EL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO MATERIAS .QUE LO INTEGRAN Primera Parte DENOMINACION Y CONTENIDO DEL DERECHO BUROCRATICO A. En torneo a la expresién derecho burocrdtico El problema juridico que nos proponemos abordar no ha merecido, por diversas razones, el interés especial que tratamos de dispensarle, y por ello nuestras apreciaciones tienen la indole provisional que se destaca en el titulo del presente trabajo. Estimamos, sin embargo, que la necesidad de sistematizacién de las instituciones que acompafian a la ciencia juridica le confiere suficiente justificacién a la tarea aludida. Algunos juristas mexicanos se han refcrido al derecho burecratico; y asi lo hace el doctor Héctor Fix-Zamundio en su monografia denomina- da Introduccién al estudio del derecho procesal social, para quien tal derecho concurre, con otras ramas, a integrar el derecho social, y en cuya opinién: E] derecho burocratico adquiere rango constitucional, de acuerdo con el apartado B del propio articulo 123 constitucional, creado o adi- cionado por el Decreto de 21 de octubre de 1960.1 El autor a que nos referimos habla también de un derecho procesal burocratico, como parte integrante de la disciplina que distingue con el nombre de Derecho Procesal Social, y particularmente como sector adjetivo del derecho burocritico sustantivo, dandole al derecho buro- cratico, en general, categoria de “disciplina auténoma”.? Por su parte, el doctor Alberto Trueba Urbina se ocupa del derecho procesal del. trabajo burocratico,* como parte del derecho procesal del trabajo. Segiin este criterio, cl derecho del trabajo burocratico seria lo que el doctor Fix-Zamundio denomina derecho burocratico. 1 Revista Tberoamericana de Derecho Procesal”, afio 1965, nim. 3, Madrid, . 24, PS Ckr. Panorama de los Derechos procesal del trabajo y procesal burocrdtico, en el Ordenamiento Mexicano, “Revista Mexicana del Trabajo”, junio de 1965, p. 28. Del mismo autor, Apuntes sobre Teorla del Proceso Laboral, en Cursos del doctorado en Derecho, de la UNAM, 1970. 3 Tratado Tebrico-Prictico de Derecho Procesal del Trabajo, Editorial Pomia, S. A., México, 1965.90 HUMBERTO E, RICORD Los cultivadores del derecho administrativo han estudiado, dentro de esta disciplina, los problemas juridicos de la relacién entre el Estado y Jos servidores ptblicos, sin adoptar ninguna denominacién especial. Pocos son los que emplean la palabra “burocracia", a causa del sentido peyo- rativo que tradicionalmente se le asignd. No obstantc, en los ttimos tiempos se ha observado un desarrollo importante de la legislacién sobre la relacién juridica entre el Estado y sus servidores, por lo que ya comicnza a abrirse paso la nomenclatura de derecho burocritico, depurado el término “burocracia” de su connota- cién negativa. Lo que la sociologia del siglo xx ha denominado “buro- cracia”, como constitutiva de un estrato social subordinado legalmente a las autoridades maximas del Mstado, tambicn ha adquirido, para cl derecho, cl ranga de grupo mereccdor de proteccién, a través de normas juridicas relevantes. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado usa la expresién “unidad burocsatica”, pero slo en su articulo 5], En la propia jurisprudencia mexicana, de los mas altos tribunalcs, se ha impuesto la terminologia de “unidad o dependencia burocratica”, y hasta una que otra lev y varios reglamentos la han adoptado.* Las notas de “rutina y papeleo” se distinguen ya con la palabra burocratismo, como vicio de la ‘Durocracia. B, Evolucién de Ia legislacién mexicana sobre la burocracia A partir de Ja Constitucién de 1917, los Estados 0 entidades federa- tivas retuvicron jurisdiccion para legislar en materia de trabajo, y en esa legislacion laboral se Negaron a introducir algunas normas sobre los em- pleados piblicos, al mismo ticmpo que se reglamentaba ampliamente el contrato de trabajo. Fl Cédigo de Trabajo del Estado de Puebla (1921), la Ley del Trabajo del Estado de Chihuahua (1922), la Ley de Descanso Dominical del Mstado de Hidalgo (1925), la Ley de Trabajo del Estado de Chiapas (1927) y la Ley del Trabajo del Estado de Aguascalientes (1928), equipararon algunos aspectos del servicio publico a la prestacién del trabajo entre particulates (jornada, descanso, vacaciones). Pero otras leyes locales siguieron una pauta contraria, a fin de excluir expre- samente de sus disposiciones a los scrvidores publicos: Ley del Trabajo del Estado de Veracruz (1918), Cédigo de Trabajo del Estado de Yuca- tan (1918), y Ley de Trabajo del Estado de Tabasco (1926). Con la reforma constitucional de 1929, que adscribe al Congreso de la Union la competencia exclusiva para legislar en materia del trabajo, 4a Ley de Veteranos de la Revolucién (1949) menciona los veteranos burécratas y se refiere a “unidades burocraticas”, en varios de sus articulos. 5Cfr. Trueba Urbina, Alberto: Nuevo Derecho del Trabajo, p, 159, Editorial Portia, S, A., México, 1970.EL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO OL se prepara la desaparicién de las leyes estatales respectivas, sustituyén- dolas por una legislacién federal, cuyo proyecto de 1929 recomienda la expedicién de “una Ley de Servicio Civil” por separado, como régimen distinto al det contrato de trabajo entre particulares. Ya Ja Ley Federal del Trabajo de 1931, en su articulo 2°, establece que “las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirin por las Leyes del Servicio Civil que se expidan”. Esta tendencia encuentra su primera manifestacién en ol Acuerdo Presidencial sobre Organizacién y Funcionamiento del Servicio Civil, de 9 de abril de 1934, que fue de vida efimera, pues sdlo rigié hasta el mes de noviembre del mismo afio. En 1938 se promulga el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de - los Podetes de la Unién, el cual tuvo una gran influencia en el de 1941, que lo reemplaz6. El paso siguiente consistié en incorporar a la Cons- titucién una serie de principios basicos que ya constaban en el Estatuto legal. E] método formal seguido fue el de adicionar el articulo 123, que contenia las bases de la legislaci6n del trabajo, con un apartado B, en el] que figuran aquellos principios fundamentales del derecho buro- cratico (reforma de 1960). En 1963, se dicté la ley reglamentaria cortes- podiente, con el nombre de Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Ja cual siguié muy de cerca los estatutos de 1938 y 1941. Las normas constitucionales y legales a que nos hemos referido han servido de modelo a las entidades federativas mexicanas, en muchas de las cuales rigen leyes sobre el servicio piblico. La mayor parte de estas leyes locales, no obstante haber sido aprobadas en los tiltimos veinte aiios, se denominan Leyes de Servicio Civil (Baja California, 1955; Chia- pas, 1967; Nuevo Leén, 1948; Querétaro, 1954; Zacatecas, 1950). Las de Durango (1967) y Tlaxcala (1957) se distinguen con el nombre de Estatutos Juridicos de los Trabajadores al Servicio de los Poderes def Estado; la de Hidalgo (1956) es Ley de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, y en Chihmahua (1968) existe la Ley Reglamen- taria de las Relaciones entre Jos ‘Trabajadores al Servicio de la Municipa- lidad y del Ayuntamiento. La concepcién juridica sobre las relaciones de los servicios piblicos y el Estado, ha sufrido altcraciones de cierta importancia, tanto en la legislaci6n como en la jurisprudencia. En un comienzo, algunas leyes del trabajo asimilaron el servicio publico al contrato de trabajo; pero otras, lo disociaron radicalmente. La legislacién federal laboral de 1931 adopté esta modalidad, y remitié el servicio publico a futuras “leyes de servicio civil”. No obstante, en su contenido, Jos estatutos federa- les sobre el servicio ptblico, de 1938 y 1941, se orientaron hacia la equiparacién de las normas aplicables a “trabajadores piblicos” y tra- bajadores de empresas privadas, aunque mediante leyes separadas para unos y otros. Ya la introduccién de Ios princios basicos del derecho burocratico en el articulo 123 constitucional, como apartado B, lleva92 HUMBERTO E, RICORD a su punto culminante esa asimilacién, tanto formalmente, como en cuanto al contenido de los principios. Paralelamente, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia esti- mo, desde un inicio, que las normas originales del articulo 123 constitu- cional no se aplicaban a los empleados publicos, pues la Constitucién: Tendié a buscar un cquilibrio entre el capital y el trabajo, como fac- tores de la produccidén, circunstancias que no concurren cn el caso de Jas relaciones que median entre el Poder Publico y los empleados que de él dependen (Seminario Judicial de la Federacién, t, xxv, p. 918). No es otro el pensamiento del legislador, que consta en el ya citado atticulo 2° de Ja Ley Federal del Trabajo de 1931, La diferencia de naturaleza entre Ja funcién publica y el contrato laboral continud siendo enfatizada por la Suprema Corte del modo siguiente: Aun cuando es cierto que, en términos generales, existe una relacién de trabajo entre el Poder Piiblico y sus servidores, también lo es que esta relaci6n no tiene las caracteristicas de un verdadero contrato de trabajo, tal como esta previsto cn nuestra ley laborista, supuesto que ésta tiende esencialmente a regular las actividades del capital y del trabajo como factores de la produccién, o sea, en funciones econdémi- cas; lo que no sucede tratandose del Poder Publico v de sus emplea- dos, atenta nucstra organizacién politica y social, porque las funciones encomcendadas al Estado no persiguen ningtin fin econdémico, sino mis bicn un objetivo de control para Ia convivencia de los componen- tes de Ia sociedad. Por ello no puede afirmarse que exista paridad en los fendmenos juridicos cnunciados y, por lo mismo, légicamente no puede accptarse que la jurisprudencia sustentada en relacién con la suspension, tratandosc de verdadcros contratos de trabajo, haya de regir ese mismo fendémeno, cuando se trata de trabajadores al servi- cio del Estado. * No obstante, cuando la ley y la Constitucién (una en 1938 y la otra cn 1960) crearon el régimen estatutario de los scrvidores puablicos, la jurisprudencia tuvo que reflejar tales cambios, v acepté que, desde cn tonces, cl poder publico: Sc ha colocado en el mismo plane que los ptopios particulares, para dirimir sus conflictos de intereses, litigando anic un organismo que en rigor es jurisdiccional, aunque con jurisdiccién especial, como su- cede tratandose del Tribunal de Arbitraje, de acuerdo con Tas dispo. 8 Apéndice de Jurispradencia af Semaneria Judicial de la Federacidn, 54 época, vol. nt, p. 1967, México, 1955.EL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO 93 siciones del Estatuto Juridico de los Trabajadores al Servicio del Es- tado.7 C. Criterios doctrinales sobre el derecho burocrdtico ~ Son los juristas mds préximos a los dias actuales los que han tratado de precisar el contenido del derecho burocratico, planteando también el punto de su ubicacién en la sistematica juridica. Trueba Urbina sostiene, en presencia del apartado B, del articulo 123 constitucional (1960), y de la Ley Federal de los Trabajadores al Servi- cio del Estado (1963), que: El Derecho de los Trabajadores al servicio del Estado forman parte del Derecho del Trabajo. * La relacién juridica entre el Estado y sus servidores constituye una relacién Iaboral, por estar reglamentado el trabajo burocratico en el articule 123 constitucional, como dijimos arriba, y porque la relacién juridica de los empleados publicos se ase- meja a la “relacién Jaboral” de los asalariados, por el hecho objetivo de Ja incorporacién del trabajador a la unidad burocratica a virtud del nombramiento. * Este criterio lo ratifica cl maestro Trueba Urbina en su reciente obra titulada: Nuevo derecho procesal del trabajo, destacando también la naturaleza social de la relacién burocratica: En la actualidad se ha vigorizado en la propia Constitucién y en sus leyes reglamentarias el derecho del trabajo de los asalatiados, de todos los trabajadores en general, asi como de los empleados publicos. El conjunto de derechos de éstos constituye el derecho mexicano del trabajo, de modo que la teoria del empleo piblico corresponde a esta disciplina; por ello, nosotros nos ocupamos del derecho del trabajo de los butécratas, ya que tambicn a ¢stos les es aplicable nuestra teo- tia integral del derecho del trabajo. Las relaciones cnire el Mstado Fedcral, los Estados miembros y los municipios y sus scrvidorcs, son de caracter social y por consiguiente estos son objeto de proteccién y reivindicacién en el articulo 123 y sus leyes reglamentartas; no debiendo confundirse la naturaleza social de esta relacién con la funcién publica que realiza el Estado y sus servidores frente a los particulares, Ln cambio, Fix-Zamudio distingue tres aspectos que, a sit juicio, for- man cl derecho burocritico: 7 Apéndice de Jurisprudencia antes citado, 3* época, vol. m1, p. 875, 1955. 8 Nuevo Derecho del Trabajo, p. 189. © Tratado ‘Ledrico-Préctico de Derecho Procesal del Trabajo, p. 724. 10 Editorial Portia, §. A, Mexico, 1971, p. 596.va HUMBERTO E. RICORD Podemos considerar que el derecho burocratico est4 integrado por un conjunto bastante complejo de disposiciones, que pertenecen a tres sectores, es decir, administrativo, laboral y de seguridad social, y por ello hemos sostenido que debe considerarse como una disciplina au- tonoma Debemios insisitir, ademas, en que los tratadistas extranjeros y mexica- nos de derecho administrativo explican lo que ahora se esta denominando derecho burocratico, como un capitulo de aquel derecho. Gabino Fraga y Andrés Serra Rojas, en sendas obras tituladas: Derecho administrativo, configuradas sobre la legislacién mexicana, analizan todos los aspectos del servicio de los empleados publicos, inclusive los que Fix-Zamudio califica de sectores laborales y de seguridad social. La disparidad de criterios doctrinales es patente. No obstante, se ad- vierte que la orientacién tradicionalista considera las relaciones entre el Estado y los empleados ptblicos como parte del derecho administrativo, destacando su indole de funcién publica, en tanto que una tendencia mds reciente, en base a los desarollos legislativos de los ultimos tiempos, enfoca esas relaciones desde la perspectiva de una disciplina juridica espe- cial: el derecho burocrdtico. D. Contenido del derecho burocrdtico Reconocemos, ante todo, que la esfera juridica de que nos ocupamos es todavia, en la Ciencia del Derecho, un terreno movedizo, poco firme, por lo que pueden sostenerse, con mayor o menor fundamento, diversas tesis en torno a todas las vertientes que presenta el derecho burocritico. Comenzaremos por llamar la atencién respecto de las situaciones juri- dicas concernientes a la actividad de los burécratas, que guardan rela- cién con el fenémeno de ja funcién publica. La organizacién de los poderes de] Estado; su funcionamiento en el mecanismo estatal; su accién frente a los particulares, especialmente la llamada funcién administrativa, son temas que se ubican dentro del derecho constitucional y del derecho administrativo. Organos del poder publico, actividad estatal, funcionarios y empleados publicos, los ha habido siempre, independientemente de los vinculos que existan entre el Estado y los burécratas. Todos Jos aspec- tos que se refieren al Estado, como tal; al Estado con relacién a los parti- culares (la actuacién estatal hacia éstos), y todo lo atingente a la actividad burocratica en tanto se dirija hacia esos particulares, se encuadra, o en 11 Apuntes sobre Teoria del Proceso Laboral, en Cursos del Doctorado en Derecho, de la UNAM. 1970; cfr, también Panorama de los derechos procesal del trabajo y procesal burocrdtico en el Ordenamiento Mexicano. 32 Es corriente, en los administrativistas, Tegar hasta el andlisis detenido de 1a delincuencia de Jos funcionarios y empleados pablicos, tema que es propio del derecho penal.EL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO 3 el derecho constitucional, o en el derecho administrativo. Asi, este campo queda excluido del derecho burocritico, como una especie de campo “ex terior” de la funcién publica. Pero hay también una relacién entre el Estado y las personas naturales que le prestan servicio; es este lado “interno” de la funcién piiblica el que eniendemos como propio del derecho burocrdtico. Se trata, aqui, de la condicion juridica en que estdn legalmente colocados bos servidores pit- blicos frente al Estado, y viceversa, con motivo del trabajo que ellos efectian, La funcién piiblica se concreta a través de Ja actividad de los servidores del Estado, y esa actividad, al mismo tiempo que se realiza frente a los particulares, también implica la relacién con aquél, como las dos caras de una moneda. El trabajo del servidor publico es, simulténeamente, accion estatal y servicio para el Estado; es actividad unitaria, por lo que hemos hablado (siguiendo una docttina muy difundida), de un campo “exterior”, de la misma, y de un lado “interno”, para restringir a éste Ia Hamada relacién buroerdtica, el derecho burocrdtico, El lado “exte- tior” de Ja funcién publica, orientado hacia los particulares, podriamos denominarlo con la frase descriptiva de relacién de servicio publico; y el lado “interno” de la misma funcién pdblica podriamos denominarlo, también descriptivamente, relacién burocrdtica. Esa relacién burocrdtica se desenvuelve en un trabajo, en un servicio, que crea situaciones, derechos y obligaciones reciprocos, en dos Areas principales, netamente diferenciadas: el drea laboral y el area de seguri- dad social. Toda Ja reglamentacién que podemos calificar de laboral; y toda la reglamentacién de seguridad social, sobre la relacién burocratica, es lo que entendemos como aspectos integrantes, 0 como contenido del derecho burocratico. Coincidimos, asi, en parte, con el doctor Fix-Za- mudio, cuando estima que en el derecho burocratico hay un sector de disposiciones laborales y otro de normas de seguridad social, y que ese derecho es auténomo. Todavia se requiere una precisién adicional, porque existen relaciones que incluso tienen un caracter laboral, que no pueden ser considera- das como derecho burocratico. La actividad del Estado moderno se ha extendido con una gran amplitud, y para determinar Ja naturaleza juridica de esa actividad, los autores han recurrido a varias teorias, sicm- pte sujetas a objeciones y rectificaciones de peso. Sin tomar partido, dire mos que el Estado desarrolla actividades en que es predominante su cardcter de poder, de lo que muchos llaman soberania, y actividades que otros califican de servicio publico o de gestién. Fs en esta esfera de ac- tiv'dades estatales de poder, y de actividades de servicios publicos, que denominaremos genéricamente como . actividades estatales de poder, en donde se enmarca el derecho burocrdtico, porque también se dan, por otro lado, actividades en que el Estado aparece en posicién idéntica a los particulares, y esta clase de actividades estatales no originan relacio-96 HUMBERTO E. RICORD nes de derecho burocratico. Debemos reiterar que a pesar de la distincién comtin entre funcién estatal de poder o de autoridad, y de funcién estatal de servicio publico o de gestién, preferimos designar la esfera propia del de- recho burocratico con la frase “actividades estatales de poder’, que com- prende las dos categorias mencionadas, porque estimamos que esa distin- cién carece de interés dentro de un derecho burocratico regulador de toda relacién de trabajo de quienes le sirven al Estado, cuando éste se presenta como tal, a diferencia de la relacién de trabajo que se crea cuando el Estado tiene caracter de empresario privado. E. Ambito del derecho burocrdtico Otro de los problemas que suscita esta disciplina juridica es el relativo al Ambito © sectores de la actividad estatal que clla cubre. La circuns- tancia de que la legislacién burocratica ha venido tomando cuerpo frag- mentariamente, pucde inducir a pensar que existen csferas estatales ex- cluidas del derecho burocratico, Adicionalmente, as diferentes funciones del Estado, y los diversos roles que adopta la Administracién Publica, han producido una multiplicidad de leyes, pues, como dice Gabino Fraga: Se ha estimado que es dificil dictar una Ley uniforme para todos los empleados, sin considerar las necesidades especiales de las funciones que realizan, lo que seria motivo, bien para expedir varias Leyes espe- ciales o para formular una de preceptos tan amplios que abarcaria a todos los servidores publicos, en cuyo caso no podria prescindirse de medidas reglamentarias para adaptar a casos especiales los preceptos generales de la Ley, * Ha sido indispensable, dentro de este camulo de érdenes legislativas, trazar los limites propios de cada una de ellas, por lo cual las mismas Jeyes, en ocasiones, se excluycn unas a otras. Un ejemplo de esta delimi- tacién lo tenemos en la fraccién XIII del Apartado B, del articulo 123 constitucional: “Los militares, marinos y miembros de los cucrpos de seguridad publica, asi como cl personal de servicio exterior se regirin por sus propias Icyes.” Otro ejemplo seria cl de la separacién entre la orbita federal y las érbitas estatales en que se descompone una fede- racién o Estado federal, asi como Ja que se crea con motivo de Ja orga- nizacién municipal. En cada una de estas érbitas, en las cuales hasta se crigen demarcaciones tertitoriales diferentes (en México hav un Distrito Federal, numerosas entidades fedcrativas cstatales v cstas ultimas se di- viden cn municipios}, se forman conjuntos especiales o grupos de buré cratas, cuva situacién juridica se hace constar en leyes independicntes. 18 Derecho ddiministrativo, Editorial Pormia, S. A. 9% edicion, México, 1962, p. 137.EL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO 7 Ya aludiamos, en cl punto anterior, a Ja proliferacién de las actividades estatales en nuestra época, lo que ha hecho surgir nuevos organismos pt- blicos, como son las entidades descentralizadas (institutos de seguridad social, universidades estatales, etcétera). Observamos, pues, que numerosos sectores diferenciados de la actividad estatal se rigen por leyes distintas (Ley Organica del Poder Legislativo, del Poder Judicial, leyes varias en ‘la administracién ejecutiva, Ley de las Fuerzas Armadas, leyes de organismos descentralizados, leyes de enti- dades federativas sobre los municipios), y el personal de tales sectores tiene reglamentaciones especiales en esas leyes, por lo que cabe preguntar si hay o no sectores en los cuales la relacién entre el Estado y los servi- dores ptiblicos queda excluida del derecho burocratico. En concreto: la relacién entre el Estado y los militares; o la relacién entre un instituto de seguro social y sus empleados, es 0 no de derecho burocratico. Consideramos que la centralizacién administrativa, la descentralizacién territorial federal .o municipal, la descentralizacién por servicio y la espe- cializaci6n dentro de los servicios centralizados, no son mds que formas diferentes o distintas de la actividad estatal, de la organizacién funcio- nal del Estado, y que todas ellas presentan el elemento comin de originar relaciones juridicas entre e] Estado y los numerosos grupos de personal que a él le prestan servicio. Desde el angulo “interno” de la funcién ptiblica, en todas esas formas de organizacién estatal, cuando se concre- tan como expresién de poder, se produce un trabajo, un servicio, por mas que las condiciones juridicas de su prestacién consten en leyes o regla- mentos distintos, y por mas que existan diferencias en cuanto a la indole o modalidades de ese trabajo. Por ello, vista la funcién publica total desde su Jado “interno”, no advertimos la raz6n para excluir del derecho burocrdtico ningtin scctor de Ia actividad estatal como poder, cualquiera sea la forma de organizacién funcional que adopte esa actividad. Para nosotros, el vinculo juridico entre ciertos organismos centralizados y Jos servidores ptiblicos que en ellos trabajan; el que une a un militar con cl tado; el establecido entre éste y los curpleados del servicio diplomatico extcrior; cl que existe entre un municipio y sus empleados, crea csa relacién burocrdtica a que antcriormcnte nos hemos teferido, y todos esos vinculos creados por la funcién publica estatal de podcr, en su aspecte “interno”, concurren a integzar el derecho burocratico. In conclusion, las leyes de los tres grandes érganos o poderes del Es- tado; tas de los organismos descentralizados que presten servicios publi- cos; las propias de la organizacién de los paderes en las entidades federa- tivas o Fstados federales; las de organizacién municipal; las de las Fuerzas Armadas; las del Servicio Exterior, eteétera, en cuanto sc refiercn al lado “interno” de la funcién publica estatal o sea en su vertiente de relacién burocrdtica, forman parte del gran conjunto del derecho burocratico, Y al hablar de leyes, también debemos incluir los reglamentos, pues existen98 HUMBERTO E. RICORD sectores que no estan regidos por leyes formales, sino por decretos, acuer- dos presidenciales u otros tipos de reglamentacién. F. Sintesis y distinciones Nos aventuramos, al final de estas especulaciones, a describir el derecho burocratico, por su contenido y por su a4mbito, sin que pretendamos su- ministrar una definicién. E] derecho burocratico es el derecho que mira al lado “interno” de la funcién piblica estatal concretada como expre- sién de poder (sin excluir ningun sector de esta clase de actividad estatal), esfera juridica en la que surge la relacién burocratica, tanto en su aspecto laboral como de seguridad social, y de la cual relacién juridica son sujetos el Estado y las personas fisicas que le prestan servicio. En el término Estado incluimos los organismos publicos descentralizados y otras formas de Ja organizacién estatal descentralizada (municipios, etcétera). Cuando el Estado acttia desarrollando una funcién que no sea de poder, como en el caso de su actividad de empresario privado, la relacién juri- dica “interna” con el servidor publico, aunque se trate de un trabajo, de una relacién de caracter laboral, no se enmarca dentro del derecho bu- rocratico, sino dentro del derecho del trabajo. Es el caso, en México, de las Namadas empresas de participacién estatal, en las cuales el Es- tado o Gobierno Federal es propietario del 51% o mis del capital o de las acciones, como Altos Hornos de México, S. A., Guanos y Fertilizantes, S. A. y muchas otras, que realizan actividades econdmicas industriales o mercantiles, controladas mayoritaria o totalmente por el Estado. Tampoco hay relacién de derecho burocratico en el caso de organismos descentralizados que no presten servicios piblicos, como ocurre con Pe- tréleos Mexicanos, monopolio estatal de exploracién y explotacién de este energético. Con escasas limitaciones, el régimen de los empleados de Petré- Jeos Mexicanos es de derecho laboral, y el articulo 16 de la ley de este organismo adscribe a las juntas federales de Conciliacién y Arbitraje, para conocer de las controversias en materia de trabajo. 14"Cuando se trata de empresas del Estado (segim Rafael Biclsa), que obran en 1a esfera industrial o comercial, sin que esa actividad sea administrativa (es decir de Ja Administracién Publica), sino pwamente econdmica, los qne en ellas trabajan no son empleados piiblicos, pero tampoco estin totalmente en cl plano legal pri- vado.” Derecho administrative, tomo m1, p. 32, “La Ley”, 6% edicién, Buenos Aires, 1964. 45 Aunque involucrando Ja relacién laboral y la relacién burocrética dentro det derecho del trabajo, Trucba Urbina distingue asi los regimenes legales respectivos: “Como corolario de la evolucién juridica de la relacién publica en nuestra legislacién, el Estado mexicano es patron cuando emplea el servicio de trabajadores en actividades econémicas de caracter empresarial o para Ja realizacién de sus propios fines politicos. En cl primer caso sus relaciones se tigen por las leyes del trabajo, en tanto que en el segundo por la legislacién burocratica” (Nuevo derecho procesal del trabajo, p. 606, México, 1971).EL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO 99 Pero en ocasiones, algunos pocos organismos descentralizados de ser- vicio ptiblico, se rigen, en ciertos aspectos, por la Ley Federal del Trabajo. Ello sucede con el Instituto Mexicano del Seguro Social, cuya Ley Orga- nica (1943) dispone que “las relaciones entre el Instituto y sus empleados se regiran por lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo” (articulo 138). Esta particularidad, debida a razones simplemente circunstanciales (en 1943 no era tan precisa como ahora la esfera propia de la relacién buro- crdtica), que en verdad ¢s contraria a la teorfa del derecho burocratico, no priva al personal del Instituto, de su cardcter burocratico. Lo que acontece en este caso especial es que la Ley del Seguro Social no consigné dispo- siciones especificas, como deb‘6 hacerlo, para la relacién burocratica correspondiente, @ no la asimilé al Estatuto de los Trabajadores al Ser vicio del Estado (1941), en el drea laboral, y remitié su personal a las normas de la Ley Federal del Trabajo. Otra situacién particular es la del personal de Ia Universidad Nacional Auténoma de México, porque segtin el articulo 13 de la Ley Organica de 1944, “las relaciones entre la Universidad y su personal de investi- gacién, docente y administrativo se rcgiran por estatutos especiales que dictaré el Consejo Universitario”. Pero en materia de seguridad social, Ja Universidad fue incorporada al sistema del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Fstado, mediante decreto pu- blicado en el Diario Oficial con fecha 30 de abril de 1951. El régimen laboral especial y el comtin de seguridad social que se refieren a Jos bu- récratas universitarios, ratifican el caracter de organismo de derecho buro- cratico que tiene la UNAM. Las Fueszas Armadas estan regidas por leyes orgdnicas y reglamentos especiales, que norman la condicién juridica de todo su personal, Su régi- men de seguridad social consta en la Ley de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas (1961). La especialidad de las normas laborales y de seguridad social del personal adscrito a las Fuerzas Armadas no se opo- ne, en modo alguno, a la clasificacién de esas normas como parte del derecho burocratico. SecunpA PARTE LA REGLAMENTACION DEL DERECHO BUROCRATICO Preliminar De conformidad con todo Jo expuesto en la primera parte de esta mono- grafia, el derecho burocratico se nos presenta, formalmente, como un conjunto abigarrado de leyes, decretos, reglamentos, acuerdos presiden- ciales, etcétera, cuya proliferacién se debe a la creciente multiplicacién de las esferas que se han venido anexando a la actividad estatal, o a la especializacién y diferenciacién progresiva de éstas.100 HUMBERTO E, RICORD Seria prolijo, y practicamente imposible, hacer mencién de todos esos textos juridicos, o siquiera de su mayoria. Pero conviene desbrozar un tanto ese territorio profuso del derecho burocratico, refiriéndonos a cier- tos textos importantes de esa disciplina juridica, a ciertas instituciones del mismo y a ciertos grupos burocraticos, lo que permitira una mejor identificacién de las reglamentaciones del derecho que nos ocupa. A. El Apartado B del articulo 123 constitucional En 1960 se adicioné el articulo 123 de la Constitucién, a fin de otor- garle jerarquia juridica suprema a uma serie de principios basicos sobre la condicién del servidor publico, Se concretan en catorce fracciones del Apartado B, de esa disposicién, a las cuales deben atenerse las leyes que regiran “entre los Poderes de la Unién, los gobiernos del Distrito y de los Territorios Federales, y sus trabajadores”’. En _cstas bases constitucionales del derecho burocrdtico ya se precisé su aplicacion respecto a los servidores de los Poderes Legislativo, Ejecu- tivo y Judicial de la Unién; a los servidores del gobierno del Distrito Federal y a los servidores de los gobictnos de los territorios fedcrales (son distintos a las entidades federativas o Estados Federales que forman la Republica Mexicana, junto con cl Distrito Federal y esos territorias espe- ciales), pero fueron exceptuados de este régimen de principios constitu- cionales, como ya sc anoté, “los militares, matinos y miembros de los cuerpos de seguridad publica, asi como el personal de servicio exterior”, que se regirian “por sus propias leyes” (fracci6n XIII): La mayor parte de las fracciones del Apartado B, conticnen disposicio- nes de caracter laboral (jomadas, descansos, vacaciones, sindicalizacién, huelga, cteétera), debiendo destacarse el establccimiento del ‘Tribunal Federal de Conciliacién y Arbitrajc, para dirimir los conflictos individua- les, colectivos ¢ intersindicales (fraccién XII). De importancia especial también son las pautas que se scfialan para la seguridad social del servidor puiblico, en la fraccién XI. B. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B, del articulo 123 constitucional 1. Titulares y trabajadores. Este cuerpo de normas contiene una serie de pautas esenciales para la relacién juridica del servidor priblico. Pres- cribe que “la relacién juridica de trabajo se entiende establecida entre los titulares de las dependencias e instituciones citadas y los trabajadores de base a su servicio” (articulo 2°) y declara que la ley: Es de observancia general para los titulares y trabajadores de las depen- dencias de los Poderes de Ja Unién, de los Gobiernos del Distrito y Territorios Federales; de las instituciones que a continuacién se enu-EL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO IG] meran (se da una lista de 12 entidades); asi como de los otros orga- nismos descentralizados, similares a los anteriores, que tengan a su cargo funcién de servicio publico (articulo 1°), Se distingue, por tanto, entre el titular y el trabajador, pero no se define el concepto de titular. Segin Andrés Serra Rojas: Se debe distinguir ¢l drgano de su titular. El primero —como hemos dicho— es una creacién legal, una esfera abstracta de competencia, que se mantiene en vigor hasta que una nueva disposicién del mismo caracter cambia los supuestos de la competencia. El titular es una persona fisica —es decir, un ser humano—, su voluntad es la que pone en movimiento el orden juridico y realiza los fines que una comunidad se ha propuesto. 1 Como se advierte en el texto legal, uno de los sujetos de la relacion se identifica como “titulares de las dependencias e instituciones”, por lo que esta clase de sujetos es amplia, al estar referida a simples depen- dencias, y hasta a instituciones. Ello significa que la nocién de titular de un érgano, asi como la distincién entre funcionarios y empleados publicos, estan excedidas por la denominacién de “titulares de depen- dencias ¢ instituciones”. No resulta muy claro, de la ley, el concepto de titular de una depen- dencia, pues al enumerar las obligaciones que le corresponden, se inclu- yen algunas que son propias de un jefe de oficina, aunque la mayor parte de ellas competen a la autoridad nominadora, 0 que hace los nom- bramientos (ver articulos 43 y 62 de la ley). Sin embargo, la fraccién V del articulo 46 faculta al “jefe superior de la oficina”, para ordenar el traslado de un servidor que hubiere incurrido en falta, mientras se esta en espera de Ja resolucién del Tribunal Federal, en tanto que la suspen- sién de un empleado de mancjo se adscribe al “titular de la dependencia respectiva” (articulo 45). Por otro lado, el articulo 159 menciona “los conflictos en que sea parte un Tribunal Colegiado de Circuito, un Ma- gistrado Unitario de Circuito o un Juez de Distrito”, los cuales deben tenez, en tanto partes, la condicién de titulares, no obstante que en €l caso del tribunal la actuacién corresponde a un ente colegiado y no a una persona natural. Y en el Poder Legislativo, son titulares las directivas de Ja Gran Comisién de cada CAmara, las cuales “asumirén dicha rela- cién”, conforme al articulo 2°. Titulares pueden ser, pues, tanto perso- nas fisicas como entidades colegiadas, para los efectos de la relacién burocratica. 16 Derecho administrativo, vol. 1, pp. 380-381, Libreria de Manuel Pornia, S. A., 4" edicién, México, 1968.102 HUMBERTO E, RICORD 2. Trabajadores de confianza y de base, Ya en la fraccién XIV, del Apartado B, del articulo 123 constitucional, se contiene la pauta origina- tia de la categoria denominada “trabajadores de confianza”, en los tér- Minos siguientes: La ley determinard los cargos que seran considerados de confianza. Las personas que los desempefien disfrutaran de las medidas de proteccién al salario y gozarn de los beneficios de la seguridad social. Si se contrasta Ja fraccién anterior, con la fraccién IX, que sélo permite la suspensién o cesacién en el cargo por causa justificada, en beneticio de “los trabajadores”, resulta didfana la exclusién de esta Gltima garantia para los “cargos de confianza”. De ahi que la ley dividicra a los trabajadores “cn dos grupos: de con- fianza y de base” (articulo 4°), con el propdsito cvidente de sustraer a los trabajadores de confianza, de Ja aplicacion de ja propia ley: “quedan excluidos del régimen de esta ley Jos empleados de confianza” (articulo 8°}; y se Ics priya tambicn expresamente del derecho de formar parte de los sindicatos burocraticos (articulo 70). La categoria de trabajadores 0 empleados de confianza (cl texto legal emplea los dos términos en varios articulos) sc encuentra algo precisada, segiin una formula genérica (“aquellos cuyo nombramiento 0 ejercicio tequicra la aprobacién expresa del Presidente de la Repiblica”) y segim una enumeracién detallada, que menciona los empleados que se tie- nen en esa categoria, en los poderes ejecutive, legisiativo y judicial, asi como en las instituciones cspecificadas en el atticulo 1° de la ley, las cuales quedan comprendidas por ésta (articulo 5%, que detalla los car- gos de confianza). La Ley Federal del Trabajo de 1931 contemplaba e] caso de los em- pleados de confianza, en sus articulos 48 y 126, pero las imprecisiones conceptuales de csas normas crcaron serios problemas en cuanto a la determinacion juridica de dicha categoria. El casuismo a que hubo de apelar la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio det Estado, trata de sortear esos problemas, con una enumeracién taxativa de los cargos que son de confianza, cn el sector de los Poderes de la Unidn, y en el de Jas instituciones a que se aplica la ley de los servidores piiblicos. Es légico, entonces, que al crearse nuevas dependencias u organismos de servicios puiblicos, se especifiquen, en los instrumentos reglamentarios 0 legales respectivos, los cargos de confianza, y ast se ha venido haciendo hasta el presente, en acatamiento del articulo 7? de la ley. Por el método de exclusién, y sin intentar una definicién conceptual, la ley establece que “son trabajadores de base los no incluidos en la enumeracién anterior y que, por ello, son inamovibles” (articulo 6°). A los trabajadores de base se les reconocen todos los derechos y garantiasEL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO 103 que figuran en el Apartado B, del articulo 123 constitucional y en la Ley de los Servidores Publicos. La exclusién de los trabajadores 0 empleados de confianza con respecto a este r¢gimen legal, hace oportuno considerar aqui, aunque de modo su- cinto, Ia situacién juridica de los funcionarios y empleados estatales que por la jerarquia y naturaleza especiales de sus cargos, tienen un régimen de servicio distinto al de los empleados o trabajadores ordinarios del Estado. Los mismos titulares a quienes la ley de servidores piiblicos con- sidera como sujetos de la relacién de trabajo, tampoco estén amparados por dicha ley. Ni lo estan los que se denominan constitucionalmente “altos funcionarios”, de que tratan los articulos 108 y 109 de la Carta Politica y el articulo 2° de la Ley de Responsabilidades de los Funcio- natios y Empleados de la Federacién (presidente de la Repiblica, sena- dores y diputados al Congreso de la Unién, ministros de la Suprema Corte de Justicia, secretarios de Estado, Procurador General de la Republica, gobernadores de los Estados, diputados de las legislaturas estatales). Los altos funcionarios, los titulares y los empleados de confianza tienen la condicién de servidores piblicos, y estan vinculados esencialmente al Estado por una relacién burocrdtica, en el sentido que en la primera parte le hemos dade a esta expresién. Por su alta jerarquia o por la natu- raleza de los cargos que desempefian, esa relacidn no esta sujeta a Jas mismas prescripciones legales y reglamentarias que se han establecide en diversos instrumentos para los empleados o servidores de rango comtin. Recordando una distincién muy debatida en la doctrina, entre funcio- nario publico, por una parte, y empleado publico, por otra, podemos parangonar, aunque sdlo para fines meramente ilustrativos y sin rigor juridico, ese conjunto de altos burécratas, titulares y empleados de con- fianza, con los funcionarios piblicos. Pero todo ese conjunto de servi- dores publicos se vincula al Estado, en esencia, por virtud de una relacién juridica que consideramos propia del derecho burocritico, por mas que el régimen de estos servidores ofrezca particularidades muy especiales, y sin que importe el medio de ingreso a la funcién publica (eleccién o nombramiento).!7 La prueba de ello es que ese sector de alta burocracia esta protegido, al igual que los sectores de rango inferior, por el siste- ma de seguridad social, y le son aplicables muchas normas que rigen a los otros empleados puiblicos, como es el caso de la Ley de Responsabili- dades, cuya denominacién textual incluye a “funcionarios y empleados”. La diferencia fundamental, desde el dngulo “interno” de la funcién pt- blica, desde el punto de vista del servicio que se presta al Estado, se 17“En Francia, conforme al criterio de Gastén Jéze, el derecho administrativo, por oposicién al derccho constitucional, se ocupa especialmente de los agentes y de los funcionarios piblicos, El derecho constitucional, en cambio, trata sobre todo de los gobemantes. Pero los problemas juridicos a resolver son exactamente los mismos y los principios jaridicos sensiblemente idénticos.” Principios generales del derecho ‘administrativo, vol. 1%, p. 235, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949,104 HUMBERTO FE. RICORD cncuentra en lo que atafic al aspecto laboral de la relacién burocratica, centre ese conjunto de Ja alta burocracia (por asimilacién incluye a em- pleados modcstes adscritos a los altos funcionarios), carente de derechos laberales, y ¢l sector mas vasto de burdcratas, protegidos por tales dere- chos. Pero en cuanto a seguridad social y otros campos de Ja relacién juridica, como el ya scfialado de las responsabilidades legales, no existe ninguna distincién de uaturaleza entre la alta burocracia y la burocracia ordinaria. La condicién de altos funcionarios, de funcionarios publicos en gene- ral, de titulares y de cmpleados de confianza, no se traduce en Ta exclu- sién de estas categorias del campo propio del derecho burocratico, ni siquicra tomando en cuenta los imprecisos criterios con que las leyes tratan a csas categorias. Hntre les titulares y empleados de confianza no existe, Icgalmente, una distincién muy clara, puesto que muchos de tos empleados de cenfianza cnumerades cn el articula 5° de la Jey buro- cratica son, al mismo tiempo, titulares: directores de organismos descen- tralizados, jefes de departamentos, ctcétera. FE, igualmente, en ocasioncs, también son funcionarios pttblicos, dandose el caso de que un trabajador de confianza cn la cmumeracién de aquel articulo, pucde ser, adicional v simultancamente, titular v funcionario ptblico. Los diferentes carac- teres de les funcionarios puiblicos no impiden que su servicio para el I's- tado constituya una rclacién burocratica. A veces, los funcionarios puibli- cos son designados mediante cleccién popular (presidente de la Repiblica, gobernadores de Fstados, congresistas, presidentes municipales); 0 son nombrades para un pcriodo fijo, como Ja mayor parte de los jueces; 0 son de libre nombramiento v remocién. En ninguno de estos casos, su relacion de servicio queda excluida del derecho burocritico, por las razo- nes expuestas en el parrafo que antecede. 3, Derechos individuales y colectivos. Fntre los derechos individuales inds importantes, reconocides al servidor pubtico, se encuentra el de esta- bilidad cn el cargo, que la fraccién IX del Apartado B, del articulo 123 constitucional, configura al disponer que “los trabajadores sélo podran ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la Ley”, a Jo que el articulo 46 de ¢sta afiade que “ningiin trabajador podra scr cesado sino por justa causa”, enunciando a continuacién las causas justificadas. Los derechos colectivos fundamentales son los de sindicalizacién v huel- ga, previstos por la fraccién X del Apartado B, norma que subordina la huelga a Ja circunstancia de que ‘se violen de manera general y sistemati- ca los derechos que cste articulo les consagra” (a los trabajadores burocra- ticos). Puede ser declarada por “la mayoria de los trabajadores de una dependencia”, “si el titular de la misma no accede a sus demandas” (articulo 93), a mas de que el ejercicio del derecho de huelga est4 sujeto a numerosos requisitos y al arbitraje del tribunal respectivo (en _contra- diccién con la exigencia de mayorfa, el articulo 99 estipula que la hucl-EL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO 105 ga debe ser declarada por “las dos terceras partes de los trabajadores de la dependencia afectada”, si bicn en el Estatuto de 1941 se exigia la mayoria para la huelga de las coaiiciones, y Jos dos tercios para la de Jos sindicatos}. En la érbita sindical, la ley burecratica no permite que Tos sindicatos de empleades publicos se afil'en a centrales obreras 0 campesi nas, bajo pena de cancelacién del registro (articules 79 y $3); prohibe tambitn toda reeleccién sindical (articule 75), y sélo admite Ja Federa- cién de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Kstado (articulo 78). Kstas modalidades restrictivas, tanto en materia de huclga, como en ma- teria sindical, difierey de la mayor amplitud que bencficia a los trabajado- ves particulares, segtim la Ley Federal del ‘I'rabajo. 4, La jurisdiccién burocratica. Otro de los extremos capitales de Ia Ley Federal de los Trabajadores al Scrvicio del Mstado es el que concierne a la jurisdiccién competente para dirimir las controversias de los servico- res ptblicos con ¢] Istado, personificada en los titulares. Segtin Ja frac- cién XII del Apartado B, “los conflictos individuales, colcctives o inter- sindicales scran sometidos a un Tribunal Federal de Conciliacién y Arbitraje integrado segiin lo prevenido en Ia Ley reglamentarta”. Y ésta dispone que se integrc por un magistrado que designa la Federacién de Sindicatos de Trabajadores det Estado; por otro que nombra el Gobierno Federal, y por un tercer magistrado que escogen los anteriores y que sera cl presidente del organismo {articulo 118). Aqui sc presenta otra dife- rencia con el sistema de la jurisdiccién obreropatronal, que es tipicamente tipartita (un represcntante obrero; un tepresentante patronal y el presi- dente de Jas juntas nombrado por el gobierno), en tanto que la compo- sicién del tribunal burocratico atentia el cardcter tripartite que ha queri- do dare la ley, al hacer concurrir a un rcpresentantc del Estado, a otro de los servidores piblicos v a un “tercer arbitro” (dice la ley), al que se puede considerar como representante del interés general de la co- munidad. Se ha establecido, pucs, una jurisdiccién especial de instancia tinica, cencargada de “conocer los conflictos individuales que se susciten entre los titulares de una dependencia y sus trabajadores”, “de los conflictos colectivos que surjan entre el Estado y las organizaciones de trabajado- res a st servicio”; “de los conflictos sindicales € intersindicales” (articulo 124). Sobre la naturaleza juridica del Tribunal Federal de Conciliacién \ aje mucho podria discutirse, come ha sucedido en el caso de las Juntas de Conciliacién y Arbitraje, que deciden las controversias obrero- patronales. Una opinidn relativa a este particular es la que expresa Andrés Sera Rojas, al afirmar que el Tribunal de referencia es un tribunal adininistrativo desde el punto de vista formal, pero materialmente debe catalogarse dentro de los asuntos que la doctrina conoce bajo el rubro de asuntos contencioso-administrativos, * criterio susceptithle de obser- vaciones y objeciones a que préximamente aludiremos. 18 Derecho administrativo, vol. 1, p. 487.106 . HUMBERTO E. RICORD De acuerdo con el articulo 146 de la ley, “las resoluciones dictadas por el Tribunal Federal de Conciliacién y Arbitraje seran inapelables”, lo que reafirma la naturaleza de jurisdiccién independiente que caracteriza Ja del tribunal burocratico. No esta de mas advertir que los fallos de éste, por imperativo de la Carta Politica Mexicana son susceptibles del juicio constitucional de amparo, ante la Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia, en atencién a que Ja conformidad constitucional de las deci- siones de un tribunal de tan alta jerarquia y de jurisdiccién especial, ha de quedar salvaguardada por la intervenciéu de la Suprema Corte. La segunda parte de la fraccién XII del Apartado B, del articulo 123 constitucional, sustrajo de la competencia del Tribunal Federal “los con- flictos cntre cl Poder Judicial de la Federacién y sus servidores”, los que “serin resueltos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacién.” Como las normas burocraticas del Apartado B rigen “entre los Poderes de la Unién ... y sus trabajadores”, los servidores incorporados al Poder Judicial quedaban amparados por esas normas, salvo los empleados de confianza de este poder. La Ley Reglamentaria scfialé a estos ultimos y organiz6 cl tramite de las controversias respectivas dentro del Poder Ju- dicial (articulos 152 a 161). Cuando en 1941 la Suprema Corte de Justicia recibié un emplazamien- to del T'nbunal de Arbitraje, para que contestara una demanda inter- puesta por un ex-empleado de la misma Corte, su presidente, autoriza- do por el Pleno de ella, se negé a admitir tal emplazamiento, fundandose en que la Corte era, constitucionalmente, cl Tribunal Maximo de la Republica, y no podia someterse a que sus actos fueran juzgados por un tribunal de inferior categoria, ni a comparecer ante ese tribunal. Desde cl punto de vista juridico, este planteamiento es inobjetable, ya que por sobre la Suprema Corte de Justicia no puede haber ninguna competen- cia jurisdiccional. A este conflicto se debié la segunda parte de la frac. cién XI, ya reproducida, que Je otorga la competencia respectiva al Pleno de la propia Suprema Corte. Otro argumento justificativo de esta separacion jurisdiccional fue el de que si cl ‘Tribunal Federal de Conci- liacién v Arbitraje dictaba un fallo con respecto a juicio promovido por un servidor del poder judicial, las autoridades judiciales tendrian que decidir el juicio constitucional de amparo contra Ja sentencia del Tri- bunal Federal, y de este modo csas autoridades judiciales iban a conocer, en la via constitucional, de un juicio burocratico promovide original- mente en su contra, lo que sé presentaba como inaceptable. Empeto, al darle competencia al Pleno de la Suprema Corte, se creé la situacién analoga de que en un caso promovido por un servidor de esa Corte contra acto dictado por ella, es la misma Corte (como juez y parte) Ja que resuelve sobre su propio acto, si bien cuando las medidas son toma. das por un juez de distrito o por un tribunal colegiado de circuito, el juicio que contra ellas inicie el servidor judicial sera fallado por la Su-EL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO 107 prema Corte, que, desde luego, tiene superior jerarquia que la instan- cia provocadora del conflicto. La ley ha introducido, como elemento de juicio para la decisién corres- pondiente, el dictamen de una comisién sustanciadora (la forman un representante nombrado por la Suprema Corte; otro por el Sindicato de ‘Ttabajadores del Poder Judicial de la Federacién, y un tercero escogido por los anteriores, segin el articulo 154), pero compete al Pleno la decision final. Estimamos titil otra digresion confirmatoria del criterio que hemos formulado en la primera parte. El derecho burocrdtico abarca todos los ambitos de la funcién publica (funcionarios y cmpleados administrativos, legislativos, judiciales, de ciertos organismos descentralizados, etcétera), en tanto se dé en ella una relacidn burocrdtica. Las particularidades de yegimencs diferentes a que estdn sujetos los servidores piblicos uo afectan la naturaleza juridica esencial de esa relacién, ni esas particularidades im- plican cxclusién del derecho burocratico. La inclusién de los servidores judiciales en la Ley de los ‘I'rabajadores al Servicio del F'stado (excepto los empleados de confianza), y el sefialamiento de un sistema especial, dentro de la misma ley, para dirimir los conflictos burocraticos dentro” del Poder Judicial, no priva al vinculo juridico entre el Estado y los servidores judiciales de su cardcter de relacién burocratica. C. Fuerzas armadas y policiales EI trabajo que todos los servidores piiblicos Jlevan a cabo, si bien cons- tituye un servicio prestado juridicamente al Estado, se desenvuelve, di- recta o indirectamente, como un trabajo dirigido a satisfacer necesidades de Ja comunidad. Hay toda una gama infinita con respecto al contenido material del servicio que efecttan los empleades piiblicos, tomando esta expresién én el sentido mds amplio, porque ese servicio puede consistir en tareas modestisimas como barrer calles o repartir correspondencia a domicilio, tanto como redactar y aprobar leyes, dictar una sentencia de control constitucional, dirigir la politica mternacional del pais, u orien- tar la economia nacional. Mas en todas los casos es un servicio que, en su lado “interno”, se presta al Estado, en virtud de una relacién juridica que denominamos burocratica. No otra cosa sucede en el caso de los servicios que efectia el perso- nal de las fuerzas armadas y policiales. Ya dijimos que este sector estatal posce leyes propias y reglamentos, que concretan los aspectos laborales y de seguridad social de dicho personal. Las leyes orgdnicas del Tijército (1926) y de la Armada (1951) recalcan que el mando supremo de las fuerzas armadas corresponde al presidente de la Republica, v las secreta- tias de Defensa Nacional y de Marina (articulo 49 y 5° de la Ley de Seerctatias y Departamentos de Estado) son las dependencias oficiales dentro de las cuales se enmarca el personal de las fuerzas armadas.108 HUMBERTO E. RICORD Como los regimencs laboral y de seguridad social de las fuerzas arma- das constan cn instrumentos especiales, Ja fraccion XIE del Apartado B, del articulo 123 constitucional, asi lo reconoce, y cl articu’o §° de Ja Lev de Servidores Piiblicos, que cs como en forma abreviada denomi- uamos a la Ley Mederal de los ‘Trabajadores al Servicio del Estado, estipula que: Quedan excluidos del regimen de esta Ley: los empleados de confianza, los miembros del Mjéreito y Armada Nacionales, con excepcion del personal civil del Departamento de la Industria Militar; el personal suilitarizado 0 que sc militarice legalmente. ‘Tambien cl articulo 5°, fraccion I], de la Ley de Servidores Piblicos, clasifica como trabajadores de confianza a “todos los miembros de los servicios policiacos y de trinsito, excepiuando a los que descmpenan funciones administrativas”. D. Los organismos descentralizedos Ts marcada la teudencia del Vstado moderno hacia la descentralizacion de los servicios puiblicos, a sa organizacién desceutralizada, asi como la ereciente intervencién estatal cn la cconomia, casi sicrapre a través de orgamismos descentralizades. lin esta ultima csfera de la economia nacio nal, cl I'stado se presenta, cn no pocas ocasioncs, como un empresario, y_ especialmente cu México han surgido las Namadas empresas de parti cipacion cstatal, a que antes hemos aludido, v algimos organismos de: centralizados, como Petroleos Mexicanos y la Comisién Federal de Vlec- tricidad, que menopolizan actividades ccondmicas en plan de cmpresas privadas {venta de productes de petroleo y suministro de encrgia al piblico en general). Los organisnios descentsalizados de la clase men- cionada cu ultimo término, estin sustraidos al réginnen de la Lev de Servidorcs Publicas v se rigen, gencralmente, por el derecho laboral, por la Lev Federal del 'L abajo v per contrates colectivos propios. © 1 Un excesivo formalismo de Ja jutisprudencia emanada de Ia Suprema Corte de Just , sobre eb termi “autoridad”, conforme a interpretacion dificil de compartir, ha propiciada la conclusiin extiema de que ciertos organises pliblicos descentraliza- dos ao son “antoridades”, © sus actos no estin snjctos al contro] constitucional por medio del amparo, FL Scgundo ‘Tribunal Colegiado del Primer Circuito, en vesolacién de 15 de diciembre de 1460 (foca R 1170-604 y en Queja 152/62, presentada por Ja Universidad Nacional Auténoma de Mexico, “decidid reiteradamenie que contra Jos actus de ésta na procedia cl amparo, rot no ser clla “autoridad”, sino_organisme: autonomo, totalinente independiente deb Fstado y que no ¢jerce poder publico, Juri- dicamente, este criteria pucde ser vbjeto de refutaciones importantes, ya que, entre otras razones, Tas medidas que adepten las autoridades universitarias pueden afectar derechos ¢ intereses de sus propios empleados, de los estudiantes y aun de particu- ares, cuya indefension wo parece justificarse cn modo alguno:EL DERECIO BUROCRATICO MEXICANO 109 Pero esa ley de Servidores Publicos, haciendo uso de un criterio juridico acertado, despucs de mencionar una scric de instituciones oficiales que co-oca bajo su regimen, inciuye a “los otros organismos descentra_izados, similares a los antetores, que tengan a su cargo funciones de servicios piblicos” (articulo 1°). Es innegable que la expresi6n organismos des- centralizados de servicios piblicos no es lo absolutamente precisa que seria de descar. No obstante, permite distinguir, como acabamos de apun- tar, aquellas organismos descentralizados cn que la actividad estatal se caracteriza como la de un empresario privado (en los que la relacién de servicios esta regida por cl derecho lahoral), de aquellos organismos cu que Ja funcién publica se desarrolla con la caracteristica de poder, 0 de servicio publico, siondo organ’smos cuvo personal esta regido por la Ley de Servidores Publicos o por leyes especiales analogas. La lista de los orgamismos descentralizados, de una y otra clase, es en Meéx'co bastante giande, ¥ augue en ocasiones no serd facil distinguir si un organismo es de servicio puiblico o de actividades empresariales pri- vadas (pues excepcionalmente concurren ambos caracteres}, hay casos abso- lutamente claros, como ef de la Universidad Nacional Auténoma de Me- xico o el Lustituto Nacional de Proteccién a la Infancia, por un lado, y Petréleos Mexicanos o la Comisién Federal d Electricidad, por el otro. EI numero considerable de organ‘smes descentralizados y de empresas de participacién estatal, asi como ta amp'itud v complejidad de las Areas en que intervicnen, ha obligado a estableeer un mecanismo de control general de unos y otras, en Ja “Ley para el control por parte del Gobicr no Federal, los organismos descentralizades y empresas de part cipacion estatal” (1966), de la que quedan excluidas “las instituciones docentes y curturale * {articulo 19). E, El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales dz los Trabajadores del Fistado Los derechos de seguridad social reconocidos por la fraceién XI del Apartado B, del articu'o 123 constitucional, a I>s scrvidores pitbl'cos, tis- uen cumplim'ento a través del organisme piiblico descentralizado que se denomina Lnstituto de Seguridad y Servicios Sociales de los 'Vrabaja- dores del Fstado (ISSSTT:), que habia s’do creado por Lev de 1959. Las prestaciones de seguridad social que atiende el ISSSTE son nume- sas_y mut amplias: de cnfennedades v maternédad; de riesgos profe- siona’es; jubilacién; imvalides; muerte; vvicnda; préstamos pata varios fines; ecntros vacacionales y de recuperacién, eteéicra. Los servidores pitblicos, a singenes protege el ISSSTF, comprenden a los trabaindoses del servic’o civil de Ja Federacién, det Distrito y ‘Ucrritorios Federales; de los organismnos publ'cas qne por ley o por acuerdo de] ejecutivo federal se incorporen al régimen respective y a los famil‘arcs derechohabientes de110 HUMBERTO E. RICORD esos servidores (articulo 1° de la ley), No olyidemos que a los empleados de confianza, exeluidos de la proteccién laboral de la Ley Federal de los ‘lrabajadores al Servicio del Estado, se les reconocen constitucionalmentc “los beneficios de Ja seguridad social”. Al iniciarse el funcionamicnto del ISSSTE, que en 1960 sustituyé a la Direecin de Pensions Civiles, se incorporaron al mismo numerosos organismos estatales, pero no se dictaron los acuerdos previstos por la ley respectiva (articulo 1° ya mencionado), razén por la cual se dicté en 1967 un acuerdo presidencial, para ratificar esa incorporacién. Los organismos de que se trata fueron: Comisién del Rio Balsas, Instituto Nacional de la Juventud, Instituto Nacional de la Vivienda, Instituto Na- cional de Proteccién a la Infancia, Comisién Nacional de Salatios Mini- mos, Puertos Libres Mexicanos, Aeropuertos y Servicios Auxiliares, etc¢tera. Por Deereto del Congreso de la Unidén, de 1965, los “funcionarios y empleados del Poder Legislativo Federal” fueron incorporados al ISSSTE, v fue derogada la Ley de Jubilaciones Espcciales (1936) que los benefi- Ciaba. EF] organismo denominado Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Concxos (1964); cl personal militarizado de la Jefatura de Po- licia y de la Direccién de ‘Trinsito del Distrito Federal (1966); los trabaja- dores del Sistema de Transporte Colectivo (1967), que ahora maneja el Metro, y en distintas épocas diversos organismos publicos, han s‘do in- corporados por acuerdos presidenciales al sistema de seguridad del ISSSTE. E} extenso tégimen de seguridad social de los servidores ptiblicos, es una de las dos vertientes fundamentales de la relacién buroctatica, y am- para igualitariamente a los altos funcionarios, por regla general (los minis. tros de la Suprema Corte estén protegidos por una jubilacién legal especi- fica), a los funcionarios ptiblicos, a Jos empleados o trabajadorcs de confian- za y a los llamados trabajadores de base, todos bajo la cobertura del ISSSTE, excepto escasos sectores, tal el de las Fuerzas Armadas, que tienen su propia Ley de Seguridad Social. Es, por ende, un sistema bastante unificado, en contraste con el régimen laboral de la relacién burocratica, cuyos derechos caracteristicos no se aplican a Ja alta burocra- cia, a los titulares, ni a los empleados de confianza, para quienes el régi- men laboral de esa relacién es mucho menos proteccionista y se encuen- tra muy disperso; a mas de que también se dan areas especiales del aspecto laboral, como en las Fuerzas Armadas y los servicios policiales, que estan gobernados por reglamentaciones laborales independientes. E] personal del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Tra- bajadores del Estado ofrece la particulatidad de encontratse protcgido tanto por la reglamentacién laboral genética de la Ley de Servicios Pu- plicos, con la excepcién de sus empleados de confianza (véanse los ar- ticulos 19 y 5° de la Ley Fedcral de los Trabajadores al Servicio del l'stado), como por la reglamentacién genérica de seguridad social, cuvo beneficio administra el propio instituto (articulo 117 de la Ley del ISSSTE,EL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO lH que dice: “Los trabajadores del Instituto quedan incorporados al régi- men de la presente Ley.”) F. El reglamento interior de condiciones generales de trabajo Las normas genéricas a que se sujeta el aspecto laboral de Ja relacién burocratica de los trabajadores de base se contienen en el Apartado B, éel articulo 123 constitucional, y en la Ley de Servidores Publicos (ciertos sectores tienen leycs y reglamentaciones especiales). Las normas espect- ficas de caracter laboral se hacen constar, para cada dependencia, en el reglamento interior de condiciones gencrales de trabajo. Por mandato del articulo 87 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Fstado (que cn veces denominamos Ley de Servidores Piblicos), “las condiciones generales de trabajo se fijaran por los titulares de Ja depen- dencia respectiva, oyendo al sindicato correspondiente”, lo que ha dado lugar a numerosos“reglamentos interiores de condiciones generales de trabajo, suscritos por el titular y por el representante sindical competente. Esta previsto el derecho del sindicato burocratico a objetar las condi- ciones generales de trabajo, ante cl ‘Tribunal Federal de Conciliaci6n y Arbitraje, que resolverd en definitiva (articulo 89); y cuando esas con- diciones contengan prestaciones econémicas a cargo del Gobierno Fede- ral, la Secretaria de Hacienda y Crédito Pablico debe aprobarlas, previa- mente a su obligatoriedad (articulo 91). Existen reglamentos interiores de condiciones generales de trabajo muy detallados, que establecen minuciosamente los derechos y obligaciones de servicio de los empleados respectivos, las pautas sobre nombramientos, sobre escalafén, sobre salarios, sobre asistencia y ausencias, sobre recom- pensas y sanciones, etcétera. G. La responsabilidad disciplinaria de los servidores publicos Por tratarse, tedricamente, de una esfera importante de la relacién buro- cratica, enfocamos el problema del incumplimiento de obligaciones y deberes de los servidores publicos, que suscita Ja aplicacion del poder disciplinario correspondiente. Su origen primatio se encuentra en el ar ticulo 111 de la Constitucién, no sdlo desde su base formal, sino también cen su fundamento material, porque dicha norma hace descansar la res- ponsabilidad de los servidores publicos en “todos los actos u omisiones que puedan redundar en perjuicio de los intereses piblicos y del buen despa- cho”. Esos valores constitucionales de los intereses puiblicos y del buen despacho son los que, en tiltima instancia, cncanzan la conducta de los servidores del Istado, y hacen que toda accién u omisién lesiva a ellos merezca una sancién legal o reglamentaria. Debemos deslindar, sin que precise la exhaustividad, el 4mbito propio del régimen disciplinario, frente a la responsabilidad penal del servidorW2 HUMBERTO E. RIGORD publico, ya que las leves no acusan, a este respecto, la precision tecnico- juridica indispensable, v algunas reglamentan, por igual, los delitos y las faltas respectivos. [lay un incumplimiento de obligaciones que, por no revestir mayor gravedad, sdlo genera la responsabilidad disciplinaria del servidor publico, mientras que ciertas couductas graves constituyen dclitos. Estes tltimes son los que se sancionan con multa o pena privativa de la libertad, mediante un procedimicnto penal. Por ¢l contrario, Jas faltas dan lugar a medidas disciplinarias, como amonestacién, suspension y destitu- cion, casi sicmpre aplicadas por los superiores jerarquicos. La Ley de Responsabilidad de los Funcionarios y Hmpleados de la Fede- racion, del Distrito v ‘Territorios Federales vy de los Altos Funcionarios de los Mstados (1939), despucs de tipificat extensamente una serie de detitos de los servidores publics, precepttia que: Se consideran com faltas oficiales de los funcionarios y cmpleados a que se tef-cre este capitulo, las infraccioncs y omisiones cometidas por los misinos cn cl desempeiio de sus funciones y que no sean concep: tuades como delitos por la lev, Ketas faltas scran sancionadas en la forma que determinen las leyes y reglamentos respectivos (articulo 21). En consecuencia, lo que no esta tipifieado como delito, » configura una infraccidn u omisidn cn cl servicio, serd una falta oficial, y las leves v iuglamentas especiales deberin sanc’onarla, Agreguemos, con fines acla- vatorios, que a mis de la Ley de Responsabi idades mencionada, nume- rosas Teves cstablecen tres delitos de los servidores publicos, como cn cl caso de] Codigo Agrario, por ejemplo, que cn sus atticulos finales des- ctibe vy sanciona delitos especiales de las autoridades y érganos agrarios. ‘Vradicionalmente, el Cédigo Penal tansbicu contiene cicrtos delitos de los servidores ptiblicus: ¢jercicio indebido de func’ones, abusos de antori- dad, cohecho, peculado, concusién, La Ley de Responsabilidades, algunas leves especiales como el Cédigo Agrario ¥ el Cédigo Penal, integran cl sistema de respousab‘lidad penal de los servidores ptibticos. aieno al de- recho burocratico. Ta Ley Federal de los Trabajadores al Serv‘cio del Estado enumera Jas fa'tas que dan lugar al cese o destitucién: abandono de empleo; repetida falta injustificada cn Tabores técnicas sobre maquinaria v equipo, o sobre personas, que pongan en peligro bicnes 0 personas, o determine la defi- cicncia del servicio; faltas de probidad y honradez, actos de violencia, amages, injurias, malos tratamicntos contra jefes 0 compaiieros, y fami liares de cllos, dentro o fuera del servicio; ausencia por may de tres dias consceutives sin causa justificada; destruccién de bienes u obras relacio nados con cl servicio; actos inmorales en cl trabajo; tevclar secretos o asuntos reservados del servicio; comprometer por imprudencia o desenide la seguridad del iugat de trabajo o de las pezsonas que cn cl se encuen- tren; descbedecimicnto reiterada de ordencs superiores, embriaguez oEL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO 113 drogadiccién habitual en et servicio; falta de cumplimiento comproba- da_a Jas condiciones generales de trabajo; prision por sentencia. E] articulo 46 de la Ley de Servidores Priblicos, que contienc el anterior catalogo de faltas, establece que “ningun trabajador podra scr cesado sino por justa causa”; que “cl nombramicnto sélo dejara de surtir efec- tos por las causas cuumeradas”, y que en las faltas mas graves (probidad, ausencia, immoralidad, ctcétera) esos cfectos ceran “por resolucién del ‘Vribunal Vederal de Conciliacién y Arbitraje”; afiadicndo la misma dis- posicién que en estos tiltimos casos “el trabajador que diere motivo para Ja terminacion de los cfectos del nombramicnto, podra ser, desde lucgo, suspendido en su trabajo, si con ello estuviere conforme cel sindicato de su dependencia, pero si no fuere asi, cl jefe superior de Ja oficina podra ordenar su remociéu a oficina distinta de aquella cn que estuviere pres- tando sus servicios hasta que sea resuclto en definitiva el conflicto por el Tribunal Mederal de Conciliaci6n y Arbitraje”’: Mstas pautas del ar- ticulo 46 implican, cvidentemente, que cl titular no podra cesar a un ser- vidor ptiico, sino mediante resolucion previa del Tribunal Federal, y que sélo podria suspenderlo, con aprobacién del sindicato. Pero ¢l inciso final del mismo articulo 46, conccbido cn les siguicntes términes: “si cl ‘Tubunal resuelve que fue justificado el cese, cl trabajador no tendta de- recho al pago de salarios caidos”, ha dado Ingar a la prictica del despido inmediato y directo por parte del titular, sin sometcr cl caso ni al sin- dicato ni al tribunal, para que cl trabajador inconforme sea cl que deman- de, y cl titular no sc yea precisado a pedir autorizacién previa para des- titmur. Conviene resaltar, igualmente, que cn la Ley de Responsab'lidades se conticne un capitulo sobre “investigacién del enriquecimiento inexplica- bic de los fumcionarios y empleados piblicos” (reformado en 1952), que pemnite la desposesién de bicnes malbabidos, cuando no se pruche “la icgitima procedencia de los bicnes que posea por si © por interpdsita per- sona” el scrvidor pttblico {articulo 104), los cuales biencs pasarin al dominio de Ja nacién o del Distrito y Tertitorios Federales {articulo 107). Compete al Ministcrio Publico o al juez correspondiente practicar la in- vestigacion del caso, “a menos que aparezca la comisiéu de algun dclito, en cuyo caso se observaran las reglas del procedimiento penal que corres- ponda’. Surge del texto de Ta ley, entonccs, que el “enriquecimiento inex- plicable ¢ ilegitime” cs una falta, que no da origen ind‘spensablemente a un procedimicnto penal y que se traduce en la pérdida de los bienes malhabidos, si bien la investigaci6n y esta medida se Ilevan a cabo por la autoridad judicial y no por una autoridad administrativa. Pero cuando media delito en ese enriquecimiento inexplicable, ya la investigacion sigue todas las ritualidades v consceuencias del ilicito penal. La Ley de Responsabilidad, que estamos glosando, extiende su apli- cacién a “los funcionarios y empleados de los organismos publicos des- centralizados, cuando aquéllos sean designados por el Ejecutivo Federal14 HUMBERTO . RICORD © a proposicién del mismo” (articulo 111), con lo cual se le sustraen ciertos burécratas (como los de la Universidad Nacional Auténoma de Mexico, que tiene un régimen de gobierno propio), cuya responsabilidad va a depender de leyes gencrales y de reglamentaciones internas. Pero esta norma unifica apreciablemcntc a los organismos descentralizados, en materia de responsabilidad de sus seryidores, aunque sélo en el as- pecto penal, “Tercera Parrr NATURALEZA JURIDICA DEL DERECIO BUROCRATICO MEXICANO: A. Del derecho administrativo al derecho social Cuando determinadas situacioncs o instituciones juridicas adquicren complejidad ¢ importancia, obligan al legislador a reglamentarlas en for- ma detallada, dando nacimiento a ramas juridicas nuevas, que Ja doctri- na y la jurisprudencia se encargan de sistematizar v analizar cientifica- mente. Asi han surgido en no pocos paises el derecho laboral y el derecho agrario, y de igual modo esta cobrando fuerza el derecho de la seguridad social, en los ultimos afios; 0 el derecho espacial, entre otros fenémenos juridicos recientes. Hasta comicnzos de este siglo, en la mavor parte de los Estados la relacién juridica creada entre cllos y su personal burocratico se reglamen- taba con unas cuantas prescripciones en las leyes organicas o en regla- mentos especiales. El derecho administrativo estudiaba esa relacion, con bastante parquedad, y la doctrina consideraba que, como capitulo de esa rama juridica, se trataba de una de las tantas situaciones incorporadas al derecho ptblico. Con la expansién de Jas actividades estatales, cn los dos iltimos siglos, aparece plenamente y se desarrolla la burocracia, como grupo social que cncuentra en cl servicio del Fstado su tnica fuente de ingresos, ® El per- sonal burocratico va reclamando y obteniendo “derechos”; y se impone una teglamentacién més o menos extensa de la prestacién de su servicio, dominada por las caracteristicas especiales de éste. Al adquitir esa regla- mentacién el yolumen y la complejidad que hemos destacado en la segunda parte, el marco del derecho administrative devicne sumamente estrecho para cl estudio del nuevo fendmeno juridico que, por presentar clementos especificos, ha contribuido a romper la biparticién vetusta de derecho ptiblico y derecho privado, encuadrandose en la esfera del dere- 29 Muchos socidlogos Henen wna vision amplia de la burocracia, y distinguen una hurceracia militar, una burocracia administrativa y una burocracia industrial en la so cicdad modema.BL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO 115 cho social de nuestros dias.*? La circunstancia de que el extenso grupo social burocratico dependa econémicamente, en toda su vida, de la remu- neracién que paga el Estado, a cambio de la prestacién de un trabajo humano, creé la condiciones de problema social en Ja existencia vital de la burocracia, ¢ hizo oscilar su régimen juridico, el derecho burocratico, hacia las proyecciones del derecho social. Refiriéndose a la constitucionali- zacion de] régimen burocratico, y a los avances de la legislaci6n mexicana respectiva, dice el doctor Fix-Zamudio que: De esta manera, nuestro pais ha cumplido con varios Convenios cele- brados bajo los auspicios de la Organizacién Internacional del Trabajo, incorporando plenamente el derecho burocratico al campo del derecho social, independizdndolo del derecho administrativo. *° Hay paises cn los cuales el conflicto entre el servidor ptiblico y el Estado todavia se configura como un caso contencioso-administrativo, 0 sea que permanece tal conflicto dentro del derecho administrative. Mas la existencia, en México, de un Tribunal Federal de Conciliacién y Arbi- traje, para dirimir esas controversias cortobora la evolucién que subra- yamos, pues aqui no se trata de un tribunal administrativo, ni judicial, sino de una jurisdiccién especial, que forma parte del derecho burocra- tico. 25 B. Especialidad de la relacién burocrdtica Ubicada toda la frondosa reglamentacién del derecho burocratico como capitulo del derecho social, cabe repetir la dualidad de la doctrina en cuanto a su consideracién como derecho auténomo (Fix-Zamudio) 0 como parte del derecho laboral (Trueba Urbina). A pesar de Ja fuerza de con- viccién que advertimos en la exposicién del maestro Trucba Urbina, cate- dratico del Doctorado y director del Seminario de Derecho del Trabajo en la UNAM, nos inclinamos por reconocer la autonomia del derecho hurocrético mexicano, con respecto al derecho laboral. En los apartes iniciales del estudio presente identificamos la relacién burocratica como expresién de la funcién publica, y lo que es la diferencia escncial de la relacién obreropatronal. Mientras que la primera pertencce al campo de la actividad estatal, la segunda se sitia en el de los vinculos 21 Ya esté plenamente superada la critica que se hizo a la denominacién de Dere- cho social durante el primer tercio de cste siglo, con base en que todo derecho es social. 22 Panorama de los derechos procesal del trabajo y procesal burocrdtico, en ei Ordenamiento Mexicano, p. 28. 23 Disentimos, por tanto, del criterio ya reproducido del Dr. Andrés Serra Rojas, para quien dicho Tribunal es, formalmente, administrativo, pero materialmente cae dentro del rnbro de los asuntos contenciosos-administrativos. La forma de integracién difusa- mente tripartita de ese tribunal ratifica su especialidad.116 HUMBERTO E. RICORD particulares de la empresa privada. Los intcreses que juegan en uno y otro ambito, son de distinta naturaleza, v ello ha detcrminado la espe- cialidad del régimen de derecho buracratice. Vin este sentido, cs elocucnte la difcrenciacién que caracteriza a la propia actividad estatal, cuando sc conercta en un organismo descentrali- zado de funcién ptiblica y cuando se materializa en un organismo des- centralizado de finalidad empresarial: c] Instituto Nacional de Proteccién a la Infancia, como cjemplo del primer grupo; y una empresa como Petrd- leos Mexicanos, para ejemplo del segundo. La relacién es burocratica en el primer caso; cs empresarial, cn cl iltimo. Par tanto, ¢l régimen buro- eratico de aquel Instituto se encuentra en la Lev de Servidores Piiblico: v cl régimen de la Lev Federal det Trabajo v del Contrato Colectivo pro- pio, ¢s el aplicable a Petrdlecs, pucs las controversias con sus trabaja- dores sen decdidas por la Junta Federal de Conciliaci6n y Arbitraje {articulo 16 de Ja Lev organica de Petréleos}.** Mn cl servicio burocratico que cortesponde a la funcién ptblica no hay derecho al reparto de utilidades, porque esa funcidn no las genera. Ese derecho si existe en Ta relac‘on obrerepatronal, incluso cuando sc trata de organismos ptiblicos descentralizados de finalidad empresarial, pucs la lev sdlo exceptia det teparte de utilidades al “Instituto Mexicano ‘de Seguro Social y las institucicnes ptiblicas descentralizadas con fines culturalcs, asistenciales o de beneficencia” (articulo 126, fraccion V de la Ley Federal det Trabajo), lo que implica tal derecho en aquellos organismos descentra- lizados de caracter cmpresarial. Por otra parte, el volumen de la legislacion reglamentaria del derecho burocratico, el funcionamiento de una jurisdiccién especial para cl mismo v la especialidad de la relacién juridica burocratica, justifican que a esc derecho se le dispense una consideracién auténoma C. Paralelismo con la relacién cbreropatronal El clemento comiim entre Ia relacién burocratica y la relacién obrero- patronal Jo encontramos en que cn ambos casos hay un trabajo humano, un servicio, que reglamentar y proteger. Por tanto, en la legislacién se ha producido un paralelismo ‘bien evidente, pues las instituciones buro- 24 A veces, la legistaciin no ha mantenido una técnica juridica muy precisa, y circunstancialmente, algim organismo descentralizade de funciin publica se rige por Ta Ley Federal del Trabajo, en las relacioncs con sus empleados. Es el caso del Ins tituto Mexicano del Seguro Social, cuya ley es categdrica: “las relaciones entre el Instituto y sns empleados se regirin por lo dispuesto en la Ley Federal del 'Trabajo” (articulo 138}, Cuando en 1943 se inicié dicho Instituto, 1a legislacién burocratica y_ sw aplicacién no habfan avanzado como en la década de 1965, v es posible que €llo extlique el envio de la situacion juridica de sis. scrvidores’ al régimen dela Ley Federal del Trabajo, del Contrato Colectivo y del Roglamento interior de trabajo propios, depositados los dos iiltimos en la Junta Federal de Conciliacion y ArbitrajeEL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO iz erdticas se nutren de un indudable parecido con las instituciones obreras, pero la existencia de leyes independientes confirma la diferencia que con anterioridad hemos subrayado. La garantia de estabilidad en el cargo o empleo y su consecuencia de despido con justa causa; las disposiciones sobre jornadas, descanso scmanal, vacaciones, salarios, maternidad; los derechos de sindicalizacién y huelga; cl sistema de seguridad social; los tri- bunales especiales para dirimiz los conflictos, son los puntos mas salientes de ese paralelismo. Los trabajadores particulares se dirigen, en sus con- flictos, a las Juntas de Conciliacién y Arbitraje; los burécratas, al Tribu- nal Federal de Conciliacién y Arbitrajc. 1 funcionamicnto del Institu- to Mexicano de Seguro Social, para protegcr en cl campo de la seguridad social a los trabajadores particulares, corre parejas con el funcionamicnto del Instituto de Seguridad y Servicios Saciales de los Trabajadores del ¥stado. Y cllo porque, como lo expusimos en un comicnzo, la relacién burocratica, lo mismo que la relaci6n obreropatronal, presentan dos aspec- tos similares: cl de su reglamentacién laboral vy el de su reglamentacién de seguridad social. 1] paralclismo anotado culmina en la incorporacién del Apartado B, al articulo 123 constitucional, en 1960. Las disposiciones laborales, que cn 1917 formaton dicho articulo, quedaron como Apartado A, y se les adicionaton las normas basicas del derecho burocratico, como Apartado B. No implica esa ubicacién formal que unas y otras disposiciones cons- titnyan dos grandes capitulos del derccho constitucional del trabajo, sino que en dos secciones paralelas de un mismo articulo se plasmaron, por una parte, las bases del derecho laboral, y por la otra, las del derecho burocratico, Se nota, con respecto a este ultimo, un claro avance institu- cional cn materia de seguridad social, por cuanto que en cl Apartado A, en las normas de 1917, se habl6é de previsién social y cl sistema de seguros cra privado, hasta la reforma de 1929 que se refirié a Ja Ley del Seguro Social; y en el Apartado B, se dieron las bases minimas de la seguridad social, conccpto mas amplio y moderno que el de la prev TD. Seguridad social burocrdtica y seguridad social obrera La dualidad de los sistemas de seguridad social, concentrados en cl Instituto Mexicano de Seguro Social y en cl Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a lo que se agregan regimenes particulares de seguridad social, como el de la Ley de Seguri- dad Social de las Fuerzas Armadas, obliga a preguntarnos si la seguridad social burocratica debe scr excluida del derecho burocratico, para que pase a formar parte de un derecho de Ja seguridad social omnicompren- sivo. Desde cl punto de vista teoricojuridico, la solucién de un derecho de la seguridad social que integre todas las instituciones vigentes resulta la mas légica y aceptable.18 HUMBERTO E. RICORD Sin embargo, en el estado actual de la legislacién, hay diferencias apreciables de prestaciones entre la seguridad social burocratica y la se- guridad social obrera, lo que aconseja mantener Ja separacién existente en dos grandes regimenes, representados por el Instituto Mexicano de Segu- ro Social y por el ISSSTE. La reglamentacién de la seguridad social burocratica debcra seguir formando parte del derecho burocratico, hasta tanto se produzca la necesaria evolucién legislativa en los diversos cam- pos, que posibilite la umificacién del derecho de la seguridad social. Cree- mos que esta cvolucién, con les avances que esta expcrimentando la seguridad social, es una meta que se avizora, aim cuando no esté muy cercana en el tiempo. I. Teleologia del derecho burocrdtico Existen en Ja Ley de Servidores Ptiblicos ciertos caracteres juridicos rclevantes, que conviene tomar en consideracién. Del conjunto de nor- mas vertidas en esa ley, se derivan dos intereses generales que son paten- tes en Ja misma, a saber: la eficacia de la funcion publica y los derechos del servidor. Las finalidades pristinas de la ley se conjugan en esos dos clementos concurrentes; que no pueden ser contradictorios, porque el desequilibrio que favorece a uno, en desmedro del otro, constituiria una situaci6n incompatible con el objetivo del derecho burocratico plasmado cn la propia ley. Las obligaciones que la Icy adscribe al servidor piblico; las facultades disciplinarias que reconoce a los titulares, sobre todo la de indole mds gra- ve como ¢s la de cesar o destituir; cl establecimiento de la categoria refe- tida a los cargos de confianza; las limitaciones y restricciones sobre cl derecho de huelga; la reglamentacién de las condiciones generales de trabajo en cada dependencia, etcétera, son los puntos claves para propi- ciar la eficiencia del servicio burocratico, la eficacia de la funcién publica. Les derechos laborales del servidor piblico, numerosos y basicos, como la estabilidad, el cese por causa justificada, la sindicalizacién y el recla- mo sobre las condiciones gencrales de trabajo, la huelga y el recurso jurisdiccional contra su destitucién, etcétera; el amplio y generoso sistema de seguridad social, formado por prestaciones y bencficios miltiples, in- tegran la esfera de tutela y proteccién del factor humano, Algunas institucioncs de la ley se penetran directamente de las dos finalidades anotadas, como sucede, entre otras, con las normas sobre con- curso para ascender, puesto que si cllas configuran un derecho personal, al mismo tiempo repercuten positivamente sobre la eficiencia del servicio, por tazones que no requicren mayor comentario. En estas dos finalidades esenciales de la ley, descansa toda la teleologia del derecho burocrdtico, aunque debe aceptarse que en las concreciones externas de la legislacién se formula con mayor énfasis el lado tutelar v proteccionista,EL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO 9 No obstante, la necesidad de equilibrio entre los derechos del servidor estatal y la eficacia de la funcién piiblica ha Mevado a restricciones y limitaciones del derecho de huelga, tema intensamente debatido por la doctrina. La principal limitacién se encuentra en que ese derecho sdlo puede ejercerse “cuando se violen de manera general y sistematica los derechos” consagrados constitucionalmente (fracci6n X del Apartado B, y articulo 94 de la ley). Y entre varias testricciones, existe Ia de que s6lo puede hacerse uso de la huelga sometiéndose a un procedimiento de conciliacin previa, asi como 4 un arbitraje para la solucién del con- flicto (articules 100, 101 y 108). F. El problema de las fuentes juridicas burocrdticas Es corriente que fos sistemas legales de cierta extensién adopten una férmula expresa para determinar las fuentes formales de las normas ju- tidicas que deben aplicarse dentro del sistema respectivo, y que sefialen pautas para Ja solucion de tos vacios o lagunas de la propia ley. Por ello, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en su ar- ticulo 11, dispone que: En lo no previsto por esta Ley o disposiciones especiales, se apli- carén supletoriamente, y en su orden, la Ley Federal del Trabajo, el Cédigo Federal de Procedimientos Civiles, las Leyes del orden comin, la costumbre, el uso, los principios generales del Derecho y ta equidad. E] régimen genérico de la relacién burocratica consta en esta Ley de los Servidores Publicos; pero hemos visto que existen algunas leyes es- peciales, y sobre todo reglamentos aplicables a esa relacién, por lo que ' resulta exacta la primera parte del articulo antes reproducido, en cuanto que sefiala, como fuentes de las normas del derecho burocratico, en primer término, Ja Ley de Servidores Publicos y las disposiciones especia- Jes que rijan en cualesquiera dependencias. Como fuentes juridicas supletorias, el articulo 11 establece el siguiente orden prioritario: a) la Ley Federal del Trabajo; b) el Cédigo Federal de Procedimientos Civiles; c} las leyes del orden comin; d) la costumbre; e) el uso; f) los principios generales del derecho; g) la equidad. Aunque el objetivo de la Ley Federal del Trabajo es el de reglamentar la relacién obreropatronal, que ya hemos distinguido, esencialmente, de la telacién burocratica, no es muy objetable que el legislador hubiera escogi- do dicha ley laboral como primera fuente supletoria, si bien ha podido precisarse que se aplicaria en cuanto no se opusiera a la naturaleza intrin- seca del derecho burocratico, o a la naturaleza de los principios constitu- cionales del Apartado B, o a los principios de la propia Ley de Servidores Publicos, limitaci6n que es procedente por razones obvias.120 HUMBERTO E. RICORD Mas la mencidn del Cédigo de Procedimientos Civiles, de las leyes comunes y de los principios generales del derecho, como normas suple- torias aplicables al derecho burocratico, se nos presenta con todos los agravantes de una mencidn desprovista de todo fundamento juridico, porque el régimen burocratico es un orden especialisimo, basado en prin- cipios constitucionales muy particulares, y con desarrollos legislativos y reglamentarios que obedecen a su indole especial, lo que Je hace ajeno y contrario al derecho comun, y con mayor exactitud, al derecho civil. Las costumbres y usos burocraticos son frecuentes en la practica de la funcién publica, y pese a la dificultad de su determinacién juridica, tienen mayor virtualidad y fuerza que las reglas y principios del derecho comin, por lo cual estas dos fuentes han debido merecer un rango su- perior al que les concedié el articulo 11, e inclusive han podido, con la equidad, desplazar a las fuentes supletorias comunes, cuya aplicacién a la relacién burocratica aparece totalmente en entredicho. No obstante sus fallas, el articulo 16 de la Ley Federal del Trabajo de 1931, sobre fuentes supletorias de ésta,?°> daba una mejor solucién al problema de las fuentes juridicas laborales y su jerarquia, que la conte- nida en el articulo 11 de la Ley burocratica, por lo que era posible en 1963 adoptar, si no una férmula igual, al menos una disposicién andloga en su especialidad. De més esta decir que este problema exige, en el derecho burocratico, una respuesta cénsona con la naturaleza juridica de esta rama del derecho social, y que el articulo 11 quedé muy lejos de apuntar hacia tal solucién. Hay un caso particular relativo a la aplicacién de las fuentes juridicas: es el del nombramiento, que obliga “a las consecuencias que sean con- formes a la Ley, al uso y a la buena fe” (articulo 18), por lo que a las fuentes del articulo 11, se afiade en este caso limitado, la buena fe. G. Deficiencias técnicas de la ley Los estatutos de 1938 y 1941 ejercieron una influencia decisiva en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, la que, por haber sido aprobada en 1963, aparentemente debié superar wna serie de fallas 25 Dicho articilo 16 de la Ley de 1931 dice: “Los casos no previstos en la pre- sente Ley o sus seglamentos, se resolverin de acuerdo con la costumbre o el uso, y, en st defecto, por los, principios que se deriven de esta Ley, por los del dere- cho comin en cuanto no’ la contrarie y por la equidad.” La Ley de Trabajo actual, Vigente a pattir de mayo de 1970, climiné como fuente el derecho comin, segén resulta de su articulo 17, redactado como sigue: “A falta de disposicién expresa en la Constitucién, en esta Ley o en sus Reglamentos, o en los tratados a que se refiere el articulo 6%, se tomaran en consideracién sus disposiciones que regulen casos semejan- tes, los principios generales que deriven de dichos ordenamientos, los principios gene- rales del derecho, fos principios generates de justicia social que derivan del articulo 123 de la Constitucién, la jurisprudencia, la costumbre y la equidad.”EL DERECHO BURUCRAYICO MEXICANO 121 tecnicojuridicas bien notorias. Una de ellas la hemos comentado en el aparte anterior, sobre las fuentes juridicas burocraticas. ‘También hemos insistido ya en ¢l paralelismo indudable entre las ins- tituciones legales burocraticas y las de la Ley Federal del Trabajo, Ese paralelismo ha conducido a emplear una terminologia tomada de esta iiltima ley, en algunas instituciones importantes, y tal vez habria sido preferible evitar lo que, hasta cierto punto, se presenta con las trazas externas de una asimilacién; porque el derecho burocratico, con finali- dades propias y caractercs bien definidos, no coincidentes de manera total con el derecho del trabajo, puede y debe utilizar términos, acepciones € instituciones que lo distingan de Jas otras ramas del derecho social, °* En el derecho laboral se ha impuesto la denominacién de trabajador, y la Ley Federal del Trabajo de 1931 se acogid a ella, definiéndola con toda precision juridica. La Ley de los Servidores Publicos se limité a em- plear la misma denominacién y la misma definicién, en lo esencial (ar- ticulo 3°). Sometiéndose, posiblemente, a conveniencias prdcticas, Ia ley ha configurado la relacién burocratica como ,“la relacién juridica de tra- bajo establecida entre los titulares de Jas dependencias e instituciones citadas y los trabajadores de base a su servicio” (articulo 2°}, con olvido de que el Namado “titular” no es mds que un representante del Es- tado (el Estado empleador y no el Estado-patrono, como dicen algunos), y que, en rigor, la relacién burocratica se establece entre cl Estado y é] servidor piblico,*7 En el instrumento de incorporacién del servidor, a la funcién publica, reside precisamente uno de los caracteres esenciales que distinguen dicha relacién, pues esa incorporacién no se produce en virtud de un contrato, como sucede en el orden obreropatronal, ** sino por medio de un nombramiento, seguido de la aceptacién por parte de la persona nombrada. En el contrato de trabajo que regula el derecho la- boral, las partes pueden establecer una serie de condiciones especiales, por encima de los minimos de la ley y de la Constitucién. Pero en la telacién burocratica, los titulares y los servidores no celebtan un contrato, con libertad para estipular condiciones; ellas constan de antemano en la ley 0 en los reglamentos, y sélo compete a la persona nombrada suje- 26La asimilacin mencionada, ha alcanzado, incluso en los ultimos afios, a las normas constitucionales y legales de competencia en el juicio de amparo (articulo 107, fraccién V de Ja Constitucién, segiin reforma de 1967; y articulo 27, fraccién Il, de la Ley Orgénica del Poder Judicial, segtin la reforma de 1968, que incluyen expresamente, dentro de la “materia laboral”, los laudos del Tribunal Federal de Concikiacién y Arbitraje, a mis de los que dicten las Jumtas de Conciliacién y Ar- Ditraje. 27 Un caso de aceptacicin legal de ello se contiene en el articulo 124, fraccién II, de la Ley de Servidores Piiblicos, que adscribe competencia al Tribunal burocrdtico para “conocer de los conflictas colectivos que surjan entre el Estado y las organiza- ciones de trabajadores a su servicio’. 28 Rafael Bielsa sostiene que la telacién entre el Estado y el servidor piblico es de naturaleza contractual, aunque la ubica dentro del derecho ptiblico. Cfr. su Dere- cho administrative, tomo mm, pp. 52, 69 y 87.122 HUMBERTO E. RICORD tarse a las mismas (lo que los administrativistas califican de acto-condi- cién), ®° sin que puedan las partes cstablecer condiciones adicionales, de manera particularizada, cn cada designacién 0 nombramiento. El Apartado B consitucional no se refierc expresamente a relacién de trabajo, ni a titular, por lo que la concepcién de una relacién juridica de trabajo entre titulares y trabajadorcs fue de incumbencia exclusiva de la ley burocratica, la que alude a una “responsabilidad para los titulares de las dependencias” (articulo 46), cuando despidan o destituyan sin causa justificada. Dicha alusién no se concreta en forma alguna por la ley, como algo personal de los titulares, sino que atafie al Estado, cuyo tesoro debe pagar salarios caidos, indemnizaciones, etcctera, conforme a las fracciones THI vy IV del articulo 43, la ultima de las cuales hace refe- rencia a la partida del Presupuesto de Egresos, con tal fin. 29 Al seftalar a Jos titulates, por un lado, y a los trabajadores, por el otro, como sujetos de la relacién, la ley adicioné cl yerro juridico de oscurecet la posicién de los titulares como términos de la relacién burocritica entre ellos y el Estado, relacién que es de igual escncia a la de los demas servidores, aunque esté regulada en forma distinta. Que a la relacién ju. ridica de las autoridades, o funcionatios, o titulares, como quiera llamar seles, no se le aplique el régimen laboral de la Ley de los Servidores Piiblicos o los principios laborales constitucionales del Apartado B, no significa que no se trata de la relacién burocratica, o relacién de servi- cio estatal. Asi como fa Ley de Responsabilidades comprende a funcionarios v empleados, aunque regulando distintamente los dclitos, faltas y sancio- nes de unos y otros, Ja Ley de Servidores Publicos pudo estructurar, con la especialidad necesaria, el régimen juridico de la alta burocracia (altos funcionarios, funcionarios publicos en general, titulares y empleados de confianza), al lado pero separadamente del que establecié para los “tra- bajadores de base”, o burocracia ordinatia. Fillo debié hacerse a fin de reglamentar de manera omnicomprensiva el Apartado B del articulo 123 constitucional, que reconoce a la alta burocracia la proteccién del salario y cl derecho de la seguridad social (fracci6n XIV), en vez de limitar la Ley Reglamentaria a los “trabajadores de base”. Ahora las normas del aspecto laboral de la relacién burocratica, respecto a los “altos funcio narios”, funcionarios piiblicos en general, titulares y empleados de con- fianza, se encuentran dispersas en disposiciones constitucionales (atribu- ciones de altos funcionarios), legales (Ley de Secretarias y Departamentos: 29 Cf. Jéze, Gastin: Principios generales del derecho administrative, vol. 1, . 270. PoE] articulo 103 de la ley dispone que en el caso de huelga declarada antes del plazo de conciliacidn, el tribunal ordenara “la reanudacion de Tos trabajos, con aper- cibimiento de que por su desobediencia los trahajadores quedarin cesados sin respon- sabilidad para el Estado". Mas el articulo 105 insiste en la “responsabilidad para los titulares” que no existe al omitisse en Ia ley toda precisin de la supuesta responsa- bilidad del titularEL DERECHO BUROCRATICO MEXICANO 123 leyes organicas, etcétera) y en reglamentos especiales, integrando una masa bastante confusa, andrquica e incompleta, que ha podido ser regu- lada, por medio de prescripciones genéricas aplicables a la gran mayoria de tales servidores publicos. La clasificacién de trabajadores de confianza y de trabajadores de base, tomada en préstamo también a la Ley Federal del Trabajo, desde los estatutos burocraticos primitivos, y repetida por el Apartado B, consti- tucional, * hace uso de una nomenclatura inadecuada, sobre todo porque la larga lista de “trabajadores de confianza” que detalla, con las designa- ciones de los cargos respectives, el articulo 5° de la Ley de los Servidores Publicos, contiene muchos empleos que, en verdad, no son de confianza, sino puestos de direccién, o cargos de autoridad, de superior jerarquia, 10- gicamente excluides de Ja reglamentacién y derechos laborales, pero que nada tienen que ver con atribuciones de confianza. Tampoco puede hablarse, con propiedad, de que en las dependencias u organismos oficiales haya trabajadores “de base”, Hay numerovos em- pleados que cumplen funciones auxiliares con respecto a los funcionarios, mas cn los despachos puiblicos no se dan las categorias cmpresariales de directores, 0 gerentes, y de trabajadores de planta o base del negocio tespectivo. De vez en cuando la ley, reviviendo las denominaciones ad- ministrativas, se reficre a “empleados” (articulos 111, 121, fraceién III, 155, 162), 0 a “servidores” (articulo 152), 0 a “personal” (articulo 53), abandonando la frase “trabajadorcs de base”, que emplea con bastante uniformidad. Y apartandose de la denominacién mas frecuente de “titu- lar’, la ley igualmente trata de “funcionarios” (articulos. 12, 19, 100 y 113, fraccién c). Después de enumcrar casuisticamente los trabajadores de confianza, la ley retrocede ante las dificultades del concepto sobre “tra- bajadores de base”, y opta por un expediente facil, para considerar tales “a Jos no incluidos en la enumeracién anterior” (la de los “trabajadores de confianza”’ }. Siguiendo su concepcién propia sobre la relacién juridica de trabajo entre los titulares y los trabajadores de base, la ley traslada su criterio de sujetos o partes de esa relacién a las normas procedimentales referentes a la huelga o al ju‘cio por despido injustificado, y habla de “la concilia- cién de las partes” (articulo 101; ver también los articulos 125, 126 y yarios otros, que mencionan a las “partes”); de actor y demandado (ar- ticulos 130, 132, 136), estructurando el proceso burocratico a usanza del proceso obreropatronal. En forma muy distinta se organiza el procedi- miento relativo a los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacién y sus servidores, porque la ley burocratica crea una Comisién Sustancia- dora, que sc encarga del tramite total de la reclamacién y emite un 31] Avattado B emplea insistentemente Ia palabra “trabajador” y sélo en la fraccién XII trata de los “servidores” del Poder Judicial de la Federacién; pero si origind la categorfa de confianza, al estipular que “la ley determinard Jos cargos que seran considerados de confianza”124 HUMBERTO E. RICORD dictamen, pata que cl Pleno de la Suprema Corte la decida definitiva- mente. Las observaciones que hemos formulado en este tltimo aparte, no se confinan a un problema de terminologia juridica, como se habra aprecia- do, sino que envuelven un sefialamiento de fondo, por cuanto que las de- ficiencias anotadas, en su mayor parte suscitan cuestiones de principios que el dezecho burocratico debe resolver conforme a su naturaleza juri- dica especial. En un pais en el que las expresiones legislativas del derecho social han alcanzado tan prominente desarrollo, como México, y en el que algunas tamas de ese derecho, como el derecho del trabajo, se nutren de un avance institucional y de una perfeccién formal encomiables, bien puede el derecho burocratico aspirar a una técnica juridica de mayor depuracién, de mayor conformidad principista, para que el progreso sus- tantivo y adjetivo del derecho social sea equilibrado, en todas sus mani- festaciones legales. Humberto E. Ricorp