Usos del suelo, ¿discrecionalidad o arbitrariedad de las

autoridades administrativas?

Jorge Andres Espinosa Esguerra

Universidad Externado de Colombia
Derecho y Territorio
5A

Asus
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Contenido
Usos del suelo, ¿discrecionalidad o arbitrariedad de las autoridades administrativas? .............. 2
CONTEXTUALIZACIÓN ................................................................................................................... 2
DESARROLLO ................................................................................................................................. 3
La participación social ............................................................................................................... 3
sustentabilidad ambiental y los derechos fundamentales de las próximas generaciones ....... 4
La prevalencia del interés general ............................................................................................ 5
La distribución equitativa de las cargas y los beneficios ........................................................... 5
CONCLUSIONES ............................................................................................................................. 6
Usos del suelo, ¿discrecionalidad o arbitrariedad de las
autoridades administrativas?

CONTEXTUALIZACIÓN
A modo de contextualización, es oportuno comprender el suelo urbano como un espacio donde se
establecen diferentes tipos de actividades, como: la residencial, institucional, ambiental, comercial
o industrial. Prima facie de manera planificada, mediante la construcción funcional del suelo urbano
municipal, sin embargo, en ocasiones las actividades sociales se dan de forma espontánea,
sufriendo el suelo urbano procesos diferentes de los planeados por las autoridades municipales.
¿Pero importa? Sí, los usos del suelo son uno de los aspectos estructurantes dentro de la
planificación territorial, ya que determinan la actividad principal que se supone adecuada para cada
zona de la ciudad, afectando la calidad de vida y el desarrollo socio económico de la población.
Así las cosas, cabe preguntarse ¿cuál es la diferencia de una actividad planificada por la entidad
territorial y una espontánea?, como sabemos los asentamientos humanos fueron concebidos
desde sus inicios a partir de la necesidad humana de socializar, entre otras. por lo que
generalmente tienen una estructura organizada que establece normas, tanto para el
comportamiento humano como para la organización territorial, la constitución de 1991 en su primer
artículo estable dicha organización.
En ocasiones el comportamiento de los habitantes que componen la sociedad Colombiana no
actúan conforme a la normativa emitida bajo esta estructura organizada de poder, dicho
comportamiento transgresor se fundamenta en aprovechamientos económicos o por la necesidad
expresa de habitar dignamente, si bien, el ordenamiento territorial y por ende las normas que lo
componen tienen la obligación de velar por la consecución de una buena calidad de vida para
todos los integrantes de la sociedad, enmarcado en el desarrollo sostenible.
Bajo este entendido la responsabilidad de reglamentar los usos del suelo recae primordialmente
en el alcalde y el consejo como autoridades administrativas elegidas en un proceso democrático.
no dejándose al azar de las dinámicas sociales la asignación del uso del suelo de las distintas
entidades territoriales, con fundamento en la importancia que el estado contemporáneo le asigna
a este tema por lo expuesto con anterioridad.
Tal como se advirtió la carta de 1991 encargo o mejor ordeno a los consejos reglamentar el uso
del suelo, y la ley 388 de 1997 dispuso que tal encargo se realiza mediante el POT. esto en mi
opinión porque el constituyente partió de que el municipio es la entidad fundamental de la división
política administrativa del estado, en tal sentido, la sentencia SU-095 de 2018 reza: “En materia
del uso del suelo, uno de los instrumentos más importantes con los que cuentan los Municipios es
el Plan de Ordenamiento Territorial- POT-. Éste, regulado en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 y
el artículo 41 de la 152 de 1994, es el instrumento mediante el cual se desarrolla el proceso de
ordenamiento territorial municipal”1. Sin embargo, los municipios encuentran límites en la propia
constitución y en la ley a su actuar.
De esta forma, el objeto del presente texto es identificar los umbrales establecidos por el
ordenamiento jurídico a las autoridades administrativas en lo que concierne a la gestión del uso
del suelo urbano. abordando el siguiente problema jurídico: ¿las autoridades administrativas
municipales son arbitrarias en la gestión del uso del suelo, de conformidad con el ordenamiento
jurídico?

DESARROLLO
Así las cosas, se estudiarán los distintos limites que el ordenamiento jurídico contempla la
asignación de usos al suelo municipal. Podemos decir que dichos umbrales se pueden categorizar
en dos grupos, a saber: 1. Los limites en razón de garantías o derechos del conglomerado social
y 2. Los limites en razón de los principios que fundamentan el ordenamiento territorial.
En tal sentido, Son elementos de este primer grupo la participación social, sustentabilidad
ambiental y los derechos fundamentales de las próximas generaciones, entre otros. Por otro lado,
los principios que fundamentan el ordenamiento territorial son la función social y ecológica de la
propiedad, La prevalencia del interés general sobre el particular La distribución equitativa de las
cargas y los beneficios.

La participación social: el POT o los otros dos tipos de planes de ordenamiento

territorial, entiéndase PBOT (Plan básico de ordenamiento territorial) O EOT (Esquema De
Ordenamiento territorial) “debe ser creado en un espacio de participación de los diversos actores
sociales que se ven involucrados por la dinámica territorial. Para tal efecto, tanto los municipios
como los distritos tienen la responsabilidad de garantizar la participación y concertación en la
formación del plan”2, en similar sentido la ley 388 de 1997 en su artículo 4 dispone “ que las
administraciones municipales y distritales deberán fomentar la concertación entre los intereses
sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus
organizaciones”.3
La participación ciudadana podrá desarrollarse atreves de diversos medios como: el derecho de
petición, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la
intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en los
procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas.4
Es claro que la ciudadanía tiene la posibilidad de escuchar, expresar y proponer con respecto al
ordenamiento territorial. Lo que comúnmente da cuenta de un evidente descontento generalizado
en la ciudadanía con respecto al POT de cada entidad territorial. Pero, ¿las entidades del nivel
central de la administración pública cuentan con idénticas o semejantes mecanismos que
posibiliten la intervención del nivel central en este particular asunto de interés local?. Sin dudar,
no existe una intervención directa del nivel central en el tema que nos concierne, por lo cual, estas
no tienen la posibilidad de utilizar los mecanismos expuestos en el acápite anterior. Ello en virtud

1
Corte Constitucional, sala Plena. Sentencia SU-095 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
2
Concepto del Proyecto de Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. Dr.
Santiago Ortiz Gómez. 30 de julio de 2019
3
Ley 388 de 1997. articulo cuatro
de la autonomía territorial o autogobierno de las entidades territoriales. por otra parte, Vale la pena
aclarar que “el ordenamiento dentro de la política de autonomía municipal, se tiene que relacionar
regionalmente, es decir construir su ordenamiento a partir de las directrices y orientaciones
emitidas por las asambleas en el plan de ordenamiento territorial departamental (PODT) Y plan de
desarrollo departamental (PDD), inclusive tal armonía debe presentarse también con el nivel
nacional de acuerdo a lo establecido en el plan general de ordenamiento territorial o (PGOT) y en
el plan nacional de desarrollo (PND).

sustentabilidad ambiental y los derechos fundamentales

de las próximas generaciones: el medio ambiente tiene una múltiple
connotación jurídica, dos de estas son la de “derecho de tercera categoría” y la de fin del estado.
Sabido esto se entiende que la corte disponga: que uno de los objetivos que el POT busca lograr
es proteger y conservar los recursos naturales y el ambiente para mejorar la productividad,
competitividad y sostenibilidad5. De esta manera la sostenibilidad ambiental es un imperativo
categórico dirigido del constituyente a las entidades territoriales, las cuales deben para su
cumplimiento conciliar el medio ambiente ambiental con el desarrollo económico, garantizando
adecuadas condiciones de vida para la población.
La regla general es que las autoridades administrativas locales tienen plena potestad para
delimitar el uso del suelo dentro de sus límites territoriales mediante el POT, sin intervención de
autoridades del nivel central, sin embargo el territorio declarado como zona de reserva forestal
tienen una especial protección, por lo cual las autoridades administrativas no pueden disponer
libremente de este, en tal sentido, “es el ministerio de ambiente vivienda y desarrollo territorial
quien puede definir el régimen de uso del suelo de las zona de reserva forestal, con base en
estudios técnicos económicos, sociales y ambientales.”6
Verbi gratia los territorios que son declarados sujeto de derechos, como la amazonia, la cual, es
titular de protección, conservación, mantenimiento y restauración a cargo del estado y de las
entidades territoriales que lo integran. Dicha “protección especial” se evidencia en figuras como la
preservación estricta, la preservación activa con producción restringida, y la preservación activa
con producción primaria.
“Preservación estricta: Consiste en la reducción al mínimo de la intervención antrópica,
limitándose Ésta a mantener la situación preexistente. Este tipo de intervención solo admite las
actividades que se consideren compatibles con el propósito de la protección ambiental.
Preservación activa con producción restringida: Aplica en zonas con alto valor ambiental,
científico y paisajístico que permiten aprovechamientos restringidos que no afecten el ·rea.
Corresponde a zonas de amortiguamiento de ·reas estrictamente protegidas, usos y actividades
complementarias y compatibles con la protección ambiental como el forestal protector-
productor y silvicultura con introducción de especies nativas, agricultura solo de subsistencia y
pecuaria de especies menores con carácter de uso restringido, solo hay dotaciones básicas,
alojamiento, albergues ecoturísticos y vivienda tradicional campesina dispersa de muy baja
densidad.

5
Corte Constitucional, Sala Plena. SU-095 de 2018. M.P. Cristina pardo schelsinger.
6
Resolución 264 de 2018 art 204, parágrafo tres
Preservación activa con producción primaria: consiste en Mantener activamente la explotación
de los recursos naturales o los usos tradicionales, con aprovechamientos sostenibles que
garanticen la preservación de sus valores y recursos”7.

La prevalencia del interés general: El interés general es un concepto

indeterminado pero determinable, por lo que ha de hacerse explícito en cada caso concreto, es
entendible la dificultad que plantea el intentar dar una visión global y precisa de esta figura jurídica.
Sin embargo, en mi opinión, cualquier plan de ordenamiento territorial debe buscar mejorar la
calidad de vida de los habitantes y el desarrollo socioeconómico de la población, respecto al
particular tema que nos atañe, establecer dicha disposición espacial debe facilitar una distribución
igualitaria o lo más cercana a ella de acceso a los beneficios e infraestructura, capacidad
adquisitiva e identidad cultural.
Ahora, un plan de ordenamiento territorial no se ajusta a la regla mencionada cuando termina
afectando de manera directa la calidad de vida y los modos de desarrollo sociales, económicos y
culturales, estableciendo focos de desigualdad en las comunas y los diversos corregimientos.

La distribución equitativa de las cargas y los beneficios:

la distribución consiste en que las autoridades administrativas engloben, abarquen o
interrelacionen un conjunto de lotes, dotándolos de la infraestructura urbana adecuada y prevista
en el futuro plan de ordenamiento, para luego subdividirlos con el fin de distribuir de manera
proporcional las cargas y beneficios a cada predio y propietario.
Así las cosas, los beneficios son en principio aquellas mejoras de infraestrucra o servicios, visibles
en determinados lotes. Las cuales generarían lucro para quienes tengan derecho. Además, las
decisiones administrativas también pueden ser reportadas como beneficios. Ejemplo de ello es
aquella decisión que decide cambiar el uso del suelo o la que aumenta la altura máxima permitida
en construcciones. Bajo esta lógica, entendemos que los aprovechamientos del suelo asignados
por el Plan Parcial es un beneficio. (El plan parcial es un instrumento de gestión del suelo)
Tal como se advierte el principio de cargas y beneficios “tiene como objetivo reducir las
inequidades propias del desarrollo, en cuanto se busca entre otras cosas que cada suelo tenga un
beneficio proporcional al precio de mercado anterior a la operación urbana, además de que los
costos del desarrollo urbano se financien por sus directos beneficiarios, para esto aplica diferentes
escalas”.
Ciudad: “Se concreta mediante instrumentos como la contribución de valorización, tarifas de
servicios públicos domiciliarios, la participación del Estado en las plusvalías derivadas de la acción
urbanística y los distintos mecanismos de compensación y de transferencia de derechos de
construcción”. (decreto 190 de 2004)
Zonal: “Distribuye las cargas relacionadas con los sistemas generales a través de contribución de
valorización y los distintos mecanismos de compensación y de transferencia de derechos de
construcción y los sistemas de reparto de los planes parciales y otros instrumentos de
planeamiento”. (decreto 190 de 2004)
Local: “Entendido como el que se da al interior de los planes parciales para unidades de actuación
urbanística y otras formas de gestión integrada o en otros instrumentos de planeación, en el cual
se reparten entre propietarios, las cargas del nivel local”. (decreto 190 de 2004)

7
Conceptos básicos del plan de ordenamiento territorial. Departamento administrativo de planeación
de Medellín.
Finalmente, ¿cómo se garantiza el reparto de cargas y beneficios en un plan de ordenamiento
territorial? Utilizando unos mecanismos como: 1. Las unidades de administración urbanística, 2.
La compensación, 3. las trasferencias de derechos de construcción y desarrollo, 4. El reajuste de
tierras y 5. La cooperación entre participes. Además están los mecanismos de participación
ciudadana expuestos con anterioridad atreves de los cuales la ciudadanía puede discutir y
proponer.

CONCLUSIONES
en definitiva, del análisis realizado, es viable extraer las siguientes conclusiones.

1. La construcción funcional del suelo es una de las tareas que más interesa a los estados
contemporáneos, por ende, la competencia de organizar el territorio le es asignada
primordialmente al municipio la entidad fundamental de la división política administrativa
del estado.
2. Los municipios en virtud de la autonomía que les es concedida por la carta de 1991
tienen casi que plena capacidad de gestión en la organización territorial, sin embargo,
tal poder encuentra limites en las garantías y derechos de sus habitantes y en los
principios que fundamentan el ordenamiento territorial.
3. La participación ciudadana podrá desarrollarse atreves de diversos medios como: el
derecho de petición, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de
cumplimiento, la intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de
ordenamiento y en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria
de las licencias urbanísticas.
4. Los departamentos y la nación tienen una intención nula en lo que concierne a la
organización territorial municipal, no obstante, las autoridades municipales deben tener en
cuenta al momento de elaborar e implementar cualquier tipo de plan de organización
territorial el PODT, el PDD, el PGOT y el PND, dado que Colombia es una república
unitaria descentralizada.
Bibliografía

 Corte Constitucional, Sentencia SU-095 de 2018. M.P. cristina pardo Schelinger.

 Resolución 264 de 2018, por la cual se adopta el procedimiento que las autoridades
ambientales deben seguir para la realización de los estudios que deberán sustentar los
procesos de reorganización, integración y realineación de las reservas forestales.
 Concepto del proyecto de revisión general del plan de ordenamiento territorial de
Bogotá D.C. Dr. Andrés Ortiz Gómez, Secretario de Planeación Distrital. 30 de julio de
2019.
 Decreto 190 de 2004, por el cual se compilan las disposiciones contenidas en los
decretos distritales 619 del 2000 y 469 de 2003.