Capiruro HII PRETENSIONES ADMINISTRATIVAS ENRIQUE ALONSO REGUEIRA scion he abordar cl significado y clasificacién de los distingos UPD, de pre Sdmainistrativas, resulta indispensable conceptualizar 10 1 is clara ble, en qué consiste la noci6n de “pretension ycémose diferencia Keonceptos como “la accién’ y “la demanda Ie vera, estos vocablos tienen significados que, si Dien estén empa resultan sustancialmente distintos, por lo que adit $® intentara res fer el alcance de cada uno de ellos y To que Tos diferencis ¢ tre si Idquiere especial importancia para entender qué Je estas tres palabras constituye una pre sporque Ia intimidad que vincula el signific ado d gamenudo, no resulte claro donde comienza uno ¥ donde el otro. la vaguedacl con la que se han empleado estos term 0% HE muchas B fecuerdan, en palabras de HUTCHINSON, “ala célebre obra Alicia en Bras srevills en cuyo mundo cada palabra tiene el significado que dar Ja protagonista Fcsoa, Torn, Dowco procesa administration, T 2,1" ey Buenos Aires: Rubin i, 2009, p. 10.ENRIQUE ALONSO REGUEIRA PRETENSIONES ADMINISTRATIVAS, Por eso es que s6lo después de delimitar cual es el alcance de estos ppuede haber proceso”, Por ello, se ha caracterizado a este derecho Conceptos, puede abordarse el tema de cules son las caractersticas prop 0 el vinculo mediante el cual la figura del proceso se enlaza con de las pretensiones que denominamos administrativas, cémo han sido te material cionalmente clasificadas, y cul es la trascendencia y utilidad de dicha cl parcial para la proteccién de un derecho que se considera La accion Bi Esto nos da la idea de que la jurisdicci6n requiere siemp 7 nunca actiia de oficio, sino que re- geno para su ejercicio; el jue : Al Bie aee Laaccion es un derecho. Un derecho conereto. El derecho de las persoy Bsista tuna peticién de un sujeto ante el érgano ju onal del fame ee eeuecaees Bs por ello que no hay jurisdicci6n sin acci6n, porque no ha a Es el poder de provocar la actividad de los tribunales. Es un jetivo, auténomo, ptiblico y procesal. La Constitucién Nacio1 derecho suf Bla solicite al reconoce serie de derechos subjetivos a los habitantes de la Repiiblica Argentina ion Entre ellos, pueden citarse el derecho de libre circulacién y navegaciéi de wabajar; de naveg objeto del juicio, en de- nsiGn, por su parte, no es otra cosa que el objeto del j Ty comerciar; de transitar; de prensa; de propiedad de asociacién; de culto; de educacién, etc que se reclama al juez i6n constituye el objeto del proceso, o sea, la razén por la que Laaccién es uno de ellos y puede encontrar su recepcién normativa en. tens tit i F dicci6n y plantea en su demanda, un deter art. 14 de nuestra norma fundamental, en cuanto reconoce el derecho presenta ante la jurisd plant peticionar a las autoridades”, en el caso, las judiciales Inflicto de intereses. raiates he Geena sae eee Ban las cuestiones que pueden ser sometidas ante el juez y lo que este En particular, la acci6n importa el derecho de peticionar ante las nwtoritada cel jueny lo que jurisdiccionales, afin de que se inicie un proceso judicial con el objeto d Iver, a 1 6 plema de la individuali- que se garantice algin otro derecho distinto (de trabajar, de propiedad, etc] BOCIn de objeto del proceso responde al problema d i Bdentificacién de aquello sobre lo que principalmente se debate y se €n un proceso. La solucisn de ese problema influye de modo deter mediante un pronunciamiento que conocemos como sentencia. Es un derecho auténomo y distnto del derecho lesionadlo, Toda perso § serie de consecuencias procesales, ente las cuales se en tiene derecho a accionar judicialmente a otra para defender sus devech sin embargo, ello no significa que tenga efectivamente esos derechos o qU en el caso concreto, ellos se encuentren lesionados, HP la litispendencia, acumulacién, cosa juzgada, modificaci6n de la congruencia, etc En este tiltimo caso, la persona puede iniciar wn proceso ante un organ independiente ¢ imparcial (accionar), pero ello terminara en una sentendh desestimatoria. = L sal, es de c Ma regla fundamental esque no se tiene jursdicion sin to. que ls accién, como derecho, constituye el presupuesto de la actividad prod BN aise as syste a slice® (Calarnance, Plot, faticione do Lec ricter previo a esta, en el sentido de que sin dicho derecho, si Givil, Buenos Aires: Juridicas Europa-América, 1973, p. 154).ENRIQUE ALONSO REGUEIRA PRETENSIONES ADMINISTRATIVA‘ Desde el punto de vista de la actividad que se cumple, es considerada con palabras, la teoria del objeto del proceso no versa sobre si el actor tun acto. El acto en virtud del cual se decle ferecho a lo que solicita, o si el juez lo concedera o lo denegara: 1 Ja voluntad de reclamar ante ed i Fe sca cl éxito que acabe por alcanzar Ia pretensidn del actor, el pro- yra sea ¢ ncién de este se habrin producido deter- juezy frente a otra persona la resolucién de un conflicto suscitado entre dig persona y el autor de la reclamacién. Un acto medi iante el cual se concreti el derecho de acci6n. Constituye, en definitiva, la declaracién de volun Bias consecuencias procesales, que se formula frente a una persona determinada y distinta del promox para lograr una act ano jurisdiccional, con el objeto de que declare el respaldo del derecho vigente a un determinado interés, No debe confundirse, sin embargo, con las simples peticiones procesale Gidas, renunciarse. La pretension se diferencia de cualquier otro pedido que pueda hacerse juez, en que ella constituye el fundamento objetivo del proceso. Unicamen las peticiones que cumplen con dicha caracteristica pueden ostentar red — mente el nombre de “pretensi6n procesal” flora bien, toda persona tiene el derecho de accién, el cual puede ser i és de su pretensién, pero, zqué es lo que pone en funcio, Existen ciertos elementos q tizado a través de su pret pero. 2q 1 jue suelen identificarse como inherentes a cin jurisdiccional? :Dénde plasma dicha peticién que cons: pretensi6n, en tanto esta importa I to Ta fu afirmacion de la existencia de una rel fl objeto y fundamento del proceso’ cidn juridica que surge entre dos sujetos. Como toda relacidn, se la puede descomponer para su estudio en los Bape? cs, por supuers guientes elementos: (i) el subjetivo, que comprend | fo que contiene la pretensidn y el cual, mediante su f Proceso judicial, Con ella se materializa el inicio de la instancia y de la procesal. Normalmente, la pretensin procesal se encuentra conte iexpresada, en la demanda, aunque puede concretizarse en una opor dad procesal posterior. De este modo, una demanda puede contener mas tencia del 6rgano judicial y la legitimacin pasiva y activa de las partes; (i) objetivo, que consiste en que la conducta cuestionada sea susceptible de in pugnaci6n; (iii) la causa de la pretensién, en tanto la pretensién no qued suficientemente individualizada con b a formulacion conereta de la petici sino que resulta necesario dar nsidn, asi como también puede introducirse una pretensién me na pret un hecho posterior conocer al érgano judicial una causa o ttuld de pedir que indique cual es el conflicto sobre el que debe pronunciarse (€ cuanto a este punto, se discute cual es el contenido de la causa pretendi, si som los hechos invocados, las concretas relaciones juridicas alegadas, o los hecho ylaimput tension procesal administrativa: categorias y clasificacion facién que respecto de ellos hace el pretensor): y (iv) el de actividad 0 sea, que la pretension se formule en la sede del Grgano competente (gil Bien puede coincidirse con Gonzalez Pérez cuanclo explica que este tipo sién no se diferencia en forma sustancial de las que no son admi- dentro de los plazos sefialados ( ten: aif i tiempo) y cumpliendo con los requisitos £0 ; F Phend Hu tivas, no cabe duda de que presenta determin das notas caracteristicas males (forma). Visto de este modo, las diferencias entre accién y pretensién resultan ma claras. La aecién es el poder, el derecho de acudir a los érganos jurisdiccional para hacer valer la pretension, Constituye un derecho que existe aun cuandd Ja pretension sea infundada. Como hemos dicho en tal caso, la sentencia q Administratioo, 3° ed., Madris Civitas,ENRIQUE ALONSO REGUEIRA PRETENSIONES ADMINISTRATIVAS {a primera de ellas se refiere al aspecto subjetivo y consiste en que, ¢ , zcémo pueden clasificarse las pretensions? Si se toma en con generalidad de los casos, las pretensiones administrativas son diigilas con objeto inmediato, es decir la actividad que despliega el juez al €1 Estado 0, al menos, alguna otra entidad administrativa y/o estat, Lanny mca, pueden dividirse en dos grandes grupos, claramente dife puede ocurrir que sea dicha entidad la que introduzca la pretension antl juez, dirigiéndola contra un particular. Son claros ejemplos de estos casog pretensiones de lesividad, Mado, encontramos aquellas pretensiones cuyo objeto consiste en. si como las introducidas en los procesos que tr n determinado derecho, o que determinada conducta, acto cionalmente se denominan como de “cobro de pesos" o, meee He “cobro de pesos” o, incluso, los ejecuti fresulte conforme o contrario a Derecho. Estas pretensiones son En definitiva, lo que no puede negarse es quie, en todos los casos, ls iGomo “declarativas” o “de cognicién’ tensiones administrativas involucran, sea activa o pasivamente, a una entid las, algunas serén (i) constitutivas, (ii) meramente declarat administrativa y/o estatal i 7 al retativas, o (iv) de condena. La primera categoria se identifica con aci6n judicial opere la creacién de una si- Puede suceder, sin emba ue buscan que la dec Biridica nueva. La segunda comprende las pretensiones que se agotan que la pretensi6n sea introducida o dirigi contra un ente administrativo pero que no pueda caracterizarse como prof del Gontencioso Administrativo. Estas son las pretensiones que no se funds Bee aracion del derecho, en el Derecho Administrativo, sino que buscan I la resolucin de conflie Con sustento en normas propias del Derecho Privado, como ser el Comerel el Civil srpretativas son las que procuran que el juez establezca el contenido de una situaci6n juridica dada, y finalmente, mediante las preten el Laboral de la declaracién de jominadas “de condena” se requiere, adem: Por tiktimo, cabe recordar que, si bien gran parte de las pretensiones Juridica, la imposicién de una prestacién que debe cumplir la ministrativas tienen por objeto la impugnacién judicial de un acto admin trativo, como se vera, este no es el tinico supuesto que encuadra dentro de © grupo abarca aquellas pretensiones que se dirigen a que el juez especie en estudio. De este modo, puede resumirse lo expuesto de la siguied : : : ¥ : forma: las a sustituci6n conereta de la conducta del demandado. Se denomi pretensiones administrativas son aquellas que son introducidas pl Beutorias” o “cjecutivas” y aspiran a que el juez realice una conducta (0 se dirigen contra) una entidad administrativa y/o estatal, con sustentol Radel mero declarar el Derecho Administrativo, sea que su objeto consista en el cuestionamient sentido, pueden traducirse en pretensiones de dacién, cuando se fl cumplimiento forzado de una obligaciGn de dar, o de wansforma- el caso en que el objeto de la pretensién resulte distinto al de dat de un acto administrativo, o no EI sistema procesal receptado normativamente en ambito de lo conte cioso administrativo federal puede considerarse de accién tinica, aunque mita pretensiones diversas, Por consiguiente, resulta relevante identifid cutiles son las distintas especies de pretensiones administrativas. Algunas gislaciones su : lean las pretensiones administrativas, sislaciones suelen referirse a las pretensiones propias de lo contencioso 4 Y Ambito de los sistemas de control jurisdiccional de la Administracion, Bnalmente se han reconocido dos tipos de pretensiones procesales ad: sdmisibilidad. Sin embargo, tal como hemos verificado en los parigrafos p cedentes, la ciencia procesal conduce a utilizar una clasificacién juridica € livas: a de anulacién y la de plena jurisdiccién, Con posterioridad, rrecta ¢ identificar a dichas herramientas como pretensiones que concretiz FOnocieron las de lesividad (derivada de la anulacién) y de interpreta- Kéndose luego el reconocimiento de las pretensiones determinativas. en todo caso, una unidad de accién.PRETENSIONES ADMINISTRATIVAS, ENRIQUE ALONSO REGUEIRA PRETENSIONES ADMINISTRATI Asi, se vera que las dos clasificaciones de pretensiones (generales y aq de plena jurisdiccién. En estos casos, el contenido de la de- nulidad 0 ilegitimidad de de- nistrativas) pueden cruzarse. Las pretensiones de anul lo comprende una declaraci6n (de nulidad o ilegitimidad d lacion pueden cong ) sino que también se reclama, rarse meramente declarativas o hasta constitutivas, aunque nunca So conducta administrativa’ que tamb condena; mientras que pareciera existir una identidad entre las interpre jencia de ello, la imposicién de una prestacién o el reconoci vas y las meramente declarativas. na situaci6n juridica individualizada a favor del pretensor para icosas a su estado anterior o para satisfacer el interés protegido 5.1. Pretensién de nuli lad o anulacién. Esta pretensién administrativa s fel acto lesivo, por via de la condena a pagar una indemnizacin racteriza por el hecho de que, quien la introduce, rec del érgano judi la exclusiva declaracién de invalidez de un acto administrativo, o bien de determinada conducta levada a cabo u omitida por parte de la Admini jurisdicci6n es com- lo, se evidencia que la pretensién de plena la de anulacién, a lo que cabe anudar el hecho de que le es inhe- evado a la Corte Suprema a considerar, en el Gin. De este modo, constituye por principio un medio de defensa del d cho violado que s6lo persigue la anulacién de la conducta lesiv se debate tinicamente la legalidad del obrar administrativo. @ extremo bh ‘Alcantara Diaz Colodrero fé una indemnizacién de daios y perjuicios sobre la base de res: que resulta impertinente pretender Blestatal por acto ilicito, cuando estuviera vencido el plazo para on de lesividad. Esta slo puede ser esgrimida por la Admi tracion Publica ante el Poder Judicial con el fin de que declare la nulidad un acto administrativo cuando el ordenamiento juridico le ha prohibido cerlo por si misma. Asi, constituye una verdadera excepcién, propia deli recho Piiblico, al principio que veda a quien ha causado la nulidad ejecutado el acto a sabiendas de el 25 de la Ley 19.549. ‘acto administrativo en los términos del art. 25 de la Ley 19.54% ‘abe destacar que, por supuesto, el progreso de la pretension ho importa, en forma necesaria, el correlativo de la otra acu- Hes el actor puede haber acreditado la ilegitimidad del accionar ¢ Bexistencia de un dao indemnizable, o del nexo causal entre este fa ilegitimidad. 4) la posibilidad de reclamar judicialmet su invalidez La pretensi6n de lesividad resulta admisible ante la prohibicién legal que la Administraci6n revoque por si el acto en cuestién, ya que de lo ¢ én de interpretacion o determinacién. Reside en el inter Keonocer el exacto alcance de un acto administrativo 0 establecer trario, el propio art. 17 de la Ley de Procedimientos Administrativos le Se encuentre indeterminado a su respecto. pone el deber de proceder a la revocacién del acto irregular IM no responde a un interés abstracto sino que se promueve con De este modo, cuando dicho acto se encuentre firme y haya generado Bde evitar el perjuicio provocado por el estado de incertidumbre rechos subjetivos que se estén cumpliendo, la Administracién debera rec icuentra el pretensor a la Justicia con una pretensién de lesividad para impedir la subsistencial acto o la de los efectos atin pendientes. ¥ vias procesales En el Ambito federal, esta pretensién se encuentra expresamente pre - por el art. 17 de la citada Ley 19.549, el cual, a contrario de lo que ocurre} SA nacional, el art. 25 de la Ley 19.549 establece que, por princi- algunos regimenes provinciales, no exige como condicién expresa Administrativos seran impugnados por via de accién ordinaria, dencia la previa declaraci6n administrativa de lesividad. Cabe en los casos que ello asi se prevé, es a partir del dictado de dicho es comenzarfan a correr los plazos para la interposicién de la d i $519:1476 (ver Fuentes furisprudenciales)ENRIQUE ALONSO REGUEIRA PRETENSIONES ADMINISTRATIVAS, en un proceso de conocimiento. Sélo en el caso en que una norma asi loy tablezca, la impugnacién judicial podra perfeccionarse mediante un pro especial o un recurso directo, seuencia, la aptitud del juez quedara confinada por los reclamos Bima parte, habida cuenta el caricter dispositivo del proceso en ge Eptuando aquellas materias en las que esté involucrado el interés En este tiltimo supuesto, el trimite se caracteriza, por lo general, por in tanto ellas resultan irrenunciables, celeridad, por contener una instancia tinica y por restringirse a pretensioj de mera anulacién. Como se explica en el Capitulo XIII, en muchos ca esto toma en consideracién el caracter materialmente jurisdiccion: pitiva, cl demandado puede oponerse, o no. También puede acu- Hitis una nueva pretension por medio de la reconvencién, la que al del ag bjeto de sustanciacién con el actor quien podra, a su vez, oponerse cuestionado o la necesidad de una pronta solucion, como sucede en los ¢ de impugnacién de la cesantia de empleados piblicos o en la impugn: de determinados actos de los entes reguladores “4 Psiciones pueden constituir una mera negativa, de modo que se des- Bos hechos y la causa pretendi. En tal caso, se la identifica como una pprocesal. Por el contrario, la oposicién que afirma lo contrario a lo 7. Acumulacién de pretensiones adn trativas fel pretensor, mediante argumentos de hecho o de derecho que sig- : la pretensi6n de nulidad y, luego de resuelta esta, promover la de plena ju mie, debe recordarse que la oposicin constituye una carga para el diccién, la prescripcién de la accién de resarcitoria sélo pod lado, por lo que su omisién puede conducir a una presuncidn, iure et di tener inicid quedar firme la declaracién judicial de ilegitimidad o nulidad del acto adil nis felaci6n a los documentos e iuris tantum con relaci6n a los hechos. rativo que se invoca como causante de en forma expresa el art. 356 del Cédigo Procesal Civil y Comercial in. 1 daiio; pues la pretension res toria debe considerarse accesoria y esta subordinada ala previa anulacion acto, criterio tanto mas predicable a partir de la jurisprucencia que impi laitos y perjuicios cuando haya caducadd dad de los actos administrativos. la promocién de una accién por d cién en el Codigo Contencioso Administrativo de la Provinci 10s Aires derecho de accionar por la nul 12 (texto segiin Ley 13.101) precisa as distintas pretensiones admi 8. Opos on a la pretension fas que pueden articularse en el ambito provincial, en virtud del objeto Esta constituye la contracara de la figura de la pretensién procesal. Pod iguen, Entre ellas, puede encontrarse la anulatoria, que busca la anu Bbtal o parcial de actos administrativos de alcance particular o general LY). gomo la de plena jurisdiccion, dirigida al restablecimiento 0 reconoci- tanto, plantea los mismos problemas que ella. Asi, debe remitirse al exam ya realizado respecto de st naturaleza juridica y requisitos. En cuanto a la nalidad de la oposici6n, cabe destacar que no fija el objeto del proceso metido propio de la pretensién activa- sino que establece el limite dé B del derecho o interés tutelados (inc. 2); al resarcimiento de los dafios jurisdicci6n. fios causados (inc. 3); a la cesacidn de una via de hecho administrativa ¥a que se libre orden judicial de pronto despacho (inc. 6). También Ei pretensiones de interpretacién, que requieren la declaracién de 5 Tal como lo prescriben los arts, 39 de la Ley 25.1645 Sobre una determinada relaci6n o situaci6n juridica regida por elCIUDAD ARGENTINA HISPANIA LIBROS DIRECCION GENERAL Laura San Martino © 2016- Cin © 2016-11 SERGIO FERNANDEZ Dir ENRIQUE ALONSO REGUEIRA (CoaUTORES: ANDRES ASCARATE - LUIS CASARINI - PABLO CAYSSIALS JORGE ISIDRO JOSE LUSONA - MARCOS MORAN - MARIA GIMENA OLMOS PAULA SCHLIMOVICH DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO PR Decano dela Facultad ) DE RAUL CANOSA USERA Derecho de la Universidad Complutense de Madrid