PROLOGO, Gon el sugerente titulo de Democracia en Chile, Lecciones para ta Gobemabitidad, Edgardo Boeninger nos enirega un muy intere sante estudio de las vicisitudes que Chile ha experimentado en. su evolucion politica, econdmica y social, especialmente desde 1970 hasta estos di La preocupacién central del autor ~como lo expresa el subti tulo es recoger la experiencia vivida por nuestro pais en lo qu atafie a la gobernabilidad, entendiendo por tal “la capacidad de luna sociedad de gobernarse a si misma”, lo que en su concepto depende de “la existencia de condiciones para mantener en un pais un nivel satisfactorio de estabilidad politica, progreso econd- ‘ico y paz social” Partiendo del criterio de que estos tres elementos ~estabili- dad politica, progreso o crecimiento econdmico y paz social~son, rrequisitos indispensables para lograr la gobernabilidad de una nacion y que los tres “estan claramente relacionades y son mu ‘tuamente dependientes", Boeninger hace un recorrido por la hhistoria de Chile desde la Independencia hasta nuestros dias, procurando precisar de qué manera esos factores han influido ‘en las diversas etapas de la vida nacional En un breve andlisis del periodo 1830-1964, distingue tres etapa: La primera, de 1890 a 1891, se caracteriz6 ~en concepto del antor- “por adécuadas condiciones de gobernabilidad del pais’, ‘en que “la estabilidad politica se apoyo en un orden social exclu- yente que preservé la paz social en tanto que el progreso econd- mico logrado por el pais dio sustentacion suficiente a la élite politica y social dominante’. La “fuerte autoridad del Presidente de la Repaiblica”, la *tu- tela civil sobre el estamento militar” y el “respeto a la legalidad ‘como valor bisico de la convivencia nacional” conformaron un “orden republicano” que el autor califica de "muy limitado dada la perspectiva substantiva de una concepcidn democritica 13 contemporinea*, pero que a st uicio “extuvo en razonable snto- nia con el desarrollo economic yIarealidad socal dela época Ta segunda ctapa de 1891 2 1992, la viualza el autor como un period en que cei proceso politico es profundament af do por eambios ccondmicosy sociales de gran envergadura”y en que clas insttacionespoliteas de la replica parlamentaria olf {Eiquica no tvieron fa capacidad de procesar las demands la fisconformidad socal, La emengencia de Ia clase medin y la pariion de las onganizaciones obterssy de a agitacion poplar, rompicron el consenso socal que daba esabilidad al orden ante: Ton mientsas que las ctish econémicas que afectaron al pais Comienzos de la década de Tos 20, y lage en 1980 2 consecuen- Gia de la Gran Depresign mundial, cambiaron “radicalmente las Condiciones de la economin,foreando la aplicacin a partie de 1932 de una estrategia econdmica de untitncion de importacio- nes" en reemplazo del iberalismo prevaleciente hasta entonces, Laereera etapa, de 1982 4 1964 =cn Ia que cl attor dist su el periodo 32a 58 el gobierno de Jorge Alessandr del 58 5164 Ge definida como “Extalo de compromiso", que carseter- zm como “orden politico sustentado ent un acuerdo iniial de Carter implicto entre clae media y sectores populares expresa- do en una consivencia politic de conflictolmitado entte los artes feoreren toon Ge diltes Wires ter ti orden Econdmico altamente consensiado en canto a (stategia de sustentacion de importacones) como ideologia econdmica abri- madoramente dominante” y caracteriaco, 4 Ia Yer, "por ia Pertinar disput disributivs de tipo reiindicativo™ yun “poder focial mareado por Ia heyemonta polica relaiva de Ia clase media in perjucio del pote de la oligarquia, en especial tera- teniente,y por un proceto persistente de incorporacion socal de dossectores populares ‘Aunque Boeninger obsera que en el orden politico “el Est do de campromixo no se caracterizs por condiciones satisfator Fas de gohernabitidad” “lo que contribuyé val despresigio progresivo de los partidos, a politica ylas prictcas de negociae Gin y genacién de acuerdos entre directvas politica} parla mentanae, conclave que durante este period “no se regard en ringuno de los tres otdenes de nuesuo esquema un wba de Conflicto que contaminara severamente y desequilbrara algunas dees otras dos” Enseguida el autor analiza el periodo 1964-1970, que corres ponde al gobierno de Eduardo Frei Montalea, Sin perjuicio de “4setialar los resultados positivos de su gestién —caracterizada por “ia notable y continuadafdeidad del gobierno a su programa ial” y por sus realzaciones en materia educacional, de vvien= da, reforma agraria, sindicaizacion campesina y chilenizacion el cobre~ Boeninger destaca "la pérdida de consenso en tomo al orden econsmico” como “el hecho central” producido en esos seis aiios. "No se rechava el modelo de industralizacion por sus cucion de importaciones ni se le considera agotado per se”. Lo que se cuestiona es “la esencia misma del sistema econdmico, cual es el mercado, el lucro, la propiedad privada, la inversion extranjera y demas elementos componentes del capitalismo, El cuestionamiento se traslada de las politcas econdmicas al pro- blema del poder econémico”, entablindose una dura competent cia entre dos enfogues opuestos al capitalismo: el soctalista ‘marxista y el comunitario democratacrstiano, Io que la derecha pereibid como amenaza a los valores e intereses fundamentales Gel sector, Destaca Boeninger que en este periodo “se terminé radical: ‘mente la capacidad de entendimiento y acuerdo entre los parti dios, atrincherado cada uno de los tes bloques en que se divi el ancho espectro politico nacional en su respective ¥ exeluyente proyecto global de sociedad”, como “también en el orden social se elews el umbral de los coniictos, que fueron adquiriendo tna mayor connoracion de enfrentamiento de clases’. ¥ también en este periodo empezaron a producirse “las primeras conductas extralegales de sectores extremistas, especialmente del MIR”, a pesar de Io cual “no se vio afectada atin la legitimidad de las insttuciones fundamentales”y "la administracion Frei pudo go- bernar e incluso lograr resultados positivos en su gestion Sefialando que “la brecha entte aspiraciones y realidad” au- mento “al punto de que predominaba un estado de insatisfac idn social la consiguiente existencia de masas disponibles para Ia prédica politica confrontacional y de exigencias de cambios", asevera el autor que “el gobierno de Frei marca el inicio de la dramitica fase de conflicto prolongado vivida por Chile hasta 1989-1990". Especial consideracién declica Boeninger al andlisis del pe- riodo siguiente, de 1970 4 1973, es decir, al gobierno de la Uni- dad Popular que encabez6 el Presidente Salvador Allende. Luego dle exponer “el proyecto historico y el programa de gobierno de la Unidad Popular, la politica econdmica Hlevada a cabo por el régimen, la polarizacién social que se impulso y la evolucion del 18 oceso potico y sus principales conflicts dhrante el prfodo, TTautor se deuenc a analar la evoluclon que lev 1 lt Fuerst ‘Armadas desde la prescindencia politica hasta ef Golpe de Est dy las oportundades que vo la Unidad Popular para evita, ara Boeninger “la ruptura de fs consensos isicos esl comin denominador que Caractericé ln evoluion del orden po- iio, economico y socal en el periodo" Tal uptura two ” 8 trigen en In ideology Ta pofea’ la lucha de clases ue plane teada “como objetivo y realidad asia en in sociedad chilena mo dejando espacio nia la tolerancia nial populmo, y geners ‘na tonfrontacién aguda, un juego peribido como de suma cero por los actores sociales" abandonandose “el gradualsno tvolutivo de los cincuenta afos anteriores”. Su test ex que "la tuptura de los consensos provno del orden police, propagan- Gove al campo econémice social, cana conflicividad 5 Ser repereuti negativanente en la establidad del orden politico” “La inexistencia absolut de consensos minimos -concliye el anion da ogee fx intcrveneion del unica arturo de facto 4- treviviente en eas circunsancis, ale decir ls Fueres Armadas posectoras del poder de tllima instancia que da el monopoio eas arma ‘Come corolaio de cata parte de wu estudio, Boeninger hace un andl de as principales tes formuladas sobre las casas directa, los antecedentes remotes y los factoresagravantes de Ta ‘iss de la demtocracia en Chile: Sa conclusin es que “hue fur ‘damentalmente un fendmeno politic’, eayos “elementos consi tos principal” se marifeiaron en “a radeallzacion ideslogea de lor partidos eon la consigutente polarzacin del stems pote ico” ylaTormulacién de proyectos globalesexcluyenteso plan flacionesglobales" que "narcaron fa pai de fos consensos basicos respecto del orden econbmico™, Planveada sala Iucha “como una confrontarin entre el Bien y el May la aspracton a “imponer el proyeco propio eitara toda coxta que tiunfara a conmovision enemiga se eomvirug en el objetivo politico de lax fuerzas en conic contexto en el cual "el cusdionumiento de Ta democraca convencional desde la nquierda” fue acompatiado por una simultines dewalozacion del orden police demoeré- Tico por parte de ia derecha, que no le reconecia ya capacidad para defender mus intereses Rindamentales, actud[os] que se Roe extendiendoa ritmo erecentea a case media En ee clima, no revulaextrao para el autor que “la legada dela Unidad Popular al Poder Ejecutvo se hiya aducido en un 6intento de imponer una transformacién radical de la sociedad, sin disponer de mayoria politica ni social”, lo que la levo a “rect rrir ala presion de sectores sociales adictos a través de tna movi lizacién que forzara la “rendicién” de los adversatios”. “La movilizacion social de intencion amedrentadora con finalidad explicitamente politica por parte de los partidos de izquierda y la contramovilizacién gremial, de las mujeres, ete, de la derecha”, ‘movilizacién que “fe progresivamente adquitiendo un cardeter de confrontacion de clases" ~concluye Boeninger= “marcaron el fin del consenso social basico historicamente prevaleciente en el pais’ En el capitulo siguiente se hace un examen met6dico y hici- do del gobierno de las Fuerzas Armadas, desde el 11 de septiem- bre de 1973 hasta el plebiscito del 5 de octubre de 1988 Analizando sucesivamente tres etapas dlc 1973 a 1981, de 1981 a 1985 y de ese tikimo ato a 1988- se examina tanto la evolucién politica del régimen militar ysu proceso de institucionalizacion, como la evolucidn de la economia y de las politicas econémieas implementadas en esos periodos, y asimismo la conducta de la ‘oposicion en esas sucesivas etapas. ‘Tres aspectos merecen especialmente destacarse en esta parte: a) el énfasis con que describe y explica la wansformacion econémica que el nuevo régimen impulsa e impone en el pais, primero con un propésito de estabilizar y desestatizar la econo- a y lmego, bajo la conchuccién de los Chicago Boys, a quienes Pinochet dio pleno respaldo, en lo que el autor lama “verdadera revolucién econdmiea llevada a cabo por el gobierno militar, tan profunda y de signo contrarioa la que intemtara la Unidad Popu- lar. ELibre mereado sustituy6 al Estado intervencionista con pre- tensiones de rector de la economia yla apertura al exterior rapida ¥ dristica, sepulto definitivamente el modelo de sustitcién de importaciones"; Mp) la hcida explicacion del concepto de “democra ida que, siguiendo la inspiracién te6rica de Jaime Shsttcionali el régime ltr con el ania de exch alte nativas, Para ello no sdlo se excluyo “de la vida efvica alas doct- nas totaltarias o violentista", sino que tambien se establecio una institucionalidad concebida para que ~segtin palabras del lider gremialista~ en el easo de que “leguen a gobernar los adversa- Tos se vean constrefids a seguir una accion no tan distinta a la ue ano mismo anelaria, porque el margen de alternativas que 1a cancha imponga de hecho a quienes juegan en ella, sea lo 7 suficientemente reducido para hacer extremadamente dificil lo contrario”. Como expresa Boeninger “en este planteamiento en- contramos la raiz de los Iamados ‘amarres’ o enclaves autorite ros que siguen siendo objeto de polémica hasta hoy”; y ‘c) La deseripeidn de las diversas etapas del proceso a través del cual fue gestindose y desarrollindose una alternativa oposi- tora, las vicisitudes de la movilizacion social y las cireunstancias {que indujeron al triunfo del No en el plebiscito de 1988. En los dos capitulos siguientes se analiza el periodo entre el plebiscito y la eleccién presidencial de 1989 y lo que Boeninger denomina “Requisitos para una democracia estable en Chile” Sobre dicho periodo, que el autor denomina “El comienzo de la transicién”, se exponen, sucesivamente, Ia conducta del gobierno militar y de los partidos de derecha, los pasos de la Concertacién de Partidos por la Democracia que habia triunfado con el NO en el plebiscito y que enfrentaba el desaffo dle ganar la eleccién presidencial, y las reformas constitucionales de 1989, que fueron consensuiadas entze la Concertacién, Renovacion Na ional y el gobierno. En lo que se refiere al proceso de reconstruccién de 1a democracia, se sefalan como factores determinantes, indispen- sables por lo demas para asegurar una demoeracia estable, la Feconstruccién de los consensos basicos en cuanto al “eompro- miso compartide y sin reservas con la democracia convencio- nal, sin apellidos, la misma que Chile habia por largo tiempo practicado como régimen politico de valor superior", un “pri- mer avance” hacia “un consenso nacional bisico en torno al en el plano social, la buisqueda de la “eon. certacién social” como pieza clave en el plano de las relaciones laborales, criterios todos que la Concertacién hizo suyos en su. programa de gobierno. En_el capitulo final, titulado “Las tareas del gobierno de Aylwin”, luego de una “sintesis de los desafios fundamentales” e1 ‘cuanto ‘@ transicién y consolidacién democriticas, gobernabil dad y desarrollo ~crecimiento con equidad-, Boeninger relata, en forma clara, precisa y documentada, la forma como el nuevo gobierno dio cumplimiento a sus tareas, los obstaculos y dificul- tades que debié superar, los criterios que lo inspiraron en su ‘desempeiio y los logros alcanzados. Por razones obvias, carezco de la imparcialidad necesaria formular un juicio objetivo sobre esta parte del libro; resulta tal vex natural que coincida ampliamente con muy ligeros matices 18en algunos aapectos- con lon plameamientos del autor. Conffo en que la lectura de extas piginas convent a lon excpticos sade gue el cain ae ecg sien no fae el Que aparentemente procurara stnfacer en forma mis epida y plema las eaperanzas de muchos fe el que -con el necesetioreaimo responsabilidad~ permitid a Chile terminar el negro pertodo Ue la dictadurs, recopsrir una comivencia clad eh demo traci, resiablecer la vgenca de los derechos humanon, seguir progresando en su crecimiento econ6mico y wanzar hacia mejo- Fesniveles-umque ain muy insufclemter: de equidad social, ‘Aungue naturalmente, habriamos preferids avanzar mucho més en la profundiracion de nuestra democracia y en la cons, truccign de una sociedad mis just, tengo el convencimiento de aque hicimos precisamente Tote, dias las circunstanclas, del Mos hacee Ven el tema de que este bro se ocupa la yobermaby Iida, Cite ha lograd en eta etapa lo tres requnitos osupueston aque lesirven de base: extahilidad politics, progreso economico Pat social. Es un buen punto de pura para seguir avanvando Frcia mayor democraciay mas jasica soca. Es esta ocasion propicia para que reltere a Edgardo Boenin- ger mi grattad por'el inestimable aporte que, junto a ls demas folaborsdores del goblerno que tue el honor de presi, presto paral cumplimiento de muestrastareas Estoy certo de que ls lectores de este libro encontrarén en €,aparte de una vision global ysintética de ta historia politica, tecondmica y socal de Chile, tadores para la eficacia de la acc¥n politica, ‘Aung alggin da fu de Tox que decan que “todo tena que cambiar’ Ia vida me ha ensefadg que Ia mejor manera de avan- tar es haciéndolo por partes. No renuncioal abla de construr tin mundo mejor més humano, ms ibe, mas just, Para hacer: To hay que Iuchar, pero con los pies en la terra. En poitia, esto enige partir por ategurat la gobernabiidad PATRICIO AYEWEN AZOCAR Septiembre de 1997 19 PALABRAS PRELIMINARES, Me ha tocado en el curso de mi vida desarrollar una gran divers- tad de actividades que en su gran mayoria han tenido come dlenominador comin tn compromiso permanente con el sen éio publico ¥ lon problemas colectvor. tHe desempehado cargos tecnicos, academics y politicos que me permiteron, suceste 7 Alteradamente, ser obvermador y actor de los aconteciientos nacionales de los dimes 99 ahos Al término del periodo de gobiemo del Presidente Ayiin opté por marginarme dela vida publica, con el animo de cambiar tha ver mix de rumbe, como resto de lo cual me he vito Inwolcrado en algunos campos ajencs a mi experiencia anterior, 'No deje, sin embargo, de preacuparme yreflextonar sobre el acontecer publico y la historia tan peculiar de Chile. MM ingui td principal ext orentada al fatto, a indagar sobre as cond Clones que puedan ategutar un porvenit de peogreo, pa, us Y establida para Chi. Por elly he dediado hor de lecture, Teflexiny de participaciin en miitiplesseinarion alos proble- mas de gobermabildad, con sus cmpljosyestrechamente i Cilados aspecio politicos, economicon, sociales y cultura La mitada al futuro require un andliss del pasado asf como un eafuerzo de racionaliziion ¢ inlerpretaciGn de hs propias txperieneas, como paricipantc 0 coma testgo De eate modo ime sung el impulso de escribir, de ordenar en um texto.) proucto de mis rellexionesy conchsiones, area tue aborde con enormes dudas por mi falta de experiencia pre= tiny limitaciones teorias en ete campo. Desde huego 10 107 historador y ceramente no he pretenido hacer na eroniea Historica, procurando en cambio Race un andi polico a par ti de hechos narrados por Mstoriadores o que me loco vv 0 senciar personaimente Press altos de lectura, ordenamiemto de material disponible cemenares de paginas de notssy sucesias versiones prelimin fer an dado domo resultado ital ene ibro,cuya publicacion aes el fruto del juicio de algunos eriticos benévolos y del interés de la Editorial Andrés Bello. No me corresponde obviamente ‘emitir juicio alguno sobre el contenido de este trabajo. Lo ‘que puedo asegurar al lector es que he expuesto con absoluta franqueza y sinceridad mi vision personal de las cosas, eviden- temente sesgada por mis sensibilidades, emociones y convie- ‘Vayan mis primeras palabras de reconocimiento para Marta Valentina Gomes, oii mujer, que con su presencia y,estimulo sereno ¥ permanente me dio el apoyo esencial sin el cual no: hhabria sido capaz de llevar a cabo esta empre Debo agradecer de manera muy especial a la fundacién Ford su generosa donacidn que me permitié afrontar el desafio con el indispensable respaldo material. Vaya también mi reco- nocimiento a la Fundacion Rockefeller y al Instituto de las Amé- ricas por haberme invitado, junto a Marta, para permanecer un mes, en cada caso, como académico residente en el Centro de Estudios de Bellagio, Italia, y en la sede de La Jolla, Californis respectivamente. Estos periodos de dorada reclusién me permi ticron Ieer'y ordenar mis ideas, protegido de los avatares de la vida cuotidiana. ‘La disposicidn del Presidente Aylwin para escribir el prélo- .g0 del libro asf como sus comentarios a la primera version del texto, comprometen una vez mas mi gratitud. De inestimable valor para mi fueron también las observaciones y sugerencias recibidas de Angel: Flisfisch, Mario Fernandez, Ma Alec Wilde, Augusto Varas y Angel Soto, quien es un valioso documento de apoyo, Su estimulo y tivas resultaron decisivos para mi determinacién de publicar el texto revisado. Quiero asimismo expresar mi reconocimiento por el gesto de Gonzalo Vial, quien tuvo la gentileza de prestar- me el manuscrito del dltimo tomo de su Historia de Chile, de reciente aparicion. No puedo dejar de mencionar de modo ‘especial a Germén Correa y Guillermo Campero, que se dieron el trabajo de escribir a peticidn mia unas extensas notas, profi samente citadas en el texto, que me fueron de enorme wtilidad en las secciones pertinentes, La Editorial Andrés Bello logré redueir, en la medida de lo posible, el caricter de “ladrillo” del escrito, ‘No puedo dejar de expresar también mi reconocimiento a la Corporacion Tiempo 2000 y a su director ejecutivo, Juan Enri- que Vega, bajo cuyo alero emprendi esta aventura, 2 Meneién aparte merece Marité Humeres, ir con singular paciencia, perseverancia ¢ intuicion mi casi ilegi ble manuscrito. Tuca Alcantara, amiga de tantos afos, me dio permanentemente el apoyo logistico requerido. ‘A todos ellos mil gracias. EDGARDO HOENINGER ‘Septiembre de 1997 3I. Introducci6n Chile esta situado en el extremo sudoccidental de América Lati- nna; su poblacién recién se aproxima a los 14 millones de perso- nas. Pertenece al inmenso grupo de estados definidos como en ‘vias de desarrollo y, medido por su actual ingreso per capita, se uubiea en lo que se ha bantizado como la clase media de las Estos antecedentes no justifican ninguna atencién internacion nal especial hacia lo que ocurre en nuestro pequetio pais. Sin embargo, en el transcurso de la segunda mitad del siglo veinte hile ha concitado un interés que parece absolutamente despro- porcionado a la luz de las caracteristicas enunciadas. Primero fue Ja “revolucién en libertad” del gobierno democratacristiano de ‘Eduardo Frei Montalva, luego la "via chilena al socialismo” de la Unidad Popular, sequida por el golpe militar del 11 de septiembre de 1973 y diecisiete aitos de régimen autoritario presidido por el general Pinochet, el que primero adquirié notoriedad mundial como paradigma de dureza represiva y més tarde fue asociado también con un proceso exitoso de reformas econémicas liberal zadoras, Finalmente, ras una transicidn pacifica a la democracia, sorpresiva para muchos, el paises identificado internacionalmente como un modelo de éxito econémico y politico que podria servir de ejemplo a otras naciones en vias de desarrollo. Chile, ciertamente, no posee caracteristcas culturales ni pe culiaridad alguna que lo distinga como escenario logico y probae ble de sucesivos experimentos politicos de tanta notoriedad. La explicacién de lo que nos ha ido ocurriendo hay que buscarla en el conjunto de procesos, factores y cireunstancias historicas inter nnas y externas, politicas, econdmicas y sociales, inchuida Ia di- ‘mension cultural, cuya interaccion produjo nuestra mutante realidad. Desde el punto de vista de analistas politicos y.cientificos sociales, el interés por el caso chileno se justifica porque, dada la 8 diversidad de nuestras experiencias, ¢s razonable pensar que de su examen pueden surgir multiples hipotesis y reflexiones rele vantes para el estudio de procesos ocurridos 0 en curso en esce- narios y condiciones di -0 que cada pais vive su propia hhistoria de una manera tinica e irrepetible, pero las peculiarida- des nacionales no son tan extremas como para no poder extract de un estudio particular marcos de andlisis y aun algunas conclu- siones que conserven su validez en otras realidades. Por eso, el propésito de este intento de entender el Chile pasado y presente es extraer lecciones de la experiencia, que sean titles para noso- twos mismos en nuestra cuotidiana tarea de construir el porvenir y que al mismo tiempo contribuyan a la comprensién de otros procesos politicosociales y de los desaffos que enfrentan paises que, como nosotros, procuran salir del subdesarrollo. Es esta preocupacién central por el futuro, mas alld de las fronteras de Chile, la que justifica la elecci6n ~como marco orde- nador del aniilisis~ de tres grandes objetivos que, a mi entender, comparte la inmensa mayoria de los paises del mundo conten» portineo: estabilidad politica, progreso econdmico y paz social La estabilidad politica, aunque a menudo esquiva, se ha alean- zado por periodos histiricamente significativas tanto en regime- nes democraticos como autoritarios de muy diversas caracteristicas, yes por lo tanto un concepto no excluyente, apto para el anlisis historic y comparativo. El progreso econémico puede identifi cearse con la nocién ms precisa de crecimiento sostenido, No es tan simple, en cambio, dar cuenta detallada de la idea de paz social. Nose pretende sugerir que significa la inexistencia de conilictos abiertos o larvados, una condici6n teérica que no pare: ce estar al alcance de ninguna sociedad. Lo que sf pretendo suge- rir es una situacién en que la eooperacion predomine sobre la confrontacién en las relaciones sociales, en que los conflictos se resuelven de acuerdo con determinadas reglas y procedimientos de general aceptacion y en que la mesa de negoclaciones sustitu- ye a las presiones de masas 0 amenayas militares, excluyendo por tanto la agitacién eallejera, la fuerza armada o cualquier forma de violencia como modo de desifiar las instituciones, La paz social as{ entendida se ha alcanzado en entornos politicos tanto demo- xaticos como autoritarios, asi como conilictos sociales agudos se hhan desencadenado en uno u otro tipo de régimen e incluso han producido su derrumbe: piri Ademés, los tres objetivos enunciados estén estrechamente interrelacionados y son mutuamente dependientes, de modo que 6ninguno de ellos se podra sostener o aleanzar en ausencia pro- Iongada de los otros. Una situacion de polarizacién politica ague da como fue el caso en Chile entre 1968 y 1973- paraliza la ‘economia y se traduce en conflicto social, el que a su vez exacer- ba la confrontacion politica, Por su parte, deshordes sociales continuados 0 intensos conflictos étnicos o de clase generan in- certidumbre economica y desalientan la inversi6n, al tiempo que “comtaminan” el entorno politico. Por iiltimo, un periodo pro- Tongado de estancamiento econdmico como el que experiment6 ‘una mayoria de paises latinoamericanos en la década del 70 ine- vitablemente genera inquietud social y pérdida de legitimidad del sistema politico como consecuencia de una negativa evaluae in de resultados. La forma en que interactien estas tres categorias de variables depende del comportamiento de la gente en cada periodo histé- rico, tanto en su caracter de individuos como en su calidad de actores sociales identificados con comunidades, sectores, clases Dorganizaciones. A su ver, los factores culturales influyen decisiva- mente en las conductas, por lo que siempre deberan tenerse presentes en el analisis del pasado y en la prospeccién de opcio- nes futuras. ane Dicho de otro modo, es preciso examinar el orden politico, elorden econémico y el orden social existentes o predominan- tes en cada momento de la historia -o su ausencia debido a situaciones graves de inestabilidad, desorden 0 conflicto~ asi ‘como sus respectivas tencdencias e interacciones, para compren- der procesos historicos especificos 0 para evaluar las perspecti- vas del futuro. ‘Sin embargo, estas categorias son demasiado generales como para constituirse en instrumentos suficientes para el analisis. Por tllo se intentard ahora identificar ~sin pretension de ser exhaus- tivos- algunos componentes de cada uno de ellos que sean rele- vvantes para los propésitos de este estudio, ‘A. ORDEN POLITICO 1. Ideas. En todo pais hay, en cada momento de la historia, con- cepciones doctrinarias acerca del deber ser del orden politico y ‘una cultura politica o varias subculturas que expresan el sentir de la poblacion o por lo menos de aquellos grupos o clases que tienen categoria de actores politicos. a En el curso del siglo veinte conviven la dicotomia democra- ismo (en su versiOn URSS, China, Cuba y Europa orien- tal), los regimenes teocriticos islimicos al estilo de Inin, las dictaduras latinoamericanas y afticanas de todo tipo, las aristo- ccracias tradicionales del tipo de Arabia Saudita y los autoritaris- asiaticos, reivindicados tedricamente por el ex Primer Ministro de Singapur, Lee Kuan Yew. Estas concepeiones pueden ser de relevancia mundial, de alcance regional o validas solamente en un. pais determinado. Las opciones expresaclas en estos cuerpos de ideas influyen signi- ficativamente -a menudo de modo decisivo- en el devenir de ‘cada nacién, y se viven mediatizadas por las respectivas eulturas y subeulturas politicas y en cada sistema politico se plasman de diersa manera los conceptos de autoridad y legitimidad. Como decia, la influencia de las ideas politicas se expresa regional y mundialmente y puede concretarse en diferentes for ‘mas de presion ejercidas desde el exterior, incluido el uso de la fuerza, 2. Insttucionespoliticas. Se trata de las mglas del juego que presi- den las relaciones politicas y que determinan la naturaleea del or den politico vigente, pues expresan la estructura y las relaciones de poder existentes e identifican a los actores politicos relevan- tes. Las reglas del juego politico pueden surgir por consenso, por imposicién, como producto de una revolucién o ser consagradas por la tradici6n, Las instituciones politicas, segtin sus caracteristi ‘as y solidez, conllevan distintos niveles de incertidumbre en ‘cuanto a su estabilidad y vigencia, que es lo que en cada momen- to se procurara evaluar, Entre estas instituciones figuran la nor mativa constitucional y en general el marco legal existente, las fuentes del poder politico y la radicacion de la autoridad ejecuti- va, el papel de los militares, los partidos politicos y el sistema clectoral (en regimenes pluralistas) 3. Calidad y eicacia del sistema. Estos conceptos se refieren ala ‘capacidad de procesamiento de las demandas y presiones sobre cl sistema por parte de los actores politicos, ecandmicos y socia- les relevantes, lo que en regimenes pluralistas puede expresarse ‘como capacidad de respuesta (esponsiveness"), nocién que tam- poco debe desestimarse en el anslisis de sistemas autoritatios, Se trata asimismo de evaluar el impacto de los factores enun- ciados sobre la eficacia del sistema politico. Desde la perspectivade este libro, interesa examinar en particular los siguientes a Dectosespeciicon para cada periodo htsrico, ESRespeto por li lgaldad existente¢ imperio de la ley, vale decir slider del Estado de Derecho, = Capacidad de decision y ejercicio efectivo de autoridad por el Pole Ejecivo, Capacida de soltcin de conflicts politicos y sociales Capac de resoler problemas Particular trascendentia,al-menos en el mediano plazo, tiene el concepto de “calidad de la poidcs", en términon de homestidad ~corrupetn, austeridad y sentido de serio publ co~ predominio de interes particulars aprovechasmiento del poder en benefcio propio y otras vertientes de caltmcion clude tana que pueden forualecer o erosionar, en cualquier regimen politico lor niveles de legiimidad del misao, Sin perjuicio de lo anterior, el factor mis imporamte que debe consierarse en cada momento ela exencia ono de una wnaeria politica de gobierno, en ausencia de la cual la efcacia del sistema poco ede a dsminuir drinicamente- B. ODEN ECONOMICO 1. Ideas. La historia econémica de las naciones ha estado marca da en buena parte del siglo XX, tanto en el debate ideol6gico ‘como en el terreno de las politicas econémicas concretas, por la ‘oposicidn capitalismo-socialismo y;, dentro de la primera opcidn, por las alternativas (que se expresan en un continuum) proteccio- nismo/libre mercado y Estado conductor 0 intervencionista/ lais- ‘sa faim, Estas tiltimas anteceden a la aparicién del socialismo y Gertamente perduraran ms alli de la aparente defuncion del socialismo como propuesta relevante Meee ie tecasicae aces aos Pe ie eereteauer ene memory Se ee ees Gh uasidl gupal ac meee Ebates ee eas aan caucearae? fT eet faces ies teas sc Rees peer ear eareerarreert Fe areca meen 9 3. Rendimientomesultados (performance). Corresponde a las me- diciones convencionales de crecimiento, empleo, inflacion, situa- ‘cin del tipo de cambio y la balanza de pagos, distribucion de la riqueza y cl ingreso, niveles de pobreza y, en general, indicadores sociales dependientes del rendimiento economico. CC, ORDEN SociAL 1. Matrs de laciones sociales. Se trata en primer lugar de la iden- tificacién de los actores sociales efectivos, vale decir de la natura leza inclusiva o excluyente del orden politico. En segundo término se refiere a las relaciones entre tales actores, se trate de clases sociales, grupos émicos, comunidades de base territorial w orga- nizaciones religiosas, o de la crucial relacién contempordnea en- tre empresarios y trabajadores, que no siempre se dan en el eje de la division de clases. El anlisis de estos factores arrojaré un balance de poder social que consignara relaciones de dominacién-dependencia de confrontacién-cooperacién de intensidad variable, todo lo cual influye en los procesos politicos y econdmicos. 2. Insttuciones sociales. Las organizaciones sociales, su capaci- dad de convocatoria, su autonomia o control por el Estado y las relaciones de los diversos sectores sociales y sus organizaciones con las instituciones politicas, en especial con los partidos. El conjunto de estas yariables institucionales repercute fuertemente cen la predictibilidad del comportamiento social, el respeto 0 acatamiento de la ley y Ia intensidad y frecuencia de fenomenos de agitacion © movilizacion social, que son expresiones de la actinid social frente al orden politico existente. En definitiva, se trata de verificar la existencia o no de una coalicién social mayoritaria de sustentacién activa 0 por To me- nos de aquiescencia del orden politico y del orden econémico existentes. 3. Resultados del orden social. Una evaluacién en términos sub- Jetivos y objetivos que incluye tanto sentimientos de satisfaccién © insatisfaccidn social como indicadores de calidad de vida y cobertura de servicios sociales. Especial trascendencia en la acti ‘ud social frente al orden politico ¥ a la economia han ido adqui riendo la realidad y las percepeiones colectivas en materia de 30equidad, sea que se trate de la superacién de fenémenos de pobreza e indigencia, de igualdad de oportunidades o de la dis tribuei6n de la riqueza y el ingreso, Del examen de los diversos factores recién enunciados pue- den desprenderse apreciaciones sintéticas que potencien el and lisis global explicativo y prospectivo que se pretende realizat; Desde esta perspeciva, resulta pertinente distinguir en cada ‘caso las siguientes situaciones: 1. De consenso, de sicuerdo esencial (agrement on fundamentals) centre todos los actores politicos y sociales efectivamente involucrados. 2 De hegemonia, de predominio cateysrico, ya sea por exchi= si6n del disenso, por la escasa relevancia del mismo 0 por encon- trarse éste severamente limitado 6 contvolado, 3. De disenso moderado, que puede ser latente 0 explicito, sic ‘uacién esta tilima que s6lo se produce en regimenes politicos pluralistas o en periodos de cambio entre uno y otro régimen, 4. De disenso profundo o polartzado, que se expresa en conti tos abiertos de divetsa naturaleza. Es dificil de detectar en rege menes autoritarios, salvo en momentos de crisis o precrisis 0 cuando se traduce en procesos revolucionarios © pacificos de transformacion del régimen politico. EL uso de las categorias precedentes en el anilisis histérico- politico s6lo sera fructifero si se procede a analizar paralelamente las earacteristicas propias del ordlen politico, el orden econémico yel orden social en determinado periodo, y examinando simultie nea y preferentemente las relaciones producidas entre estos tres grupos de variables para detectar y evaluar influencias matuas € impactos reciprocos. Es evidente que no se pretende descubrir algun género de relaciones inmutables o encontrar en ellas cierto determinismo causal, Por el contrario, el analisis procurara ubicarse en un te- rreno probabilistic. Podriamos sostener que, cuanto mayor sea la fortaleza de un determinado orden en érminos de st grado de institucionaliza- ‘én, de la hegemonia en el plano de las ideas o de la concentra- Gi6n del poder, mayor sera su autonomia relativa, vale decir su capacidad de absorber © procesar, sin pérdida de estabilidad, el impacto de fenémenos surgidos en algin otro orden. Asi, como veremos, el orden politico de la reptiblica oligarquica del siglo XIX era de tal modo hegemonico que durante décadas no fue afectado ni por los vaivenes economicos ni por la inquietud social. Del mismo modo, procesos politicos y sociales de considerable a1 conflictividad y alta intensidad tardaron largo tiempo en afectar ‘el orden econémico ~notablemente consensual basado en la industializacién por sustitucién de importaciones implantado después de la depresion de 1930, y que solo en 1973 fue sustitui- do por un modelo liberal de apertura al exterior. Por otra parte, un orden rara vez surge o perdura solo desde si mismo, Normalmente son muchas las variables que influyen en st. desarrollo y supervivencia. En. el ejemplo anterior, postularemos que el orden econémico de sustitucién de importaciones, si bien cen buena parte era consecuencia de una realidad econémica in- soslayable, resultaba funcional al orden politico y a las fuerzas sociales de la época. En la intensidad del impacto recfproco entre los tres érdenes enunciados se reconocen umbrales, mas alld de los cuales fené- menos producidos en uno de ellos afectan la estabilidad y gene- an mutaciones en los demas. Tales umbrales dependeran de la solidez de cada uno en términos de su situacion de consenso, hhegemonia, disenso moderado o disenso polarizado, reducién- dose el grado de autonomia a medida que se pase de la primera ala ultima de estas alternativas. En particular, a mayor institucio- nalizaci6n, mayor concentracién del poder 0 mavor predominio. de determinadas ideas, mayor sera también la inmunidad a las influencias de factores externos. Asi, en la Gran Bretafia de las primeras décadas del siglo XIX Ia considerable conflietividad so- ial no afect6 a un orden politico y econémico fuertemente he- geménico. La capacidad de la presién social para alterar las Condiciones politicas no s6lo depende de la fuerza del propio movimiento social, sino de la solider del orden politico sobre el que pretende actuar. Un orden politico institucionalizado pro- porciona recursos y holguras para hacer frente a demandas so- Giales o perturbaciones econdmicas de considerable intensidad, in perjuicio de estos umbrales de autonomia, las interrelae iones entre los tres grupos de variables pueden, con alto grado de probabilidad, producir fendmenos de eirculo vicioso 0 espira- les virtuosas. En efecto, un orden econémico estable y exitoso contribuira a fortalecer la estabilidad del sistema politico. A su ver, el nivel mis ako de consenso aleanzado por éte influira positivamente en la estabilidad y el dinamismo econdmico, en tanto que ambos contribuirdn a la paz social. A la inversa, un estado de intensa conflictividad social tendera a afectar negativa- ‘mente a la economia, lo que a su vez debilitara el orden politico yacentuard la confrontacién social 32rsmaoneceon EI hecho de que ta politica econémica sea conducida por Ministros de Estado y les funcionarios que desempertan pape. les politicos no invalida las reflexiones precedentes. Es evidente salvo casos de control estatal predominante cenitalizada, obedece a regs de funcionamien- to y procesos de toma de decisiones (con pattcipacion del mer- ‘ado, las empresas y el Estado) claramente diferenciadas de la politica. El rol politico de los responsables de la politica econd- mica no es sino una de las facetas de la interrclacidn entre am bos 6rdenes. Todas estas consideraciones son directamente relevantes para el analisis de gobernabilidad, definida como la eapacidad de una sociedad de gobernarse a si misma, de lograr condiciones de estabilidad politica, progreso econémico y paz social, En iltimo término, nos proponemos en este estudio analizar los requisitos de gobemnabilidad. Se trata de extraer del pasado lecciones y pists que contibuyanaaizora y provecta futuro, pa ach ltar condiciones estructurales y estratégicas que permitan logear estos tes objetivos. Las observaciones precedentes destacan la dificultad de so tener un proceso de desarrollo estable, puesto que en la prictiea Jos paises encaran el tiple desafio de ocuparse simultaneamente de problemas politicos, econémicos y sociales, asi como de sus interrelaciones, complejas y a menudo bastante impredecibles. Las formas coneretas en que se intersectan estas variables depen- den del comportamiento de la gente, que obra tanto a titulo individual como de miembros de oxganizaciones sociales. El com- portamiento esta muy influido por la cultura, un factor deci- Sivo que jams deheria dlesatenderse al analizar la historia 0 debatir las perspectivas futuras TPr eecimiento. cconémico sostenido se ha dado exclusiva mente en las economias capitalstas y de mercado basadas en la propiedad privada, De hecho, todos los paises desarrollados son ‘Capitalists, Se da el caso de que también son democracias, lo que brinda prueba suficiente de la plena compatbilidad entre demo- ‘racia y capitalismo!. Por otra parte, un gran mimero de regime: nes autoritarios ha alcanzado niveles sustanciales de crecimiento, * Para un andl exhausto, véave Stephan Haggard y Robert Kaufman, ‘eds, The Polis of Economic Adjustment (Princeton: Princeton Universgy Pre 1903), 33 basado en el mercado, y hoy la mayoria de esos regimenes, inde- pendientemente de sus etapas particulares de desarrollo, siguen el modelo capitalist. Por ende, el capitalismo también puede prevalecer en dmbi- 10s politicos no democraticos. Las comunidades empresariales de los paises en desarrollo prefieren, ya sea abiertumente © con Gierto disimulo, dictadores “inocuos” que apoyen la propiedad privada en ver de los peligros de las democracias inestables, en {que las politicas procapitalistas pueden ser cuestionadas por los partidos y sindicatos izquierdistas. El enfoque que se ha escogido revela la estrecha relacion centre las variables econémicas y politicas. La formulacién de la politica econémica no consiste solamente en tomar las opciones “correctas"?. Cuando surgen malentendidos con los politicos © cuando no se alcanzan los objetivos econémicos, los economistas tienden a achacarselos a politicas descarriadas, 0 a una falta de voluntad politica, Puede que esto se dé con frecuencia, pero la situacién inversa —Ia falta de conocimiento y de conciencia de los factores politicos entre los economistas~ también ocurre a menu- do, En el otro extremo del espectro ideolégico, la teoria de la dependencia ha sostenido tradicionalmente que las relaciones ‘econémicas estructurales y la distribucién del poder determinan los resultados politicos, dejando asf de lado el comportamiento de individuos ¢ instituciones junto con otras variables politicas. “Tal vez el ejemplo mas noxable de los eslabonamientos en- tre los tres conjuntos de variables se halle en los amplios com- promisos y concesiones reciprocas logrados en la década de 1930 por las democracias occidentales, cuando los trabajadores aceptaron el capitalismo y las reglas del juego impuestas por el mercado (aunque el Estado solia desempenar un papel econo: importante), mientras que a su ver los capitalistas respal- daron Ia legislacion social v las garantias protectoras que han venido a conocerse como el Estado benefactor. La paz social asi alcanzada, brindaba un medio favorable para ¢l proceso de cre- cimiento espectacular que llevs a los actuales niveles de vida de los paises desarrollados. [J Em un entomo cultural totalmente distinto, Japén ha sostenido la paz social manteniendo relaciones sociales jerarqui- © Vase Haggard, Patioays from the Peyplery (Ithaca: Coenell University Press, 1990)‘cas que combinan la aceptacién indiscutida de la autoridad con lun sentido de responsabilidad y compromiso con el bienestar ccolectivo entre la elite dirigente, modelo que ms tarde seguirian los Hamados “tigres” del Asia Oriental. Por su parte, América Latina ha sido durante décadas incapaz de seguir ninguno de esos modelos, y tampoco algin camino propio conducente al ‘compromiso y a la estabilidad social” sro Boeninger, “Prospects ad challenges for democracy in Latin America Documenta pesentdo aa interbaional Conference on Third Wave Democracy, Tipe agsto de 108, organo port Sana Endowment for Democracy (USA) el lmstte for National Policy Research, Taian, Texto tramsrte con asorzacion de les orgaizadores, 35 TX. Las tareas del gobierno de Aylwin! A. SINTESIS DE LOS DESAFIOS FUNDAMENTALES En un sentido, el 11 de marzo de 1990 mareé la culminacién de lun largo proceso, al instalarse autoridades elegidas por votacion popular tanto en’el Palacio de La Moneda como en el Congreso. Nacional. Desde otra visi6n, era s6lo el punto de partida de las ‘uiliples tareas de completar la transicién, lograr la consolida- cion de Ia democracia, asegurar la gabernabilidad y echar las tases de un proyecto-pafs, vale decir dara la gestién democritica ‘una visiOn de futuro. Estas ultimas tareas podrian incorporarse a la segunda de ellas, pues no se habria producido la consolida- cidn del régimen democritico restablecido si no se hubiera podi do desde el comienzo gobernar con eficacia y con sentido de largo plazo, para que un pais entrampado en los traumas del vesido, pustera volcar sus energias en enfrentar los desafios del desarrollo, 1. Transicién H concepto de transicién ha sido objeto reiterado de una polé mica cargada de mensajes politicos. Para algunos no se habri completado mientras no se hayan eliminado los tltimos vestigios de la demoeracia protegida, bautizados por la Concertacién como, enclaves autoritarios” o “Valvulas de seguridad” del régimen sa liente (senadores designados, nocion de las Fuetzas Armadas como ‘garantes de Ia institucionalidad, inamovilidad de los comandantes "Ese capitulo no esté concebido como cxsnica de la evolucion del gobier- to de Aylwin, Al autor, dad su partiipacion personal en esa Administackon, "ole habia parecido adeenado tin enfoque de ese tipo, el que porlo demas no ‘omesponderia a los objetiva de este texto. 379cn jefe y; en general, excesiva autonomia militar respecto del poder politico, Consejo de Seguridad Nacional), vale decir, mien. tras no culmine Ia total transferencia del poder a la soberania popular, Desde esa perspectiva, la transiciOn no ha terminado nj siquiera después de 7 afos de gobierno democratico, Desde el punto de vista de la derecha, la transicién terming con la transmision del mando al Presidente Aylwin y la insiala cin del Congreso Nacional, interpretacién que corresponde a una intencionalidad politica exactamente opuesta a la anterio, pues pretende indicar que el régimen politico no requeria de innovaci6n alguna después de la instalacidn del nuevo gobierno. Dicho de otra manera, se afirma la validex permanente de la institucionalidad vigente, incluidas las disposiciones euestionadas por la Concertacién. Creo més apropiado sostener que la transici6n a la democra cia debia considerarse terminada en cuanto desapareciera (odo riesgo de regresién autoritaria, lo que ciertamente nadie habria osado afirmar al 11 de marzo de 1990, En estos términos se define aqui la primera tarea del gobierno de Aylwin. La elimina cidn de los enclaves autoritarios pasa a ser parte de la consolida Gn, redefiniéndose como una tarea de perfeccionamiento de stituciones democritticas, Esta opei6n no responde a un capricho. En primer término, queds en claro a poco andar que las reformas institucionales pendientes contempladas en el programa de la Concertacion iban a requerir de plazos largos para su implementacién. En efecto, dada la mayoria opositora en el Senado y en virtud de la explicita aceptacion previa por parte de la Concertacion del re querimiento de mayorias especiales para reformas de la Constit- G6n 0 de las lamadas leyes orginicas (por ejemplo, las de Fuerzas Armadas), toda reforma requeria de acuerdo politico entre ¢! gobierno y al menos parte de la oposicién, En segundo lugar y habida cuenta de lo anterior, aceptar la nocién de que Chile iba, a vivir largos afios en transicién implicaba reconocer una cierta precariedad, una provisionalidad det edificio demoeritico que no se compadecta con la realidad objetiva una vez asegurada lt no regresion al autoritarismo. Tal precariedad resultaba, ademés, escasamente compatible con la urgente necesidad de encamina! al pais por la senda de desarrollo dinamico ya iniciada. La defini i6n aqui sugerida, que hizo suya el Presidente Aylwin, respot 4i6 pues a una evaluacidn de la realidad objetiva y a un juicio de érito politico. 380) Las tareas de la transici6n asi acotada consistian fundamen- talmente en: 4) Lograr el pronto retorno de las Fucrzas Armadas a su rol profesional, incluido el abandono de toda pretension even- tual de constiuirse el Ejérito en una especie de gobiemo lo. ») Enfrentar el problema de las violaciones a los derec humanos de manera tal que, atendiendo al imperativo co ya las exigencias de justicia del mundo politico-social y cultural de la Concertacién (vale decir de la mayoria de la poblacién), se evitara producir el cuestionamiento global y arrinconamiento de los militares con el consiguiente ries- go de situaciones de insubordinacién del tipo de las que habian ocurrido en Argentina. Desde otra perspectiva, de- bia combinarse justicia con prudencia como una contribu. ci6n a la reconciliacién nacional, o sea al fortalecimiento y ampliacidn de los consensos bisicos, teniendo en cuenta que la actitad en esta materia de la mayoria de quienes habian votado si en 1988 y apoyado a Bichi (e incluso a Errazuriz), en 1989 era de respaldo y justificacion de los, excesos militares. ©). Asegurar la gobernabilidad inicial del pais, desmintiendo los pronésticos de caos, desgobiemo y contflicto de los partida- rios del régimen saliente, que habrian puesto en peligro la legitimidad “por desempeito” de la todavia fragil democracia, reconstituida, dando pretexto para posibles intentos de re- gresion politica, 4) Completar el proceso de legitimacién institucional y cons. truceién de consensos bisicos en reas que no habfan sido abordadas en 1989, a saber, los gobiernos locales presididos por alealdes designados por Pinochet ya legislacion laboral 2. Consolidacion La consolidacién de la democracia dependia naturalmente del cumplimiento eficaz de las tareas de transicién. Camplida tal condicién, los desafios fundamentales de la consolidacién consis: ‘ian en fortalecer y asegurar la vigencia permanente de los facto- res que habjan hecho posible el cambio de régimen, entre los Que nuestro analisisprivilegiara los siguientes: 381DENOCRACIA EN CHILE a). Profundizar los consensos biisicos nacionales en relacisn a) orden politico, econdmico y social, de modo de dar solid sustentacion de largo plazo al régimen democratico, elimi nando el riesgo de una “recaida’ en. procesos y situaciones de polarizacion como las que produjeron la ruptura de 1973, b) Perfeccionar las instituciones democraticas, esto es, asegurar su plena legitmidad en el largo plazo. En este sentido, la tarea principal -atin pendiente- era extender el acuerdo cons titucional a las materias no concertadas 0 que quedaron pen- dientes en 1989, de modo de superar la situacion de consenso institucional incompleto en que nos encontrabamos a marzo de 1990 y que ain se mantiene. La prolongacion de tal ests do de cosas representa una amenaza potencial de pérdida de legitimidad del sistema politico, como ya justificar En segundo término, se trata de fortalecer las instituciones lave del régimen democratico ~Parlamento, los partidos poli ‘cos y el Poder Judicial-, de cuya “calidad” y eficacia depende también la legitimidad de largo plazo del sistema politico, evitan- do fendmenos de alienacién ciudadana. Por titimo, la mantencién del consenso en torno al orden politico y social requiere la creacién y perfeecionamiento de me ‘anismos participativos y eficaces de prevencidn y solucién de cconflictos, de particular relevancia en paises en vias de desarrollo ‘como Chile, aquejados por carencias, injusticias y discriminacio nes miiltiples potencialmente polarizantes. 3. Gobernabilidad Hemos afirmado que consensos hasicos en tomo al orden polit: ‘co, econdmico y social son requisitos esenciales para la consoi dacién, Puede ocurrir, sin embargo, que pese a cumplirse tal exigencia un régimen sea crénicamente inestable o enfrente & sis de gran envergadura que lo tornen ingobernable sin que s vvea amenazada la continuidad del sistema politico. Italia se vio envuelta en afios recientes en un verdadero terremoto politico sin que a nadie s¢ le ocurriera nunca pensar que estuviera ame- nazada la democracia. En eambio, la inestabilidad provocada ¢® ‘Venezuela por la agitacion social en contra de la politica econ’ mica del Presidente Carlos Andrés Pérez y la pérdida de apoyo politico (incluso de su propio partido) sufrida por el Presidente, {odo ello unido ~a semejanza del caso itallano= por denunelasde 382 jon generalizada, tuvieron a ese pais al borde de un gol militar En el caso chileno, me atrevo a afirmar que, una vez resuel tos los problemas de la transicion y mis firmemente enraizados Jos acuerdos hasicos, los dems requisitos de la consolidacién (el perfeccionamiento de las instituciones democriticas en sus diver- Sos planos ¥ dimensiones) podrian ser considerados mas bien como factores que afectan la gobernabilidad sin llegar a poner fen riesgo la democracia. Es la precariedad inicial producto de dos décadas de intensa polarizacién y conflicto lo que -en la Sptica de 1990- nos ha hecho calificarlos como requisitos de consolidacién del régimen politico. Juzgadas las cosas de acuer do a la realidad presente (1997), esias materias debieran tedefi- nirse como temas de gobernabilidad, lo que ciertamente no les hace perder centralidad y trascendencia, pero elimina la percep- cidn de amenaza que afecta a aquello que no esta consolidado. La referencia al imperativo del gobierno de Aylwin de asegu- rar la gobernabilidad inmediata del pais no es sino un modo de dramatizar esa fase inicial, la importancia crucial de los primeros aiios de una democracia puesta a prueba por las predicciones ‘atastrofistas de los adversarios mas reticentes y por el escepticis: mo de significativos sectores ciudadanos, en especial de los em- presarios, actores clave del proceso econdmico. Siendo la gobernabilidad una exigencia permanente, también Io son las condiciones que debian satisfacerse desde el primer momento. Los problemas fundamentales de gobernabilidad que debia cencarar el Presidente Aylwin eran los de convertir la coalicién clectoral triunfante en una efeetiva mayoria dle gobierno y tradu- «ir el apoyo social expresado en las urnas en un respaldo consis tente a su gestion, La experiencia histérica del pais no constituia al respecto un teceddente favorable. La falta de una tradiciOn coalicionistay la ‘nica discontinuidad en las politicas y en los equipos gober nantes que habia caracterizado al Chile democratico, afiadido el hecho de ser la Goncertacion un conglomerado de 17 pat hacia comprensibles las aprehensiones de Tos pesimista En el plano social, opositores y escépticos vaticinaban una avalancha reivindicativa que en el nuevo entorno de libertad cemocratica podia plantearse sin temor a represalia. Ademas, ‘ra razonable suponer que los dirigentes sociales, en su casi totali- ad adherentes de la Concertacidn, esperarian de su gobierno la satisfaccidn de una proporcidn importante de sus aspiraciones. 383La relacién historica clientelarpopulista entre partidos y organiza. ciones sociales que hemos enfatizado daba asimismo pie al razona ble temor de que dicho fenémeno volveria a repetirse. Es cierto {que tanto en su programa como en el curso de la campaia elecio. ral la Concertacién tuvo buen euidado de no comprometerse en ofertas concretas, actitud facilitada, sin duda, por su cuasi certera de triunfo. Sin embargo, tampoco podia olvidarse que la pobreza, cl desempleo y la reduccién y deterioro de la accién social dei Estado fueron (junto a los derechos humanos) las armas mis po- tentes utilizadas por la Concertacién en contra del candidato dct régimen militar Preocupacion particular en el ambito de la gobernabildad exist al inicio del mandato del Presidente Aylwin respecto de la capacidad del Estado de Mevar adelante programas y politicas cficaces, vale decir coherentes, consistentes y técnicamente bien fundados. El Congreso Nacional debia reanudar sus actividades después de 17 afios de interrupcién, integrado por una mayor's de parlamentarios sin experiencia legislativa anterior, La admi- nistracién puibliea habja sufrido una considerable reduccién en su tamaio y podia suponerse en los cargos medlios y altos el predominio de personas afectas al régimen saliente, Por wiltimo, la reticencia de la Concertacisn respecto de la Corte Supres traducia en un dnimo previo de drastica reforma, presagiando tuna dificil relaci6n con el Poder Judicial. 4, Desarrollo: crecimiento con equidad Entre los economistas de la Concertacién habia clara conciencia acerca de la necesidad de consolidar el proceso de crecimiento econémico en curso desde 1985, aunque al mismo tiempo for mulaban severas eriticas al modelo neoliberal desde la perspec va de la justicia social, Distinto era el animo entre los dirigentes politicos de la coalicién, cuya preocupacién central eran los pro blemas sociales y que aunque entendian que debian preservarse ‘unos un tanto miticos equilibrios macroecondmicos, no sinton- zaban con la cultura més desarrollista de los técnicos. Su acttud ‘era mas bien de descalificacin global del neoliberalismo (ente™ dido por tal el conjunto de las politicas econdmicosociales 3 Pinochet) y la consigniente expeetativa de un radical cambio de rumbo como sello de la accién del equipo econémico del ‘nuevo gobierno. Estas diferencias de concepto y sensibilidad e 384 ue los diferentes partidos y entre politicos y economistas habia conducido a un programa de gobierno susceptible de diversas opciones ¢ interpretaciones en relacion x la politica econémica ¥ social. Correspondia pues al Presidente y sus ministros economi os dar contenido mas preciso a las politicas pertinentes, plan. teindose el desaffo de compatibilizar entre si las paralelas igualmente legitimas preocupaciones por el desarrollo econémi Co y la justicia social. Lograr dicha compatbilidad e condicién necesaria para que el pais y el gobierno de la Concer tacién pudieran beneficiarse del positivo aporte a la gobernabili- dad ~inédito en los procesos de paso del autoritarismo a la dlemoeracia. producidos en América Latina~ que representaba haber heredado una economia sana. B, EL CUMPLIMIENTO DE LAS TAREAS 1. Observaciones preliminares y definiciones estratégicas La ordenacién tematica que para fines analiticos hemos dado a este capitulo no pretende sugerir que el gobierno haya usado de entrada dichas eategorfas para definir su estrategia, aunque tenia plena conciencia que habria de enfrentar la totaidad de los pro- blemas y desafios antes enunciados. Quizas su preacupacién cen- tral fuera asegurar la gobernabilidad inicial del pais, factor crucial en el corto plazo para el juicio de un pueblo expectante, en el que cabja distinguir una ‘mayoria esperanzada junto a sectores escépticos ya otros francamente temerosos u hostiles Las expectativas de los diversos sectores y sus respectivas agen- day eran {uertemente divergentes, En la Concertacion muchos dirigentes politicos pereibsan la elimi pronta de los ele- rmentos de “demoeracia tutelada” como prioridad fundamental y condici6n previa para el cambio de rumbo destinado a “superar l neoliberalismo” y- poner término a la exclusién social. Los: dirigentes sindicales, aunque compartian en buena medida ese punto de vista dada su cercania y afiliacion a los partidos, hacian ver la urgeneia de paliar las situaciones sociales mas aflictivas, Porsu parte, la clase media y sectores populares en general espe ‘aban que la democracia les diera empleo, mejores salatios y ‘nenor inflacién en un contexto de estabilidad y tranquilidad. En cuanto a los adversarios, Jos militares, nstiticionalmente in- lactos, se aprestaban a repeler una eventual avalancha revanchist, 885DEMOCRACIA EN CHILE Renovacién Nacional y la UDI representaban una incognita de decisiva importancia, dado que sin votos opositores no podia aprobarse legislacién alguna en el Senado, habida cuenta del indiscutible perfil pinochetista de los senadores designados, en sti mayoria cercanos a los sectores duros o mas conservadores del régimen saliente® Un primer hecho esencial de indiscutible connotacién armo. nizadora fue la temprana y enfatica afirmacién de Aylwin de si ‘calidad de Presidente de todos los chilenos; su gobiemo no po- dia concebirse actuando en contra de determinado sector, sitio cen favor del pais en su conjunto. Se trataba de la restitucion cexplicita de una vieja tradicion nacional, olvidada o contratiada ten las décadas de polarizacién, que al mismo tiempo fijaba a la Concertacién un marco que descartaba la revancha y el ajuste de ‘cuentas como objetivos de politica oficial. Esta declaracién del Presidente tuvo especial significacisn, dado el solemne compromiso publico de todos los partidos de la coalicién, incluso antes de la eleccién, de que el primer gobie no democratico tendria un cardcter suprapartidario con recono- cimiento explicito de la autoridad del Presidente como arbitro de tiltima instancia para dirimir discrepancias 0 conflictos inter nos de cardcter politico o programatico. Este compromiso (adop- tado como respuesta, en plena campata electoral, ala reiterada imputacién de que la heterogeneidad de la Concertacién le im- pediria gobernar) se convirtio efectivamente en elemento clave dle gobernabilidad en el periodo de Aylwin, pues, sumado a los poderes formales del Jefe de Estado, dieron como resultado una cohesiGn y capacidad de toma de decisiones que pocos s¢ a brian atrevido a pronosticar. De este modo, el primer periodo democritico se caracteriz6 por tn notable € indiscutido lidera”- go de Aylwin, al que se fue sumando su autoridad moral como “hombre justo” y preocupado de los derechos humanos. La definicion de la agenda del gobierno, su expresién concre- ta en un programa de acci6n para el primer afio de la Administ ci6n, dio lugar a una primera y fundamental decision estratégica Por una parte, la nocién de “periodo inicial de gracia’” o “luna de ‘miel”, acunada por la ciencia politica y asociada en nuestro caso & # Sin peruicio de matics individuatesrespecto de materis especifias 4 se fueron revelando con el tiempo, como el caso de Thayer, conciliador © ‘materia laborales, Martin, sensible alos derechos humans 586, [LAS TAREAS DEL GOMIERNODE Av |ajustficacion moral del amplio triunfo de los “buenos” sobre los “hnalos”, avalaba una estrategia agresiva de presion en un amplio frente que, privlegiando el imperativo politico de la eliminaeién de los “enclaves autoritarios” y la exigencia ética de justicia en relacién a las violaciones de derechos humanos, abarcara iniciati- {as paralelas en todos los temas de mayor relevancia, El gobierno opt6, sin embargo, deliberada y explicitamente por el camino de la gradualidad y de las prioridactes secuenci les, con el objetivo de no recargar en exceso la agenda piiblica, evitar la acumulacién de conflictos y el consigniente riesgo de polarizacion y de eventuales alianzas ticticas entre sectores que, por motivos diferentes, se sintieran simultancamente amenaza- os. Se estimé que el concepto de “luna de miel” no resultaba aplicable a la situacién chilena, dado el particular contexto del pacto de transicién y de traspaso del gobierno a las autoridades democrticas que involucraba poner en vigencia el Estado de Derecho a partir de la legalidad vigente al 11 de marzo de 1990. Toda reforma requeria mayoria parlamentaria y, por tanto, la aceptacion de al menos un sector de la oposicion, La fortaleza, cohesi6n y autonomia relativa de las Fuerzas Armadas, sumada a los deseos de paz de la mayoria ciudadana, deseartaba el uso de métodos de presidn via movilizacién social 6 agitacion eallejera Enfrentado a esta realidad, el Presidente Aylwin consagré la ‘strategia del gradualismo secuencial, junto con renovar su com- promiso con el programa de la Concertacion, al expresar que tengo el més profundo convencimiento de que las normas cons- titucionales vigentes en esas materias (senadores designados y demas) ~que no nacieron de un consenso- son absolutamente incompatibles con un sistema de gobierno verdaderamente de- mocratico, Abrigo la esperanza de alcanzar, en su oportunidad, los acuerdas necesarios para poder modificarlas [...) considero {un compromiso mio con el pueblo proponerlas durante mi pe= iodo, La oportunidad en que lo haga dependera de las eircuns- tancias, en especial de los acuierdos que, a su respecto, pueden lise produciendo. En todo caso, las reformas que ahora tenemos en tabla son las relativas al régimen municipal y regional y al sistema judicial. Mientras no avancemos en étas, pienso que se- sa prematuro proponer otras”. * Mensaje de SE e1 Presidente de Ia Republica don Patricio Aybwin AzGear 4 Congreso Nacional, 21 de mayo de 1991, pags. 28 y 29 387A partir de esta visidn de las cosas, la agenda gubernativa debia incluir tanto materias politicas de particular sensibilidad y alta prioridad para el mundo de la Concertacién, como otras de indole econémica y social de especial relevancia para la marcha del pais y la satisfacci6n paulatina de las aspiraciones populares, De este modo, el gobierno de Aylwin abordé simultaneamente tareas clasficadas en los cuatro casilleros identificados en la sec cin anterior, La interdependencia entre orden politico, orden econdmico y érden social obligaba a atender paralela ¥ coheren temente los problemas de mayor urgencia en cada uno de estos tres planos. Por ejemplo, resultaba indispensable asegurar apoyo politico y social para la politica econdmica del nuevo gobierno, asunto de particular trascendencia para una economia de meres do cuyo dinamismo y funcionamiento eficaz depende en alto grado de decisiones privadas. En su primer Mensaje a la Naci6n, el 21 de mayo de 1990, el Presidente las defini asi: “1, Esclarecer la verdad y hacer justicia en materia de dere- chos humanos como exigencia moral ineludible para la reconci liacién nacional” (en nuestra nomenclatura, tarea de transici6n), “2, Democratizar las instituciones” (Transicién y Consolida ion). “3, Promover la justicia social, corrigiendo las graves desigual- dads ¢ insuficiencias que afligen a grandes sectores de chilenos (Desarrollo y Gobernabilidad). “4. Impulsar el crecimiento econémico, desarrollo y moder nizaci6n del pais’ (Desarrollo). “5. Reinsertar a Chile en el lugar que histéricamente se habia ganado en la comunidad internacional” (Desarrollo) La decisién de avanzar simulténeamente en los diversos planos debia compatibilizarse con la opcién estratégiea de gradualidad, de no recargar la agenda y de descartar la presion social en favor de la participacién, la negociacién y los acuerdos. Asilas cosas, e defini el siguiente conjunto de prioridades: . Objetivamente mas urgente: la normalizacion de las rela ciones entre el poder politico y las Fuerzas Armadas. b. Particularmente sensibles para la Concertacion y los trab adores: los problemas de derechos humanos, las elecciones de “Mensaje de SE. el Presidente de la Repiblics don Patricio Aylin ANCA" al Congreso Nacional, 21 de mayo de 1990, pag. 1V 388 mocréticas de las autoridades locales y la reforma de la normativa laboral. ©. Que causaban mayor inguietud a la oposicién y a los em- presarios: la politica econdmica y las reformas que pudieran atec: {ara la economia (sistema tributario y relaciones laborales. ‘d. De mayor interés € impacto popular: medidas relaciona- das con Salarios, pensiones y accion social del Estado en general. Cada uma de estas materias debia enfocarse de modo tal que siendo positivas desde la perspectiva de los sectores favorecidos fueran, al mismo tiempo, aceptables para quienes las miraban con recelo 0 temor. Debo sefialar que esta lista que parece tan precisa no fue el fruto de un ejercicio de planificacion estratégica global, sino una serie de decisiones especificas surgidas en cl curso de los meses iniciales como fruto de las urgencias politicas y de la situacién econémica y social, sometidas naturalmente a andlisis, consultas y debate politico-técnico al interior del Gobierno y de la Coalicién Una euestion delicada de estrategia global decia relacion con Ja urgencia relativa de los temas politicos y econémieos con im- plicaciones legislatvas. Al respecto, una alternativa consistia en proponer a la mayor brevedad al Congreso las reformas constitue Cionales y legales destinadas a eliminar los enclaves autoritarios De proceder asi, se habeia producido un dificil y confrontacional debate parlamentario con alta probabilidad de rechazo, dadas las sefiales enviadas por Renovacién Nacional en el sentido de que atin aquellas reformas con que en 1989 habia concordado a nivel téenico, le parecian ahora inoportunas. En esas condicio- nes, en el clima politico resultante, se habria resentido la disposi cin de la oposicién a considerar favorablemente otras iniciativas del gobierno. Por otra parte, a nuestro juicio, el funcionamiento del Estado no se veia afectado, en el corto plazo, por la existen- ia de esa normativa constitucional inta era la situacion en relacién a Ia economia. Para sox tener un proceso dindmico de crecimiento se requeria de deci- mpresariales de inversion en nuevos proyectos y de actividades. La conducta empresarial, sin embai- 0, dependia de su evaluaci6n del impacto que sobre la libertad, ‘lexibilidad y rentabilidad de las actividades privadas podrian te- hier eventuales cambios en las reglas del juego, como las refor~ ‘mas tributaria y laboral anuneiadas, En esas condiciones resultaba vital despejar cuanto antes las ‘ncognitas generadoras de incertidumbre empresarial. Para ello 889,DEMOCRACIAEN CHILE ‘convenia “distinguir entre dos tipos de iniciativas gubernamenta. les. Por una parte, las que tienen ineidencia econémica, al afec. tar las expectativas de los agentes econémicos privados [...] por ‘otra parte estan las iniciativas que no tienen incidencia econdmi- a, porque no afectan expectativas ni crean incertidumbre. Res. pecto de las que tienen incidencia econ6mica, el Gptimo es que queden planteadas todas este ato y en lo posible resueltas antes de su término 0 no mas alla de febrero (de 1991). Volver a plantear iniciativas en 1991 que impliquen cambios en las reglas del juego y/o produzcan incertidumbre, significa aumentar con siderablemente el riesgo de un muy pobre desempeiio en ereci- miento [...] todas aquellas iniciativas con incidencia econémica que se decida que no podemos impulsar en los préximos seis meses, simplemente habria que eliminarlas de nuestra agenda durante lo que resta del periodo’, 2. La transicion® a, Relaciones politico-militares is Los objetivos det gobierno, La primera tarea dé la transicién en este campo consistia en lograr el pronto y total retorno de las Fuerzas Armadas a sus cuarteles, su reinsereién en el orden pol: tico democratico como instituciones esencialmente obedientes y no deliberantes, profesionales, jerarquizadas y disciplinadas, se sin lo dispone la Constitucién. Parecia obvio que la materialia Gin plena de estos propdsitos requerfa, a su ver, la reforma o climinacién de normas constitucionales que les reconocian un rol politico, como la designacién de 4 senadores por el Consejo de Seguridad Nacional (obviamente uno por rama, incluyendo a Carabineros) y su status de “garantes de la institucionalidad” establecido en el art. 98 de Ia Carta Fundamental. En segundo lugar, el compromiso asumido por la Concerts i6n era lograr el maximo de justicia en relaci6n con las violacio- nes de derechos humanos, incluyendo los casos de muerte, * Ministerio Secretaria General de ta resdencia(Segpres) forme de Anis 31 de agosto de 190 rigid al Presidente de la Republica). “Aunque ex capil et furdanentalment eferdo al periodo de Av se hara referencia a algunos hechos ocurridos durante la Administracion Fre 890