendo asi, gsignificaria eso que entre los contenidos educacionales minimos deberian estar también las lecciones relativas a la caida del socialismo en todo el mundo? Establecido que al gobierno le correspondia en la educacion basicamente una funcién normativa y contralora, también se modificaron los esquemas de financiamiento. En-vez de los planteles educacionales, los sujetos pasaron a ser los alumnos. EI financiamiento fue entregado entonces en la forma de una 137subvencién por nifio atendido en cada escuela. Fue un avance importante e inédito. Era la primera vez que el gobierno central, duefio de colegios financiados segtin un presupuesto histérico, introducia en este plano un principio de descentralizacién y com- petencia. Tan pronto los administradores de las escuelas advir- tieron que para tener mas presupuesto estaban obligados a tener més alummos, Ja situacin quedé preparada para que la admi- nistracién de los establecimientos pasara a los municipios y para que surgieran nuevos colegios privados. Se dieron casos muy curiosos a raiz de esta liberalizacién. Hubo municipalidades que se opusieron a la apertura de colegios privados temiendo la competencia a que se iban a ver expuestas. Ese conflicto, en todo caso, todavia no esté resuelto. Hay una abundante literatura periodistica sobre los excesos, fraudes, abusos e irregularidades que han tenido como escenario los colegios privados. Curiosamente no se coloca el mismo énfasis en las irregularidades que existen el sector estatal. Es sintomatico que, a pesar de tanto escdndalo y desprestigio, miles y miles de padres sigan prefiriendo las escuelas administradas por particu- Jares para la educacién de sus hijos. Seguin las pruebas nacionales del Simce (sistema de medicién de calidad de la educacién), el rendimiento. de estos establecimientos es superior al de la educacién municipalizada y esto la gente lo percibié aun antes que se divulgaran los resultados de esa medicién. Recuerdo haber conversado con un sefior que vendfa plumeros y escobas ala entrada de un supermercado a comienzos de los afios 80 y que me dijo que él trabajaba entre otras cosas para enviar a sus hijos a un colegio subvencionado si, pero en el cual los padres debian pagar una escolaridad mensual al centro de padres. Estaba satisfecho de hacerlo y sabia que estaba invirtiendo bien en el futuro de los suyos. En el caso de la educacién técnico profesional, el traspaso de los planteles se hizo a una serie de corporaciones privadas vinculadas al sector productivo. En general, porque siempre hay excepciones, la experiencia fue satisfactoria, pero tiendo a pensar que este tipo de educacién deberfa ser repensada desde sus fundamentos y con gran serenidad. La idea de que los jévenes 138salgan del ciclo educativo dominando algunos oficios para entrar de inmediato y con ventaja al mundo del trabajo es atractiva. Pero tiene riesgos bastante altos, provenientes de dos factores princi- palmente. El primero es que los equipos necesarios para impartir esta educacién son muy caros; el segundo es que los oficios que se-imparten-estan-demasiaco-expuestos-ala-obsolescencia: Los cambios tecnolégicos son cada vez mas acelerados y es muy improbable que los planteles puedan ir a la vanguardia. La tinica forma de resolver esa brecha es fortaleciendo el nexo entre los liceos y las empresas, pero tampoco esto es facil a la hora de definir cémo y de qué modo puede ser enriquecedor para ambos relacionarse. La descentralizacién de la educaci6n fue un proceso llevado a cabo con bastante creatividad. El gran problema estuvo en que ‘su curso fue afectado por la crisis econémica de los afios 80. Eso impidi6 mejorar el nivel de las subvenciones en las proporciones que habian sido previstas inicialmente. El objetivo era mejorar sustancialmente la calidad de la educacién y facilitar los procesos de ajuste, porque el traspaso de escuelas estatales a los munici- pios o a entes privados necesariamente iba a significar el reem- plazo de personal docente menos calificado por contingente mas idéneo. Era predecible el problema politico que se’ plantearia, pero el gobierno confié en que el resto de los profesores y la comunidad serian capaces de apreciar el mejoramiento para todos que se producitfa con el cambio, con lo cual el conflicto podia ser neutralizado. Pero no fue asf. En las percepciones de los profesores el cambio quedé asociado a despidos, a incertidumbres y a restric- ciones econémicas tan grandes o superiores a las de antes. Se ignoré por completo el efecto que la crisis tenfa en el deterioro de la situacién. El hecho concreto fue que no se pudo continuar avanzando. Una de las metas habria sido confiar la administra- cién de los colegios municipalizados a corporaciones de profe- sores o de padres y apoderados, para descentralizar todavia mas el sistema. También estaba en mente evolucionar a un sistema que pudiera contemplar, junto a la subvencién estatal, algin anemargen de contribucién de los propios padres, en la medida en que mejoraran los ingresos reales de la poblacién. La tarea, pues, qued6 inconclusa. El proceso, si bien logré comprometer a las municipalidades con el desarrollo de la edu- cacién, no se terminé de asentar debidamente, sobre todo porque las subvenciones continuaron siendo demasiado bajas. Una evidencia en:orden a que el sistema sigue siendo vulnerable a presiones estatistas son las regresiones que se produjeron a partir de 1990; a raiz del restablecimiento de asignaciones directas alos planteles municipalizados, al margen del régimen de financia- miento por alumno. Por esta via los colegios vuelven a depender discrecionalmente del poder central. Por esta via también se alteran las condiciones de igualdad de compétencia entre los establecimientos municipalidades y los colegios subvencionados. Entre otros:alcances, el proyecto de descentralizacién de la educaci6n consult6 un mecanismo general de evaluacién -un prueba nacional, a la cual los mismos lideres del magisterio que rechazaban la municipalizaci6n en nombre de la calidad de la educacién se opusieron mucho— que esté Ilamado a convertirse en un instrumento para orientar las decisiones y el compromiso de los padres con la formacién de sus hijos. En Ja medida en que los resultados de estas pruebas sean debidamente conocidos y divulgados, se habra introducido en el sistema una variable crucial de competitividad y seleccién. En otro plano, la modernizacién de la educacién también abrié canales para entregar en forma més productiva y con rendimientos mas claros alimentos a la poblacién escolar. Estos servicios laterales fueron licitados a empresas privadas que operan sobre pautas previamente delimitadas, en las cuales se han identificado los colegios de las zonas més pobres y las edades de mayor vulnerabilidad en los nifios. Estas y otras iniciativas en este Ambito fueron contribuciones muy efectivas al esfuerzo de desarrollo de capital humano que llev6 a cabo el gobierno entre los afios 73'y 90. Siempre es posible volver atras y el gobierno que asumié en marzo del afio go ya lo ha hecho. Se ha vuelto a favorecer, por ejemplo, a las universidades en detrimento de la educacién 140preescolar, basica y media segtin se deduce de la evolucién del aporte fiscal a cada nivel de educacién. Se esta imponiendo la idea de que la infraestructura de las escuelas ptiblicas debe ser financiada con asignaciones directas y no-con la subvencién por alumno, lo cual entrafia una discriminacién en contra de los colegios privados, los cuales, pese a todo, muestran mejor rendimiento. Las modificaciones que se hicieron al Estatuto Docente vuelven a involucrar en cierto modo al gobierno central enel tema de la remuneracién de los profesores. La centralizacin vuelve a levantar cabeza. Mientras el presupuesto total de Edu- caci6n ha crecido en un 29% entre 1990 y 1993, las subvenciones a establecimientos educacionales descentralizados ha aumentado s6lo en8,8%. Por otra parte, el gasto en personal de ese Ministerio ha crecido en un 44% en el mismo periodo. ‘LA SALUD, LOS ARBOLES ¥ EL BOSQUE Con ocasién del ajuste de gabinete del afto 80, estaba todo conversado para que yo me convirtiera en subsecretario de Salud. A tiltima hora, sin embargo, el presidente me indicé que preferia que me fuera como subsecretario al Ministerio de Economia. Al afio siguiente la situacin fue exactamente al revés: yo creia que me mantendria en Econom(a, pero a tiltima hora el presidente me pidié que me hiciera cargo de la Subsecretarfa de Salud. Este traslado de drea en el fondo determiné mi sobrevivencia en el gobierno, puesto que no fui parte de ningu- no de los equipos a los cuales se les hizo pagar la cuenta por la crisis de los afios 82-84. En ese momento yo estaba en otro sector. En el sector salud. Lo que parecia ser una destinacién que me obligaria a estar en la mira, ya que en esa época el 4rea dela salud era la més conflictiva, termin6 siendo un refugio en medio de una tormenta econémica. Siel terreno de la educacin es complejo, el de la salud lo es atin en mayor medida. En aquél por lo-menos es posible lograr que la sociedad se ponga de acuerdo sobre los estandares y contenidos minimos que un alumno de la educacién basica 0 media debe cumplir.o dominar. Fijar en cambio la escala de las 141atenciones de salud que deben darsele a una persona es mucho mas dificil. La dificultad estriba en que nadie aspira a algo inferior a los méximos y en que.no hay sistema que pueda garantizar esos méximos para todos. Elotro punto conflictivo en esta area es que, existiendo vidas humanas en juego en lo inmediato, cualquier esténdar que se defina como satisfactorio o razonable se puede volver motivo de controversia y aun de escindalo. La razén es simple, pero hay bastante farisefismo en todo esto. Todo estandar implica dejar de cubrir determinado ntimero de casos, lo cual entrafia un proble- ma de vida o muerte; en otras palabras, un problema politico y ético de proporciones. De hecho no hay sistema de salud alguno que no ponga en juego la vida humana en sus decisiones de cada dia. Esta realidad cruda, indesmentible y crucial, hace que en mayor 0 menor medida todos los sistemas estatales de salud elu- dan el dilema y prefieran enfrentarlo de manera indirecta y subterrdnea.: Prefieren ofrecer. el. m4ximo, supeditando el cumplimiento de esta promesa a la capacidad que tengan de cumplirlo. El racionamiento no es explicito y se manifiesta en demoras, en dilaciones, en postergaciones, en la reparticién de ndmeros, entre otras practicas. El sistema estatal seré mas exitoso en la medida en que logre poner a los enfermos en una cola sin que ninguno de ellos se dé cuenta. En el caso de los sistemas privados de salud la situacién es distinta. La barrera est puesta al comienzo. La compaiifa, luego de determinar una tarifa mas cara para las personas de mayor riesgo, podré tratar de controlar sus costos por la via de estable- cer limites al gasto incurrido por una enfermedad 0 prestacién 0 incluso no cubrir algunas de ellas y de seguro su evasiva dard lugar a un conflicto. Sin embargo, una vez que se han superado los problemas interpretativos, para bien o para mal del enfermo, la discusién cesa y se sabe perfectamente bien a qué tiene derecho el beneficiario y a qué no. En general suele haber bastante hipocresfa en el andlisis y tratamiento de estos temas. La gente se indigna cuando una 142entidad privada rehusa amparar contractualmente un tratamien- to clinico 0 de recuperacién y considera injusto que alguien en ese trance quede entregado a su propia suerte. De ahi la gran mayoria infiere la conveniencia de establecer un sistema de salud que sea igual para todos. Pero esas mismas personas no se dan cuenta que no por eso tales problemas dejan de existir. De hecho siguen existiendo igual. Porque el sistema unico de todas maneras tendré que racionar sus. prestaciones por la via del mnimero, la cola o la lista de espera. La diferencia es que en un caso la decision es conflictiva y transparente; en el otro no es conflictiva pero es difusa, porque quedard entregada a la buena o mala suerte que tenga el enfermo dentro de la-maquinaria burocratica hospitalaria y médica. Ahora bien, todo hace pensar que la confrontacién estatica entre un sistema y otro es inconducente, en la medida en que puede inducir a perder de vista lo que es realmente importante. Y loimportante, antes que nada, es que la gente tenga incentivos para ciudar su salud y llevar una vida sana. Que la realidad no sea disfrazada en nombre de un igualitarismo engafioso. Que el sistema no oculte sus limitaciones 0 carencias, a fin de que todos las tengan presente y puedan maximizar su bienestar. En fin, que las contribuciones econémicas de los usuarios al sistema de salud. sean eso -contribuciones equivalentes a un servicio-y no un impuesto. Fueron numerosas las disyuntivas que el gobierno militar resolvié para llegar al sistema de salud que finalmente prefiri6 o adopt6. zAtencién estatal, privada o mixta? :Régimen obliga- torio o régimen voluntario? ;Atencién integral a la salud de las personas 0 atencién por tipos de enfermédad,a la manera de los seguros? Pero quizas lo mas importante fue decidir si se privile- giaba la atencién primaria o las acciones de salud de mayor nivel de complejidad. En efecto, Chile en 1973 tenfa una tasa de mortalidad infantil de 68 por mil. Esto es, de mil nifios nacidos, 68 morian antes de cumplir un afio de edad. Esta tasa era elevada incluso en el contexto latinoamericano, y se daba la paradoja de que las escuelas de medicina en Chile tenian prestigio, y de hecho 143recibfan a muchos alumnos de otros paises latinoamericanos que sin embargo tenfan, en sus propios paises mejor resuelto el problema de la salud publica. La explicacién es que a ciertos niveles de desarrollo los. problemas de salud publica no son solamente problemas relacionados con la atencién médica en hospitales u otros establecimientos complejos, sino que requieren acciones destinadas a dotar de infraestructura sanitaria minima y fortalecer la atencién primaria en los sectores rurales con procedimientos de baja complejidad. Asi, otra vez el gobierno debi6 optar, y eligié a mi juicio correctamente por privilegiar a Jos mas débiles, en este caso los nifios-de familias pobres. Esto implicaba también una decisi6n en términos de recursos, y se decidié fortalecer la atencién primaria, en postas y consultorios rurales que se construyeron 0 se reforzaron a Io largo de todo Chile, complementado por diversos programas especiales dirigidos a grupos vulnerables, como la madre y él nifio. El programa de alimentacién complementaria, PNAC, era uno de ellos. El resultado es que hoy dia Chile tiene una de las mas bajas tasas de mortalidad infantil de Latinoamérica, acercandose a 16 por mil nacidos vivos. Esto significa, nimas ni menos, que cerca de treinta mil nifios cada afio sobreviven hoy dia, en circunstan- cias que con la situacién previa habrian fallecido antes de cumplir un aio de edad. Las bases con que se organiz6 el sistema de atencién de salud adoptado fueron las siguientes: El Estado garantiza a toda la poblacién atenciones minimas de salud. El sistema piblico acoge a todos, tengan o no tengan previsién, sean trabajadores o indigentes. Tradicionalmente la cobertura de este sistema ha sido amplisima. Los trabajadores deben preocuparse por su salud y quedan obligados a pertenecer a un sistema que les brinde cobertura en este plano. El sistema ptiblico se financia con aportes directos del Estado y con la cotizacién de los trabajadores que pertenecen a él: Para financiar el sistema se fij6 una cotizacién que es un porcentaje dela remuneracién del trabajador, con un cierto tope imponible. En si mismo este porcentaje es un error porque quienes tienen 144sueldos bajos ~y que se enferman tanto o més que los grupos mejor remunerados~no alcanzan a cubrir sus costos. Ahora bien, err6nea y todo, pareciera no existir otra formula de solucién, al menos desde el prisma politico. El sistema considera todas las facilidades del caso para que quienes quieran emigrar desde el sistema estatal al sistema pri- vado lo puedan hacer. Al sector privado, a su turno, se le otorgé también la maxima flexibilidad para organizarse. Los candidatos més seguros a este traspaso eran por cierto los sectores de ma- yores ingresos, hecho que provoca cierto escndalo e irritacién en algunos sectores, que consideran que su emigracién perjudica al sistema, porque lo priva de recursos. Quienes piensan asf en el fondo conciben la cotizacién de salud como un impuesto (percepcién que no tuvieron quienes idearon el sistema décadas atrds, dado que se establecieron topes imponibles relativamente bajos). Esas personas, ademés, no toman en cuenta que la per- manencia de los més ricos en el sistema pubblico a la larga perju- dica a los més pobres, porque los ricos contribuyen a congestio- nar el sistema y tienen mayor capacidad de presién para ubicar- se en la cola de atencién antes que los demas y dirigir al sistema hacia la resolucién de sus necesidades. De hecho, los tratamientos més costosos del sistema pubblico, que en muchos casos requerfan un copago por parte del beneficiario, se hacian a aquellas personas que tenfan mayores niveles de ingreso. Las facilidades al traspaso contemplaron en la reglamentacién de las Isapres (instituciones de salud previsional) nuevas oportunidades para que el sector privado entrara al mercado de la salud, toda vez que ofreciera las garantfas de poder cumplir-fundamentalmente con normas de encaje- los compromisos que contrafan con sus usuarios. Se tomaron también con el tiempo -no de partida- algunas medidas para dirigir los contratos de salud a convenios indefinidos 0 de cardcter vitalicio, con el fin de ir generando contratos que incluyan los distintos ciclos de la vida. Otro de los pilares que hizo viable el sistema fue el compro- miso del Estado de’ apoyar suplementariamente al sistema ptiblico, en el entendido que quienes iban a permanecer en él eran los trabajadores de menores ingresos y cuyas cotizaciones 145no alcanzaban a cubrir los costos. Esto se hacia por medio de aportes estatales provenientes de fondos generales: Lo que nunca se hizo ~y quiso hacerse, porque asf fue conce- bido inicialmente- fue establecer una subvenci6n suplementaria, equivalente a lo que el Estado gastaba en cada usuario, para que las personas de menor renta también pudieran emigrar al sistema privado, en términos mas o menos semejantes a como se habia hecho en educacién. {Qué fue lo que inhibié este ultimo paso? Fundamentalmente, Ja imposibilidad de dar soluciones viables desde el punto de vista administrativo y funcional para descentralizar efectivamente el sistema. No cuesta demasiado traspasar un escuela al municipio 0 a una corporacién educacio- nal privada. Los alumnos se atienden siempre en la misma escuela. Pero el sistema de salud es mAs complejo y tiene muchos cruces. La gente no se atiende en un solo consultorio. Va del consultorio al hospital y-de ah{ puede ser derivado a una interconsulta y a otro hospital. Todo esto es intrincado. Una hipétesis es que; otorgando la subvencién concebida, gran parte los afiliados del sistema publico se trasladaran al sistema privado. Eso ibaa significar que, de alli en adelante, los consultorios y hospitales ptiblicos empezarian a cobrar las atenci6n brindadas a los usuarios, con cargo a la subvencién recibida. No hay duda de que eso no iba a ser facil. Pero surgia otro problema adicional y es que de todas maneras la subvencién suplementaria terminaria implicando un incremento fuerte en los gastos del area. La razén es simple: suponiendo que una parte importante de los usuarios del sistema puiblico de salud -un ter- cio o la mitad, por decir algo- se pasaba al sistema privado, con su respectiva subvencién bajo el brazo, se visualizaba de partida como muy improbable poder reducir en esa misma proporcién el presupuesto de gastos del sistema ptiblico. Lo mds seguro en tal caso es que el sistema terminarfa gastando lo mismo, pero atendiendo a un volumen te6rico sustancialmente menor de personas, aunque en mejor forma. Es posible que alo mejor valga la penaasumir este mayor costo para descentralizar el 4rea, pero en los afios 80 las restricciones de recursos eran lo bastante 146dramaticas como para diferir la implementacién de la idea: En esos momentos se estaban haciendo sentir en el gasto fiscal los anayores costos originados por la reforma previsional y por la descentralizacién educacional y agregar un nuevo frente de presién habria sido irresponsable. En este sentido la modernizacién qued6 a medio camino y est pendiente. Hay que reconocer que plantea dos grandes dificultades. Una es politica y la otra, financiera. Pero, desde el punto de vista funcional, la solucién es absolutamente factible. El desafio se reduce a instar al trabajador a que se inscriba en una isapre (institucién de salud previsional), para lo cual el Estado procede a suplementarle su cotizacin hasta cierto tope. Es légico suponer que la puesta en marcha de este esquema operacional en el sector salud necesitaria un tiempo razonable de ajustes y que plantearia ademas costos inevitables de apren- dizaje. Una cosa es lo que la autoridad puede planear y otra es Jo que efectivamente ocurra con las medidas adoptadas en la prdctica. En este terreno lo normal es caminar por aproximacio- nes y tener que resolver miles de detalles no previstos. El propio gobierno militar comenzé fijando en un 4% de la remuneracién imponible del trabajador la cotizacién de salud, pero a poco andar advirtié que se habia quedado muy corto. La proporcién subi6 a 7% después. Paralelamente a este reordenamiento, en el sector salud el gobierno llevé a cabo miiltiples iniciativas. Se reorganiz6 el sistema estatal de salud, pasando desde un modelo centralizado aun modelo descentralizado. No siempre el sistema se munici- paliz6 de modo integral como en la educacién, pero si en forma parcial, a nivel de consultorios primarios y rurales. También aqui Jamunicipalizacién dio lugar a conflictos porque la tendencia del Ministerio de Salud es que estos servicios sean financiados por las corporaciones edilicias y les destinan cada vez menor presupuesto. Por esta via, claro, es facil llegar a demostrar que la municipalizaci6n es mala y no resuelve las necesidades de la gente. Este conflicto todavia no se ha resuelto. Lo concreto es que los establecimientos de mayor complejidad quedaron siempre en el sistema estatal, el cual por otra parte 147eliminé las diferencias de atencién que existian en el pasado, cuando funcionaba una medicina para empleados (Sermena) y otra para obreros (Servicio Nacional de Salud). El sistema ademas pudo avanzar a un modelo de gestién mas descentralizado a nivel local. Sé que el tema de la salud durante los afios del gobierno militar es juzgado con gran severidad. A menudo se pierden de vista los polos centrales de la discusién. A menudo los arboles no dejan ver el bosque. Conviene, sin embargo, que en esta discusién el pais tenga muy claro en esta materia cuanto se puede gastar y de qué modo ese gasto puede resultar mas eficiente. Lo que el gobierno que encabez6 la modernizaci6n chilena trat6 de hacer fue darle a las personas més libertad para que cllas decidieran cuanto gastan y de qué forma. Obviamente en todo esto conviene mantener el sentido de las proporciones. A menudo se confrontan las deficiencias del sistema ptiblico de la salud con la realidad de naciones altamente desarrolladas. Este tipo de comparaciones no tiene sentido. El gasto per cépita de los norteamericanos en salud es mas o menos igual o superior al ingreso per c4pita chileno. Para tener un sistema como el de ellos los chilenos deberfamos gastar la totalidad o gran parte del producto sélo en salud y eso ~claro- es imposible. La politica de salud es un asunto tan complejo que incluso cuando.el sistema mejora se plantean al interior mas y mas necesidades y demandas, Cuando la autoridad, por ejemplo, cambia los énfasis y le asigna mayor prioridad a la deteccién precoz de ciertas enfermedades, muchas personas que la pade- cen, que quizds se iban a morir por su culpa, ahora tienen conciencia de la enfermedad y solicitan que las atiendan y que las curen. Si bien en el largo plazo la prevencién desactiva demandas futuras, en el corto plazo casi siempre genera mayores demanda de atencién y mas gente en Ia cola. Cabe reiterar que el esfuerzo més importante que hizo el go- bierno militar se encuadré dentro de los criterios de focalizacion del gasto social en salud. Este esfuerzo favoreci6 sobre todo a las actividades de prevenci6n y de atencién entre los grupos mas 148necesitados y mas expuestos de la poblacin. El programa de disminucién de la mortalidad materna e infantil consulté resguardos para la madre embarazada, alimentacion especial para los nifios en su primer afto de vida, distribucion de leche, complementacién alimenticia, vacunaciones y una serie de otras prestaciones. Se desarrollaron muchos programas de este tipo que hicieron ver un amplio y fructifero campo de accin para el Estado. A través de estas iniciativas —unidas a politicas de sanea- miento basico de las poblaciones, a urbanizaciones y programas de desarrollo para las comunidades rurales- la sociedad chilena fue tomando algunos compromisos con una estrategia de salud de largo plazo. En el fondo se trat6 de una opcién por las perso- nas y de una opcién que incluso no siempre era coincidente con lo que querian sus eventuales beneficiarios. Pero ahi es donde entra el rol del Estado, que puede forzar un poco las decisiones individuales en funcién de los requerimientos de bien comin. A lo mejor hay una madre que prefiere no vacunar a su hijo por temor a que contraiga la enfermedad que se esta tratando de prevenir. Es un riesgo remoto pero plausible. Pues bien, ahi entra el Estado y decide la vacunacién obligatoria. El riesgo de que un nifio se enferme o incluso muera sigue existiendo tal vez, pero laautoridad lo asume preferiendo que muera uno y que se salven miles y cientos de miles. Ahi entra a jugar en pleno el rol del Estado. De eso ~y no de cudnto hay que pagarle a los médicos— es de lo que deben ocuparse el gobierno y las autoridades. Chile fue extremadamente eficiente en el cumplimiento de algunas metas. Numerosos indicadores de salud registraron un mejoramiento espectacular. La mortalidad infantil chilena, que no era de las ms bajas de la region, pasé a ubicarse entre las mas bajas. Se diré que en Cuba es atin mas baja, pero hay que tomar encuenta que ya en el afio 58, en tiempos de Batista, la isla tenia ‘una de las tasas de mortalidad infantil mas bajas de América Latina. En cualquier caso los niveles de mortalidad y morbilidad se acercaron fuertemente a los indicadores de paises mas desarro- Ilados. Se erradicaron varias enfermedades con éxito, pero la situacién sigue siendo delicada en tifus y hepatitis. Ambas estan 149relacionadas con las deficiencias del tratamiento de las aguas servidas por parte de las empresas estatales de alcantarillado. Atendido que nadie en materia de salud se conforma con menos que el 6ptimo, y dado que el desarrollo tecnolégico hace que la medicina sea cada vez més especializada y cara, en pocas areas de accién es tan facil como en esta que el estatismo se entrampe. La solucién para esta creciente tensién no es que el Estado gaste mds, porque esta dindmica es destructiva y lleva a situaciones absurdas, sino que las personas tengan mayor responsabilidad en esta materia, en funcin del mejoramiento de sus ingresos. Est en la l6gica del desarrollo que la salud sea una proporcién cada vez mayor de los gastos. Y es una experiencia hist6rica que los paises que han comprometido al Estado en ese proceso de gastos crecientes terminan en problemas, porque las satisfacciones no mejoran en proporcién al incremento de los gastos y porque los sistemas publicos contienen incentivos perversos que deterioran la eficiencia, incluso la del propio aparato politico que los controlan. La experiencia de los tres primeros afios del gobierno de Aylwin es reveladora. Han entrado, gracias al crecimiento generado por las bases de una economfa sana, mds recursos al sistema, que por lo demas ahora atiende a una menor cantidad de usuarios. Pero, a pesar de eso, la percepcién generalizada es que la atencion no ha mejorado y las mayores crisis politicas internas las ha tenido el gobierno precisamente en esta area. Aparte de las iniciativas-modernizadoras de los sectores vivienda, educaci6n y salud, el gobierno que hizo la moderni- zacién en-Chile tomé otra serie de medidas para fortalecer las estructuras de la red social, que no es del caso analizar aca. Atencién a los menores sin hogar. Programas extraordinarios de empleo que desempefiaron un papel basico para complementar los ingresos de los hogares de los desempleados en tiempos de crisis econémica. Uniformacién de las asignaciones familiares. Custodia para nifios abandonados. Pensiones asistenciales para personas sin acceso a la previsién. Subsidio unico familiar que provee asignaciones familiares a familias pobres y a trabajadores no permanentes. Y asi muchos otros programas que. se 150propusieron cubrir necesidades objetivas, sin contrariar la logica y las bases del desarrollo econémico y social. Cada uno de estos programas tuvo su evolucién propia, con sus respectivos conflictos y tensiones; cada uno de ellos tuvo muchos héroes. 151VII LA MODERNIZACION SE HACE LEY Hay que reconocer que el proceso chileno de modernizacion, aparte de consultar miltiples reformas sectoriales, incluyé un intento serio por modificar los criterios de andlisis y de juicio de la opinion publica y por cambiar las formas de pensar de la so- ciedad. Esta voluntad, que aparentemente habria escandalizado a Von Hayek, enemigo declarado de la intervencién del gobierno en las percepciones de la sociedad, nunca se manifesté en térmi- nos de ese constructivismo social que el autor de Camino de servidumbre tanto temia. El régimen cambié por completo la fisonomia de Chile y lideré de hecho una verdadera revolucién en la estructura productiva y social, en la orientacién de su desarrollo y en las percepciones de la gente. Pero fue una revo- lucién distinta, porque se hizo en nombre de la libertad. Fue una revolucién que se llevé a cabo no para Jevantar muros ~que es lo que normalmente hicieron las revoluciones durante este siglo— sino por el contrario para derribarlos. Los cambios también alcanzaron al conjunto de normas, instituciones y padrones de cardcter general que, partiendo de la misma Constitucién, recogen la forma en que funciona la so- ciedad y sefialan la manera en que ha de organizarse el Estado. Lo que el gobierno buscaba era dar al més alto nivel institucional el debido respaldo a la liberalizacién de la economia y sentar las bases de una democracia equilibrada en sus contra- pesos de poder y con perspectivas de estabilidad en el tiempo. 153Mi experiencia personal a este respecto es poco ortodoxa 0, sise quiere, un tanto escéptica. Creo que el broche de oro de un proceso de reformas esté en la aceptacién de las mismas por parte de la sociedad, al margen de lo que se escriba en los textos legales y en las constituciones, que por lo demés tienden a ser peores mientras més detallistas y reglamentadas son. El detallismo en estas materias siempre es revelador de falta de consensos. Por lo mismo seria un error analizar el proceso chileno sélo a la luz de la labor que le cupo al gobierno militar en el perfila- miento de la nueva superestructura institucional. En realidad ese trabajo tuvo més de culminacién de una obra que de punto de partida. Esto habla bien de las autoridades de entonces: uno de los peores contagios de la sensibilidad politica latinoamericana hace creer que basta cambiar las leyes para que cambie la realidad y que la grandeza de los paises no se forja en el trabajo, en la educacién y en la creatividad de las personas, sino en la instancia de redaccién de las constituciones. LEGISLANDO CON PERVERSIDAD Con las leyes y las normas suele ocurrir que no siempre el sentido que se ha tenido en cuenta al dictarlas es el que prevalece al final en su aplicacién. Me correspondi6 seguir de cerca una serie de juicios “sobre reforma agraria, sobre asuntos previsionales, entre otras materias~ y mas de una vez me sorprendi de la interpreta~ cién que hacian los tribunales de disposiciones cuyo sentido parecia, por lo menos a mi, no admitir equivocos. Pero es claro que podian tener otros aleances. Si bien siempre entendi que legislar equivalia a fijar reglas del juego, para que todos sepan a qué atenerse en el futuro, desde muy temprano me qued6 en claro que para los politicos y legis- ladores, mucho més atractivo que eso, es redistribuir riqueza entre los que estén ahora. En tiltimo témino, entre sus propios votantes. En el caso, por ejemplo, de quien elabora una ley de arriendo, existe un incentivo mucho més fuerte para fijar una renta maxima o para congelar los cénones de arrendamiento ahora—para ganar el aplauso de los arrendatarios-que establecer pautas sobre cémo van a ser los contratos de arriendo en el 154futuro. El problema de esta conducta es que tales disposiciones, por constituir trabas para quienes pretenden obtener una renta- bilidad razonable adquiriendo viviendas para arrendarlas, disminuye la oferta de este servicio, con lo cual las alternativas para el arrendatario seran en el futuro menores y mas caras. Se trata desde luego de un incentivo perverso que en cierto modo explica, sobre todo en las leyes de contenido econémico, la gra- dual intromisién de la voluntad de la ley en areas que antes estaban confiadas y eran prerrogativa exclusiva de la voluntad de las partes. Si estuviera obligado a olvidarse del presente y a tener que situarse frente al futuro, la perspectiva del legislador sin embargo tendria que cambiar. A nadie le podria interesar hacer una ley laboral defectuosa y mal orientada pues sabe de antemano que si lo hace va a afectar el empleo en el futuro. El legislador tiende a hacer una mala ley sélo porque cree que asi beneficiaré a quienes ya estén trabajando. Olvida o subestima el efecto que esa ley tendra en quienes necesitaran trabajar mafiana. Por otra parte, parece estar al margen de dudas que de poco sirven las leyes y de poco sirven las constituciones si su texto contrarfa las percepciones 0 el sentir dominante de una sociedad. Si eso llega a ocurrir, lo mds probable es que los tribunales, por las buenas 0 por las malas, terminen interpretando las normas exactamente al revés, segiin las preferencias y prioridades del cuerpo social. En tiempos de un estatismo muy acentuado, entonces, no hay legislacién privatista que resista. El mérito de fondo, por lo mismo, no esta en hacer Jeyes en favor del sector privado. Esto puede ser titil, pero el verdadero mérito esta en convencer a la sociedad en cuanto a que el mercado sirve en mejores términos al bien comtn que el intervencionismo estatal. Asi y todo, la elaboracién de la Constitucién de 1980 fue un hito importante en la proyeccién de las modernizaciones del régimen militar. La voluntad del régimen de someterse a una normativa de rango superior habfa quedado en evidencia desde Ia dictaci6n de las actas constitucionales, entre enero y septiem- bre de 1976, y diversas disposiciones legales de alcance general. ‘esPor ejemplo, en la Constitucién del 80 se establece la autonomia del Banco Central y se dispone que esta entidad no puede financiar al fisco. Pero lo cierto es que esta tiltima prohibicién ya estaba contenida en la ley orgénica del Banco Central, por efecto de una reforma elaborada con anterioridad. La Constitucion representé un esfuerzo serio por vertebrar, en.un gran marco institucional, las reformas que el régimen habia hecho o se proponia introducir en la vida politica del pats, en su estructura social y en la actividad econémica. LOS PRINCIPIOS Y LOS DETALLES Personalmente, de alguna manera, me siento decepcionado de nuestra incapacidad, por asi decirlo, de hacer una Constitucion mis sencilla y de menor vocacién reglamentarista que la de 1980. Tiene el defecto de subestimar la fuerza de los principios y de entrar en demasiados detalles. Tal es mi percepcién, sobre todo en las materias de indole econémica, pero me temo que el mismo problema se plantee en otras 4reas. No sé hasta qué punto tanto detallismo sea un muro efectivo en contra de la interpretacion torcida de las disposiciones. Tras la votaci6n realizada en el Senado, el resultado de la acusacién constitucional a varios ministros de la Corte Suprema y al Auditor General del Ejército en el mes de enero de 1993 confirma mi escepticismo sobre el particular. Siempre habré resquicios y una Constitucién elabo- rada con la obsesin de taponearlos y neutralizarlos a toda costa debe partir desgraciadamente asumiendo una cuota importante de fracaso. Vale la pena recordar que hacia 1973 la institucionalidad de nuestro pais fue sobrepasada y quebrantada no por efecto de un golpe de fuerza sino a raiz de una secuencia ininterrumpida de pequefias transgresiones y resquicios que fueron rebasando y traicionando el sentido de nuestra legalidad. Ese proceso fue largo. Venia de mucho antes del gobierno de Allende, pero Allende lo condujo en s6lo mil dias a su paroxismo. Quizés nos falté audacia para proponer al pais una Consti- tucién que sélo recogiera en forma mas depurada posible—los principios basicos. Falt6 confianza en que eso -un manojo de 156verdades sencillas y de principios muy generales- podia ser suficiente para fundamentar e iluminar todo el edificio institucional. A raiz de la traumatica experiencia de los afios 70- 73, €l gobierno le temia al resquicio ~perversién juridica que incluso tiene idedlogos, defensores y hasta una presunta “ética” legal- pero lo que no se tomé en cuenta fue que esta inexcusable forma de violencia contra el espiritu de las disposiciones de todas maneras se iba a producir, por tiltimo porque es inatajable la instrumentalizacién politica de las instituciones y las normas. La norma que sefiala que el Banco Central, por ejemplo, no podré financiar al fisco parece en principio una buena garantia de que no habré wia expansién descontrolada del dinero, que como se sabe conduce siempre a la inflacién. Perfecto, ningiin problema. Pero, gqué pasa con el Banco del Estado? ;Puede ono ptestar al fisco? Y si no al fisco, :puede prestar a una empresa fiscal? ¥ qué pasa con la Corfo? En cada uno de estos casos es posible concebir multiples malabares juridicos, que alo mejor no traicionarian la letra de la Constitucién pero si el principio civico que la inspiré. OTROS TIEMPOS. Cuando el gobierno traté de levantar una institucionalidad econémica coherente con las reformas que se habfan hecho o que estaban en carpeta, el clima intelectual y de percepciones ptibli- cas era muy distinto al actual. La economia social de mercado era un proyecto por verificar todavia. Sus alcances eran muy discutibles incluso para sectores que estaban dentro del gobierno. Hoy dia es evidente que la situacién seria muy distinta. El testimonio mas revelador de las contradicciones internas lo entrega la propia Constituci6n. Basta leerla sin gran detenimiento para advertir en varias de sus disposiciones orientaciones contradictorias. Mientras en materias mineras es abiertamente estatista, a la hora de perfilar el derecho de propiedad no puede ser sino leal con una economfia mercado. En Chile no hay posi- bilidad de expropiacién sino por ley, con derecho a indemniza- cién por el dario patrimonial efectivamente causado y pagada en dinero efectivo y al contado. Con esta Constitucién ya no cabe 157otro despojo como el inducido por la reforma agraria en el pais. Ahora los resquicios van por otro lado: en la practica, por ejemplo, las normas municipales de zonificacién entrafian serias restricciones al derecho de propiedad. En su aporte tal vez mas sustantivo, la Constitucién otorga un amplio y vigoroso reconocimiento a las libertades econémi- cas. Tras esto esté la idea de que los derechos personales y los derechos politicos reconocidos normalmente por toda Constitu- cién pasan a ser letra muerta si no van acompafiados simulté- neamente por derechos econémicos. Esta correlacién es muy de fondo. Quien analice el socialismo, comprenderé por qué esta ideologia establece una distinci6n entre las libertades formales y las libertades reales. La critica socialista a la democracia burguesa hace todo un escéndalo a rafz de la proliferacién de derechos formales en las constituciones, en circunstancias de que en esas mismas democracias hay gente desnutrida porque no tiene qué comer. En la confusion de fines con medios el socialismo siempre fue experto. El objetivo de todo ordenamiento institucional es dar a las personas las posibilidades para resolver sus necesidades. Obviamente una Constitucién no puede garantizar la satisfaccion de esas necesidades, no obstante que muchas cartas fundamen- tales por presién del socialismo, sin duda—consagran, aparte de las libertades personales, politicas y econémicas, garantias indi- viduales de contenido econémico, los llamados derechos socia- les, como el derecho a comer, el derecho a la previsién, el dere- cho a trabajar, el derecho a vacaciones placenteras y estivales... Deméds estd decir que todo esto es un gran equivoco. Lo que una Constitucién puede garantizar son margenes de posibilidad, en ningtin caso resultados concretos: empleos ventajosos, sueldos atractivos, vivienda confortable, una previsién sensible hasta para las mas minimas necesidades. La misma Constitucién chilena no es inmune a estas distorsiones. Hay varias garantias individuales contaminadas con enunciados ideales o programéticos. En casi todo el articu- Jado se siente la tensién entre las posiciones mds liberales y las posiciones mas dirigistas. La manera de salvar estas tensiones a 158menudo fueron las excepciones y las contraexcepciones, que en el texto constitucional no son escasas. Es este detallismo el que le resta altura a las disposiciones. Se echa de menos una redac- cién con enunciados més simples y mas breves de los grandes principios constitucionales. Falta Constitucién, sobra reglamen- to. Tal vez no era posible ir mas alla. OBSERVACIONES AISLADAS Entre los aportes mds perdurables de la nueva Constitucién en el plano econémico esté sin duda ~si es que las partes no dispo- nen otra cosa— el pago en dinero efectivo y al contado por el dafio patrimonial efectivamente causado en caso de expropiacién. Bajo la vigencia de la Constitucion del 25 también existfa esa obliga- cién, pero el pago podia ser a plazo y con mecanismos de reajustabilidad no definidos, lo cual, en un pais con los niveles de inflacién que tenfa Chile, podia significar una burla. En materia de educacién, trabajo y salud las soluciones constitucionales también fueron un tanto hibridas. Al leer el texto es posible, por ejemplo, plantear como duda hasta qué punto la municipalizacién de la educacién cumple con la exigencia constitucional que pesa sobre el Estado de financiar un sistema de educacién bisica obligatoria y gratuita. Iba a ser posible con esa disposicién traspasar algun dia los colegios municipalizados a corporaciones de profesores o de padres y apoderados, como era la idea que tenfamos en mente algunos? {Iba a ser posible que los padres -en la medida en que pudieran hacerlo segtin el mejo- ramiento de sus ingresos- fueran contribuyendo también al financiamiento de las escuelas? ;Qué sentido podia tener la referencia explicita a la educacién basica en cien afios mAs? En muchas de las disposiciones constitucionales asoma la tradicional desconfianza que a nuestra legislacién le ha inspirado Ja costumbre. Esa desconfianza viene posiblemente de la legis- lacién espafiola. En Chile, a diferencia de lo que ocurre en los paises sajones, manda la ley y se supone que las costumbres obedecen. Se supone que si la Constitucién garantiza el derecho ala salud o a la educaci6n el problema ya esté resuelto: todos los chilenos por ese solo efecto seremos sanos y educados... aeExistfa conciencia, a la hora de discutir los alcances del concepto de propiedad, de su importancia para una economia social de mercado. Incluso se hacia un claro distingo entre el derecho de propiedad y el derecho a la propiedad. El primero protegeria a los que ya son propietarios; el segundo a los que esperan serlo. El resultado sin embargo fue que la disposicién que reconoce el derecho de propiedad es eterna de larga. Quizas habria bastado un enunciado corto y preciso en cuanto a que la Constitucion reconoce el derecho de propiedad privada. Y punto. Deberia corresponder a otras leyes establecer los alcances de ese principio en el 4rea minera, en la legislacién sobre aguas, en el Ambito de las telecomunicaciones, en la propiedad intelectual e industrial, etc... El solo hecho de tener que entrar a tantas especificidades describe las tensiones internas y los temores imperantes. Seguramente la Constitucion habria tenido un sesgo mucho més estatista todavia de haber sido elaborada después de la crisis de los afios 82-84. Al fin y al cabo entre 1978 y 1980 el pais vivi6 una bonanza. La economia, pese a diversos sintomas inquietan- tes, era exitosa. En materia de empresas puiblicas se adoptaron algunos resguardos. Se fijaron requisitos -leyes de quérum calificado, fundamentalmente- para que el Estado pudiera desarrollar actividades empresariales, disponiéndose que en tal caso esas actividades quedaran sometidas a la legislacién comin aplicable a los particulares. Al final el discutide proyecto del Estado empresario nunca vio la luz, no obstante que recuerdo haberlo discutido con las autoridades de Conara ya en los afios 70. Quizas fue mejor que no saliera. Después de todo, es mejor un Estado con pocas empresas no muy reguladas que un Estado con muchas empresas y muy reguladas. Fue interesante la discusién que se produjo en cuanto a la autonomia del Banco Central. Aparte de garantizarle indepen- dencia al instituto emisor, se limitaron fuertemente sus opera- ciones. De hecho ahora sélo puede operar con instituciones financieras, ptblicas o privadas, pero no puede adquirir docu- mentos emitidos por el Estado ni tampoco puede financiar gastos 160piiblicos, que era lo que tradicionalmente hacia la instituci6n. La Constitucién lo concibié como organismo técnico, porque slo de este modo puede cumplir el rol que le cabe como rector de la Politica monetaria. Ahora bien, este proceso fue largo. No basta que la Constituci6n diga que el Banco Central es auténomo para que lo sea en realidad. En Chile esto se fue haciendo realidad porque el gobierno militar abrié espacios para el desarrollo del mercado de capitales. Sin este mercado, el Banco Central nunca se hubiera podido salir de su funcién de prestamista directo del fisco y de sectores productivos especificos. El Banco Central era antes bsicamente un agente de la politica fiscal y de hecho la autonomia de la institucién se implementé hacia fines del gobierno militar, luego de un acuerdo politico que hizo entrar como consejeros a representantes de los opositores de entonces. El hecho es revelador porque asi se legitimé la autonomfa. De otro modo todavia estaria siendo cuestionada. Sin embargo la duda es legitima: zpor qué el gobierno no se jug6 por materiali- zar la independencia del Banco Central algunos afios antes? Influyeron desde luego razones politicas. Ciertamente el manejo de la crisis de los afios 82-84 con un Banco Central auténomo habria sido més complicado y distinto. Conviene sin embargo no sobredimensionar este tema. La autonom{fa del Banco Cen- tral es valiosa, pero tampoco es una panacea. Tiene ventajas y desventajas, aunque estoy convencido de que que las primeras superan a estas tiltimas. Ahora bien, es fundamental que la institucién se comporte en términos de real autonomia y se circunscriba a su tarea basica, la estabilidad de la moneda. Los hechos le daran la verdadera jerarquia al Banco Central; su directorio tiene la palabra y la responsabilidad. Tiendo a creer que, en funcién de los problemas existentes y de las percepciones del pais en ese momento, la Constitucién de 1980 fue el 6ptimo posible. Por lo menos se tomaron en serio las. definiciones centrales de la institucionalidad econémica. Por lo menos nos salimos de la eterna discusién de si el presidente debe ser reelegible 0 no, que por momentos copa todos los debates constitucionales en América Latina y no se le da suficiente peso a los aspectos que darn forma a la sociedad menos dramatica- 161mente, pero no por ello menos definitivamente. Existen en la Constitucién del 80 muchos aspectos que en realidad son fundamentales y que estén razonablemente abordados. Pero esta fuera de dudas que a los paises no los hacen sus constituciones. Algunos incluso son lo que son a pesar de ellas. Y hay otros, en cambio, que estén muy por debajo de la sonora prosa constitucional que sus préceres han gestado. 162VIII TIEMPO DE CRISIS Los nubarrones comenzaron a aparecer en el horizonte econémico el afio 81. Chile venia registrando entonces tasas de crecimiento objetivamente altas y un sostenido descenso de la inflaci6n. Pero las presiones existentes sobre el tipo de cambio que fue congelado a $39 por délar a mediados de 1979- eran fuertes dado que durante dos afios seguidos Ia inflacién, por decreciente que fuera, habia encarecido los costos domésticos de produccién. Siendo asi, los retornos de los exportadores se estaban haciendo cada vez menos atractivos. Son muchas las economfas latinoamericanas que han pasado por este trance. El uso de la politica cambiaria como instrumento de estabilizacion es mas habitual de lo que en Chile se cree. Entre otros casos figuran la Argentina de Menem y el ministro Cavallo y el México de Salinas de Gortari. En ambos el tipo de cambio ha sido utilizado como mecanismo ancla para reducir la inercia inflacionaria, pero ahora en el contexto de principios de los afios 90 y no de fines de los afios 70. Elaiio 81, en cualquier caso, la discusién sobre el tipo de cam- bio cobré fuerza en Chile y nadie hubiera dicho que no existfa conciencia ni andlisis sobre el comportamiento de esta variable crucial de la economfa. No es este el lugar ni el momento adecuado para agotar el andlisis del atraso cambiario, tema que por entonces alcanz6 un alto grado de apasionamiento e intensidad. Pero si es conveniente 163no perder de vista dos aspectos del cuadro econémico de Ia época. Uno, que el 81 fue un afto atipico: fue el tinico afio, desde el 75 en adelante, en que el volumen de las exportaciones no crecié en Chile y este hecho es revelador. Dos, que nunca lleg6 a Chile tanto crédito externo como ese afio. Sin embargo, tanto el 80 como el 81 fueron periodos de creci- miento importante. El ritmo de las actividades comienza a decrecer, es cierto, en el segundo semestre del 81, pero antes de eso el comportamiento de la economia fue bastante bueno. LA AFLUENCIA DE DOLARES El cuadro econémico al que el pais entré en 1982 fue menos estimulante y tranquilizador. Por una parte, se hacia evidente que existian problemas en el sector productivo, especialmente en el sector de los productos transables, debido a que el gobierno se estaba valiendo del tipo de cambio para estabilizar la econo- mia. La idea era erradicar la inflaci6n y esta meta, como lo sabe cualquiera, no es facil en un pais que ya entonces estaba absolu- tamente indexado. Por otro lado, estaba claro que el gobierno estaba Ilevando a cabo su tarea en medio de una gran abundancia de recursos externos que no venfan al fisco -porque en verdad el fisco tenfa un superdvit-sino al sector privado y, especialmen- te, al sector financiero. En esto las autoridades no vefian mayor inconveniente porque, ante un eventual cese del flujo crediticio, el problema iba a ser de agentes privados internos contra agentes privados externos. Ocurrié después que el asunto no era tan simple. Tal como estaba organizado el sistema financiero, la verdad es que esa percepcién era errénea. El problema de la estabilidad del sistema financiero y la necesidad de que éste fuera capaz de responder a los depositantes no era un asunto de incumbencia de los ptivados solamente. Era también un asunto que concernia al Estado. Por lo mismo, cuando dejaron de fluir los créditos el afio 82, lo que era un problema privado se transformé en un problema piiblico. El cuadro era atin mas complejo porque en ese momento el sistema financiero no consultaba mecanismos 164juridicos que permitiesen ajustar los eventuales desequilibrios ptorrateando de algtin modo las pérdidas entre sus depositantes. QUE FALLO? El tema se presta a gran cantidad de hipotesis y conjeturas. Una de ellas sostiene que el problema no habria adquirido las dimen- siones que tuvo si los bancos no se hubiesen prestado tanto dinero a ellos mismos, a través de sus empresas relacionadas, y quenada de lo que ocurrié hubiera sido posible si el pais hubiese contado con instancias y mecanismos més eficaces de control del sistema financiero. Sibien el sistema de control de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras fue perfeccionandose con el tiempo, hay que reconocer que por entonces el asunto sélo estaba a medio camino. El pais ya habia conocido una crisis bancaria el aio 78. Pero, por otro lado, no estaba claro qué tan malo podia ser que los agentes econédmicos privados se endeudaran en la forma en que lo estaban haciendo. :Por qué en Chile tenia que ser inad- misible un esquema de organizacién del sistema financiero que parecia funcionar bastante bien en Alemania y Japén, donde los bancos son los duefios de las empresas? El principal error de diagnéstico, en cualquier caso, fue creer que iba a ser posible mantener al Estado al margen del problema que se estaba incubando. Los agentes privados no fueron efectivamente capaces de afrontar en su propio ambito los ajustes que la situacién imponia. Y no lo fueron porque no estaban preparados para hacerlo ni existian leyes ni reglamentos que sefialaran de qué modo proceder en esa eventualidad, En el fondo, no estaba claro cémo quebraba un banco. El otro componente de la crisis fue la inflexibilidad de la economia. Cuando dejaron de fluir los recursos externos, lo légico hubiera sido que la economia hubiese reaccionado cambiando los precios relativos. Estando el délar fijo, eso nece- sariamente tenia que significar bajar los precios internos y, en particular, los salarios. Te6ricamente, asi se habria resuelto la ctisis. Pero en la practica los precios fueron bastante inflexibles a la baja y los salarios lo fueron avin mas. Politicamente la 165reduccién salarial era una valla demasiado alta que saltar, incluso para el gobierno militar, al cual hoy dia gran parte de la opinion publica percibe como un modelo ejemplar de fortaleza y voluntarismo politico. El gobierno de hecho ni siquiera se acercé a la decisién de inducir una rebaja de remuneraciones en las proporciones que la economia estaba requiriendo. No deja de ser una ironfa que una decision tan eludida y dilatada, tan temida y exorcizada, al final, cuando la economia empiricamente se ajust6, de todas maneras se haya impuesto por la fuerza de los hechos. En efecto, entre los afios 82 y 84 las remuneraciones cayeron en términos reales en un 10,7%. Fue una parte importante del ajuste. La otra parte se hizo pagar en términos de desempleo, que el afio. 84 lleg6 a representar cifras del orden del 23,5% de la fuerza de trabajo si consideramos desempleados a quienes trabajaban en los programas de empleo de emergencia creados por el gobierno. En todo caso, a pesar de lo impactante de estas cifras, desgracia- damente muchos pafses latinoamericanos vivieron experiencias similares en materia de deterioro de los ingresos provenientes del trabajo, si consideramos la combinaci6n de salarios y desem- pleo que prevalecié en esos aiios. Es dudoso que la economfa hubiera podido ajustarse sola, sin necesidad de devaluar a mediados del 82. La devaluacién se encargé de generar inflacién, reducir el poder adquisitivo de los salarios y cambiar la estructura de precios relativos. En Chile el sistema salarial estaba indexado e incluso la ley de negociacion colectiva establecia como “piso” del contrato colectivo el nivel anterior de las remuneraciones, debidamente reajustado por la inflacién del periodo. Mayor inflexibilidad era imposible. El gobierno por su parte se encargaba de reproducir esta misma dinamica en sus propia politica de remuneraciones y en la de empleadores privados con trabajadores que no negociaban colectivamente. Incluso para que el ajuste via devaluacién fuera efectivo fue necesario, primero, que se conjugara una recesion fuerte con cambios legales para flexibilizar la indexacién laboral. DOs FACTORES Los dos grandes factores que explican la crisis chilena son, por 166una parte, un shock externo muy fuerte y, por la otra, la interaccién de ese shock externo con el mecanismo del tipo de cambio fijo. Cuando el ministro de Hacienda mexicano, Silva Herzog, llamé a los bancos a Nueva York para decirles que su pais no iba a poder pagarles y que entraba en cesacién de pagos, toda América Latina se vio arrastrada a las penurias de una década que ibaa ser muy dura. La década de la crisis de la deuda, Ja década perdida. Elcuadro externo se hizo especialmente sombrio. La falencia mexicana coincidié con los efectos de las politicas que Paul Volcker, desde la Reserva Federal norteamericana, habia defini- do para frenar el ritmo inflacionario heredado del gobierno del presidente Carter. La inflacién bajo su mandato habfa llegado al 11% anual. A raiz de eso, las tasas de interés con Reagan habian remontado a niveles impensados: entre 16 y 17% nominal, entre el 4y 5% real. A lo anterior se agregaba la caida de los términos de inter- cambio. Si entre el 70 y el 80 estos habian caido, el deterioro entre los aos 80 y 85 hizo que la situacién fuera atin mas dramética. En el Chile del 82 no hay dudas que se subestimé el shock externo. Los criticos de las politicas oficiales apenas lo conside- raban como una variable en sus anilisis. Las autoridades, por su parte, nunca pudieron imaginar la profundidad y duraci6n que iba a tener la crisis. Al final los hechos fueron mucho més fuertes que los diag- nésticos de los economistas alarmados por el curso de los acon- tecimientos, que las criticas de los opositores a la conduccién macroeconémica y al régimen propiamente tal y que todos los supuestos con que trabajaron las autoridades para lograr que la crisis se resolviera dentro del esquema de cambio fijo. Los paises latinoamericanos fueron cayendo uno a uno como victimas de la violenta recesién internacional. La situacién comenzé a evi- denciar que la contracci6n chilena no era un fruto s6lo del sistema de cambio fijo, como aseguraban los criticos. El cambio de la variable externa era fundamental. Los paises latinoamericanos, cada uno con politicas distintas, fueron tanto o més afectados que Chile 167Sin duda que el atraso del tipo cambio que se habia generado era un problema, especialmente ante las nuevas condiciones externas. Pero no era todo el problema, como algunos querian hacer creer, Era evidente y habfa que ser ciego para no reconocer que las exportaciones chilenas habian estado perdiendo compe- titividad. Y esto era inquietante, dada la orientacion de la estrategia de desarrollo del pais, atin cuando se estuvieran cumpliendo adecuadamente las condiciones que exige el tipo de cambio fijo como instrumento. Aun sin shock externo la situa- cin en siera seria, pero la crisis externa la potenciaba. A lo mejor el desfase cambiario, una vez lograda la detencién de la inercia inflacionaria, podria haber sido corregido a través de otros instrumentos dentro del sistema, o con traumas inferiores a los que finalmente se indujeron para frenar la crisis externa. Pero algo habia que hacer. El desequilibrio no se iba a arreglar solo. Esta visto, por lo demés, que el camino al desarrollo pasa por la competitividad de las exportaciones. Si de errar por algtin lado se trata, es mil veces preferible un tipo de cambio alto, con una moneda subvaluada, a un esquema cambiario que haga inviable Ia funcién exportadora. El uso de la herramienta cambiaria para estabilizar la economia es legitima y, mas que eso, puede ser muy efectiva en determinados contextos. Al ministro Cavallo le sirvié para controlar una inflacién que estaba desbocada el afio 91, luego que su pais tenfa varios fracasos en su haber, como le seguiré en el mediano plazo sirviendo mientras no haya un shock externo que haga la situaci6n insostenible. Eso fue lo que ocurrié en Chile. Elretraso cambiario pudo haber sido superable quizés. El mismo retraso més la crisis de la deuda y la recesin internacional, no. Era mucho. PREGUNTAS SIN RESPUESTAS Se pueden plantear muchas preguntas en torno a la crisis de la economia chilena de esos afios. ;Cémo fue que las autoridades no reaccionaron a tiempo? ;Por qué demoraron tanto las medi- das para enfrentar la emergencia? Por otro lado, es justo reco- nocer que tampoco existfan salidas faciles. La devaluacion, que 168se planteaba como una medida tan sensata y que fue por la cual finalmente se opté, llevaba asociados costos enormes. El alza del tipo de cambio hizo mis critica la situacién de.los deudores del sistema financiero y colocé en entredicho la calidad de la cartera de casi toda la banca. No hubo salidas faciles y eso qued6 muy en claro no s6lo en Chile sino en toda América Latina. El remezén fue muy violento. El producto chileno cayé el afio 82 en un 14,1%, cifra que sin duda es impresionante. Pero, mirado el tema con la perspectiva de una década, al final Chile fue el pais que tuvo mejor comportamiento en América Latina (Cifras: México, Pera, Argentina, etc.). Entre el 81 y el g2 el crecimiento per cApita chileno es el mayor de Latinoamérica, segtin las cifras de la Cepal, incluso mayor que el de Colombia, que en realidad no vivis la crisis de la deuda. Las tinicas excepciones son algunos pequefios paises del Caribe. Si en los afios 30 una crisis de similar intensidad habia derri- bado gobiernos, las incidencias durante la administracién del general Pinochet se manifestaron en una rotativa de ministros de Hacienda. El manejo de la situacién era extremadamente dificil y la crisis politica hacia la cual estaba evolucionando la crisis econémica era de proporciones. Entre 1982 y 1984 Chile tuvo cinco titulares de Hacienda y el dato es revelador: Sergio de Castro, Sergio de la Cuadra, Rolf Liiders, Carlos Caceres y Luis Escobar. A mi me designaron en febrero del 85. Con todo lo discutible y dolorosa que pudo haber sido, la devaluacién cumplié al menos su objetivo basico: permitio cambiar los precios relativos. La crisis, por otro lado, permitio modificar la ley de la indexacién de las remuneraciones de los trabajadores, haciendo més flexible la economia chilena. Ajustes de esta naturaleza se hicieron varios El mensaje final es que en la experiencia concreta de Chile se combinaron dos factores que simultdneamente resultan imposibles de resistir: un shock externo de proporciones y una fijacién del tipo de cambio como arma para romper la inercia inflacionaria en una economia fuertemente indexada, no sélo en la ley sino también en la practica y en la mente de la gente. Personalmente pienso que era muy dificil que en ese momen- 169to el pais hubiera podido ajustarse via salarios nominales. Esta opcién no forma parte del repertorio de reacciones de nuestra economia y no esté internalizada ni por las autoridades ni por los trabajadores. EL BANDO SE DIVIDE Al margen de sus enormes costos econémicos, la crisis introdujo una seria fractura en la conciencia neoliberal de los equipos de profesionales y economistas en los cuales el gobierno se habia apoyado en sus planes de transformacién econémica. El clima de gran unidad y colaboracién de los afios anteriores fue reem- plazado por una atmésfera de pugnas, conflictos y rencores. Nada podia ser mas inoportuno en las circunstancias que el pais y el gobierno estaban viviendo. La administracién estaba empu- jando grandes reformas que requerfan, aparte de imaginacién y trabajo, un gran convencimiento interior para llevarlas adelante. Lacrisis misma, la ruptura del consenso y Ia forma en que se produjeron los hechos -recuérdese que la devaluacién se produce en el periodo de Sergio de la Cuadra, pero la anuncia el ministro de Economia Luis Dantis, en lo que fue interpretado como una sefial de divergencia en el propio gabinete- dejaron en las cuerdas la experiencia modernizadora chilena. De eso no hay duda. Fueron falsos los rumores de disensién entre los ministros del 4rea econémica que corrieron por entonces, puesto que la decision misma de devaluar la adopts el general Pinochet en el mismo momento en que rehusé rebajar nominalmente los sueldos, pero fue absolutamente cierto que se dividieron los partidarios de la economia de mercado en Chile. La experiencia chilena no fue aislada. Panamé fue otro de los paises latinoamericanos al cual la crisis de la deuda sorprendié con un tipo de cambio fijo. La diferencia estriba, sin embargo, en que Panama en la prdctica no tiene moneda y Ileg6 un momento en que los bancos simplemente no tuvieron dinero y el fisco no debié intervenir tan directamente en la crisis finan- ciera. Notese, sin embargo, que atin a comienzos de los 90, la cifra de desempleo de Panama, segtin Cepal, alcanz6 el 18%. 170Es posible que en el manejo de la crisis mucha gente haya visto evidencias y sefiales de una arrogancia intelectual que puede haber contribuido a endurecer las posiciones. Pero debe reconocerse que era dificil la situacién en que se habfa colocado Ja autoridad econémica. Cualquier signo de duda o de vacilaci6n iba a jugar fatalmente en su contra y por lo mismo la receptividad era un lujo que no se podfan permitir. La politica del cambio fijo es precisamente la politica de la no-duda y hay que tener el realismo suficiente para entenderlo asi. Silas cosas hubiesen funcionado como en un libro de texto o en la camara de un laboratorio, lo que debié haber ocurrido fue, primero, que las remuneraciones y las precios intenos relativos se hubieran ajustado solos; segundo, que las deudas privadas se transformasen en patrimonios privados, de modo que los bancos acreedores del exterior hubiesen capitalizado los préstamos que habian hecho a sus clientes en Chile la mayoria del sector finan- ciero-y, tercero, que los depositantes chilenos de algunos de los bancos en problemas hubiesen tenido que hacer la pérdida de una proporcién variable de sus acreencias. Sin embargo, nada de eso ocurri6. Lo primero era muy dificil yel pais no estaba preparado para llevarlo a cabo; para lo segun- do y lo tercero no habia un sistema de normas claro que estable- ciera la mecénica a través de la cual los ajustes patrimoniales tenfan que materializarse. Algo de eso ocurrié cuando se flexibilizé la indexaci6n y, sobre todo, desde el afio 85 en ade- lante, con ocasién de los cambios que se introdujeron a la legis- laci6n del mercado financiero, pero el ajuste patrimonial directo del 82 entonces se redujo a los propietarios de los bancos que se habian desestabilizado patrimonialmente. Porque los duefios de esas instituciones practicamente lo perdieron todo. Los banqueros externos, en la préctica, también perdieron. Terminaron vendiendo los pagarés de la deuda externa chilena a valores sustancialmente inferiores a los nominales, y eso en. medida importante favorecié de vuelta al pais. Sin embargo este proceso no fue inmediato. Tomé su tiempo y pudo perfilarse con claridad s6lo desde el afio 85 en adelante. Resumiendo, en todo caso, el cambio de precios relativos a71nunca se produjo en las magnitudes requeridas via ajuste automatico. Por otra parte, la idea de sacar una ley de reduccién de las remuneraciones, en un porcentaje que no iba més alla de un 10%, terminé convertida en una ley que se limité a reducir una pequefia fraccién de los sueldos més altos de la administra- cién publica. Eso era insignificante dentro de la magnitud de los desequilibrios en juego y fatalmente el problema exploté en direccién a una crisis recesiva. Hay quienes sefialan que la devaluacién eché atin mis lefia al fuego de la recesién, pero se impone un reconocimiento honesto: la recesién de todas maneras venia, se habia estado acumulando durante todo el 81 y era manifiesta a comienzos del 82. Las condiciones externas la hacian inevitable. En Chile el desenlace de la crisis de los afios 80 fue especial- mente amargo: devaluacién, recesién, intervencién estatal del sistema financiero chileno. Fuera de eso, el Estado tuvo que asumir responsabilidad en las deudas contrafdas por los agentes econémicos privados, no para responder -como suele afirmarse- a los duefios de los bancos, pero sia los depositantes y acreedo- res. CONVERGENCTA FATAL Fueron muchos los factores que convergieron el afio 82 en la segunda peor crisis de la economfa chilena de este siglo. La autoridad econémica se habia encajonado en una politica de cambio fijo. Nadie pudo predecir la duracién e intensidad que iba a tener Ja crisis externa. El régimen no tenia la capacidad politica para imponer un ajuste via remuneraciones. El sistema juridico era impreciso y més bien ineficaz para inducir los ajustes patrimoniales que la crisis imponia. Fall6 también la percepcién de que el endeudamiento de los privados era un asunto que no concernia al sector ptiblico. Fallé ademas otra variable: la solidez del sistema financiero y del sector privado chileno en general. Es cierto que el sector privado habia crecido en comparacién con a situaci6n en que se encontraba en 1973, pero esa expansion tuvo lugar via endeudamiento. No habia capital en Chile. La descapitalizacion del sector privado tras décadas de 12intervencionismo y después de los mil dias de socialismo marxista fue real y fue un problema que cost6 muchos afios superar y que se hizo pagar caro con ocasién de la crisis. Las deudas siempre son demasiado inflexible para épocas de crisis. La realidad de la descapitalizacién es muy dramitica en las economias que desean ir desde el socialismo al modelo de mer- cado, porque no puede haber econom{a libre con un sector privado inconsistente patrimonialmente. El transito de un esque- ma a otro, por lo mismo, como lo est aprendiendo Europa del Este, debe contemplar mecanismos e incentivos para que el sector privado se fortalezca y esto s6lo puede ocurrir via menores im- puestos o via transferencias patrimoniales directas: privatizacio- nes a través de capitalismo popular, venta de empresas a precios de oportunidad a sus trabajadores, 0 el sistema de vouchers de los checos 0 de los rusos. No obstante la intensidad que tuvo la crisis en Chile, el pais mostré una capacidad de recuperacién asombrosa. El déficit comercial que la econom{a chilena tuvo el afio 81 se transformé en superdvit el afio 83. Ese paso involucré un movimiento del orden del 15% del producto, lo cual es impresionante y describe un shock de enormes proporciones. Ahora bien, la otra cara de Ja medalla de este fenémeno fue la brutal caida del producto, el aumento del desempleo y el descenso de las remuneraciones, no obstante que hubo sectores como Codelco, por ejemplo, que no bajaron, librandose de la caida que afecté incluso los ingresos del personal del gobierno central y de las propias fuerzas armadas. Eso significa que tuvo que ser més fuerte la reduccién en otras reas para compensar el privilegio de las actividades que sortea- ron la crisis invictas. La crisis cambi6 también el cuadro fiscal, que hasta antes de Ja crisis habia sido superavitario. Existia conciencia de que si algo no se podfa hacer para enfrentar las nuevas necesidades y gastos era aumentar los impuestos. Aplicar més tributos sobre un sector privado cafdo y desmotivado habria sido peor. No qued6 entonces més alternativa que reducir los gastos y ajustar las remuneraciones de la administracién publica y los presupuestos 173de los distintos servicios en una proporcién inferior a la tasa inflacionaria. EL GOBIERNO Y LOS GRUPOS BCONOMICOS Siempre quedaré la sospecha -sobre todo por la intervencién de los bancos- en cuanto a si algunas de las vias que el gobierno utiliz6 para superar la crisis fueron arbitrarias. {Por qué cayeron algunos deudores y otros no? 2Por qué se ayudé a los deposi- tantes? Por qué las facilidades que tuvieron unos no las tuvieron otros? Las preguntas son legitimas, pero también son legitimas las prioridades a las cuales la autoridad econémica ajusté su conducta. El gobierno decidié no ayudar a los duefios de los bancos, pero decidié ayudar a los deudores, especialmente a los pequefios y medianos por via de mecanismos como el délar preferencial, sucesivas renegociaciones, refinanciamiento de operaciones en el Banco Central y desdolarizacién, entre otros. En Ja practica dependia de cuan extensivos eran esos meca- nismos y de cual era la posicién acreedora de cada grupo para determinar quiénes podian salvarse y quiénes no. En el fondo cayeron los grupos y los bancos mas comprometidos y con mayor responsabilidad en una apuesta arriesgada: si las cosas salian bien era mucho Jo que tenfan que ganar, por el lado del banco y por el lado de la empresa a la cual se le habian pasado los dineros; si el sistema se trancaba, su tinica esperanza era que el problema fuera de tal magnitud que de una manera u otra el Estado los rescatara. Pero eso no ocurrié y desaparecieron. Después, en el afio 84, hubo grupos econémicos que hicieron esa misma apuesta y les fue bien, porque al pais le fue bien, pero la hicieron con una diferencia radical: estaban apostando en mayor proporcién sus propios recursés, no dineros ajenos. El gobierno cambié eso si su estrategia para que ello fuera posible. Los impuestos fueron modificados y una serie de medidas permitieron una mayor capitalizacion del sector privado. Aparte de doloroso y dramatico, el desenlace de la crisis fue parad6jico: tras seis o siete afios de economia social de mercado, no sélo la banca sino también buena parte del sector privado 174volvia en Chile al Estado. Eso era un hecho. Y un hecho en torno al cual el pats se dividfa entre dos percepciones encontradas: mientras unos, los puristas, pensaban que la intervencién estatal habfa ido demasiado lejos, otros, los opositores de entonces, sostenian que se habia quedado corta y quese le estaba regalando dinero a los banqueros. La verdad no estaba en ninguno de esos extremos. Ni la intervencién fue movida por afanes dogméticos, para liquidar en términos vindicativos al sector privado, como se decia, ni tampoco se favorecié a los banqueros. Se favoreci6 a los deposi- tantes y ahorristas en primer lugar y, en seguida, a los deudores pequetios, lo cual es distinto y eso explica que nuevos capitalistas y propietarios se hayan incorporado a la banca, aun en el caso de las instituciones que no fueron intervenidas. éSe hubiera podido negociar con los grupos que cayeron? éExistia, en otras palabras, una via de‘solucién intermedia, mas activa que la impasibilidad y menos dréstica que la intervencin? Desde luego no era al Estado al cual le correspondia plantearla. La autoridad econémica siempre esper6. de los principales grupos econémicos un mayor poder de negociacién, sobre todo ante los acreedores externos. Pero no lo tuvieron. En eso fallaron. Quizés ni siquiera se la plantearon, pero la capitalizacion de las deudas por parte de la banca extranjera era no sélo una alterna- tiva de solucin para el pafs sino también una via de salvacién para ellos. Paradéjicamente eso vino a plantearse en medida importante dias después, cuando ya el terremoto habia pasado. Era demasiado tarde, por cierto Hoy dia se dice que todas esas. empresas y esos bancos hubieran podido salir a flote si se les hubiese dado tiempo. Eso es cierto en funcién del comportamiento que mostré la economia chilena partir del aio 84. Pero, qué hubiera ocurrido si el pais no se hubiese recuperado? La recuperacin en‘ese momento no estaba asegurada y tan incierta era que la banca extranjera prefiri hacer pérdidas de 40 y 50% de sus créditos con tal de liquidar los pagarés de la deuda externa chilena. Con Ja crisis perdieron todos. Perdié el Estado, perdieron los banqueros, los trabajadores, los empresarios, los jubilados, 175perdi6 la banca extranjera. En estricto rigor nadie gané. Lo que si ocurri6, con posterioridad, fue que algunas actividades se pudieron recuperar con mayor velocidad que el resto. Los afios de la segunda mitad de la década del 80 fueron de gran mov’ dad y fluidez: Una enorme cantidad de empresarios medianos y pequefios “se agrand6”. Quienes estaban en mejor posicin pudieron capitalizar mejor los beneficios de la recuperaci6n. REFLEXIONES A LA DISTANCIA Mi experiencia personal en la época de la crisis fue singular. Vivi el momento mis dlgido del proceso no el sector econémico sino como subsecretario de Salud, puesto desde el cual salté al Mi- nisterio de Planificacién (Odeplan) y luego a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. Desde cierto punto de vista, eso me salv6; desde otro, me condené fatalmente al desti- no que me aguardaria mas tarde: En Salud nunca me senti involucrado 0 comprometido ni con las verdades inconmovibles del cambio fijo ni tampoco con la critica demoledora que se le hacia a De Castro en esos momentos. Mirada retrospectivamente la crisis fue un momento de gran- des dilemas y disyuntivas. El pais estuvo a un paso de renunciar para siempre al esquema de economia social de mercado. Si Inubiese cancelado la experiencia entonces, el juicio de la historia habria sido que el modelo habia fracasado y que por eso Chile lo habia abandonado. En qué estariamos ahora: gComo el Brasil del 92? ;Con los problemas de a Venezuela del 93? ¢Estarfamos buscando al Menem o al Salinas de Gortari chileno? Incluso mas, gen qué estaria América Latina? Existiria una experiencia como la mexicana, como la argentina o la peruana, sin la chilena? :Seria ello posible si el pais se hubiera quedado a medio camino? Queda en claro, ademas, que no todo fue culpa del manejo de las variables macroeconémicas internas. A la hora del balance de la década los 80, América Latina sufrié mucho mas que Chile. Entre el 82 y el 92 Chile fue el pafs de mayor crecimiento de la regi6n en términos per cApita. Elafio 83 el modelo de desarrollo basado en el mercado qued6 expuesto a su situacién de mayor riesgo politico. Se sucedieron 176varios cambios de ministros, a todos los cuales les correspondié una area dura e incomprendida, y finalmente se llegé al ministro Escobar Cerda. Bra un hombre formado definitivamente en otra escuela de pensamiento econdmico, pero su gestién tuvo el mérito de comprobar que para el problema no habia soluciones que fuesen féciles e indoloras. El pais inicié efectivamente una recuperacién el afio 84, pero a todo el pais le quedé claro que tal como estaban evolucionando los indicadores~ ese proceso iba a ser efimero. Ese afio volvié a crecer el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos en 1000 millones de délares. Tanto fue asi que el ministro, al final de su breve periodo, tuvo que devaluar nuevamenie y subir aranceles. Esa experiencia me result6 titil cuando fui designado como titular de Hacienda. No habia soluciones faciles. Correspondia entonces volver al camino de la economia libre. Volver al camino dela perseverancia y el esfuerzo. No era cosa de mover slo una variable econémica, Se requerfa manejar todas ias variables al mismo tiempo, coordinadamente, para avanzar a un desarrollo sostenido y sostenible. Esa era la tarea que el pais debia emprender. aIX COMO SALIR A FLOTE El afio 84 demostré en Chile que no era facil resolver la crisis econémica que el pais vivfa y que los malos momentos no obedeefan sélo a la pertinacia del antiguo equipo econémico, aunque esta creencia Ilev6 a una razzia importante en todos los niveles de la administracién. Tampoco se trataba, como lo creyeron muchos en determinado momento, de un asunto de fintas mas o fintas menos en las negociaciones con el Fondo Monretario Internacional. Es cierto que durante algunos meses la opinién ptiblica tuvo la sensacién de que las cosas estaban mejorando. Efectivamente hubo un desahogo y un mayor creci- miento. Pero, por el otro lado de la medalla, se estaba generando un desequilibrio externo creciente en un momento en que el mundo no tenia ningun interés en financiar a Chile o Latinoamé- tica, y en que los precios de nuestros productos no mejoraban sino empeoraban. Esta situacion pod{a generar mAs adelante un desequilibrio inflacionario también considerable si no se volvia oportuna y adecuadamente a la realidad. El mayor crecimiento se traducia en sucesivos incrementos de importaciones, a un ritmo a la larga insostenible, lo cual sé hizo répidamente patente en corto tiempo, atendido que el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos estaba aumentando en proporciones peligrosas. Con la devaluacién de cerca de 24% y el alza de aranceles desde el 20 al 35% de septiembre de 1984 el ministro Escobar se 179propuso desde luego reducir el gasto interno, moderar el consumo de las personas y reorientar el aparato productivo ala funcién exportadora. Pero esas medidas significaban también que debian contenerse los salarios reales, porque de otro modo la economia iba a volver a entrar a una espiral inflacionaria Pprovocada por los continuos movimientos tanto de la variable tipo de cambio como de la variable salarios. Ese era el cuadro a fines del 84. Las cosas no iban bien para el pais y ya en los tiltimos meses del afio comenzaron a circular rumores de cambio de gabinete y tuve indicacién al respecto. En lo personal, luego de muchos afios, habia tomado la decision de tomarme unas largas vacaciones con mi familia especialmente con mi hija mayor: quizds era el tiltimo afio en que podria vera- near con ella como una nifia, ya que pasaria luego a ser adoles- cente. Pero el presidente, justo en el momento en que en ese verano inicié unos dias de feriado, anuncié un cambio de gabi- nete para comienzos de febrero. El ajuste ministerial era un poco tardio dada su costumbre de hacerlos a fines de afio. En definitiva ese anuncio me oblig6 a reducir sustancialmente el viaje que habfa programado y que habia postergado varias veces mientras pasaba por distintos puestos: subsecretario de Economia, sub- secretario de Salud, ministro director de Odeplan y finalmente superintendente de Bancos e Instituciones Financieras. De hecho me tuvieron que ubicar a través de carabineros en una localidad en el sur de Chile, para traerme de urgencia a La Monedaa una entrevista con el general Pinochet, en un avién de la Fuerza Aérea. El 12 de febrero el presidente firmé mi nombramiento de ministro de Hacienda. El momento no era especialmente estimu- lante. Se habia legado a una suerte de agotamiento de las di: tintas f6rmulas de solucién de la crisis. Practicamente se habian cumplido dos afios y medio desde que los indicadores econémi- cos comenzaron a empeorar y, después de todo este tiempo, el pais segufa, si no dando palos de ciego, por lo menos muy desorientado. Algunos colaboradores que Ilamé en ese tiempo a compartir la tarea que tenfamos por delante me han recordado que al momento de incorporarse al equipo percibieron que el 180trabajo que se les presentaba era muy interesante, pero extraor- dinariamente precario en términos de estabilidad laboral. La rotativa de autoridades en el sector econémico que nos habia precedido hacia que, medio en serio y medio en broma, ellos realizaran apuestas sobre el tiempo que durarfamos en nuestros cargos. El promedio de sus estimaciones era de cerca de dos meses. EL DIAGNOSTICO. Eldesafio que se me planteaba era complejo. La responsabilidad, enorme. Habiamos avanzado mucho en materia de reformas estructurales. Habiamos reconvertido el aparato productivo en algo muy distinto a lo que era. También estébamos frente a una nueva estructura social, y grandes reformas en favor de los pobres estaban en camino. Pero, en lo inmediato, nos encontra- bamos ante una crisis de proporciones de la cual América Latina no tenfa previsto cudndo salir. Los propios términos de intercam- bio de la economia chilena eran cada vez peores. Las cifras muestran que los del afio 85 llegaron a niveles dramiticos. El precio del cobre descendié en octubre de 1984 a 57 centavos de délar Ja libra. Existia ademés otro problema, quizds mas grave: el gradual divorcio gubernativo de la economia social:de mercado. La gestion del ministro de Hacienda y su equipo, en el fondo, estaba deslegitimando el modelo de desarrollo por el cual se habia optado. La sensacion imperante en amplios sectores era que esta estrategia habia fracasado y que, por lo mismo, correspondia darla por perdida. De hecho la autoridad habia estado apostando: a politica expansivas y a resguardos proteccionistas que supues- tamente iban a ser capaces de mejorar la actividad en el largo plazo. El desafio que me aguardaba era en buena medida de indole politica: probar que ese camino era inconducente, demos- trar que la recuperacién que se pudiera haber logrado por esa via en el mejor de los casos era effmera y, en definitiva, conven- cer al pais de la necesidad de un drastico cambio de rumbo que significase la vuelta al compromiso con la libertad econémica, Ja apertura y el mercado. 181Mi diagnéstico sefialaba que las politicas estructurales que el pais habia definido eran correctas. El problema que la economia estaba viviendo respondia basicamente a una pérdida de riqueza, por el deterioro de los términos de intercambio, y que se habia transformado en una pérdida de bienestar atin mayor como consecuencia de la negativa de la banca extranjera a continuar dandonos crédito en las proporciones que Jo habia cursado en los aftos anteriores. Las dificultades para aceptar y enfrentar la nueva situacién agravaban més las cosas. Lo correcto, desde mi punto de vista, era profundizar las politicas estructurales, reforzando la orientacién de la economia a la actividad exportadora. Atendida la escasez de recursos externos, se trataba de una prioridad mas urgente que nunca. La relacién deuda/ producto llegé el afio 85 a los niveles mas altos de la historia aleanzando un 114,1%. Las tasas de interés eran absolutamente exageradas en esos momentos (la tasa LIBOR a 180 dias fue de 13,4% en 1982 y 11,2% en 1985) y, mientras mds pobre era el pais en términos de délares, mayores se volvian sus com- promisos externos. Para el efecto del énfasis sobre el sector exportador, la devaluacién que el ministro Escobar habia hecho en septiembre ciertamente era itil. Pero era itil sdlo en la medida en que no fuera erosionada por alzas de gastos corrientes del fisco 0 por alzas de remuneraciones nominales, lo que dadas las presiones existentes era muy dudoso de conseguirse. Distinto era el caso del alza arancelaria al 35%, orientada precisamente en sentido opuesto a lo que el pais necesitaba. Una economia mas protegida es siempre una economia que exporta menos. Pero bajar esa barrera involucraba mayor disciplina fiscal. Los aranceles, como se sabe, son un impuesto extremadamente cémodo para el fisco. El otro punto critico de la gestién que correspondia llevar a cabo en ese momento concernfa a la tasa de inversién, que la crisis habia reducido a su minima expresién. Era apenas de un 13,6% el afio 84 y estaba claro que en el largo plazo ese nivel de inversion no iba a llevar al pais a ninguna parte. La tarea era cémo incrementarla aceleradamente, pero esta vez sin recursos 182fordneos, al menos en el mediano plazo, puesto que los bancos habian cerrado el flujo crediticio a Chile. Se imponfa entonces un vuelco enorme en el ahorro nacional ~que fue de 2,7% el afto 84~ y, para este efecto, nuevamente el ahorro fiscal pasaba a ser una lave decisiva. UN MOTOR DEBIL Y DESCOMPUESTO. Por otro lado, estaba el problema mas grave. La crisis habia destruido al sector privado y se hacia fundamental recomponerlo si es que en realidad pensabamos que era el verdadero motor del desarrollo. El momento era curioso, porque el cuadro, tras la aplicacin de varios afios de economfa de mercado, se parecia, guardando las proporciones, al de la Europa del Este, dado que un buen numero de grandes de empresas y parte importante de Ja banca se encontraba en manos del Estado, adonde habfa vuelto ante su situacién de insolvencia. Estaba claro que mientras no se consolidase el sector privado, el pais dificilmente iba a poder remontar vuelo, El problema no era dejarlo en la misma situa- cién en que estaba antes de la crisis. El problema era hacerlo mucho ‘més fuerte, para lo cual habia que ir pronto a la privatizacién de las grandes empresas ptiblicas. LA DEUDA EXTERNA Dentro de este horizonte de tareas que en realidad eran en cierto modo medios para lograr resolver los problemas realmente apre- miantes de desempleo e ingreso de los chilenos, el manejo de la deuda externa era por cierto muy importante. La deuda externa fue efectivamente un foco persistente de presiones sobre la eco- nomvia. Los opositores de entonces sefialaban que las estrategias que comenzaba a perfilar Alan Garcia en Pert eran las correctas para manejar este asunto. Los mas moderados proponian la solucién politica, que daba a entender Alfonsin. Habia que ir, segtin ellos, a una guerra frontal con Ja banca extranjera. El anun- cio de Garcia de pagar sélo hasta el 10% de las exportaciones peruanas era sefialado como un modelo de inventiva econémica y de coraje politico. Al final, como se sabe, Chile terminé pagando cifras no muy lejanas a ese porcentaje, eso si en un 183contexto de negociaciones sisteméticas y ordenadas que ayudara a aumentar nuestras exportaciones y nuestra produccién. Sin embargo, en su momento recibimos muchas criticas por nuestro supuesto entreguismo. Oportunismo politico: ninguna de esas criticas resistirfa hoy el menor andlisis. La negoeiacién de la deuda externa fue en lo personal una experiencia de gran interés. Me permitié conocer y tratar.con lideres mundiales en el campo de las finanzas y la economia, como Paul Volcker, de la Reserva Federal de los Estados Unidos, ademas de James Baker y Nicholas Brady, secretarios del Tesoro de ese pais. También Schlesinger, del Bundesbank, o diversos lideres de bancos privados. Ello ocurrié en un contexto de gran incertidumbre en la economia mundial por las repercusiones de la crisis de la deuda, y ante ese panorama los chilenos fuimos capaces de idear y poner en prctica soluciones que luego se generalizarian y serian de gran utilidad para muchos patses, y también para superar la crisis de la deuda a nivel de la economia mundial. Es el caso de los swaps de deuda por capital, que tuvieron su primera expresién en el capitulo XIX del Compendio de Normas del Banco Central, y del llamado retiming que per- mitié reprogramar los vencimientos de los pagos que debfamos hacer a nuestros acreedores. Chile fue el primer pais en aplicar el plan Baker antes que Baker lo tradujera a una proposicién concreta, e hizo un plan Brady antes de Brady. Lo que parece sin embargo tan simple referido en un parrafo, obviamente no lo fue. Las miles de dificultades y angustias ante los problemas de la aprobacién de un primer crédito de ajuste estructural para Chile por parte del Banco Mundial, entre otras cosas por consideracio- nes politicas, hoy se ven casi como anecdéticas, pero fueron vallas casi insalvables en su momento. Los bancos acreedores tampoco fueron interlocutores faciles. Hubo un momento, incluso, en que opté por viajar por algunos dias a la Antartica como una manera de poner distancia a una negociacion que me estaba exasperando. La decisién me sirvié tanto para enfriar los contactos como para cumplir en mejor forma mi rol como miembro de la Comisién de Politica Antartica, ademas de darme tiempo para revisar los problemas presupuestarios existentes. 184El sentido que tenia todo esto no era arreglar los cifras macroeconémicas en el papel. Era resolver, como se dijo, los tre- mendos problemas que estaba viviendo la gente -fundamental- mente en la forma de desempleo- y que no se iban a solucionar si Chile no conseguia afirmarse en una tasa de crecimiento esta- ble, que ademas de significar pan para hoy previniese el riesgo del hambre para mafiana. CRECER, PERO CON ESTABILIDAD Lo que intentébamos hacer era retomar una senda de crecimiento estable. Se imponfa privilegiar la estabilidad por sobre todo. No sacdbamos nada con una tasa de desarrollo espectacular para un afio si al siguiente la economfa tendria que volver a contraerse. Sélo asf fbamos a ser capaces de remover el cuadro aterrador del desempleo. Recuérdese que por entonces muchos opositores planteaban que este problema era insoluble. Los programas de empleo minimo (PEM) y para jefes de hogar (Poss), ambos pro- gramas estatales de empleo de emergencia, llegaron a reclutar 500000 trabajadores, lo cual para una fuerza laboral de poco menos de cuatro millones de personas era una enormidad. Al lado de esas cifras, estaba la realidad del 20% de desempleo abierto, lo cual permitia situar el problema de la falta de trabajo en rangos algo inferiores al 30%. Esta era nuestra gran prioridad: crear nuevos trabajos, dejando para después el tema del mejo- ramiento de las remuneraciones. El diagnéstico opositor, a todo esto, sefialaba que ni siquiera en 20 afios el flagelo de la cesantia lograrfa ser reabsorbido por la economia. Asi expuesto, el programa de recuperacién parece una cues- tién sencilla. De hecho teéricamente lo es. Lo dificil no es decirlo sino hacerlo. Lo que cuesta es manejar distintas variables cuando todas estn interrelacionadas entre si. Es simple hablar de mayor austeridad fiscal, pero vaya que es complicado aplicarla cuando se llega a Areas como salud 0 educacién en un momento en que el cuerpo social est4 expuesto, precisamente por la crisis, a una gran vulnerabilidad no sélo econémica sino también politica. El cuadro politico siguié siendo en los afios 85 y 86 muy dificil. Las protestas callejeras, que comenzaron poco después de iniciada 385Ja crisis ya no sélo se habian generalizado sino que se habian convertido en una practica ritual que no por repetida dejaba de ser menos violenta. Mes a mes, las tensiones y enfrentamientos eran cada vez peores. Recuerdo alguna vez haberme aventurado, tratando de pasar inadvertido, por las calles de uno de los barrios en que las protestas eran mds violentas para constatar personal- mente, el dia después, el grado de destrozo allf producido. Ello me permitié apreciar en toda su dimensi6n la magnitud de la crisis y reforz6 mi voluntad para colaborar a superarla. La gota que rebasé el vaso para mi gestién como ministro fue el violento terremoto de comienzos de marzo del afio 85. Los daiios en la zona central fueron inmensos y parte importante de Chile qued6 literalmente en el suelo. La experiencia fue terrible, pero a su modo enfrenté al pais al imperativo del realismo. No iba a poder ser posible continuar el nivel-de gastos que la eco- noma trafa del afio 84. Acuerdos de aumentos presuptiestarios y gastos que ya habian sido acordados por el ministro Escobar antes de llegar yo al Ministerio, y que era incompatible antes del terremoto, se hicieron mas evidentemente imposibles de cum- plir. Se imponfa mayor cuidado en los gastos, no obstante que después del sismo los ojos de todo el pais estaban puestos en lo que el Estado iba a hacer para ayudar a superar la emergencia en las Areas y regiones mds damnificadas. El desastre ayud6 a tomar conciencia que no cabia otro camino que el del esfuerzo y la austeridad, lo que involucraba moderar las remuneraciones y gastar menos en el sector ptiblico. Fue en ese contexto cuando no se reajustaron, en el 10,6% que correspondia, las pensiones de los jubilados, segtin el mecanismo de reajustabilidad automatica que el propio gobierno del general Pinochet habia establecido en favor de los trabajadores del sector pasivo. Era un momento duro, en el cual a nadie en Chile se le estaba subiendo su sueldo y al adoptarse ese decisién no hubo més alternativa. El propio gobierno, dando testimonio de una autoridad moral impresionante, siguio una linea de conducta que afecté a las pensiones del sector defensa mas que a cualquier otro. En el caso de las pensiones mas altas la pérdida fue sustancial. Esto no lo 186hacia el gobierno por un compulsién al masoquismo. Lo hacia porque el momento no estaba para soluciones de parche. Se imponfan las decisiones drasticas. Los paises que las eludieron ala larga perjudicaron mucho mas a los estratos més necesitados de la poblacién. En Pert, en Argentina, en Brasil, el problema fue mucho ms critico y todavia no tienen capacidad alguna de ofre- cer perspectivas de recuperacién a los sectores mas afectados. Entre los afios 80 y 87 los sueldos reales de la administracién publica y del sector defensa registraron un franco y sostenido deterioro. En el sector privado ocurrié otro tanto. Vale la pena notar que bastante mejor les fue a los trabajadores de las empre- sas ptiblicas, donde muchas se saltaron el ajuste 0 lo hicieron en ‘una version suavizada. Lo concreto es que el gasto fiscal corriente que en 1984 habia llegado al 30,7% del producto descendié al 20,6% en 1989. El manejo fiscal fue un instrumento bésico de politica econémica para crear espacio a la funcién exportadora, dar respaldo a un tipo de cambio real alto y promover el incremento del ahorro nacional. Este tiltimo crecié desde un 2,1% del pes en 1982 a un 17,2% en 1989. En el mismo periodo la inversion crecié desde 11,3% a 20,3%. El tipo de cambio real, por su parte, crecié en un 80% entre 1980 y 1988. Sin austeridad el gobierno jamés hubiera podido soportar medidas como la baja de los aranceles y sin aranceles bajos hubiera sido imposible un tipo de cambio alto con lo cual el sector exportador no hubiera podido reaccionar en los términos en que lo hizo. La voluntad de reducir los costos de exportacién se tradujo durante el periodo en numerosas otras medidas: devolucién o facilidades en el pago de aranceles ¢ 1va a los exportadores, in- corporacion de la construcci6n al rva para facilitar la inversion, eliminacién de todos los impuestos que afectan a la exportacién, nuevas rebajas arancelarias, las cuales siempre son resistidas al interior del propio gobierno primero (puesto que entrafian menores ingresos) y luego en la comunidad empresarial afectada por la mayor competitividad de los productos importados. Cada una de estas medidas era por lo mismo una lucha. De hecho la Ultima rebaja arancelaria s6lo pudo conseguirse cuando por 387efecto de presiones politicas Chile fue sacado del Sistema General de Preferencias Arancelarias. Cémo el éxito hace mas faciles los consensos, queda demostrado por el hecho que el aio 91 el gobierno que nos sucedi6 rebajé nuevamente los aranceles por unanimidad en el Congreso. LA AUTORIDAD DEL DETALLE El proceso de restauracién de la confianza del mundo empresa- rial fue lento. El afio més depresivo fue el 85. El fantasma del desequilibrio creciente del afio anterior en la balanza de pagos en que el déficit de Ja cuenta corriente legé a un 11% del pos estaba presente. La caida fue dramtica en los términos de inter- cambio. Terremoto en la zona central. Protestas callejeras. Hacia donde el observador mirase la situacién era un desastre. Después las cosas fueron mejorando lentamente, pero nunca por casuali- dad. Tras cada medida y cada decisién se hizo un esfuerzo sistematico para lograr obtener balanceadamente muchos obje- tivos. Para infundir confianza y energia a los empresarios en direccién a la recuperacién, para tranquilizar a la opinién piiblica, para disuadir a distintos ministros de la imposibilidad de mayores gastos, para mantener el compromiso del general Pinochet con la estrategia que estabamos siguiendo, para neu- tralizar la critica demoledora de la oposicién... Creo que si pude sobrevivir a tantos problemas y presiones durante ese periodo fue porque tenfa un conocimiento en detalle del aparato del Estado que me permitfa ganarme la confianza un dia de un ministro de Salud, al dia siguiente del ejecutivo de una empresa publica, después del ministro de Educacién 0 el de Defensa. Tenfa a mi favor el haber estado practicamente en todas las areas del gobierno. Sin falsa modestia, creo que lo tinico que no me podian decir era: “Usted es nuevo y por lo tanto no sabe de lo que yo estoy hablando”. Eso no, porque en realidad conocia bastante, por la cantidad de afios que ya llevaba trabajando dentro de distintos ambitos en el gobierno. Habia estado dema- siado tiempo en estas tareas. Dudo que hubiera podido privatizar empresas sin el conocimiento que tenfa de los bancos, de los problemas que tenian las empresas que querfamos transferir, de 188Ja forma en que habian sido privatizadas antes, en los aiios 70, 0 de las dificultades que enfrentaban los bancos intervenidos... Tenia que conjugar y coordinar miles de decisiones y detalles. Y todo esto con mas del 10% de la fuerza de trabajo en los planes de empleo minimo que se suponian transitorios y un gran ntimero de cesantes. El desafio no sélo era mantener estos programas extraordinarios sino también ir pensando en la manera desmantelarlos cuando las cosas mejoraran. Estaba el recuerdo de crisis pasadas cuando para absorber desempleo la administracién ptiblica contraté gente en principio transitoria- miente, pero de la cual nunca se pudo deshacer mas tarde. En esta tarea fue fundamental el apoyo que podian entregar otras reparticiones del 4rea econédmica. Modesto Collados, como ministro de Economia, comprendié muy répidamente que el camino que proponiamos era el correcto, y su decision de jugar- se por él fue importante para determinar el curso de los aconte- cimientos futuros. Posteriormente, Juan Carlos Délano y Manuel Concha desde la misma cartera también fueron un apoyo valioso, asi como todas las autoridades del sector econémico. Si hasta el afto 84 muchas personas crefan que el problema de Chile era basicamente de deuda externa, problema que segtin ellas podia ser resuelto a través de lo que se llamaba una”buena negociacién” con el FMI, mi gestién se encargé de rectificar esa percepcién. Porque el conflicto no era con el rat. El problema era nuestro. Cuando una empresa esté en situaci6n dificil porque sus operaciones se estan volviendo inviables, el desafio de fondo no consiste en conseguir més fondos o mas plazo con los bancos para saldar los compromisos financiers. Consiste en arreglar la empresa para que sus flujos comiencen a ser positivos, para que sus productos vuelvan a ser atractivos en el mercado, para que su posicién:competitiva vuelva a repuntar. En este entendido, renegociar y seguir renegociando vencimientos no tenia mayor sentido si antes el pais no corregia sus propios desequilibrios y las estructuras que estaban funcionando mal. Elesfuerzo por alcanzar una dindmica de crecimiento estable tenia como condicionante mantener la inflacién dentro de rangos razonables para Ja realidad chilena. Jamas nuestra meta fue llegar 189a un digito de inflaci6n. El objetivo era lograr un crecimiento capaz de ser sostenido en el tiempo y reducir la inflaci6n en todo lo que fuera posible, pero no eliminarla. Tenia claro que eso debia ser una etapa posterior. Nuestra indexacién era no sélo formal sino mental, y la necesidad de elevar el tipo de cambio lo hacia casi imposible. LAS ARMAS DE LA RECUPERACION, El fisco en realidad desempefé un papel central en el robustecimiento del sector exportador y en la vigencia de un tipo de cambio atractivo. Instrumentos claves para recuperar los niveles de ahorro y para la recapitalizacién del sector privado fueron el manejo de gasto fiscal, los cambios tributarios, espe- cialmente en la empresa, y la reforma previsional. Estos dos tiltimos tuvieron efectos exponenciales impresionantes: en pocos afios el ahorro nacional salté del 3 al 18%. Una vez mas quedaba demostrado que la compulsién socialista por aplicar impuestos a las empresas perjudica en el largo plazo mucho més a los pobres que a las empresas. Mientras mas altos son los impuestos, menor es la capacidad de reinversin de la estructura productiva y menos son los puestos de trabajo que se pueden crear. Esta discusién no ha terminado y esta vigente:no sélo en Chile sino en numerosos paises del mundo. De lo tinico que sf conviene prevenir este debate es del cortoplacismo, que normalmente se expresa en la pregunta para qué bajar los impuestos si la economia esta funcionando bien? El tema no hay que evaluarlo en funcién de las cifras de un afio. Hay que analizarlo con perspectiva mds amplia. Todo proceso de crecimiento genera mayor capacidad de ahorro, pero, cuando las metas de desarrollo son ambiciosas, lo més probable es que ese ahorro no baste y se requiera més. Ahi, cuando se mira un poco mis allé de la prxi- ma semana, es cuando las rebajas de impuestos se vuelven relevantes. Son las sefiales e incentivos que perciben los ciuda- danos los que determinan sus actitudes; ahorrar o consumir, producir y esforzar o relegarse y esperar apoyo del Estado. Enel fortalecimiento de la inversi6n privada, cumplieron un rol crucial desde diversos perfeccionamientos de detalles -como 190el dispositivo para recuperar el 1va en las actividades de la construccién- hasta la normalizaci6n financiera con el resto del mundo, las privatizaciones, los impuestos y los mecanismos que se inventaron para atraer inversion extranjera a través de las operaciones de conversién de deuda. Esta, aparte de ser una via para reducir las obligaciones externas del pais, fue también una manera de volver a poner a Chile en el mapa de la inversién mundial. Fuimos en todo momento consecuentes con el imperativo de resguardar la inversién extranjera. Era claramente una via de escape ante la crisis de la deuda. Nos negamos sistematicamente alas presiones de muchos, incluido el emt, para meter en el saco de la negociacién con los bancos externos los vencimientos y retornos asociados a la inversién extranjera. Nos parecia peligroso hacerlo. Incluso extendimos nuevas facilidades para que llegaran més inversionistas, sobre todo si estaban interesados en potenciar la capacidad exportadora de nuestra economia. EL CAMINO DE LA PRIVATIZACION Posiblemente el tema muds critico de mi gestin desde la perspec- tiva politica fue la recomposicién y fortalecimiento del sector privado. Habia quienes se indignaban ante esta sola mencién. {Por qué reconstituir al sector privado si todo el pais lo habia visto caer recién y, a ojos de muchos circulos de opinion, parecia ser el gran culpable? Mas alla de este sentimiento de recrimina- ci6n y rencor, ¢a quiénes se les iba a poder vender las empresas que habian cafdo en el Estado por ser insolventes y las cuales recibieron el nombre de drea rara de la economia? A quienes se les iba a vender las grandes empresas estatales como las telefénicas o las eléctricas? La estrategia de privatizacion de las empresas del rea rara fue distinta a la que se habia seguido en los aiios 70. El propésito no era vender sino crear y recrear un sector privado sélido, por la via de flujos y por la via de los stocks. Habia que hacerlo y para mi era un imperativo que personalmente ya tenfa claro a fines de los afios 70. De ahi la importancia que atribufa a que los ahorros de las personas pasaran por el mercado de capitales lo 191que permitié la reforma de pensiones, y que el Estado redujera el peso tributario sobre las empresas. 7En qué cabeza podia caber una economfa social de mercado con un sector privado crénicamente débil y penalizado? La estrategia de recomposicién apunté a los flujos, a través de la reforma previsional y la reforma tributaria. Al pagar menos impuestos, las empresas aumentaban su nivel de inversién 0 quedaban en condiciones de llevar sus ahorros al mercado finan- ciero o de liquidar un compromiso con el banco. Y apunté a los stocks, a través de los mecanismos del capitalismo popular, capitalismo laboral, facilidades a los empleados piiblico, ete. que implicaron transferencias de acciones en forma no discrecional a grandes grupos de personas. La idea era dar acceso a la pro- piedad a grupos mas o menos amplios de personas -funciona- rios de la administracién ptiblica, trabajadores de las empresas privatizadas, pequefios ahorrantes- utilizando expedientes no convencionales, como el uso de los fondos de desahucio, e incen- tivos tributarios manifiestos. El proceso de privatizacién también atrajo a inversionistas extranjeros, que llegaron cruzando la puerta abierta por el cap{- tulo XIX del Compendio de Normas de Cambios Internacionales, para convertir deudas externas en capital. Y atrajo también por cierto a los conglomerados empresariales internos que habfan logrado superar la crisis. Se fueron produciendo combinaciones interesantes. Cada caso fue un mundo aparte. La privatizacion del Banco de Chile ~por su tradicién, por lo que representaba— se hizo bajo el signo de la dispersion, por capitalismo popular. Para el Banco de Santiago siempre crefmos que fbamos a encontrar un interesado en la banca extranjera, cosa que al final no ocurrié, de suerte que su caso fue resuelto por la misma via. En el Banco Concepcién se opté por una solucién gremial, a través de un acuerdo con Sociedad Nacional de Mineria. En el Banco Internacional la negociacién tuvo como interlocutores a inversionistas de la comunidad israelita. En las Administradoras de Fondo de Pensiones Santa Maria y Provida, el capitalismo popular se mezclé con inversi6n extranjera de Aetna y el Bankers Trust, respectivamente. En todos estos casos el desafio estuvo en 192privatizar en entornos competitivos. En México, por ejemplo, es cierto que Ja banca se ha privatizado, pero en una etapa en que todavia tiene ciertas protecciones importantes frente a la com- petencia externa. En Argentina a las empresas telefénicas se les ha dado un plazo durante el cual se agrega al monopolio natural, un monopolio legal. El monopolio no fue materia de negociacién en las privatizaciones chilenas. Copee, distribuidora de combustibles y exportadora de celu- losa, otra de las empresas del area rara, qued6 en manos del gru- po Angelini a través de sucesivas compras de acciones y en ccu, compajiia cervecera, entré a dominar Luksic. Fue interesante ver cémo a su vez los inversionistas nacionales interesaron a socios externos en estos proyectos. As{ entraron los neozelandeses a Copec. Después cmc otra empresa papelera y de celulosa, atrajo al grupo Fletcher, otro grupo neozelandés. Luksic, por su parte, interesé a inversionistas alemanes. Al final, no todos ganaron en iguales términos en esta pasada. De hecho los inversionistas corrieron riesgos objetivos y ésta fue Ja raz6n por Ja cual en un primer momento las AFP no pudieron participar en el proceso, porque si hubiesen tenido autorizacion para hacerlo, y las cosas no se hubieses dado por el lado positivo, habria sido muy dificil soportar una nueva discusi6n politica esta vez ante pérdidas en los recursos de los trabajadores al inicio de un nuevo sistema privado. La puerta a las privatizaciones se abriria después para los fondos de pensiones y de a poco. Pasado el vendaval, se traté de presentar el proceso privatizador como una repartija, pero no tuvo nada de eso. Con el tiempo la gente pens6 que las acciones de capitalismo popu- lar habjan sido regaladas, porque efectivamente las acciones tuvieron excelentes retornos porque las empresas y los bancos salieron adelante. Pero, tal como les fue bien, también pudo ha- berles ido mal. Las sandfas de la privatizacién no estaban caladas. La privatizacion de los grandes consorcios estatales—el acero, Jos teléfonos, la generacién y distribucién de energia eléctrica— fue posterior y gradual. La textura de la economfa chilena en cierto modo era distinta. El sector financiero estaba normalizado. La tasa de interés por primera vez en muchos afios —mas de una 193,década- habia descendido a niveles normales. Pero para la privatizacién existian restricciones y problemas reales. De par- tida por el tamajio de estas empresas, dificiles de ser asimiladas por un sector privado recién en vias de recuperacién. Ademés porque, para los efectos del crédito y la inversién extranjera, América Latina seguia siendo percibida como una zona de alto riesgo por la comunidad financiera mundial. De hecho en privatizaciones como las de Argentina o Peri, muchos afios después, habria habido dreas en que si no es por la presencia de los chilenos no existirfan suficientes oferentes. Una opcién era decir que no estaban dadas las condiciones para privatizar esos consorcios y que habia que esperar. Eso significaba mantener el estancamiento en sectores claves. Frente a esa alternativa, mil veces mejor fue romper este empate abrien- do el fuego en forma creativa e iniciar la venta de Endesa y otras. empresas del sector eléctrico, la Compaiiia de Teléfonos y Cap, la empresa del acero, entre otras varias. Al hacerlo, Chile en definitiva fue favorecido con un ciclo de crecimiento espectacu- lar, que lo sustrajo del pantano de la deuda y lo hizo liderar la recuperacién latinoamericana. Gran parte de los activos de Endesa, la gran empresa eléctrica, pasaron a poder de los empleados piiblicos y de los trabajadores via los fondos de pen- siones 0 en pago adelantado por su indemnizacién de retiro; la Compaiifa de Teléfonos vio aumentar su capital con recursos del grupo empresarial australiano encabezado por Alan Bond, con lo cual controlé el 40% de la compaiiia. Posteriormente a Alan Bond le fue mal en el exterior. Sin embargo los recursos que trajo a Chile iniciaron el despegue de la inversién telefonica, que continué luego Telefonica Espafiola, sociedad que compré las acciones del consorcio australiano. En el acero, entraron inversionistas nacionales, los propios trabajadores y un grupo empresarial suizo. Cada empresa es un caso aparte; todas ellas fueron dificiles de concretar pero el dinamismo que el proceso gener6 valié mil veces la pena. Quedaron sin embargo muchas tareas pendientes. No hubo caso de privatizar la refinerias de petréleo y Argentina tomaria después el liderazgo en este campo. Los gremios mineros se anecomplicaron y la Enami no entré a la vida moderna. El Banco del Estado permanecié intocado al fracasar una tentativa razonable de privatizarlo con amplia participacién de trabajadores y propiedad dispersa. Demés esta decir que esta fue labor de todo un equipo. De un equipo de gente que venia de antes y de gente que se incorporé més tarde; de economistas, funcionarios de carrera del sector ptiblico y militares; de hombres de estudio y de hombres formados en la escuela de la accién; de tipos jvenes y de gente mayor. Sihubiera que calificar el trabajo que se llev6 a cabo, el énfasis seguramente habria que ponerlo en la nocién de pragmatismo. Fue una tarea ajena a todo tipo de ideologismos e ideas precon- cebidas. Incluso més, fue un trabajo donde las ideas generales fueron pocas y sencillas. Lo que sf fueron abundantes y comple- jos fueron los detalles y tal vez por eso me senti ahi tan a gusto. Creo ser hombre de detalles. Soy un convencido que los grandes enunciados dicen poco si alguien no es capaz de aterrizarlos en la realidad. El solo pensar en cémo se implementaron las opera- ciones de conversién de deuda en capital abruma. Fue un cuento de nunca acabar. Tenfamos en contra a los bancos acreedores, puesto que los contratos de renegociacién de Ja deuda nos impedian hacer dichas operaciones y dicho sea de paso tampoco permitian vender activos estatales. Después de mucho aceptaron nuestro plan, pero ahi no terminaron los problemas sino que comenzaron. ;Cémo fbamos a garantizar igualdad de trato a los distintos pagarés? {En qué orden los fbamos a aceptar? De qué manera neutralizar las desventajas tributarias y operacionales que tenfan los japoneses frente a los alemanes y a los suizos? Detalles, puros detalles, pero el asunto era crucial. Chile rebaj6 sustancialmente sus niveles de deuda por esta via. Los bancos que se deshicieron al comienzo de sus pagarés hicieron un mal negocio; a los mas pacientes, en cambio, les fue mejor. Sin embargo a los que trasformaron antes que nadie su deuda en inversi6n directa, materializada por ellos mismos, les fue mejor que a nadie. aeLOS DESENLACES Al final los esfuerzos que realizamos redundaron en un vigoroso proceso de recuperacién y en una dindmica de crecimiento sano que ya, en 1993 se prolonga por practicamente una década. Cambi6 la estructura del gasto corriente fiscal. No obstante que estos gastos representan ahora sdlo el 20% -y no el 30%- del pcs, los recursos en si son mucho mayores porque mientras tanto crecié espectacularmente el producto. En empleo el mejoramiento fue impresionante. El afio 89 el pais termin6 con niveles de desempleo del 5% y habfan desapa- recido totalmente los programas laborales de emergencia. El gasto social, por otra parte, estaba aumentando a un ritmo sin precedentes y el aparato estatal se estaba abriendo a expresiones inequivocas de descentralizacién y regionalizaci6n en este plano. Fue fundamental en el comportamiento del empleo la flexibili- dad que introdujeron las leyes laborales de comienzos de los afios 80. Tal como habia sido previsto, la recuperacién del poder adquisitivo de las remuneraciones demor6 hasta el afio 88, pero finalmente llegé y desde entonces los salarios reales han estado mejorando sostenidamente todos los afios. Quedé en claro que nada perjudica més a los trabajadores que la rigidez. Chile en verdad tiene que ir mucho més lejos todavia. Aun nuestra fuerza de trabajo —que es del orden del 35% de la poblacién- tiene que crecer. Lo normal es que en pafses desarrollados sea mayor y para esto hay que pensar en més flexibilidad, no en més rigidez. Igualmente estimulante fue la respuesta de la economfa en materia de exportaciones. Entre los afios 85 y 89 las exportaciones chilenas saltaron de 3800 a 8100 millones de délares. Los proyectos con mayor capacidad generadora se ubicaron en la minerfa, la fruticultura, el sector forestal y la pesca. Lo que el pais vivié a partir del afio 85 no fue un boom. Fue un proceso de recuperaci6n ordenado y gradual. Fue también un proceso sano, cuyas bases estaban afincadas en el mejoramiento de las tasas de ahorro e inversién. Sin eso todo habria sido un espejismo solamente. Dicho de otro modo, en ningtin dia la bonanza cayé del cielo, pero cada dfa las cosas evolucionaron para mejor. 196El afio 89 el sector privado era otro. Aparecieron nuevos actores y agentes en el escenario econémico. Al lado de los grupos mas consolidados, cobraron creciente importancia otros conglomerados emergentes. Lo concreto es que la estructura empresarial no sélo habfa cicatrizado sus heridas sino que estaba preparada para desarrollos de aliento muy superior. El gobierno también se anoté éxitos importantes en materia de estabilizacion. Si bien la inflacién no se redujo a niveles internacionales, si se mantuvo bajo control y estaba lista para hacerla desaparecer. La autoridad econémica del gobierno del presidente Aylwin crey6 encontrarse el afio go frente a una economia sobrecalentada y frente a un potencial rebrote inflacionario. No fue el tinico error de diagnéstico que cometié. También creyé que la crisis de la deuda no estaba superada y que enfrentaria problemas de acceso al financiamiento externo. Pero el pais pago un costo que se tradujo en un afio perdido para el crecimiento ante su error de diagnéstico, aunque quizés obtuvo elbeneficio de que todos entendieron y aceptaron mejor las bases de la politica econémica. Al alzar exageradamente la tasa de interés y simulténeamente subir salarios y aumentar el gasto fiscal, la economia se frend, pero la inflacién no se detuvo. La supuesta crisis de recursos externos era un error, es obvio. El problema fue el inverso y poco después se hablaba de qué hacer con tanto délar, no de qué hacer sin ellos. Que el diagndstico de sobrecalentamiento fue un error es menos obvio. Se han usado algunas cifras, con mucha habilidad politica, como anualizar la inflacién del trimestre sept.nov. 89 0 el crecimiento monetario del 88 o las rebajas de impuestos del 88, para justificar una supuesta expansién exagerada con vistas al plebiscito del 88. Pero basta elegir otro trimestre, por ejemplo febrero de 1990, y compararlo con septiembre de 1990 para ver que tal manejo de las cifras es mas bien politico y no técnico. Del mismo modo la expansién monetaria del g1 no tiene nada que envidiarle a la del 88.con una diferencia, en 1988 si bien se bajan impuestos el gasto cafa, mientras el 91 éste subia. Pero este libro no pretende entrar en discusién politica contingente de Chile; asf que si bien al escribirlo en este momento oeme dan impulsos de ahondar en esta materia, retomo el propésito central de esta tarea y dejo aqui este anilisis. En el afio 89 el pais habia logrado coronar con éxito sus reformas estructurales. Chile no sélo habia salido del atolladero sino que, ademas, habia despejado su horizonte de desarrollo por muchos afios. En lo personal para mi este proceso fue doblemen- te estimulante porque, por un lado, se salvé una estrategia de desarrollo que es exitosa y de la cual el pais estuvo a punto de desertar entre el 83 y 84, y~por otra parte- porque yo, que habia empezado como peén, estaba terminando como mariscal y director de orquesta a cargo de la coordinacién y el desarrollo econémico y social. Fue una satisfaccién adicional comprobar que las nuevas autoridades, que tanto habian denostado el modelo desde la oposicién, continuaran administrandolo sin cambios mayores, aunque creo sinceramente que lo han hecho con menos imaginacién si bien con més aplausos. Asf es la vida; después de todo lo que importa es un mejor destino para los més pobres y no el reconocimiento personal. Nunca pienses en ti, me dije la primera vez que me senté en el escritorio del ministro de Hacienda, y creo haber sido fiela ese compromiso. Nunca cambié el auto oficial. Ni siquiera me atrevi a mover el escritorio que mi antecesor habia cambiado de lugar. Enel sector ptiblico uno no es duefio de nada. Y en los ministerios Jo importante no es el dia a dia ni la agotadora agenda que uno tiene mientras ocupa un cargo. Lo importante es lo que uno puede dejar al pais para después, Y en este caso no solo dejamos algo para lo chilenos, un camino de esperanza, sino para muchos otros paises en desarrollo, dentro y fuera de Latinoamérica, que si nuestra experiencia hubiera quedado trunca habrian tenido muchas més dificultades para poder llevar a cabo la reconstruc- cién y modernizaci6n de sus propias economias. 198X DESPUES DE LA BATALLA Tal vez sea el momento de formular algunas reflexiones sobre temas que fueron criticos en Chile y que aparecen también en otros pafses cuyas economias estén transitando desde los esquemas dirigistas al modelo liberal, con serios problemas de estabilizaci6n y de balanza de pagos en medio. La perspectiva de estas consideraciones no puede ser otra que la del imperativo de alcanzar un crecimiento estable en el largo plazo, ojala lo mas alto posible. Tal vez el contenido de este capitulo resulte demasiado técnico para muchas personas y es bueno prevenir al lector en ese sentido. Puede saltarselo si quiere, pero creo que el tipo de disyuntivas que aqui se plantean son frecuentes en todo proceso de estabilizacion y modernizacién. En cualquier caso, mas alld de las conclusiones que aqui se pueden consignar, mi recomendacién mas decidida a quienes estan en situacion de encabezar y llevar adelante estos procesos €s no dejar pasar el tiempo. El tiempo del cual dispone una autoridad econémica al final siempre es breve. Siempre van a quedar muchos desafios pendientes, pero lo importante es dejar soluciones perdurables para todos los que sea posible. $6 de muchos que pasaron por el gobierno y no supieron aprovechar bien su momento. No lo dicen, pero en ese aspecto se les nota arrepentidos. Las oportunidades para modernizar, para eeliberalizar, para abrir y despejar caminos no se presentan dos veces en la vida. Las siguientes prevenciones y alcances deberfan leerse dentro de ese espiritu y ese contexto. 1. No hay salidas faciles. Posiblemente esta sea la mas categérica de las lecciones de la experiencia econémica chilena, con la serie de situaciones diversas que experimenté a lo largo de su modernizacién. Chile siempre tuvo una inflacién crénica y estuvo al borde de la hiperinflacién en Jos dias de Allende. Con posterioridad el proceso se mantuvo bajo cierto control, pero mirado en retrospectiva hay que reconocer que la inflacién nunca fue erradicada, ni siquiera en los momentos en que el compor- tamiento de los precios parecia muy estable, y en que el peso estaba fijo respecto al délar, como fue en los aiios 80 y 81. El costo que el pais estaba pagando objetivamente entonces para moderar las alzas de precios ~al margen de la discusién técnica que tenia lugar en esos dias en torno al cambio fijo- era importante, en términos de pérdida de competitividad de los exportadores y de los sustituidores de importaciones, con todos los efectos adversos asociados a este desgaste. Desgraciadamente el 82 se precipita lacrisis de la deuda y esta experiencia queda trunca, en los afios siguientes si bien se mantiene la inflacién, bajo control no es prioritaria su eliminacién ante la urgencia de retomar el camino del desarrollo. Superada la crisis de la deuda a fines de los 80, vuelve a ser posible ponerse como prioridad la erradicacién de Ja inflaci6n sin embargo, ello se ve interrumpido por el cambio de gobierno y el consecuente proceso de asentamiento y correccién de los diagnésticos iniciales. En todo caso, entre tanto la indexacién total en el mercado de capitales, por la via de la ur., hizo posible convivir con inflacién, si bien bajo control, sin erradicarla, al mismo tiempo que se lograba una importante sofisticacin, profundidad y diversidad de alternativas en cuanto aplazo y modalidad de las operaciones financieras. Debe notarse que la indexacién en las operaciones financieras no tiene por qué llevar a la indexacién en los mercado de bienes 0 el laboral; de la mayor 0 menor segmentacién que se logre en dichos mercados dependen las mayores o menores dificultades que 200después se tendran para erradicar definitivamente la inflaci6n. Es interesante observar que otros paises latinoamericanos, en vez de recurrir a la indexacion, estén recurriendo a la dolarizacién de sus operaciones financieras, para lograr un mercado finan- Ciero mas complejo en plazos y modalidades. Lo importante, en todo caso, es tener presente que del pecado de la inestabilidad no se sale con facilidad. Una vez generada la inestabilidad, su correccién se traduce siempre en menor crecimiento (lo cual puede llegar a la recesién y a la depresién, incluso) o en un franco deterioro del sector externo. A veces ambos efectos son simulté- neos. Cuando el deterioro no es completo, un cuadro externo relativamente bueno puede ayudar mucho. La Argentina del ministro Cavallo entrega un buen ejemplo de un programa estabilizador que se apoya en el sector externo, En México a comienzos de los go ocurri6 otro tanto. En ambos casos, los esfuerzos de los afios 80 habian corregido los desequilibrios externos criticos, habiéndose generado en Argentina un gran superdvit comercial; sin embargo esa situacién cambi6 répida- mente al usar las politicas cambiarias como instrumento de estabilizacin, ya que se generaron déficits comerciales crecien- tes. El desafio posterior es mantener los equilibrios de precios y revertir los efectos negativos de la pérdida de competitividad, iniciando un proceso de crecimiento basado en la inversién y en las exportaciones. Al escribir estas lineas esos desafios no estan resueltos ni en Argentina ni en México. Cuando la inestabilidad inflacionaria se combina con un desequilibrio externo muy serio-caso de Chile en el 74 0 de Pert enel 90-Ia situacién es mas grave y el margen de accién mucho menor. Corregir estos trastornos es muy duro a menos que haya alguien que financie un ajuste gradual en las cuentas externas. Desgraciadamente salvo en casos especiales, esta posibilidad no esta abierta cuando se esta en lo més profundo de la crisis. 2. La estabilidad vale la pena. Esta conviccién estaba menos generalizada de lo que parece. El modelo de desarrollo cepalino, que tan profundamente penetré en América Latina, durante muchos afios asumi6 que, atendidos los costos de la estabilidad, un poco de inflacién no era mala en si toda vez que las cifras de 201la actividad econémica fuesen interesantes. Los palos de ciego en materia de rumbo econémico que ha estado dando Brasil por més de una década, desde fines de los aiios 70, estén asociados al olvido de los axiomas de la estabilidad y a la ligereza con que distintos gobiernos asumieron y siguen asumiendo la inflaci6n. Olvidaron que, llegado el momento de una crisis, la inestabilidad cr6nica se torna explosiva. Brasil era junto a Corea del Sur en los aiios 60 uno de los dos grandes escenarios en los cuales el mundo iba a presenciar un proceso espectacular de crecimiento. Hay que ver donde est4 uno y otro pais en la actualidad. Es una lastima para América Latina. Corea le hizo caso a la inflacién. Brasil desgraciadamente no. 3. Tres son las herramientas claves. Para lograr la estabilidad son basicamente tres los instrumentos con que cuentan los gobiernos: el monetario, el fiscal y el cambiario. Hay cientos de modelos te6ricos que entregan pautas y prioridades en cuanto acomo debe enfrentarse una situacién de desequilibrio. Algunos colocan el peso de la prueba en el tipo de cambio -elevandolo casi a la condicion de patrén oro- y dan un rol pasivo al instru- mento monetario. Otros siguen el camino inverso, con politicas monetarias mas activas. En el caso chileno se usaron varias al- ternativas. A partir del 74 y luego de las primeras devaluaciones y btisqueda de un cambio tinico, se sigue una politica de tipo de cambio administrado en que el programa monetario se construia acorde a las metas inflacionarios y el délar se revaluaba en funcién de mantener una paridad real neta, que se acomodaba a las circunstancias de la balanza de pagos. Luego se establece un tabla preanunciada del délar y finalmente, el 79, se fija el tipo de cambio hasta el 82. Es en este momento cuando la politica monetaria pasa a ser pasiva, las reservas superaban el dinero circulante en la economfa. Entre los afios 82 y 85 el pais vivié un etapa de mucha confusi6n, incluso con un breve periodo de délar libre, y a partir del ao 85 la economia volvi6 a un manejo similar al que imperé en los primeros afios del gobierno, con metas monetarias y cambiarias consonantes y congruentes con rangos de inflacién de entre 10 y 20% y la manutencién de un tipo de cambio real. En lo personal, pienso que en estas materias la 202flexibilidad hizo un buen aporte a mi gestién. No digo que lo hecho en esos afios deba ser aplicado siempre. Una vez superada la crisis, la erradicacién de la inflaci6n debia adquirir prioridad y otras alternativas se harian quizds mas adecuadas, como estd sucediendo en algunos paises en que la fijacién del tipo de cam- bio ha reaparecido. Es dificil fijar reglas generales. Lo que es conveniente en un caso puede ser nefasto en otro. Hay momen- tos en que el cambio fijo es imposible; hay momentos en que prefijar metas monetarias no es lo més recomendable pues es muy dificil apreciar cual sera la evolucién de la demanda por dinero. Subyacentes a las alternativas de manejo de politica monetaria y cambiaria, esté la politica fiscal, elemento que es siempre determinante en un proceso de estabilizacion. 4. Mercados de capitales mas desarrollados proporcionan una valiosa ayuda. Casi siempre, al iniciar un proceso de estabiliza- cion y de modernizacion, el margen de accién de la politica monetaria es muy estrecho. Los bancos centrales suelen estar muy amarrados en sus funciones, por estar obligados a financiar a las empresas ptiblicas y al fisco y porque no existen mercados de capitales en los cuales puedan colocar instrumentos de largo plazo, y a veces ni de corto plazo, para hacer una politica mone- taria activa con cierto grado de seguridad. Cuando en cambio existen dichos mercados, el banco central enfrenta una tarea menos compleja; tiene algtin margen para neutralizar, via emisién de documentos, las necesarias expansiones que la situacién del fisco, sus empresas u otros compromisos lo obligan ahacer. Sino existe tal mercado, obviamente el. margen de accién. es menor o inexistente. Lo natural es que no existan dichos mercados cuando en el periodo previo a las reformas las tinicas instituciones existentes del mercado de capitales han sido los bancos y estos actuaban casi como meras ventanillas del banco central. (Ese era el caso de Chile) En ese contexto las politicas monetarias necesariamente estrictas terminan haciéndose sentir con fuerza en la tasa de interés lo que sumado a la incertidumbre cambiaria, a expectativas erraticas sobre inflacion futura, a que existen sectores protegidos de las restricciones a través de crédito preferencial y a que el ahorro nacional se encuentra fuertemente 203disminuido como producto de la crisis, redunda en tasas de interés reales casi extravagantes. Chile vivié este proceso. La normalizacion de las tasas de interés dentro de rangos compati- bles con las internacionales se logré recién hacia el afio 86. Para entonces la economia chilena ya tenfa un mercado de capitales con cierto grado de autonomia y desarrollo y Ja gran mayoria de las duras incégnitas que afectan la tasa de interés habian sido despejadas. La misma experiencia de tasas de interés exagera- damente altas la vivié también México y la han estado viviendo Argentina o Peri y muchos otros paises. Esta situacion requiere de un mangjo cuidadoso, ya que si bien no es posible cambiar la estrategia monetaria por los efectos inflacionarios que ello acarrearfa, tasas de interés exageradas traen como consecuencia casi inevitable la caida de los deudores y del sistema financiero. Chile también siguié dicha experiencia. ‘Ante este tipo de realidades es donde queda nitido que quienes tienen responsabilidad en la conduccién econémica deben ejercer un arte y no una ciencia. 5. La politica fiscal es clave tanto en la fase de estabilizacion como en la etapa posterior. La estabilidad del fisco no es un capricho ni una cuestién anecdética. Un fisco que gasta por en- cima de sus ingresos es por lo general un factor desestabilizador muy diffcil de neutralizar en economias como las latinoameri- canas. Paises desarrollados como Estados Unidos, Alemania e Italia pueden darse el lujo de tener déficits fiscales importantes incluso superiores a los nuestros, sin generar un margen inflacionario en lo inmediato ya que cuentan con mercados de capitales muy desarrollados donde financiarse y debido a que se encuentran en otros peldafios de la estabilidad. El efecto de largo plazo de déficits en el ahorro, la inversién y el crecimiento si se hace sentir, y ello es parte de la polémica que se vive hoy en los paises mencionados. Pero cuando la inestabilidad es manifiesta y cr6nica, y los mercados de capitales son incipientes, el instrumento fiscal se vuelve clave tanto para el corto como el largo plazo. En Chile esa fue la constante. Los déficits publicos de los aftos 70, que llegaron a ser superiores al 20% del rcp, fueron reduciéndose gradual- 204mente y ya a principios del afio 80 el pais tenia un fuerte superavit. La holgura termin6 con Ia crisis de la deuda, pero reapareci6 en 1986, cuando el pais volvié a tener superavit. Entre 184 y el 90, el gasto corriente fiscal baj6 del 30% del rcp al 20%, Jo que parece determinante en los aumentos en el ahorro nacio- nal que subié de 2% al 17% del rcs. Por otro lado, a menudo la situacién fiscal importa, més que por su nivel absoluto, por la tendencia que describe. Un fisco que est gastando mucho puede ser peligroso en el largo plazo aun’si tiene superavit en el presente. Lo importante no son los equilibrios circunstanciales (poralza del precio del cobre o de otro producto importante para el ingreso fiscal, por mayor recaudacién de aranceles ante un boom de importaciones, por financiamiento externo 0 por otro factor momenténeo) sino los equilibrios perdurables, tanto por ellado de los ingresos como de los egresos. Tampoco se trata de financiar al fisco a costa de cargas impositivas abrumadoras. A mayores impuestos menores incentivos para el crecimiento y la inversién, y a menor inversién e iniciativas menor desarrollo futuro, que es lo peor que le puede ocurrir al pais. Mi experien- cia en esta materia es que el adecuado manejo fiscal es bésico tanto para la contenci6n de la inflacién como para lograr niveles adecuados de ahorro, inversién y de competitividad. 6. Con el sector externo no se juega. Chile es un caso que prueba la efectividad de las estrategias de desarrollo basadas en el crecimiento del sector exportador. Hasta donde llega mi conocimiento, practicamente no hay paises que hayan Ilegado al desarrollo en esta época por otra via. Una variable fundamental dentro de estas estrategias es el tipo de cambio real y, como ya lo he sefialado, soy de los que creen mejor pasarse de largo que quedarse corto. Aunque no debe confundirse tipo de cambio real alto, para lo que se requieren medidas reales, con tipo de cambio nominal alto que puede desembocar en alzas nominales e infla~ cién. El desarrollo de las exportaciones necesita no sélo un tipo de cambio favorable hoy, sino que también lo sea en el largo plazo. De otra manera dificilmente la politica cambiaria va a ser capaz de dinamizar las inversiones, que es lo que genera el crecimiento. 205Sin duda el tipo de cambio no es el tmico elemento necesario, sino que debe ser parte de un conjunto de elementos macro y microeconémicos dirigidos a mejorar la competitividad. No exportar impuestos, liberar sectores o areas reservados o prohi- bidos y con potencial exportador, apoyo para penetrar mercados externos, etc. Son parte de ese conjunto indispensable de condi- ciones, que deben basarse en una conviccién de la autoridad sobre la necesidad de darle una oportunidad al desarrollo hacia afuera del pais. Existe por otra parte en la actualidad toda una discusién en cuanto a que el mundo camina a la configuracién de grandes bloques cerrados hacia el exterior y que los paises que no alcan- cen a matricularse en ellos lo van a pasar muy mal. No obstante que hay gente muy respetable difundiéndolas, creo bastante poco en este tipo de futurologias. Pienso, por el contrario, que el mundo en lo grueso camina no hacia el proteccionismo sino hacia la liberalizacion. Habra regresiones, habra paises y merca- dos que se cierran, habré industrias completas que deben reconvertirse, pero en lo basico siempre son més las oportuni- dades que se abren que las que se clausuran. El comercio inter- nacional de hecho ha crecido a una velocidad superior a la del producto mundial, y 4reas completas del mundo en Europa del Este, la ex urss y China entre otras, se han abierto al intercam- bio. Por lo demés, para un pafs pequefio, como en la practica lo es cualquier economia en desarrollo -Latinoamérica es del orden. del 5% del rcp mundial- no hay otra opcién que tomar las oportunidades que da el mundo, aunque estas estén reducidas respecto a su potencial tedrico. Que los latinoamericanos nos encerremos en el 5%, y neguemos prioridad al 95% del produc- to mundial, es una estrategia probadamente perdedora. 7. Posiciones demasiado rigidas pueden ser dafiinas. En la conduccién de una economia la flexibilidad, dentro de ciertos rangos, no sdlo es recomendable sino también necesaria. Lo importante es tener claros los objetivos. No debemos caer en convertir -el mundo al revés- los instrumentos de politica econémica en un fin en si mismos. Esto desde luego puede generar muchas distorsiones y muy pocos retornos. Comprender 206a cabalidad la realidad de cada sector es de gran utilidad; los conceptos tedricos globales deben ir acompafiados de un cono- cimiento de detalle de Ia realidad concreta, para que rindan su maxima utilidad. La teoria de los tipos de impuestos y sus tasas, no basta si se desconoce la realidad de las normas contables que les dan forma. Asj por ejemplo, cuando se comparan tasas de impuestos entre paises, si no se analiza el efecto real de dichas tasas debido a las normas de depreciacion vigente o a las exen- ciones aceptadas, se est cometiendo un error basico. Lo anterior es valido en toda las Areas, financieras, reales, cambiarias. Quizds de este sentimiento es que nace mi aprecio y respeto por conocer en detalle Ja realidad, para poder actuar con flexibilidad. 8. Por qué si y por qué no indexar. Cuando no hay mecanis- mos de indexacién la inflacién persistente se transforma en una seria barrera al desarrollo del mercado de capitales de largo plazo, indispensable para la inversion y el crecimiento. El drama en este sentido de paises como Venezuela, acostumbrados a la estabilidad y viviendo por varios aftos con inflaciones de dos digitos es mas serio de lo que imaginamos. América Central entera y México, también estuvieron acostumbrados en el pasado a una gran estabilidad de precios y a partir de los 80 han debido convivir con una inflacién que todavia no han erradicado. El peligro de indexar los mercados de capitales est en que si bien obvia el problema de la incertidumbre inflacionaria, tiene la dificultad de que se puede extender a los mercados de bienes y a la negociaci6n de las remuneraciones, con Jo que la economia se hace més rigida y dificil de estabilizar; por otro lado tiene que haber credibilidad en el indice elegido. En algunos paises se ha caido de hecho en una indexacién al délar, dolarizacion casi natural como en Pert y en alguna parte de Centroamérica,o dolarizacién fruto de una estrategia, como en Argentina. La dolarizacién, si bien resuelve el problema de poca credibilidad en la moneda propia, puede tener efectos negativos si se llegan a modificar fuertemente los términos de intercambio ya que no existe la salida por la via de un ajuste cambiario simple. Fl dilema es serio y creo que no tiene alternativas distintas a las descritas: pagar el costo de la incertidumbre, indexar o dolarizar. Chile 207generé un mecanismo general de indexacién, que creo que evaluado adecuadamente ha tenido un balance positivo para el pais y que puede ser una experiencia util para otros paises. 9. Lo importante es perseverar. Una transformacién econé- mica global no es un asunto de one shoot. No es un asunto de un solo disparo. Se necesitan no solamente muchos disparos sino también muchas batallas. En el esfuerzo siempre se van a pre- sentar tropiezos, ya sea internos, donde las autoridades tienen cierto manejo, 0 externos, donde practicamente no tienen ninguno. En todo proceso de liberalizacién hay que dar por descontado que habra momentos muy oscuros y desoladores. Pero lo importante es dar sefiales correctas a la estructura productiva, proteger a los mas débiles mientras se asumen los costos de la reconversién y mantener el rumbo con una fe superior. Este ingrediente es fundamental. Sin fe ni conviccién nunca se llega demasiado lejos. 208EP{LOGO LIBERANDO LA ENERGIA DE UN PUEBLO Chile protagoniz6 a partir de 1973 una profunda reconversién a los valores de la libertad y el desarrollo, iniciando un periodo de crecimiento sin precedentes. El régimen que lider6 ese proceso se retiré en marzo de 1990, con un apreciable reconocimiento ciudadano y desde entonces hasta hoy son cada vez més redu- cidos los sectores que cuestionan el alcance modernizador de las transformaciones que realiz6 durante ese periodo. El gobierno podré haber perdido el plebiscito del afto 88, donde se jugaba su prolongacién por otro mandato més, y la oposicién podré haber triunfado en las elecciones del afio siguiente, pero el salto al desarrollo que Chile dio en los aiios 70 y 80 dej6 de ser la conquista de un régimen para transformarse en la conquista de todo un pais. Tanto como un descrédito, hoy en Chile la vuelta atrés es una opcién que, al menos en principio, todos los sectores politicos del pais rechazan con vigor. Ami me correspondié levantar como candidato, el afio 89, las. banderas de la continuidad modernizadora. Uno no elige sus circunstancias y las mias me plantearon en ese momento enormes disyuntivas. Lo cierto es que los cuadros de la antigua derecha estaban casi enteramente desarticulados a raiz del receso politico. Con buen criterio, el general Pinochet se habia negado a patro- cinar la organizacién de un movimiento politico de apoyo al régimen, quizés para no politizar a las fuerzas armadas. La tetirada de los uniformados de la arena politica estuvo dictada 209por la conviccién de haber asumido una misién y de haberla cumplido. Lo que viniera después no era responsabilidad de los uniformados, sino de todos los chilenos. Ciertamente esa decisi6n, impecable desde la perspectiva de las fuerzas armadas, generé un vacio que me colocé ante la responsabilidad de representar a millones de personas en la eleccién presidencial. Nunca antes pensé siquiera que ese seria mi destino ni jamds lo busqué. Si bien yo habia sido la cabeza de un amplio equipo gubernativo que recuperé la vigencia de la economia social de mercado para Chile, mi experiencia en el terreno propiamente politico-partidista era nula. Por otro lado, ni desinterés ante los asuntos del poder por el poder tampoco era un misterio para nadie. No provengo del mundo politico. Mi incursién en estas arenas no cambié mi percepcién sobre la vida politico-partidis- tani sobre la debilidad de las estructuras politicas que nos debian representar. Sin duda -después se ha visto cémo- ello ha cons- pirado contra su unidad y proyeccién. Pero, asi y todo, cuando percibi que mi aporte era necesario para marcar adecuadamente ante todos los sectores el camino modernizador que el pais habia abierto y el rumbo que debia tener, me lancé con fuerza y deci- sién a la tarea. Ganar la eleccién era una misién muy dificil, casi imposible para acometerla en cinco meses, pero me entregué a ella con incondicionalidad. Mi meta era evitar el desbande y hacer ver que los chilenos tenfamos un gran destino toda vez que fuésemos capaces de perseverar en los caminos de la libertad y el creci- miento econémico. Habia muchos elementos en el ambiente que hacfan temer que una derrota muy amplia en las elecciones presidenciales y parlamentarias pondrfan en peligro toda la obra modernizadora. Contra eso decidimos jugarnos y, junto a una gran cantidad de gente que nos apoy6 generosamente, nos pro- pusimos levantar las banderas de la modemnizacién. Si bien per- dimos la eleccién, nadie puede negar que nuestra campafia puso en la agenda de la discusién los temas que nos interesaban. Ayu- d6, por otra parte, a moderar las posiciones de la Concertaci6n opositora en su intento por captar al electorado de centro.Fue en ese contexto que llegué como candidato presidencial a diciembre de 1989. Traté de representar con honestidad la obra que se habia realizado y de sefialar con franqueza lo mucho que quedaba por hacer. La experiencia, con todo lo desgastadora que pudo haber sido, me dejé satisfecho. Me siento orgulloso de la confianza que depositaron en mi miles y miles de chilenos. No gané, pero estoy seguro que mi postulacién contribuyé, en medida muy importante, a validar las ideas modernizadoras entre todos los chilenos, gobiernistas y opositores de entonces. De alguna manera Chile es en la actualidad el ejemplo de una estrategia de desarrollo exitosa para salir del subdesarrollo y esa estrategia, en lo basico, permanece intacta, segtin el amplio consenso existente en el pais al respecto. Mirada retrospectivamente desde el momento actual yconla perspectiva que da el tiempo, cuando falta menos de un afio para que termine el mandato del presidente Aylwin, mi contendor en la carrera presidencial, y ya cuando el modelo chileno se ha con- solidado y sirve de ejemplo en América Latina, mi candidatura constituy6 un digno epilogo de la tarea liberalizadora que un grupo de chilenos realizé en este pais a contar de 1973. Mirando hacia adelante, el problema de Chile hoy por hoy, mucho més que en las regresiones al pasado, esta en la timidez y falta de perspectiva con que el pais est4 mirando el futuro, En cierta medida, el motor de la modernizacién se paré. En los ult mo tres afios los chilenos han visto mds voluntad de administra- cién que voluntad creativa. Y este factor es inquietante pues el modelo chileno, en la forma en que lo concebimos, es mAs un camino que una estacién terminal. Queda todavia mucho por andar y en esta direccién el pais deberd caminar sean cuales sean las fuerzas politicas que lo impulsen. Lo importante es que avance, que no detenga la apertura, que fortalezca su confianza en la competencia, que contintie la flexibilizacién de los merca- dos, que modernice su sector ptiblico, que traspase més poder desde las estructuras burocraticas y Oficiales a las personas. Mas alla de la demagogia, esta es la nica via para que todos los ciudadanos, especialmente los mas pobres, progresen. Mi experiencia de los tiltimos afios me ha permitido conocer Qinla realidad de muchos paises en desarrollo del sudeste asiatico, Latinoamérica, Africa y Europa del Este y me ha quedado en claro, siempre y en todo lugar, que el progreso siempre es posible cuando se liberan las energias de un pueblo. En un mundo donde esta experiencia se est4 haciendo cada vez mas frecuente, para un pais pequefio como Chile mantenerse a la vanguardia, ser el mis gil y flexible, es materia de supervivencia. De hecho Lati- noamérica entera es econémicamente muy pequeiia frente al mundo. El problema, entonces, no sélo es de Chile sino de toda la region. Lo que hoy dia es un balbuceo de modernidad, debe transformarse en décadas de esfuerzo y perseverancia. Luego de la crisis de la deuda, Chile consiguié diez afios de desarrollo alto y sostenido, pero lo paises que triunfan y logran salir adelante necesitan mucho més que eso. No basta una década satisfactoria. Se necesitan varias més. La trayectoria de diez aftos de progreso no es una experiencia para guardarla en una caja fuerte 0 embalsamarla en una vitrina. Es s6lo una base, un capital, una lave, para salir al encuentro de los desaffos modernizadores que siguen y seguirén apareciendo.