Elestado y las pot icas publicas Alejo Vargas Velasquez [As] Almudena EditoresLas politicas piblicas entre la racionalidad técnica y la racionalidad politica ! 1. A manera de introduccién El presente capitulo busca situarse en el marco de un debate contemporaneo acerca de la naturaleza y caracteris- ticas de la politica publica y los procesos atinentes a la misma. Para algunas corrientes se trata de un ejercicio emi- nentemente “técnico’, para otros se deben enmarcar en la dindmica socio-politica de cada sociedad y en la capacidad y posibilidad de accion de los distintos actores. Se comien- za planteando algunos elementos analitico-conceptuales que ayuden a la comprensién de la politica publica y su proceso, se hacen algunas consideraciones de la relacion entre admi- nistracién publica y politicas pablicas, para relacionar seguidamente a la administracién publica con el problema de la gobernabilidad; posteriormente se concluye con una reflexién que busca relacionar legitimidad, politicas pabli- cas y racionalidad politica. 2. Una aproximacién al entendimiento de Ia politica publica Aproximarse al entendimiento de las politicas publicas nos sitiia de entrada en un terreno de debate que refleja las, distintas perspectivas con las cuales las escuelas de pensa- miento se aproximan al estudio de las mismas. Un primer problema se origina en el significado que en idioma espa- fiol o francés tiene el término politica, que significa de una 55Allejo Vargas V. parte lucha por el poder y construccién de consensos, lo que en idioma inglés remite al término politics y de otra, un pro- grama de accion gubernamental, «el patron de accion gubernamental que estimula la cooperacién social o deses- timula el conflicto» como lo sefiala Fred Frohock 0 «lo que el gobierno opta por hacer o no hacer» como lo plantea Thomas Dye,” y que corresponden a la palabra policy en inglés, al que en espafiol y en francés se le ha dado la deno- minaci6n de politica publica. Para ilustrar la diversidad de aproximaciones podemos anotar que la politica pablica la entienden algunos como «el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder publico y de legitimidad gubernamental... es decir, de los actos y de los ‘no actos comprometidos’ de una autori- dad publica frente ‘a un problema o en un sector relevante de su competencia.» * Otros sefialan que «en general, la lengua corriente hace uso del término politicas en un sentidé muy amplio. Asi, tanto se utiliza para referirse a un campo de actividad como la politica social 0 la politica exterior, como para expresar un pro pésito politico muy concreto (reducir el déficit presupuestario), una decision gubernamental (ampliar las ayudas a la flota pesquera), un programa de accién (el Plan Hidrolégico Nacional) o los resultados obtenidos por un determinado programa o ley (Hogwood y Gunn, 4991)... mientras otros mantienen que es ‘un programa proyectado de valores, fines y practicas (Laswell y Kaplan, citado por Dye, 1992). Omar Guerrero define «a la politica pablica como un tipo de actividad del gobierno, aquella que se encamina a esti- mular la colaboracién social o inhibir el conflicto... Es el cauce que determina y orienta el curso a seguir por la activi- dad gubernamental.»* W, Phillips Shively considera que «la politica, entonces, consiste en la toma de decisions comunes para un grupo, por medio del uso del poder. Cualquier acto de politica puede ser visto desde cual- quiera de dos perspectivas, ya sea como una biisqueda 56 Ia BGs eth ew wot \, falttree Bice \ Las politicas piblicas cooperativa de una respuesta a problemas comunes o como un acto por el cual algunos miembros de un grupo imponen su voluntad sobre otros miembros del grupo.y6 Partimos, en este libro, de entender la politica publica como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y ac- ciones del régimen politico frente a situaciones socialmente problematicas y que buscan la resolucién de las mismas 0 llevarlas a niveles manejables. Por ello se puede plantear que hay un nivel de incertidumbre en la politica publica a pesar de considerar que «el objeto de cualquier propuesta de politica es controlar y dirigir cursos futuros de accién, que es la Gnica accién sujeta a control.»” La politica pibli- ca es la concrecién del Estado en accién, en movimiento frente a la sociedad y sus problemas.* Tradicionalmente hay la tendencia -que se acentia en los tiempos actuales- a pensar que es la denominada ‘racionali- dad técnica’ la que orienta siempre esta toma de posicién del Estado, como lo plantean las denominadas “teorias plu- ralistas’® tan en boga; sin embargo, en los sistemas politicos reales va a presentarse una fuerte interaccidn entre ‘racio- nalidad técnica’ y ‘racionalidad politica’ (entendiendo por ésta la que se basa en la negociacién y el acuerdo entre los actores con poder). Es pertinente hacer unas precisiones en relacién con cier- tos malentendidos ampliamente difundidos. En primer lugar, la politica pablica no es igual a la ley 0 a la norma, como tienden a considerarlo a veces los colegas abogados; la nor- ma es el mecanismo a través del cual la decisidn previamente tomada se formaliza juridicamente. Tampoco es exclusiva- mente la politica econémica, como tienden a considerarlo los economistas; la politica piblica es mas que esto. Es im- Portante destacar, como lo hace Angel Eduardo Alvarez, que «la supresion del poder como variable esencial del fenb- ‘meno politico, ha conducido, a importantes errores a la ‘hora de analizar los procesos politicos y, en particular, la \ Sa Aen de®ete Geka Alejo Vargas V. formacién de politicas piiblicas... La marginacién del tema del poder en el andlisis de politicas piblicas a lo tinico que puede conducir es a ocultar el hecho de que, en las decisiones piiblicas de rutina, por lo general, los més ri- cos y mas poderosos logran influir con mas éxito que los mas pobres y més débiles.» " Lo anterior implica que una politica publica no es una decisién aislada sino un conjunto de tomas de posicién que involucran una © varias instituciones estatales (simultanea o secuencialmente). Pero igualmente significa la materiali- zacion de las decisiones tomadas en términos de acciones que producen resultados sobre Ia situacién problematica y los actores involucrados con la misma.'' Estos resultados, efectos ¢ impactos, pueden ser valorados ‘a posteriori’ y de esta manera formarse una idea lo mas clara posible acerca de la eficacia y eficiencia de la politica publica. Esto con- lleva la necesidad del disefio de mecanismos de coordinacion inter e intraburocraticos que garanticen que las decisiones tomadas se implementen, lo que quiere decir que la politica publica no es estatica, se va modificando de acuerdo con la incidencia de los actores respecto de la misma y del contex- to mas estructural, Es necesario hacer la distincién entre lo que podriamos denominar, ‘problemas sociales’ y ‘situaciones socialmen- te problematicas’, entendiendo los primeros como las necesidades, carencias, demandas de la sociedad en su con- junto o de sectores sociales particulares. Podriamos decir que en general los problemas sociales en toda sociedad re- basan la capacidad de respuesta del Estado y que éste en su accionar establece una serie de prioridades 0 una agenda de asuntos prioritarios, Todo esto nos remite a lo que podemos denominar;‘situaciones socialmente problematicas’, conci- biéndolas como aquellas én las cuales la sociedad de manera mayoritaria percibe un problema social como relevante y considera que el régimen politico debe entrar a enfrentarlo se VY Sine eats te ab H a través de politicas publicas’.'? Esta definicion se asemeja alo que Norberto Bobbio denomina el surgimiento de nue- vos problemas politicos, denominando «problemas politicos aquellos que requicren soluciones a través de los instrumen- tos tradicionales de la accién politica, 0 sea, de la accion que tiene como fin la formacién de decisiones colectivas que, una vez tomadas, se convierten en vinculantes pata toda la colectividad».'* Podemos decir que en la realidad se da un transito conti- nuo entre ‘problemas sociales’ y ‘situaciones socialmente problematicas’ en el cual la intervencién de los actores so- ciales y politicos con poder (nacionales o internacionales) es fundamental. Estos utilizanj estraiegias de presidn’sobre cl Estado o el sistema politico para hacer que sus intereses especificos o particulares sean considerados como politi- cos, esto es, de interés general, y en esa medida lograr que se definan discusiones y politicas en relacién con ellos. Los mecanismos a través de los cuales se desarrolla esta presién son de muy variada naturaleza (utilizacion de me- dios de comunicacién, ‘cabildeo’, presiones de hecho) y estan asociados a los recursos de poder de los actores invo- lucrados. En general, se considera que el tipo de presién utilizado por los distintos actores politicos o sociales esta en relacién inversa con su cercania o distancia de los cen- tros tomadores de decisiones; cuando hay gran cercania a dichos centros, los recursos de presi6n utilizados tienden a ser mas sutiles y entre mayor es la distancia con los mismos deben utilizar recursos de presién mas cercanos a la con- frontacién. Igualmente acuden a estrategias de autogestion de los problemas, intentando darles solucién a partir de sus propios recursos Es necesario sefialar cémo la politica publica no siempre se propone solucionar un problema de manera definitiva (in- dependiente de lo que en la parte discursiva de la politica se 59Alejo Vargas mencione). La mayoria de las veces solo pretende llevarlo a una situacién ‘manejable’ es decir, que se ubique en un ran- go de tolerancia de dicho problema. Esto es importante para efectos del andlisis de una politica piblica, ya que suponer que la accién del Estado siempre apunta a erradicar defini- tivamente una situacién problematica puede conllevar a una valoracién equivocada de los resultados de una politica pa- blica. En ella hay por lo menos tres grandes elementos compo- nentes de la misma: a) prevision; toda accién estatal posible tiene un refe- rente en términos de un ‘futuro deseado’ de la situacion problematica hacia la cual se espera que se desplace ésta; b) decision, por cuanto formular una politica piblica no es otra cosa que escoger entre dos 0 mas alternativas © caminos de accién posibles; c) accién, por cuanto las decisiones anteriores deben ma- terializarse en términos de acciones (ya scan planes, rogramas, proyectos o acciones puntuales). i las decisiones tomadas no se materializan, en tér- mings estrictos no podriamos hablar de politica publica sino de un conjunto de intencionalidades o de discur- sos. El proceso de ejecucién de Ia politica piblica implica por lo general la intervencién de una cadena de actores ad- ministrativos cuyo comportamiento va desagregando, y ala vez materializando, la politica. Esto nos lleva a afirmar que pocas veces la politica se implementa como se formula y que en los espacios regionales, con sus particulares caracte- risticas socio-econdmicas y politicas, éstas tienen diferentes niyeles de concrecién e, igualmente, disimiles resultados. Involucra entonces el sistema de poder institucional que toma las decisiones, la administracién publica encargada de eje- 60 Las politicas pablicas cutarlas y la sociedad que recibe los beneficios o perjuicios de la accién publica. Por ello, alrededor de una politica pt- blica y de su proceso (gestacién, formulacién, ejecucion, evaluacién) se interrelacionan el sistema de poder politico, el aparato administrativo y la sociedad, tejiendo un conjun- to de interacciones a su alrededor. Factores que influencian la politica piiblica: Las politicas piblicas no responden a intentos voluntaristas del régimen politico 0 de los distintos actores sociales; se ubican en contextos especificos dentro de los cuales los de tipo estructural inciden con gran peso sobre el tipo de politicas que finalmente formulan los Estados y so- bre la implementacion de la misma. Por eso hemos intentado delimitar un conjunto de factores que inciden sobre las po- liticas publicas y que nos permiten entender por qué un gobierno adopta una decisién en un momento determinado y no adopta otra, por qué se modifica o se continta una po- litica pablica. De éstos, los de mayor relevancia son: a) La politicas hay que entenderlas dentro de un contex- to internacional determinado; en la medida en que se globaliza la economia, la politica y la informacién, mayor incidencia se logra sobre las politicas de los estados nacionales. Cada vez es mas dificil pensar una politica publica que haga caso omiso del contexto in- ternacional en que se sittia y mucho més frente a situaciones problematicas en las cuales se pasa crecientemente de un concepto de ‘soberania nacio- nal’ clasico de los estados nacionales a uno de ‘soberanias compartidas’ entre varios estados o im- pulsados por organismos internacionales. Pensemos en problemas como la democracia, el narcotrafico, los derechos humanos, el medio ambiente. Lo anterior no quiere decir que los estados nacionales no tengan nin- gin tipo de ingerencia frente a las ‘sugerencias’ 0 61Alejo Vargas V. presiones internacionales. Evidentemente que si la tie- nen, pero ésta va a depender de la fortaleza politica interna que le permita tener mas 0 menos posibilida- des de juego dentro de un cierto nivel de autonomia. b) Pero, igualmente, hay que ubicar las politicas pabli- ‘cles S-« 5 €as como condicionadas por el tipo de régimen politico existente, el cual va a posibilitar 0 no, Ta Expresion y movilizacion de los diversos actores politicos y socia- les frente al problema, demanda o necesidad que esta en la base de la politica, ¢ igualmente puede privile- giar bien sea las salidas consensuales o las de tipo impositivo. Por lo tanto podemos afirmar que la poli- tica estatal esta condicionada por un juego de fuerzas (ver Diagrama No. 1) dentro de las cuales podemos destacar, ademas de las dos sefialadas, las siguientes: - las caracteristicas (tamafio, complejidad, ubicacién) del problema, demanda o necesidad que origina la politica; - el proyecto politico del gobierno (dominante) con- diciona el tipo de respuesta y, en cierta medida (pero no en su totalidad), sé expresa en el plan de desarro- Ilo; es dificil pensar una politica publica especifica que vaya en contravia de lo que podemos denomi- nar las ‘megapoliticas’ 0 politicas basicas de cada momento; - las propuestas alternativas sobre el mismo proble- ma de otros actores sociales 0 politicos, y - las disponibilidades de recursos estatales (el gasto estatal -obra casi siempre como factor condicionante- , informacién disponible, tecnologia al alcance, personal) que van a tener incidencia sobre la politi- ca. Yegonenns tcunS a2 NN Las politicas piiblicas DIAGRAMA No. 1 Politico Dominante Propuestas. Politica Recursos Altemativas | (pais Disponibles| Lo anterior no pretende colocar en un mismo pié de igualdad a factores que son desiguales, ya sea por su capacidad de presién o por las posibilidades de priorizacién de sus intereses. La fuerza determinante en la definicién de la politica estatal, en el ambito in- terno, la da el proyecto politico dominante en cada momento hist6rico, el cual por momentos asimila, par cialmente, las propuestas alternativas de otros actores siempre y cuando no sean contradictorias con sus in- 63‘Alejo Vargas V. tereses, 0 bien cuando requiere conciliarse con éstos para efectos de ganar un mayor consenso alrededor de sus politicas. c) Finalmente, las dimensiones espacial y temporal en que se ubican las politicas piblicas, puesto que una misma politica publica puede tener diferentes expre- siones en distintos momentos hist6ricos 0 en diversos espacios nacionales y-o regionales, por las diferentes configuraciones de cada region en lo econémico, lo politico, lo cultural, lo administrativo. 3. Tipologia de politicas publicas Son variados los intentos hechos desde distintas perspec- tivas tedrico-conceptuales y los que se pueden derivar de otras, para intentar clasificar o hacer tipologias de las poli- ticas publicas. Unos con mayor fortuna que otros contribuyen. a dar elementos que permitan aproximarse a una tipologia de las politicas pablicas. Vamos a presentar a continuacién distintas aproximacio- nes a la tipologizacién de las politicas piblicas, buscando antes que otra cosa, dar elementos de informacién acerca de las variadas perspectivas: (a))La perspectiva neo-marxista: si bien no podemos se- falar que‘el interés de autores como James O’Connor'* haya sido el de elaborar una clasificacién de las poli- ticas publicas, si podemos deducir una de su contribucién tedrico-analitica: las politicas publicas se asociarian a las dos grandes funciones que le asig- na al estado capitalista, entonces tendriamos: i) Politicas pablicas de acumulacién, aquellas que tie- nen como objetivo contribuir a la reproduccién del capital y se expresan en el denominado ‘gasto esta- tal indirectamente productivo 0 productivo’ 64 ii) Politicas publicas de legitimacién, aquellas orien- tadas al mantenimiento del orden social necesario para la reproduccion de la relacién social capitalis- ta, que se expresaria en el denominado ‘gasto estatal improductivo” Desde la perspectiva del neo-marxismo las politicas publicas son una modalidad a través de la cual el esta- do capitalista contribuye a la reproduccién de la relacién social capitalista en su conjunto, (b)yUna perspectiva estructuralista: las politicas piblicas ~~ se pueden clasificar en tres grandes categorias: i) politicas pablicas hegemédnicas, aquellas que re- flejan con claridad los intereses fundamentales del conjunto de sectores en el poder; generalmente no son negociables; ii) politicas publicas transaccionales, son producto 0 reflejan los acuerdos entre los sectores en el poder y otras grupos sociales o politicos; iii) politicas publicas de dominacién, son aquellas orientadas a las clases subordinadas de la socie- dad y pueden ser politicas ptblicas de marginacién, de neutralizacion, cooptacién o re- presion. En cada tipo de régimen politico es posible identifi- car una 0 dos politicas piblicas hegemédnicas 0 basicas (algunos autores las denominan ‘megapoliticas’), que reflejarian lo fundamental de la orientacién de dicho régimen politico. Atilio Born nos muestra cémo es posible hacer esta identificacion mirando el estado latinoamericano en la perspectiva histérica.’* EI sefiala cémo al régimen oligarquico latinoamericano de finales del siglo XIX lo identifican dos grandes politicas publicas: la politi- ca de centralizacion, propia del momento de 65Alejo Vargas V. consolidacién del estado nacional, y la politica de li- bre comercio. Por otra parte, los regimenes politicos populistas latinoamericanos de los afios 30 se pueden. caracterizar por las politicas piblicas de industriali- zacién sustitutiva con base en el mercado nacional y de redistribucion de ingreso (esto era consustancial al discurso populista); finalmente, los regimenes politi- cos autoritarios modernizantes de los ultimos decenios se pueden asociar a las politicas publicas de apertura de la economia al mercado internacional y de fuerte control del orden interno. Hay politicas publicas que estan presentes en cual- quier tipo de régimen politico (por ejemplo la de seguridad social y educacién), pero tienen priorida- des diferentes de acuerdo con el momento. c) La perspectiva de Fernando Rezende'®: para este ana- lista brasilero las politicas piblicas tradicionalmente se clasifican en dos grandes categorias: politica eco: nomica y politica social, sin embargo estas dos categorias cada vez son menos representativas por cuanto es muy tenue la frontera entre lo que se puede considerar como ‘lo econémico’ y ‘lo social’ en tér- minos del gasto estatal. Frente a lo anterior, el autor mencionado propone una nueva clasificacién dicotémica para las politicas publicas: i) politicas pablicas promocionales, son todas aque- llas politicas estatales que tienen como objetivo estimular el desarrollo, anticiparse a situaciones por venir -también se podrian denominar como ‘preven- tivas’ o ex-ante en la medida en que no son respuestas a situaciones creadas-; i) politicas publicas correctivas, aquellas que el Es- tado formula como respuesta a problemas, demandas co necesidades ya explicitadas de la sociedad -se pue- Las politicas piblicas den denominar también como compensatorias o ex-post pues se producen como respuesta a una si- _.. tuacién problematica creada-. (-@)).a propuesta de Donald Watson. Para él todas las po- = as publicas son susceptibles de agrupar en alguna de las siguientes cuatro categorias por él sugeridas"’: i) politica de defensa nacional, se relaciona con el or- den publico interno y la seguridad externa; ii) politica exterior, comprendida aqui como todas las medidas en el campo internacional y asociadas con las relaciones entre Estados 0 entre éstos y organis- mos internacionales; iii) politica econdmica, con la acepcién clasica ya se- fialada y iv) politica social Para este autor, todas las politicas puiblicas se condi- cionan mutuamente y se encuentran en situacion de interrelaci6n, de tal suerte que un cambio en cualquiera _-~vde ellas afecta a las demas. { La proposicién de Jorge Vianna Monteiro. Este ana- lista brasilero nos sefiala cémo las politicas pablicas son susceptibles de analizar y clasificar a partir de di- versas perspectivas que se propongan'*: i) la jurisdiccién politico-administrativa (alli tendria- mos politicas publicas nacionales, regionales, departamentales, municipales); ii) las clientelas a quienes va orientada dicha politica (habria politicas pitblicas para los industriales, para los exportadores, para los obreros, para los guerti- Ileros, etc); iii) de acuerdo al drea sustantiva que va a atender la politica piblica (tendrfamos politicas urbanas, agra- rias, de educacién, salud, empleo, etc);Alejo Vargas V. 68 iv) en relacién con el pardmetro que maneje el formulador de politicas para modificar la situacién que va a ser objeto de la politica (habré entonces politicas monetarias, de crédito, de comercio exte- _. Tior, de didlogo) (f))Para complementar este panorama es necesario pre- sentar la tipologia ya considerada como clasica en la ciencia politica de J. Lowi.!? El comienza sefialando que toda politica publica traduce una voluntad mani- fiesta o implicita del gobernante, de influenciar la conducta o la accién de los individuos (actuando so- bre ellos de manera especifica) ya sea directamente 0 indirectamente (actuando sobre la sociedad en sucon- junto). Hay distintas formas de relacién entre gobierno y ciu- dadanos; a cada tipo de politica publica corresponden determinados sectores de la actividad gubernamental (ciertos tipos de obligacién de los poderes piiblicos) y ciertas instituciones del Estado; es decir, en las socie- dades modernas a cada tipo de politica publica corresponde un conjunto estable de relaciones que constituyen una estructura macropolitica. Manejando basicamente el parimetro coercidn (en cuanto a las posibilidades de su aplicabilidad y a la extensidn social de la misma) este autor nos propone la siguiente tipologia de politicas piblicas: i) las politicas distributivas hacen relacion al sumi- nistro directo de servicios piblicos a los ciudadanos: servicios sociales, educacién, medios de informa- cién, ii) las politicas de gasto ptiblico o de infraestructura se refieren a la creacién de condiciones materiales generales para la produccién: obras publicas, desa- rrollo regional, Las politicas pablicas iii) las politicas redistributivas conciernen tipicamen- te a las transferencias de ingresos a los ciudadanos, a las empresas, a las asociaciones 0 a las colectivi- dades locales, iy) las politicas reguladoras o reglamentarias son las que apuntan esencialmente al orden pidblico. Las politicas de infraestructura o redistributivas re- presentan una tentativa de influenciar indirectamente la accién de los ciudadanos, actuando sobre sus re- cursos y sus motivaciones, mientras que las politicas reglamentarias o las distributivas pretenden modifi- carla incidiendo de manera directa. J. Lowi considera que es posible distinguir dos tipos de reacciones 0 respuestas a las politicas publicas: i) las reacciones positivas que se van a manifestar ya sea en aceptacion 0 en cooperacién, y ii) las respuestas negativas que adquieren la forma de oposicién activa 0 desinterés 0 apatia. Sin embargo no se puede establecer una relacion de causalidad entre reaccién positiva y éxito de la politi- ca piiblica o entre fracaso de la politica publica y reaccidn negativa. Es posible que una politica publica que tenga respuestas negativas termine siendo exitosa o, una politica pablica con mucha aceptacién o apoyo termine siendo un fracaso. Cuadro Resumen Polticas Politicas de Gasto Pabico distibulvas (itraestructura) Poifticas Reguadoras 0 | Polticas Redistributivas Reglamentarias 69Alejo Vargas V. 0s intentos de hacer tipologias 0 clasificaciones de politicas pablicas, a pesar de sus limitaciones, son de utili- dad en la medida en que contribuyen a situar una politica publica determinada dentro del conjunto de las politicas estatales y asi poder abordar de manera mas precisa su and- lisis y valoracion conociendo de antemano su importancia, su orientacién y su campo de accion 4, La politica pablica en un contexto neo-regulador El nuevo rol del Estado que se comienza a prefigurar va aser uno de tipo neoregulador” y eficientista que deje atras las modalidades propias del Estado intervencionista y bene- factor. Cambia la relacion entre economia y politica: del papel predominante del Estado en la economia y de mayor incidencia estatal en las politicas de desarrollo, se pasa a una mayor influencia del sector privado, del mercado y de la financiacion externa. Se pretende que en las relaciones entre Estado y ciudadano se opere con la misma légica de eficacia y eficiencia como lo hace el sector privado. Que abandone la intervencidn en areas de la produccién directa y permita que sean las reglas del mercado las que regulen basicamente la economia; para esto se plantea la necesidad de privatizar algunas esferas de la accién estatal, eliminar algunas instituciones estatales y modernizar otras para ha- cer que su accién sea mas eficaz y eficiente. Tradicionalmente la légica de la politica publica estaba fuertemente marcada por el presupuesto de que el Estado deberia regular el mercado. Era aquella de la accién propia del Estado intervencionista, concebido como el actor fun- damental del desarrollo. Dentro de esta légica el Estado institucional formulaba las politicas pablicas y su imple- mentacion, en lo fundamental, cra igualmente de su competencia exclusiva. 70 a Las politicas pablicas En el escenario hegemonizado por el neoliberalismo pa- rece haberse invertido lo anterior como resultado del desplazamiento en términos de quién es el actor fundamen- tal del desarrollo. Hoy dia se considera que éste se sitiia en la sociedad civil, son los actores privados y el mercado quie- nés pueden estimular los procesos de desarrollo. Son los postulados del estado minimo como paradigma de los dis- cursos denominados neoliberales 0 neoclasicos. Sin embargo, en la medida en que el periodo de auge extremo de politicas neoliberales ha hecho crisis al mostrar sus fisu- ras por los distintos polos, se busca un nuevo rol al Estado: neoregulador y eficientista Los especialistas latinoamericanos han dado en llamarlo neoestructuralismo*! para hacer referencia a los esfuerzos de re-lectura del estructuralismo cepalino, lo que conlleva cambios por lo menos en los siguientes aspectos: a) la concepcidn de la apertura, que pasa de una concep- cién indiscriminada a una basada en la selectividad, la reciprocidad y el énfasis en lo sectorial; b) el rol del Estado, al pasar de una apologia del merca- do, per se, a considerar que si bien el mercado es el principal dinamizador del desarrollo, el Estado debe dar la direccién estratégica de la economia; c) la politica econémica, poniendo mas énfasis en lo fis- calista y menos en lo monetario-financiero. Las politicas publicas dentro de este contexto neoregulado viven modificaciones importantes: - Si bien la competencia fundamental de su formula- cién continia a cargo del Estado institucional, la implementacién de las mismas tiende a privatizarse; de una parte, son politicas que se conciben para ser ejecutadas parcial o totalmente por actores privados 0 entes territoriales dentro de la lgica dominante de que son éstos los principales actores del desarrollo, lo ahem gag Getter plan 22 9 "Alejo Vargas V. n que conlleva a que las politicas piblicas no requieran necesariamente, como en el pasado, de instituciones especificas, es decir, puede haber politicas publicas sin instituciones; de otra parte, son los entes regiona- les (departamentos, municipios, entidades descentralizadas), piblicos o privados, los responsa- bles de la implementacién de la politica publica y el Estado institucional central sélo coordina y hace se- guimiento a las mismas. - Igualmente se busca una flexibilizacién de las politi- cas pablicas, de tal manera que las mismas sean s6lo grandes directrices y los ejecutores tengan la posibili- dad de introducirle en su proceso de concrecién, variantes 0 modificaciones. Esto permite a las politi- cas publicas responder mas cercanamente a la demanda, es decir, con la légica del mercado, y que el gasto estatal llegue mas agilmente a sectores 0 regio- nes donde lo requieran en momentos de crisis - El referente orientador de las politicas publicas no va a ser, como en tiempos del Estado interventor, la bis- queda de la justicia social, sino la disminucién de los niveles de pobreza, acepténdose implicitamente como inevitable la existencia de la misma en la sociedad contemporanea. - La financiacién de las politicas piblicas ahora ya no es mas una responsabilidad exclusiva del Estado. Se ponen de moda los esquemas de co-financiaci6n, ge- neralmente de tipo tripartito, en los cuales participan el estado central, los entes territoriales y los usuarios. - Hay una tendencia hacia la focalizacion de las politi- cas piblicas buscando que las mismas lleguen efectivamente a los sectores sociales y-o regionales a donde se requieren, abandonando, parcialmente por lo menos, la pretension universalista de las politicas Las politicas piblicas, publicas en el contexto del Estado interventor. Entre las razones mas importantes para focalizar se aducen unas de tipo coyuntural, asociadas a la crisis (limita- cién de los recursos, necesidades basicas insatisfechas en aumento), asi como otras de caracter mas perma- nente (mejorar el disefio de los programas, aumentar la eficacia de los mismos, potenciar los impactos de los programas sobre la poblacion atendida, excluir a los que no estén dentro de los parametros de los pro- gramas)”. Pero de nueyo renace el debate acerca de si es mejor focalizar o mantener el esquiema universalista, en la medida en que se considera que la focalizacién opera cyando ha habido un minimo de acceso a nece- sidades basicas y esa no parece ser la situacién en sociedades como las nuestras. 5. El proceso de la politica publica En toda politica piiblica podemos identificar varios mo- mentos diferenciables analiticamente aunque con una interpenetracién mutua, que conforman un real proceso que comprende2® a) el inicio o surgimiento, que es el momento en que un problema social transita hacia una situacién social- mente problematica percibida por la sociedad y el Estado institucional, y éste debe comenzar a prever respuestas; b) la formulacién o toma de decisién es aquel momento en el cual las instituciones estatales o el sistema poli- tico institucional valoran las posibles alternativas, reciben presiones de los actores con poder (Io ideal seria que todos los actores involucrados pudieran par- ticipar en la definicién), negocian o concertan y, finalmente, llegan a la decisién. BAlejo Vargas V. 14 Tradicionalmente hay la tendencia, acentuada en los tiempos actuales, a pensar que la denominada ‘racio- nalidad técnica’ orienta siempre esta toma de posicién. del Estado; sin embargo, en los sistemas politicos rea- les va a presentarse una fuerte interaccién entre “racionalidad técnica’ y ‘racionalidad politica’ (enten- diendo por ésta la que se basa en la negociacién y el acuerdo entre los actores con poder). Lo importante a resaltar con Martin Landau es que «si una propuesta de politica es un proceso de tipo ingenieril, el produc- to de una negociacién, el resultado de un conflicto o el producto de fuerzas histéricas, 0 lo que sea, no cam- bia su estatuto epistemolégico. Mantiene su cardcter hipotético.»?4 Ks pertinente sefialar con Joan Subirats «que toda politica priblica és algo mas que una decision. Normalmente implica una serie de decisiones. Decidir que existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc. ¥ aunque en la mayoria de ocasiones el proceso no sea tan «racional», toda politica priblica comportaré una serie de decisiones mas 0 menos relacio- nadas..»?* Hay una gran diferencia entre el discurso de la politi- cay lo que de él se concreta. Siempre se va a encontrar una brecha entre la intencionalidad de la politica y lo que recibe especificamente el ciudadano. Ese proce- so se presenta de manera continua en la gestion piiblica. ©) la efecucién 0 implementacién, que es la materializa- cién de las decisiones anteriormente tomadas € involucra instituciones estatales y, crecientemente, una amplia participacién privada (empresarial, ciudadana 0 de ONGs). Paraddjicamente, esto transforma la ad- ministracién publica de un simple espacio de Las politicas pitblicas conflictos inter o intraburocraticos, en uno para el control ciudadano, lo cual genera tensiones novedo- sas, En el proceso de implementacién de la politica puibli- ca, es decir, de volver realidad el discurso politico, va aestar involucrado el personal institucional-adminis- trativo, pero también todas las presiones de los actores politicos y sociales. Toda politica piblica implica que unos sectores sociales reciben los beneficios y otros probablemente no y cada uno de esos sectores, a tra- vés de los distintos mecanismos posibles, intentan 0 se esfuerzan por presionar a la administracién publi- ca. En una visién simplista lo ideal seria la inexistencia de esas presiones, pero lo real es que se presenten. Fl problema es cémo la administracién publica procesa esas presiones como algo inherente a su permanente quehacer. d) la evaluacién, que hace referencia a la posibilidad de valorar a posteriori los resultados, efectos o impactos de la politica publica, ya sea para introducir correc- ciones (reformulaciones 0 modificaciones en su ejecucién) o para aprender para la gestion publica fu- tura. Por lo anterior, se debe pensar en un tipo de evaluacién ‘formativa’ y no ‘sumativa’ y para ello es fundamental disminuir el peso de la cultura autorita- ria presente en la administracién piblica (puesto que leva al funcionario pablico de alto nivel a plantear de antemano respuestas para todos los problemas y en esas condiciones no hay una posibilidad de aceptar los errores y permitir que los mismos se transformen en posibilidades de aprendizaje). Todas las politicas piiblicas tienen un alto grado de in- certidumbre y por ello los responsables de las mismas deben tener una gran capacidad de acomodacion a situaciones nue- 15Also Vargas Ve vas ¢ imprevistas. Se requiere de un buen manejo de la logi- cade la planeacién estratégica que ayude a pensar y trabajar con varios escenarios posibles. 6. La administracién pablica y las politicas pablicas en el contexto de un nuevo tipo de Estado ‘Tradicionalmente la administracién pablica ha sido el so- porte material del sistema clientelista; esto explica por qué la tendencia de reforma apunta hacia el otro extremo: inten- tar una administracién pablica haciendo caso omiso del sistema politico como sistema de poder. En esa perspectiva hay la pretensién de considerar la administracién publica como aquella que «presupone que la actividad administrati- va puede subordinarse a la taz6n y que el comportamiento de las estructuras y organizaciones puede orientarse hacia el logro de fines determinados, seleccionando los medios mas adecuados»;”° es el intento de poner en vigencia un paradigma tecnocratico en la gestion pablica. Sin embargo, la realidad de los sistemas politicos parece mostrar que la racionalidad técnica y la racionalidad politi- ca (basada en la concertacién y la negociacién) tienden a articularse en funcién de unos intereses y objetivos deter- minados por los grupos con poder. En ese sentido debemos sefialar que la administracién publica debe partir de reconocer la existencia del sistema de poder politico y de las presiones sociales con los cuales debe interactuar de manera transparente, es decir, con ‘re- glas del juego’ claras y precisas. Esto presupone que la administracidn piiblica y su ‘légica’ son el producto de tran- sacciones entre partes por arreglo y concertacién de intereses y objetivos, buscando cada uno de ellos el encuentro de un interés y objetivo que los vincule. Es entender la funcién. del administrador pablico basicamente convertida en con- 16 Las politicas pablicas certacién de intereses para la busqueda de objetivos colecti- vos que sean la sintesis de diversos intereses grupales. 7. Gobernabilidad y gestion pablica El problema de la gobernabilidad de los sistemas politi- cos esté intimamente ligado a la subsistencia de los regimenes democraticos. «La gobernabilidad hace referen- cia no slo a la institucionalidad estatal, sino a las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Es decir ‘al manejo de las instancias de gobierno, pero también a las demandas sociales, a los mecanismos de legitimacion politica y a la estabilidad del sistema.»”” Hay en los tiempos contemporaneos un renacer de la pre- ocupacion por un viejo problema de la politica: el de la construccién del orden social y su reproduccién permanen- te. Sdlo que ahora se le da una denominacién novedosa: la gobernabilidad® El término gobernabilidad es sin duda uno de los mas populares en los uiltimos afios dentro del lenguaje de los analistas politicos, de los gobernantes y de los politicos pro- fesionales. Es evidente que se usa de manera indiferenciada para hacer referencia a distintos tipos de situaciones politi- cas. Intentemos, por ello, hacer un breve recuento, un acercamiento, al ‘estado del arte’ de la discusién acerca del significado y alcance del término” Usualmente el término gobernabilidad se usa «para describir una condicién social en la cual existe una adecuada relacién entre el gobierno y la sociedad civil. Es decir, una relacion que permite al gobierno ‘go- bernar’, porque los ciudadanos respetan la autoridad establecida y no recurren a métodos violentos o ilegales ara influir en las decisiones pitblicas (salvo minorias claramente identificadas); pero que también permite a los ciudadanos mantener expectativas razonables sobre el comportamiento del gobierno en términos de eficacia 1Alejo Vargas V. de la accién institucional -como respuesta a demandas sociales extendidas- y respeto al estado de derecho.» Refiriéndose a la regién latinoamericana, Edelberto To- tres Rivas entiende la gobernabilidad como «la cualidad de la comunidad politica en que sus instituciones actian efi- cazmente, de un modo considerado legitimo por la ciudadania, porque tales instituciones y sus politicas les pro- porcionan seguridad, integracién y prosperidad y garantizan orden y continuidad al sistema.» El denominado Club de Roma en su informe sobre «La capacidad de gobernar, elaborado por un grupo de espe- cialistas bajo la direccién del profesor Dror, de Ciencia Politica de la Universidad de Jerusalén, se aproxima al en- tendimiento de la gobernabilidad como «el mecanismo de mando de un sistema social y sus acciones que se esfuerzan por proporcionar seguridad, prosperidad, coherencia, orden y continuidad al sistema.» El término es introducido en los estudios propiciados por la Comision Trilateral en los aiios 70, alli se «constataba la existencia de insatisfaccién y falta de confianza en el fun- cionamiento de las instituciones democraticas de gobierno en América del Norte, Japon y Europa Occidental.» A partir de estos estudios se produce el ejercicio, relativamen- te arbitrario, de extrapolar estas conclusiones a todas las democracias. Con base en lo anterior se sefiala que la democracia era obstaculizada por la ‘sobrecarga’ de demandas, las cuales producian ingobernabilidad por lo siguiente: a) vuelve a los gobiernos ineficaces en su capacidad para responder a los compromisos adquiridos por las pre- siones que vienen de la sociedad, dentro de los limites impuestos por la economia; b) los ciudadanos pierden su fe en las instituciones de- mocraticas y los dirigentes politicos, al no ver B Las politicas puiblicas cumplidas sus expectativas de respuestas a sus deman- das; c) se resquebraja la obediencia espontanea a las leyes y a las medidas gubernamentales, que es requisito in- dispensable para lograr un clima de gobernabilidad.™* Esta perspectiva de entender la gobernabilidad esta fuer- temente marcada por las tendencias sistémicas de la ciencia politica norteamericana y en particular por autores como David Easton y Gabriel Almond quienes consideran que «la funcion de las instituciones politicas es la de dar respuesta a las demandas que provienen del ambiente social o, de acuer- do con una terminologia comin, de convertir las demandas en respuestas.»?> La solucién a la ‘sobrecarga’, segiin los tedricos de esta version de la gobernabilidad, va a ser la denominada receta neoliberal, sintetizada en las siguientes medidas:*° a) reducir de modo significativo la actividad del gobier- no; b) disminuir las expectativas de los grupos sociales, mi- nimizando las esperanzas acerca de la intervencién del Estado para salvar o sanear cualquier situacién; c) aumentar los recursos o entradas a disposicion del Estado; d) reorganizar las instituciones estatales (simplificacién) para aumentar su eficacia. Desde esta aproximacién, la consolidacién del orden y el garantizar la gobernabilidad conlleva regularizar el fun- cionamiento de la sociedad y de los comportamientos individuales, y poder hacer materia de previsién el funcio- namiento del mercado. La gobernabilidad asi entendida, implica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en lo econ6mico, o por la democracia en lo politico-institucio- nal. Esto se refleja en un refuerzo de las tendencias institucionalizadoras y se van a ‘recalentar’ las tesis de ana- 9Alejo Vargas V. listas de los afios 50, como Samuel Huntington, quien plan- tea que «la causa de la inestabilidad politica y la violencia que experimentan las sociedades en desarrollo, es en gran medida resultado del rapido cambio social y de la veloz mo- vilizaci6n politica de nuevos grupos, en un contexto de lento desarrollo de las instituciones politicas.»*” Es la socorrida tesis del desfase entre la modemnizacién econdmica y social y la relativa pardlisis de la transformacién institucional lo cual explica que buena parte de los esfuerzos reformistas de los ultimos tiempos pongan todo el acento en la moder- nizaci6n institucional, Esta perspectiva es fuertemente criticada por varios ana- listas en los siguientes términos:** Es una vision conservadora porque plantea que la democracia lleva den- tro de si los gérmenes de su propia destruccién; mas alla de ciertos limites la democracia (en la medida en que posibili- ta la participacién amplia de los ciudadanos) crea ingobernabilidad. De lo cual se derivaria que la solucién. entonces es la democracia restringida. Pero, ademas, las re- comendaciones de la Trilateral se ubican en la perspectiva elitista de la politica al considerar gobernabilidad y demo- cracia como conceptos encontrados; entonces, la gobernabilidad es un asunto que tiene que ver con el com- portamiento de las élites gobernantes: son ellas quienes deben fijar las coordenadas para mantener 0 encontrar el rumbo perdido. Se podria resaltar, adicionalmente, que en las sociedades del mundo en desarrollo la llamada insuficiencia de gober- nabilidad, asi entendida, se debe, en estricto sentido, no a su pérdida sino a la ausencia de condiciones para alcanzarla: inexistente o precario desarrollo de las instituciones de bien- estar social, democracia politica y participacién ciudadana insuficientes, un sistema de representacion de intereses di torsionado, «aqui, no aparece un ‘exceso’ de sociedad civil 80 Las politicas publicas frente al Estado, capaz de ‘sobrecargar de demandas’ al sis- tema, sino justamente lo contrario, la necesidad de fortalecerla en el sentido literal de vigorizar la participa- cién popular, como condicién y resultado de la vida democratica.»* En los afios 90 los organismos financieros internaciona- les de nuevo sitéan el término gobernabilidad (governance) en boga, dandole un marcado sesgo tecnocratico al mismo. El Banco Mundial, a través de su informe sobre ‘Governance and Development’, y el BID con su propuesta de ‘Buen Go- bierno’, relanzan y popularizan el término. Para los organismos financieros internacionales, la ‘governance’ se debe entender como la manera en la cual es ejercido el po- der del Estado, sobre todo en el manejo de los recursos econdémicos y sociales, con un especial énfasis en la rendi- cién de cuentas (accountability), el marco legal para el desarrollo econdmico, el acceso a informacién confiable y la transparencia en la toma de decisiones."° La literatura sobre el tema hace referencia a tres dimen- siones de la ingobernabilidad, que Philippe C. Schmitter desde una perspectiva académica nos sintetiza de la siguiente manera:*! a) la tendencia a acudir a métodos extralegales de ex- presién politica; es decir, indisciplina, expresada en los esfuerzos de los ciudadanos de influir en decisio- nes publicas por métodos violentos, ilegales o anémalos; b) la disminucién de cohesién de las élites y de su hege- monia, esto es, inestabilidad, expresada en el fracaso de los actores de las élites politicas para conservar sus posiciones de dominacién o para reproducir las coali- ciones preexistentes; c) el declive de la capacidad del Estado para conseguir los recursos necesarios y ejecutar sus politicas, lo cual 81Alejo Vargas V. refleja ineficacia, o sea la disminucidn de la capaci- dad de los politicos y administradores para alcanzar los objetivos deseados y asegurar el acatamiento a ellos por medio de medidas de coordinacién obligatoria 0 de decisiones emanadas de la autoridad del estado. Schmitter sefiala que la intensidad de estos fenémenos varia de un pais a otro y anota cémo algunos podrian ser calificados ingobernables en las tres dimensiones, otros so- lamente lo serian en una o dos de ellas. Y concluye que los grados de gobernabilidad estan en relacién con la manera como se ‘lleva a cabo la mediacién’ de intereses bien dife- renciados entre la sociedad civil y el Estado, tomando partido por un modelo de corporativismo social y en el cual la fuer- za de partidos socialdemécratas reformistas parece estar relacionada con mayor gobernabilidad de la sociedad. Lo anterior es de gran importancia, por cuanto es una conclu- si6n opuesta a la de los estudios de la Trilateral (que sefialaba que la ingobernabilidad se asociaba a la ‘sobrecarga de de- mandas’, mientras para Schmitter el volumen de demandas es irrelevante porque es la existencia de mecanismos de mediacion y concertacién la garantia de la gobernabilidad). Dentro de esta panordmica analitica acerca del entendi- miento de la gobernabilidad, es necesario sefialar lo planteado por Michael Coppedge" quien introduce la di- mension del poder (entendido como relaciones de intercambio desigual entre actores en una determinada are- na) en el estudio de la gobernabilidad. La gobernabilidad es entonces el producto del juego de poder relativo de los gru- pos relevantes en la arena publica; mas especificamente, el producto del respeto a ese poder por parte de las institucio- nes formales e informales que conforman el proceso politico. Los sintomas de ingobernabilidad (corrupcién, violencia, protesta ciudadana, descoordinacién entre el poder ejecuti- voy el legislativo, etc), deben ser vistos como las reacciones 82 Las poli piiblicas a la ausencia de respeto al poder relativo de los grupos, in- dependientemente de su tamafio o de su peso electoral. Y, afiade Coppedge, estableciendo una distincién entre gober- nabilidad y democracia: la gobernabilidad requiere de la efectiva representacién de los grupos en proporcién a su poder, mientras la democracia requiere de representacién de grupos en proporcién al nimero de votos. En otras pala- bras la democracia respeta la logica de la igualdad politica mientras la gobernabilidad respeta la légica del poder. En principio, entonces, democracia y gobernabilidad inevita- blemente entran en conflicto. Lo cual implicaria que una sociedad gobernable no necesariamente tiene que ser de- mocratica. A partir de lo anterior M. Coppedge nos propone algu- nos procedimientos para avanzar hacia la gobernabilidad democratica: debe ser fruto de un acuerdo nacional, que se redefine periédicamente como todo acuerdo, y de la habili- dad del gobierno para establecer canales de comunicacién y realizar negociaciones con diferentes grupos sociales. Las condiciones para la gobernabilidad democratica, segin Coppedge, serian las siguientes para todos los grupos politi- camente relevantes: a) ser capaces; b) estar dispuestos a confiar en una formula o regla del juego en su arena; c) los grupos que no son de masas (empresariales, mili- tares, iglesia, etc) deben estar dispuestos a aceptar formulas democraticas -que dan gran peso a los cuer- pos de masas- d) los funcionarios electos deben representar al pueblo en general en algun grado significativo; e) los funcionarios electos deben estar dispuestos a acep- tar formulas que concedan representacion efectiva a los grupos que no son de masas;Alejo Vargas V. £) los funcionarios electos deben ser capaces de tomar decisiones, las cuales requieren la creacién y mante- nimiento de apoyos actives mayoritarios Concluye acerca de la gobernabilidad democratica Ro- jas Bolafios, siguiendo el argumento de Coppedge, que ésta ano es solo producto de la capacidad de los grupos politicos para moverse dentro de determinadas reglas del juego -una especie de concertacién-, sin amenazas constantes de rup- turas -salvo las meramente retéricas- que siembren la incertidumbre en el conjunto de la sociedad». Adicional- mente anota que «...la estabilidad de un régimen no se puede conservar en una situacién de exclusién social y politica para algunos de esos actores.»® Lo cual sitta de nuevo sobre el tapete la tension entre gobernabilidad y democracia. No podemos olvidar que la legitimidad de un régimen politico se sustenta en dos ele- mentos fundamentales, la participacion de la mayoria de los miembros de la sociedad en la conformacin de sus institu- ciones y en el nombramiento de los transitorios dirigentes de las mismas. Pero, adicionalmente, aquellos deben resul- tar beneficiados del desarrollo econémico en términos de su calidad de vida. La legitimidad no es simplemente un problema politico, sino también econémico y social La gobernabilidad, entonces, implica sobre todo «la po- sibilidad de que los gobiernos puedan transformar el poder potencial de un conjunto de instituciones y practicas politi- cas en una capacidad explicita para la definicién e instrumentacién de politicas piblicas.»*' Y no siempre «un sistema de gobernabilidad basado en criterios de efectivi- dad, previsibilidad y racionalidad»*? se posibilita en sociedades profundamente desiguales, con la vigencia del deber ser democritico. La gobernabilidad comprende el desempefio y funciona- miento del sistema politico, se relaciona de manera estrecha 84 Las potiticas piblicas con la legitimidad, hace referencia a la capacidad del go- bierno de controlar situaciones conflictivas y es condicionada de manera importante por lo que piensan los miembros de la sociedad, de la gestion gubernamental, de los politicos y sus politicas.*® No siempre «un sistema de gobernabilidad basado en cri- terios de efectividad, previsibilidad y racionalidad»*” se posibilita, en sociedades profundamente desiguales como Ja colombiana, con la vigencia del deber ser democratico. La consolidacién del orden y el garantizar la gobernabili- dad conlleva regularizar el funcionamiento dela sociedad y de los comportamientos individuales y poder hacer materia de previsién el funcionamiento del mercado.* La gobernabilidad, en una perspectiva tecnocratica, im- plica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en lo econémico, o por la democracia en lo politico-institucional 6. en otros términos, «la posibilidad de que los gobiemnos puedan transformar el poder potencial de un conjunto de instituciones y practicas politicas en una capacidad explici- ta para la definicion € instrumentaci6n de politicas publicas.»® Los diferentes regimenes politicos tienen crecientemente el reto de demostrar su capacidad de gobernar y de ejercer un ‘buen gobierno’, y cada vez mas en lo atinente al nivel de vida de la poblacién. Entonces, la gobernabilidad se toca de esta manera, estrechamente, con la gestion publica. 8. Legitimidad, politicas piblicas y negociacién La legitimidad se asimila a la aceptacion social de un gobierno por parte de la sociedad, fundamentada ésta en generalidades abstractas (ciudadania, nacion, pueblo, socic- dad civil). Hoy en dia el problema de laeficacia de la gestion publica adquiere mayor relevancia en la medida en que crecientemente es un elemento asociado a la legitimidad 85Alejo Vargas V. democratica. Podemos sefialar con Giovanni Sartori que «una legitimidad dudosa puede ser reforzada por la eficacia del gobierno; inversamente, una legitimidad en principio fuerte puede ser debilitada por su ineficacia.»® El problema de la legitimidad debe ser una preocupa- cién permanente de los funcionarios piblicos de alto nivel y no s6lo una preocupacién para los politicos. La adminis- tracién publica tiene una doble legitimidad, la derivada del sistema politico (onda larga), del proceso electoral, y que es “transferida’ a la administraci6n piblica por las autoridades electas, y la derivada de la eficacia en la prestacién de sus servicios (onda corta), en la cotidianidad de la relacién con sus usuarios. Esto es lo que nos permite percibir sectores de la administracién pablica con mayores niveles de legitimi- dad que otros, en la medida en que cumplen con mayor eficacia su funcién.>! Por ello, el funcionario piblico de hoy dia debe ser muy buen técnico, pero esto por si solo no es suficiente. Se re- quiere, adicionalmente y cada vez.con mayor peso, una gran comprensién de la dinamica del sistema politico, esto es, ser capaz de «hacer dialogar la politica y la técnica para discutir tanto la direccionalidad (objetivos) como las direc- tivas (operaciones y medios)» con habilidad para concertar y negociar, no solo al interior de la estructura burocratica, sino también con el sistema politico y con las organizacio- nes sociales. Esto no significa que su capacidad técnica se pierda; por el contrario, ésta debe ser un recurso de poder importante para ayudarle a fundamentarse en sus argumen- taciones dentro de los procesos de negociacién. Por consiguiente, no se trata de alguien pasivo receptor de de- mandas de las organizaciones sociales 0 de los grupos de poder; sino de un actor que, por consiguiente, opina, inter- viene, argumenta. 86 Las politicas pablicas El funcionario publico de alto nivel debe ser un gestor de politicas piblicas, un promotor de cambios ¢ innovaciones, un impulsor de reformas, con capacidad de ejercer la con- duccién en épocas de crisis asumiendo los desafios econdmicos y sociales que ésto conlleva, y con capacidad de manejar buenas relaciones con las autoridades guberna- mentales, el sistema politico y las organizaciones sociales. Lo anterior implica: liderazgo, capacidad de toma de deci- siones, creatividad, manejo de técnicas de planeacién, capacidad analitica, capacidad organizacional, capacidad de negociacién, compromiso y responsabilidad social. ‘Una gestion publica con perspectivas positivas debe com- prender: a) identificar, ordenar y optimizar el uso de los recursos disponibles, b) romper la inercia institucional de direccién y gestion, creando condiciones para impulsar los cambios reque- ridos, c) impulsar una dindmica institucional de direccién y gestion, d) ganar capacidad para el manejo de la incertidumbre, que permita anticiparse a situaciones conflictivas y resolver problemas, e) ganar destreza para concretar alianzas o resolver con- flictos que permitan viabilizar las acciones a emprender. Todo lo anterior sintetiza el proceso de formulacién, im- plementacién y evaluacién de politicas publicas, Para que ello sea posible se requiere un gran énfasis en le formacién de los funcionarios piblicos de tal suerte que se desarrolle en ellos un real espiritu democratico, en el senti- do de entender y valorar al otro como distinto, diferente, con otras opiniones, pero con quien hay que convivir, nego- 87Alejo Vargas V. ciar, llegar a acuerdos y quien, eventualmente, puede tener una parte de verdad. Esto, sin duda, se asocia con una caracteristica que debe tener el funcionario piblico y es una gran sensibilidad hacia Jos problemas de la comunidad, que le ayude a estar en ‘sin- tonia’ con la gente y de esta manera poder estimular y apoyarse en los process de participacién social, ast éstos por momentos contengan altos niveles de critica. En ese sentido hay que desterrar el dogmatismo de la administracién pablica, lo cual quiere decir que se pueden tener y defender posiciones sobre los diversos asuntos de su incumbencia. Se trata de que las posiciones se confronten con todos los sectores interesados y se esté siempre abierto a los cambios, a las modificaciones. Podemos concluir afirmando que la politica piblica me- jor intencionada y con los objetivos mas loables no lograra mayores resultados si no se crean las condiciones de con- duccién que posibiliten un adecuado proceso de implementacion, evaluacién y re-formulacién de la misma. 88 NOTAS BIBLIOGRAFICAS “Este capitulo tiene como base inicial los siguientes textos: VARGAS V. Alejo. Politicas Piblicas y Gerencia Institucional. En: Revista Administracién y De- sarrollo, No, 33, ESAP-Facultad de Estudios Avanzados, Santa Fe de Bogota, Diciembre, 1993; VARGAS V. Alejo. Las politicas piblicas entre la raciona- lidad técnica y Ia racionalidad politica. En: Varios Autores. Dimensiones Politico-Econémicas de! Nuevo Orden Constitucional. Universidad del Valle - Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Politicas xy Sociales, Santa Fe de Bogoti, 1996. 2 GUERRERO, Omar. Politicas Piblicas: Interrogantes. En: Revista de Admi- nistracién Publica Politicas Publicas, No. 84, Instituto Nacional de Administracién Publica, México, 193, > MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. Las Politicas Piblicas. Ariel Ciencia Politica, Barcelona, 1992. “FERNANDEZ, Antoni. Las Politicas Pablicas. En: Manual de Ciencia P ‘Miquel Caminal Badia (Coordinador), Editorial Tecnos, Madrid, 1996, 5 GUERRERO, Omar, op. cit, 1993 © SHIVELY, Phillips W. Introduccién a las Ciencias Politicas, MacGraw-Hill, 5a. Edicion, Méjico, 1997. 7 LANDAU, Martin. El Ambito Propio del Anilisis de Politicas. En: Aguilar V., Luis F. El Estudio de las Politicas Publicas. Estudio introductorio y Edicion, Miguel Angel Pornia Grupo Editorial, México, 1992. * Por supuesto que reconocemos una diversidad importante, en diferentes auto- res, acerca del concepto mismo de politica piiblica como lo sefiala Martin Landau: « para algunos la politica es un asunto de valor -una declaracién de principios basicos- otros, restringen su significado a estrategia, discfio 0 pro- rama, y para otros el término abarca valores, objetivos y medios», op. cit, 1992, Para Pierre Muller la politica piblica se puede entender «como un pro- ceso de mediacién social, en la medida en que el objeto de cada politica pablica es tomar a su cargo los desajustes que se pueden presentar entre un sector y los otros sectores, o ain entre un sector y la sociedad global.» En: Les Politiques Publiques. Presses Universitaires de France, Paris, 1990 (Versién libre al es- pafiol del autor) ° Un buen ejemplo de este planteamiento lo encontramos en BAZUA, Femando y VALENTI, Giovanna. Hacia un Enfoque Amplio de Politica Piblica. En: Revista de Administracién Publica, No. 84, Instituto Nacional de Administra- cién Publica, A.C., México, 1993. 89