POLITIČKI SISTEM:

SJEDINJENE AMERIČKE DRŽAVE

Od Deklaracije o neovisnosti do Ustava SAD-a

U vrijeme američke Deklaracije o neovisnosti (1776) na sjevernoameričkom
potkontinentu bilo je trinaest britanskih kolonija. No, ustavni razvoj u Sjevernoj Americi nije
počeo tek s neovisnošću. Počeo je već donošenjem statuta o ograničenoj samoupravi kolonija.
Praksa samouprave stvorila je posebnu tradiciju. Sve veće razlike u odnosu prema ustavnom
stanju u britanskoj matici izbile su na vidjelo tek onda kada je matica dospjela u sukob sa svojim
američkim kolonijama.
Najviši nositelji državne vlasti u kolonijama bili su guverneri koje je imenovao kralj. U
obavljanju svoje dužnosti savjetovali su se sa skupštinama. Skupštine su bile kopije parlamenta
u Londonu. Sastojale su se od dva doma, pri čemu je guverner imenovao prvi, a drugi su birali
dijelovi stanovništva u kolonijama. Biračko pravo imali su isključivo oni stanovnici kolonija
koji su mogli dokazati da imaju propisani minimalni imutak. Upravne činovnike i časnike u
kolonijalnoj miliciji imenovali su guverneri.
Samoupravne ovlasti kolonija bile su znatne. U okviru britanskih zakona kolonijelne
skupštine mogle su donositi zakone za područje svoje nadležnosti, koji su potom proglašavani
važećim uz suglasnost guvernera. Guverneri nisu bili strani, britanski činovnici. Obično su
pripadali uglednim i bogatijim obiteljima u kolonijama. Na počasne dužnosti, činovnička
mjesta i časničke položaje imenovani su isključivo članovi obitelji starih naseljenika u
kolonijama; oni su prevladavali i u „gornjim domovima“ skupština. Biračko pravo za izborne
„donje domove“ imali su uglavnom dobro situirani obrtnici i trgovci, a njih je u stanovništu
kolonija bilo razmjerno mnogo. Sve u svemu, sustav samouprave u američkim kolonijama imao
je oligarhijske crte. Jak položaj guvernera bio je, slično kao položaj monarha u matičnoj zemlji,
ograničen konvencijama. Neke su kolonije odredile da će guvernere plaćati samo na rok od
godinu dana; nakon isteka tog roka skupštine su morale nanovo odlučivati o tome.

Uzroci američkog pokreta za neovisnost

Kolonije u Sjevernoj Americi bile su sastavni dijelovi obuhvatnoga kolonijalnog
privrednog područja. Spomena vrijedan privredni promet postojao je samo s matičnom
zemljom, dok je trgovina među kolonijama bila beznačajna. Proizvodnjom i izvozom duhana i
pamuka oligarhijske su obitelji stvarale izvrsne poslove. Tek je promjena privrednih odnosa
između kolonija i matične zemlje unijela neskladnosti.
Zbog sedmogodišnjeg rata s Francuskom (1756-1763), koji se među tim zemljama
vodio isključivo u Sjevernoj Americi, britanska je vlada dospjela u financijske nevolje. Osim
toga, britanska prekomorska flota, koja je trebala štititi trgovačke putove, trošila je velike
iznose. Da bi se matica rasteretila, vlada u Londonu uvukla je u finansiranje imperija i kolonije
u Sjevernoj Americi. To se dogodilo u obliku poreza koji je 1765. propisan na službene
dokumente i tiskarske proizvode (porez na pečat). S gledišta naseljenika, posrijedi je bila čista
fiskalna mjera koja je koristila isključivo matici. Porez je doživljen izrabljivačkim. Zbog
bijesnih prosvjeda stanovništva u kolonijama, opet je povučen.
 Slijedeći pokušaj da kolonije sudjeluju u troškovima britanskog imperija ticao se
povećanja carina na uvozne robe. Neke od tih carina vlada je zadržala čak i onda kada je zbog
novih prosvjeda opet povukla jedan dio paketa mjera. Kad je u koloniji Massachusetts
(Bostonska čajanka, 1773) simbolično uništena jedna trgovina uvoznog čaja, vlada se umiješala
kako bi demonstrirala svoj autoritet. Ukinula je samoupravu kolonije, zatražila da se isporuče
krivci i suspendirala prava podanika u Massachusettsu (1774). Taj je korak bio početak kraja
britanske vladavine u trinaest kolonija.
Represivna promjena britanske politike prema Americi imala je dramatične posljedice
na unutarnju strukturu vladavine u kolonijama. Kolonisti su odrasli sa svješću o pravima
britanskih podanika koja je parlament u Londonu izborio u ustavnim sukobima s krunom u 17.
stoljeću. U njih se ubrajalo i pravo na zaštitu od zahvata države u vlasništvo, a koja nisu
legitimirali izabrani predstavnici vlasnika. Odatle i slogan kolonista: „No taxtation without
represenation“ (nema poreza bez suglasnosti parlementarnih predstavnika oporezovanih).
Nadalje, mnoge kolonije bile su odgojene u duhu puritanstva koje je vladavinu shvaćao kao
ugovorni odnos između vladara i onih kojima se vlada i koje se pozivalo na pravo na otpor ako
vladar raskine ugovor. Koraci britanske vlade prvi su put dramatično suočili stanovnike
kolonija s time da su imali manja prava od podanika matične britanske zemlje. Prosvjedi protiv
britanske kolonijalne politike pozivali su se na običajna načela britanskoga ustavnog prava.
Vodeće obitelji britanske amerike prosperirale su pod kolonijalnim sustavom. Prosvjedi
protiv kolonijalne politike Londona oslabjeli su legitimnost postojećih odnosa unutar kolonija.
Dijelovi gornjeg sloja u kolonijama izvršili su popularni obrat u svojemu, u načelu pozitivnom,
stavu prema matici kako ih kritika statusa kolonija ne bi dovela u težak položaj. Priključili su
se prosvjedima, stavivši se čak na čelo pokreta koji se pobunio protiv politike Londona.

Deklaracija o neovisnosti
Otvoreni otpor Velikoj Britaniji proširio se iz Massachusettsa na ostale kolonije i
eskalirao u rat protiv kolonijalne vlasti. Političke vođe pobunjenih kolonija osnovali su 1775.
„Kontinentalni kongres“ koji im je služio kao koordinacijsko sredstvo u ratu za neovisnost s
Velikom Britanijom. Kolonije su već 1776. proglasile neovisnost. Tako je u Sjevernoj Americi
nastalo trinaest neovisnih država.
Deklaracija o neovisnosti jest klasični dokument građanske slobodarske i ugovorne
teorije. Postulirala je jednakost svih ljudi, pravo na slobodu, vezanost vlade za suglasnost onih
kojima vlada, te je zahtijevala pravo na neposlušnost ako vlast ne poštuje život, slobodu i
vlasništvo svojih podanika. Kao državnopravni raskid s maticom, Deklaracija o neovisnosti bila
je, doduše, revolucionarni akt, ali je zbog misaonog dobra kojim je obrazložen raskid
neprevidivo zadržala kontinuitet s britanskom ustavnom mišlju. Deklaracija o neovisnosti
obilježila je prvi korak u pravcu samostalnoga ustavnog poretka američkih država. Starije
kolonijalne skupštine u načelu su, doduše, zadržane, ali su gornji domovi, čiji su članovi dotad
bili imenovani, ubuduće morali biti birani.

Članci o konfederaciji
U godini neovisnosti (1776) počeli su radovi na zajedničkom ustavu. Države koje su
ljubomorno držale do svoje suverenosti najprije su se ujedinile oko „Članaka o konfederaciji“
(Articles of Confederation). Taj prvi Ustav SAD-a stvorio je labavo međunarodnopravno
udruženje, tj. više savez država nego saveznu državu. Ratificiran je 1781. U zajedničkom
Kongresu kao zakonodavnom tijelu svaka je država bila predstavljena jednakim brojem
glasova. Odluke su se morale donositi većinom od tri petine svih država. Promjene „Članaka o
konfederaciji“ pretpostavljale su suglasnost svih država. Ovlasti Kongresa bile su vrlo uske.
„Članci o konfederaciji“ brzo su se pokazali kao neprikladna ustavna konstrukcija:
države se nisu mogle suglasiti o većini pitanja; konfederaciji su nedostajali prihodi; zajednička
obrana bila je nedostatna; nije bilo jedinstvenih zakona o trgovini i prometu, kao ni zajedničke
valute. Tradicionalni privredni promet s Velikom Britanijom bio je prekinut, a stvaranje
unutarameričkoga privrednog prostora hitna potreba. Napokon, britanska svjetska sila
ugrožavala je konfederaciju u Kanadi i na morima. U zemlji se morala sukobljavati s
Indijancima koji su se opirali prodoru naseljenika na njihova plemenska područja.
Na toj su podlozi vodeći političari trinaest država uvidjeli da „Članci o konfederaciji“
nisu primjereni unutarnjim i izvanjskim izazovima konfederaciji. Stoga su zakonodavna tijela
država sazvala 1787. ustavnu konvenciju u Philadelphiji (Philadelphia Convention) koja je
trebala preraditi ustav.

Ustavna vijećanja na Konvenciji u Philadelphiji

Konvencija je ubrzo zaključila da revizija „Članaka o konfederaciji“ ne bi bila smislena
te je, umjesto toga, izradila potpuno novi ustav. Nacrt se u temeljnim crtama još uvijek
višestruko držao uzora ustavnog poretka država. Zakonodavno tijelo je trebalo se sastojati od
dva doma, a oslanjajući se na status guvernera u državama, izvršnu vlast trebala je obavljati
jedna osoba.

Značajniji prijepori o nacrtu Ustava kretali su se oko prava država i saveza država.
Delegati država s brojnijim stanovništvom stali su iza plana delegata države Virginije (Virginia
Plan). Oni su predlagali da države budu predstavljene u zakonodavnom tijelu sukladno velični
svoga stanovništva. Manje države podupirale su protuprijedlog države New Yorsey (New
Yersey Plan) koji je predviđao da sve države budu jednako predstavljene.
Kasnije nazvani „veliki kompromis“ (Great Compromise) premostio je suprotnost: on
je predložio podjelu saveznoga zakonodavnog tijela na dva ravnopravna doma. U
Predstavničkom domu (House of Representatives) države su trebale biti predstavljene
primjereno svojemu stanovništvu, a u Senatu (Senate) svaka je država trebala poslati po dva
predstavnika koja je morao izabrati gornji dom zakonodavnog tijela svake države. I Senat, dakle
„dom država“, odluke je trebao donositi jednostavnom većinom. Države koje bi bile poražene
u glasovanju morale su se, dakle, pokoriti glasovanju većine. U Ustavu su ovlasti federacije
većim dijelom točno opisane, a manjim su dijelom napisane tako da im je bilo potrebno kasnije
tumačenje. Sve nadležnosti koje nisu bile prenesene na federaciju ostale su državama.
Federaciji je prenesena isključiva nadležnost u vanjskoj politici, zajedničkoj obrani, valuti i
vanjskoj trgovini. Nadalje, onda je dobila i pravo da uređuje trgovinu među državama.
Naposljetku, zahvaljujući carinama dobila je vlastite prihode. O spornome saveznom pravu i o
sporovima među državama trebali su odlučivati savezni sudovi.
Na Konvenciji je postojala suglasnost o tome da se uvede republikanski oblik države.
Na vrhu države trebao je biti predsjednik. Oblikovanje institucije predsjednika - slično kao i
zamisli o dvodomnome zakonodavnom tijelu (Kongresu) - koristilo je ustave trinaest država
koji su, sa svoje strane, bili oblikovani pod utjecajem britanskog gledanja na guvernere kao na
„vremenski ograničene izborne monarhe“. Nakon dugog natezanja delegati su se suglasili o
tome da mandat članova Predstavničkog doma traje dvije godine, mandat predsjednika četiri
godine, a mandat članova Senata šest godina.
Predsjednik i podpredsjednik do danas su ostali jedini izabrani predstavnici savezne
izvršne vlasti. Predsjednik, uz suglasnost Senata, imenuje sve savezne činovnike i suce. Prema
uzoru na engleski postupak uklanjanja s dužnosti kraljevih činovnika, koji je bio prakticiran još
u 17. stoljeću, predsjednik može prijevremeno biti udaljen s dužnosti samo ako Predstavnički
dom pokrene postupak službene optužbe (Impeachment), a Senat ga osudi na gubitak položaja.
Protiv zakonskih odluka zakonodavnog tijela predsjednik raspolaže vetom, kojega Kongres
može odbiti samo dvotrećinskom većinom u oba doma. Kao model izbora za instituciju
predsjednika utvrđen je neizravni izbor posredstvom izbornika (electors) koji odlučuju prema
izbornom pravu pojedinih država. Oponašajući „veliki kompromis“, broj izbornika koji pripada
svakoj državi odgovarao je broju njezinih predstavnika u oba doma Kongresa.
Tekst Ustava zahtijeva složeni postupak promjene Ustava koji iziskuje širok konsenzus.
S promjenom se mora suglasiti najmanje dvotrećinska većina u oba doma Kongresa. Promjenu
potom moraju odobriti zakonodavna tijela ili samo za tu svrhu sastavljene ustavne konvencije
u tri četvrtine svih država u određenom roku (danas, tijekom sedam godina). Tek tada promjena
stupa na snagu. Ustavne promjene su dopune izvornoga ustavnog teksta, koji je vezan za tekst
Ustava što je usvojen 1787. Prvih deset članaka o promjenama (Amendments) stekli su pravnu
snagu već 1791. Do danas je stupilo na snagu ukupno samo 27 promijenjenih članaka.

Demokratizacija sustava vlasti

Američki ustav prvotno je utemeljio oligarhijsku pravnu državu koja se kasnije otvorila
demokratizaciji. Oblikovanje biračkog prava za izbore saveznih tijela prepušteno je pojedinim
državama (čl. 1, odj. 2. i 4. Ustava SAD-a). One su se dugo vremena brinute za to da biračko
pravo bude ograničeno samo na građane koji su se za to kvalificirali prihodima ili imutkom.
U prvim godinama američke republike Predstavnički dom je imao ključno političko
mjesto. Zastupnici u Predstavničkom domu, što ih je narod izravno izabrao, predstavljali su
najveći dio biračkog tijela pojedinih država. Članove izborničkog kolegija za izbor predsjednika
u većini država najprije su birala njihova zakonodavna tijela (parlamenti), a nakon nekog
vremena sam građani. Senatori su do 1913. bili izaslanici zakonodavnih tijela pojedinih država.
Tek su kasnije, na temelju promjene Ustava, birani izravno. Članovi Predstavničkog doma činili
su do dvadesetih godina 19. stoljeća kao „federalisti“ (preteče današnjih repuboikanaca) ili kao
„Jeffersonovi republikanci“ (preteče današnje Demoktratske stranke) takozvane congressional
caucuses. U caucuses, tj. u parlamentarnim frakcijama, stranke su u početnim godinama
republike nominirale svoje kandidate za predsjednika.
Alexander Hamilton, utemeljitelj i priznati vođa Federalističke stranke, pokušao je
usmjeriti odnose u pravcu ustavnog razvoja u Britaniji. Kao tajnik za financije (ministar
financija od 1789. do 1795) prvog predsjednika Georga Washingtona, koji je naglašeno bio
nadstranačiki, težio je ulozi premijera pod politički neutralnim poglavarom države.
Uključivanjem institucije predsjednika u stranačke sukobe taj je pokušaj okončan već 1796.

Proširenje biračkog prava

 Širenjem SAD-a na Jugoistok i Zapad, te osnutkom novih država društveno je značenje
zadobio demokratski element. Naseljenicima na Zapadu bile su strane posjedovne i statusne
razlike u životu u starijim državama utemeljiteljicama SAD-a. Iz međusobne upućenosti na
slabo naseljenim područjima Zapada izrasla je „prademokratska“ misao o jednakosti i
ravnopravnosti, koja je u novim državama ubrzo bila izražena i u ustavnom pravu. Dvadesetih
i tridesetih godina 19. stoljeća u zapadnim su državama i na područjima ukinuta ograničenja
biračkog prava koja su još postojala. Taj je razvoj potaknuo i sukladne težnje u starijim
državama. Demokratizacija biračkog prava muškaraca napredovala je brzo i bila je dovršena
već početkom četrdesetih godina 19. stoljeća. Biračko pravo žena ugrađeno je u savezni Ustav
tek 1920.

Nastanak političkih stranaka

Demokratizacija je promijenila politički krajolik, ponajprije zbog nastanka stranaka.
Propao je congressional caucus kao norminacijsko tijelo koje je bilo čista pralamentarna
tvorevina. Šire biračko tijelo zahtijevalo je stranačku organizaciju koja je biračima
omogućavala da se informiraju o kandidatima u izborima i da izaberu među njima. Takva
stranačka organizacija nastala je u obliku takozvanoga konvencijskog sustava. Doba ranih
organiziranih stranaka nazvano je jacksonian democracy prema predsjedniku Andrewu
Jacksonu (1829-1837).
Pristaše neke stranke najprije su se okupljali na općinskoj razini. Određivali su
kandidate za lokalne dužnosti i istodobno birali delegate za konvenciju koja je određivala
kandidate na razini upravnog okruga (county) ili kongresnoga izbornog okruga (congressional
district). Konvencija je birala delegate za slijedeću višu razinu - razinu pojedine države.
Stranačka konvencija pojedine države potom je birala delegate za nacionalnu stranačku
konvenciju, kojoj je najvažnija zadaća bilo određivanje kandidata za predsjednika. Tu
višestupanjsku konvecijsku građevinu održavali su stranački dužnosnici, takozvani bossovi.
Oni su uglavnom obnašali dužnosti gradonačelnika ili gradskih vijećnika gdje su svakodnevno
imali posla s građanima i biračima. Bili su informirani o tome što su birači željeli i znali su što
treba učiniti da kandidati njihove stranke pobijede u izborima. U epohi koja nije poznavala ni
elektroničke ni tiskane masovne medije, sustav stranačkih konvencija jamčio je povratnu
spregu između volje birača i stranačkih dužnosnika i službenika na višoj razini.
Tijekom vremena korupcija je postala uobičajeno sredstvo utjecaja na birače. Kako su
stranački dužnosnici kontrolirali gradske uprave, a djelomice čak i uprave pojedinih država,
otvarali su se mnogi putovi da se birači nagrade: poslovi u sklopu javnog zapošljavanja,
besplatni objedi, pravno savjetovanje, povlastice od strane vlasti. Ni u 20. stoljeću čak ni
zakonodavna tijela država, zastupnici i senatori Kongresa djelomice nisu mogli priuštiti sebi da
djeluju protiv želja lokalnih stranačkih vođa, jer bi u protivnome morali strahovati za svoju
nominaciju. Mnogi utjecajni interesenti, bankari, industrijalci, željezničarski magnati, plaćali
su suradnjom s vođama „stranačkih strojeva“ - taj se omaložavajući izraz udomaćio - prednosti
u zakonodavstvu i upravnoj praksi.
Sustav stranačkih konvencija bio je nadmoćan starijem sustavu caucusa: njegov je
demokratizacijski učinak bio to što su konvencijske stranke morale računati na potrebe birača.
Drukčije rečeno, snaga sustava konvencija bila je njegova blizina biračima na područjima na
kojima su građani bili razvidno i osjetno pogođeni političkim odlukama, naime u općinama i u
državama. Zastupnici i senatori u Kongresu morali su se „prodavati“ kao dobri poslanici svoga
izbornog okruga ili svoje države ako su htjeli opstati pred biračima. U Kongresu su se uhodale
temeljita regionalizacija i lokalizacija političkog događanja. Sustav stranačke konvencije bio je
mjerodavan i za postavljanje predsjedničkih kandidata obiju stranaka i u prvoj polovici 20.
stoljeća. Nacionalna konvencija bila je dodatak strankama u pojedinim državama. Pod
sustavom konvencija moćne stranačke vođe pregovarale su o predsjedničkoj kandidaturi.

Već prije sredine 19. stoljeća na sve važne političke dužnosti i činovničke položaje
dolazilo se izborima. Izborne položaje kontrolirale su stranke i one su stranačkim vođama
pružale prigodu da svoje pristaše nagrade unosnim položajima (patronage). I obratno, svatko
tko je bio na izbornom položaju, bio je odgovoran svojoj stranci. Pozitivna posljedica
politizacije uprave i sudstva - u mnogim saveznim državama i suci su postavljani, i još se i
danas postavljaju, pučkim izborima - bilo je otvaranje javne uprave jednostavnim građanima.
Negativne posljedice bile su neučinkovitost i korumpiranost uprave, napose u općinama i
pojedinim državama. Posljednji aspekt već dugo nije gravirajuće važan. I dugo nakon prijelaza
u 20. stoljeće uprave nisu morale savladavati velike zadatke. „Stranački strojevi“ su imali
pozitivnu funkciju u integraciji brojnih useljenika koji su od osamdesetih godina 19. stoljeća
nadirali u industrjske metropole - uglavnom su to bili Nijemci, Irci, Talijani, Poljaci i
istočnoeuropski Židovi. Oni su useljenike otkrili kao nove birače, te su ih razmjerno brzo i
uspješno integrirali u politiku tako što su im uprave izlazile u susret, kao i savjetom i pomoći u
snalaženju u novoj okolini. Među useljeničkim stanovništvom, koje je većinom radilo u
industriji, trajne je pristaše stekla najprije Demokratska stranka. Uvjeovano društvenim
usponom i promjenom svijeta rada, te su se privrženosti istrošile tek, otprilike, za dva naraštaja.
Za demokrate su ostali vezani samo Afroamerikanci, što je bilo stabilizirano zauzimanjem
liberalne Demokratske stranke za ukidanje diskriminacije crnaca pedesetih i šezdesetih godina
20. stoljeća.

Razvoj savezne države i ustavni pravorijek

Tijekom 19. i 20. stoljeća odnos između federacije i pojedinih država stalno se pomicao
u korist federacije, što se uglavnom događalo bez formalnih promjena Ustava. Taj se razvoj
temeljio na pravorijeku Supreme Courta (Vrhovnog suda). U svojem tumačenju, on je Ustav iz
1789, koji je izvorno jedva govorio o potrebama društva za upravom, prilagođavao potrebama
zemlje koja je zahtijevala jaču aktivnost vlade. Federacija i danas ima skromne ovlasti koje su
navedene u prvom članku Ustava. U biti je riječ o pravu federacije da sklapa međunarodne
ugovore i određuje vanjske odnose, organizira zajedničku obranu, uvede zajedničku valutu i
pobliže oblikuje pravila trgovine među saveznim državama (klauzula o interstate comemerce).
Osim toga, Ustav sadržava opće klauzule koje federaciji daju pravo da bude aktivna u
granicama svojih ovlasti.

Struktura i način rada državnih institucija

Ustav
Otkako je prihvaćen, američki je Ustav doživio brojne promjene od strane propisane
dvotrećinske većine država utemeljiteljica (1789), najprije kroz 26 dodatnih članaka a izvorni
tekst Ustava, a potom i kroz interpretacije Ustava u saveznome Vrhovnome sudu SAD-a. Ako
se želi upoznati sadašnje stanje Ustava, preporučljivo je da se Ustav čita otraga, tj. da se počne
od posljednjih dodatnih članaka i da se potom vraća na izvorni tekst Ustava. Nasuprot drugim
ustavima, izvorni doslovni tekst Ustava nije mijenjan ustavnim promjenama. Svakom dopunom
nekom novom odredbom Ustav se samo mijenja odnosno poništava. Ta vrsta promjene Ustava
ističe ustavni kontinuitet. Prednost joj je razvidnost, a istodobno građanima predočuje temeljne
crte ustavne povijesti. Ustav je ključni element političkog folklora, slično kao zastava (zvijezde
i pruge). Najvažnije dopune Ustava tiču se: (a) prvih deset članaka (amandmana) koji u Ustav
praktično ugrađuju moderni katalog temeljnih prava; (b) modifikacije postupka izbora
predsjednika i podpredsjednika (čl. 12), kao i nasljednika predsjednika a dužnosti između dvaju
izbornih razdoblja (čl. 20, 22, 25); (c) pravne jednakosti građana SAD-a, neovisno o podrijetlu
ili boji kože (čl. 14 i 15); (d) izravnog izbora senatora Sjedinjenih Država (čl. 17).

Kongres
Zastupnici Kongresa biraju se sustavom relativne većine u jednomandatnim izbornim
okruzima. Kongres SAD-a danas se sastoji od 535 članova, pri čemu 100 konstituira Senad, a
435 Predstavnički dom. Nacionalno zakonodavno tijelo SAD-a manje je od parlamentarnih
tijela većih europskih industrijskih zemalja. Pritom, SAD imaju više od tri i pol puta brojnije
stanovništvo od SR Njemačke kao zapadnoeuropske države s najbrojnijim stanovništvom.
Senatori i zastupnici američkog Kongresa predstavljaju, dakle, velik broj birača. Suočeni su i s
bitno većim opsegom rada nego zastupnici u ostalim sustavima vlasti.
Senator Sjedinjenih Država - svaka država Unije šalje u Kongres po dva senatora - biraju
birači njihove države. Drukčije rečeno, države Unije čine izborne okruge američkih senatora.
Izborni okruzi za 435 zastupnika Predstavničkog doma moraju se, u razmacima, iznova krojiti.
Zakonodavna tijela država Unije obavezna su da na osnovi posljednjeg popisa stanovništva
sama vode računa o migracijama stanovništva između država i unutar država. Savezni Vrhovni
sud nameće državama obvezu poštovanja načela one man, one vote, tj. to da nijedan izborni
okrug za Kongres ne smije biti bitno veći od drugoga. Samo je za najmanje države propisano
da moraju biti predstavljene s najmanje jednim mandatom. Zastupnici žive s političkim rizikom
kojega ne poznaje nijedan senator: s opasnošću da će izgubiti naslijeđeni izborni okrug ili da će
se morati prilagođavati drugome biračkom tijelu u izmijenjenome izbornom okrugu. Zbog
dvogodišnjega mandata zastupnici su praktično u stalnoj izbornoj borbi; u Senatu se svake dvije
godine bira samo trećina senatora.
Izborni okruzi kao odnosne veličine izabranih predstavnika u Senatu znatno variraju.
Dvojica senatora države New York ili države Kalifornije predstavljaju velike države s 18
odnosno 30 milina stanovnika, a senatori država New Hampshire ili Nevada predstavljaju
države u kojima je ukupni broj stanovnika manji od broja u mnogim američkim velegradovima.
Najmanje države (Aljaska, Vermont i Wyoming) imaju oko 500.000 stanovnika.

Dva doma Kongresa potpuno su ravnopravna u zakonodavnom postupku. Svaki senator

ili zastupnik (predstavnik) može podnijeti neki prijedlog zakona na raspravu u respektivni dom.
Plenum Senata i plenum Predstavničkog doma moraju usvojiti doslovan tekst prijedloga prije
nego što bude podnesen na potpis predsjedniku. Ako domovi usvoje odstupajuće oblike
prijedloga, poseže se za nekim od postupaka posredovanja što su propisani poslovnicima Senata
i Predstavničkog doma. Kao posrednik djeluje „konferencija“ (conference commite) koja se
stvara ad hoc od predstavnika nadležnih stručnih odbora Predstavničkog doma i Senata. Ako
se ne postigne suglasnost o zajedničkom tekstu, prijedlog propada.
Svaki dom ima posebna prava: samo Senat ima pravo ratificirati međunarodne ugovore
dvotrećinskom većinom. Većina njegovih članova mora se suglasiti s prijedlozima predsjednika
o imenovanju visokih činovnika i o postavljanju sudaca saveznoga Vrhovnog suda. Samo
Predstavničkim dom smije predlagati poreze i izdatke. Zakone o porezima i izdacima moraju,
kao i ostale zakone, usvojiti oba doma, tako da je Senat u tom pogledu opet praktično izjednačen
s Predstavničkim domom.

Način rada
Kongres je organiziran kao radni parlament odnosno kao odborski parlament.
Predstavnički dom ima 19, a Senat 20 stručnih odbora. Tome treba pridodati oko 200 pododbora
i još četiri zajednička odbora dvaju domova (stanje 2004. godine). O svakom prijedlogu zakona
koji dođe u jedan dom najprije se mora raspraviti u odboru. Prijedlog propada ako odbor ili
pododbor kojega je on odredio utvrdi da on ne zaslužuje daljnju raspravu. Samo ako odbor
proslijedi prijedlog plenumu dotičnog doma, i to uglavnom nakon dugih rasprava i znatnih
promjena, dom može odlučivato o tome hoće li ga prihvatiti ili odbaciti. Svi odbori imaju velike
aparate kvalificiranih suradnika te se, osim toga, oslanjaju i na skupe pomoćne službe Kongresa.
U radu Predstavničkog doma posebnu ulogu ima Odbor za poslovnik (Rules
Committee). Kad bi se na plenumu Predstavničkog doma raspravljalo o svakom prijedlogu
prema složenim pravilima koja iziskuju mnogo vremena, Predstavnički dom ne bi bio sposoban
savladati svoje zakonodavno gradivo u doglednom razdoblju. Stoga dom redovito odstupa od
svoga poslovnika kako bi raspravljao o zakonskim prijedlozima prema jednostavnim pravilima.
Te odmjerene ad hoc postupke, koji uvijek važe samo za određeni prijedlog, izrađuje Odbor za
poslovnik. Odbor nerijetko preporučuje plenumu da se uopće ne bavi prijedlogom kojega na
plenum kani iznijeti neki stručni odbor. Na klupi većine u Odboru za poslovnik nalaze se oni
zastupnici većinske frakcije čija je lojalnost najvažnijem predstavniku većinske frakcije,
speakeru Predstavničkog doma, zajamčena. Odstupajući od pravila nominiranja u ostale
odbore, speaker Predstavničkog doma predlaže kandidate svoje stranke za taj odbor.
Dom iscrpno raspravlja o prijedlozima zakona - a prema preferencijama Odbora za
poslovnik - u posebnom obliku Committee of the Whole House (nešto kao Glavni odbor). U toj
fazi postupka zastupnici ne napuštaju plenarnu dvoranu. Speaker Predstavničkog doma
prepušta vođenje rasprave jednome zastupniku, većinom predsjedniku odbora koji je nadležan
za taj predmet. Kao Committee of the Whole House Predstavnički dom može usvojiti izmjene
prijedloga zakona ako je nazočno samo stotinu zastupnika. Plenum Predstavničkog doma
zadržava povlasticu da zakone konačno usvoji. Sposobnost odlučivanja gubi samo onda kada
se utvrdi da nije nazočna većina zakonskih članova - 218 zastupnika.
I Senat raspravlja o prijedlozima zakona uvelike odstupajući od svoga složenog
poslovnika. Za razliku od Predstavničkog doma, o tome da se poslovnik praktično stavi izvan
snage odlučuje se prema načelu jednoglasnosti. Senat otvara svako zasjedanje prijedlogom da
se poslovnik suspendira u korist ad hoc procedure koja je prije toga dogovorena s manjinskom
frakcijom. Protuslovi li tome jedan jedini senator, Senat je osuđen na to da postupa prema
nepraktičnim poslovničkim odredbama. Prva postaja u zakonodavnom procesu jest, kao i u
Predstavničkom domu, nadležni stručni odbor. Ustvari, Senat nema gremij koji je usporediv s
Odborom za poslovnik Predstavničkog doma. Sličnu funkciju ima vođa većinske frakcije u
Senatu. Na početku svakog zasjedanja on tradicionalno predlaže da se poslovnik suspendira. U
nastavku postupka voditelj zasjedanja odmah daje riječ vođi frakcije senatske većine - za njim
slijede oni koji su se prije javili za riječ. Vođa većine tako može jače utjecati na postupak nego
„obični“ senatori.
Sljedeća je posebnost Senata uvriježeno pravo svakog senatora da govori neograničeno
vrijeme. Samo tri petine zakonskih članova Senata mogu odlučiti da se nekom senatoru oduzme
riječ (do 1975. važio je kvorum od dvije trećine). Pojedini su senatori u prošlosti korstili
povlasticu da neograničeno govore kao takozvani filibuster kako bi odgodili ili spriječili odluke
Senata. On ponajprije služi kao oružje manjini senatora koji žele spriječiti neku važnu odluku
većine. Tropetinska većina, koja oduzima riječ, nastaje vrlo rijetko: kako zbog snage većinske
frakcije, tako i zato što većina senatora ne želi obezvrijediti pravo na neograničeni govor.

Politički okvir rada u Kongresu: vlada i lobisti

U najvažnije aktere u okolini Kongresa ubrajaju se predsjednik Sjedinjenih Država i
politički šef savezne uprave u Washingtonu (Shell, 1998). Upravne vlasti potiču - ponajprije u
odborima - mnoge važne zakone koji velikim dijelom zahtijevaju rasprave u Kongresu.
Organizacijsku vlast savezne američke vlade nema predsjednik nego Kongres. Kongres,
doduše, može delegirati tu ovlast predsjedniku na organičeni vremenski mandat, ali zadržava
pravo da povuče to delegiranje. Faktično, svako upravno nadleštvo, od golemog departmana
(koji je, otprilike, značenjski jednak ministarstvu u Europi) do malog odjela unutar nekog
departmana, ovisi o dobrohotnosti Kongresa. Kongres odobrava proračun za sve grane savezne
izvršne vlasti. Stručni odbori Kongresa mogu uspostaviti i ukinuti neko nadleštvo ili odjel u
nadleštvu ili odobrenje stručnog proračuna učiniti ovisnim o nametima. Svakom nadleštvu je
dobro savjetovati da njeguje kontakt s Kongresom, a napose s nadležnim kongresnim odborima.
Šefovi nadleštava koje imenuje predsjednik dolaze i odlaze a Kongres ostaje. Stoga je
dobro shvatiti kako je u interesu mnogih karijernih činovnika, koji ostaju u nadleštvima
neovisno o rezultatima izbora i većinskim odnosima, da zadrže dobar odnos s Kongresom.
Jasno je da su pritom važna i gledišta birokratskog održanja. Odnos između administracije
(jezični izraz za predsjednika i njegove političke činovnike) i Kongresa ne obuhvaćaju potpuno
samo čelni predstavnici dviju institucija. Birokracija kao cjelina često vodi drukčiju politiku od
nekoliko tisuća činovnika koji službuju na ograničeno vrijeme, a koji pripadaju administraciji
vladajuće stranke.
Na političkoj pozornici Washingtona djeluje, nadalje, nekoliko tisuća (procjenjuje se
oko 15.000) takozvanih lobista. Službena profesionalna oznaka tih ljudi glasi, po pravilu,
„Washington representative udruge X, ili tvrtke Y, ili građanske udruge Z. Od oznake je važnija
djelatnost koju lobist obavlja. Lobisti su u Washingtonu predstavnici prihvaćenoga
profesionalnog staleža. Oni nisu, kako se nekoć tvrdilo u djelima istraživačkog novinarstva,
politička mora nego politička nužnost. Lobisti su jednako upućeni na Kongres, ka što je i
Kongres upućen na lobiste. Nedvojbeno, svi lobisti plaćeni su za to da intrese svoje udruge ili
svoje tvrtke što preobitačnije ostvare. To se općenito ne taji. Zbog odvjetničke djelatnosti za
svoje interesente lobisti su nužni izbori informacija za Kongres, osobito za kongresne odbore
(slika 6). Brojna znanja i iskustva što se prikupljaju u poduzećima, organizacijama i udrugama
nadmašuju sve čime raspolažu Kongres i adminsitracija. Kongresni odbor koji želi stvoriti sliku
o vjerojatnim posljedicama svojih odluka mora znati kakva je procjena onih koji su pogođeni
njima.
 Zemljopis vladina pogona: putovi u glavni grad Sjedinjenih Država za one koji se bave
poslom u vladi zapravo su kratki. Vladina nadleštva, odvjetnički i lobistički uredi koncentrirani
su na tijesnom prostoru. K-Street u malome središtu Washingtona najvažnija je milja za
depadanse tvrtki i profesionalne posrednike među privatnim interesima i vladinim službama.
Većina departmana nalazi se na obje strane Avenije Pennsylvanija, koja se pruža između Bijele
kuće i Kapitola, kao i južno od nje. Središte grada i prostor vlade udaljeni su nekoliko minuta
taksijem. Vladina nadleštva smještena iza njih pružaju se do graničnog područja susjednih
država Marylanda i ponajprije Virginije, gdje se nalazi glavno sjedište Ministarstva obrane
(Pentagona) i obavještajne agencije (CIA-e) kao važnih ustanova savezne vlade s brojnim
osobljem.
Za masu saveznih službenika, kao i za predstavnike utjecajna posla, Washington D.C.
samo je radno mjesto. Oni stanuju u predgrađima Washingtona, na području država Virginije i
Marylanda, a jedan dio i u sjeverozapadnom okrugu glavnog grada gdje ima dobro situiranih
gradskih četvrti. Ostale okruge glavnog grada, počevši odmah iza Capitol Hilla, okružuju
slamovi s propalom građevnom supstancijom, visokim kriminalom i marginalnim
nezaposlenim stanovništvom, kakvo se susreće i u neposrednom susjedstvu poslovnih i
uredskih središta ostalih američkih metropola, primjerice Chicaga ili Philadelphije.
Dvojba lobizma nalazi se posve općenito, a ne samo u SAD-u, u spletu traženja
prednosti i davanja objektivnih informacija. Intenzivan kontakt s lobistima ne njeguje samo
Kongres nego i birokracija. No, za američke lobiste Kongres je vjerojatno važniji adresat.
Zakonodavno tijelo u političkom sustavu SAD-a stvarno je samostalno. Ono ne prihvaća
zakonske prijedloge administracije kao nešto što je razumljivo samo po sebi, a pogotovu ne na
predloženi način. Naposljetku, ono ima i vlastite predodžbe. U “željeznom trokutu“ kongresnih
odbora, interesnih skupina i birokracije obavlja se velik dio svakodnevnog vladanja, na koje
predsjednik i politički činovnici teško mogu utjecati.

Predsjednik i izvršna vlast

U svojoj osobi predsjednik objedinjuje dužnost šefa vlade i poglavara države. Ne smije
obavljati nikakvu drugu političku dužnost. Brine se za provedbu zakona i vrhovni je
zapovjednik oružanih snaga. Imenuje savezne činovnike i suce Vrhovnog suda uz uvjet da
suglasnost dade Senat. Svakom zakonu što ga usvoji Kongres potrebna je formalna suglasnost
predsjednika (slika 7). Predsjednik izričito potvrđuje svoju suglasnost potpisom. Ako se
predsjednik pisano usprotivi zakonskoj odluci Kongresa, ta odluke ne može stupiti na snagu.
Veto se može staviti izvan snage samo ako dvotrećinska većina u oba doma Kongresa formalno
potvrdi dotične zakonske odluke, što se događa rijetko. Predsjednik ima rok od deset dana (bez
nedjelje i blagdana) za veto. Odgodi li se Kongres unutar tog roka, kao adresat veta on nije više
dostižan, pa se veto prihvaća i bez pisanog odbijanja (packet veto); s rukama u džepovima
predsjednik može gledati kako odluka prestaje važiti.
Predsjednik nije odgovoran Kongresu za svoje djelovanje. Počini li kazneno djelo ili
zlorabi svoj mandat, s dužnosti može biti udaljen putem službene tužbe (impeachmenta).
Tužbu može podići većina članova Predstavničkog doma, a o njoj odlučuje dvotrećinska
većina u Senatu pod predsjedavanjem suca saveznog Vrhovnog suda Sjedinjenih Država. Bude
li proglašen krivim, posljedica je samo udaljavanje s dužnosti. Službena optužba predsjednika
podignuta je samo dvaput. Prvi put 1867. protiv predsjednika Andrewa Johnsona, nije imala
uspjeha u Senatu, i to tijesno, jer je nedostajao samo jedan glas. Predsjednik Nixon preduhitrio
je 1974. prijeteću službenu optužbu tako što je odstupio. U prosincu 1998. pokrenut je
impeachment protiv predsjednika Clintona, ali je u veljači 1999. propao zbog nedostatka
potrebnog kvoruma u Senatu.
Sukladno promjeni Ustava koja je prvi put počela važiti u predsjedničkim izborima
1952, predsjednik može biti ponovno izabran samo jedanput zaredom. Svi prethodni
predsjednici, osim Franklina D. Roosevelta (predsjednika od 1933), slijedili su uzor prvoga
predsjednika Georgea Washingtona i odustajali su od treće kandidature. U opterećujućim
okolnostima prijetećeg uvlačenja u Drugi svjetski rat i u godinama američkog sudjelovanja u
ratu, nadasve popularni F. D. Roosevelt, historijski bez primjera, uspješno se kandidirao za treći
i četvrti mandat (1940, 1944). Konzervativna kongresna većina htjela je promjenom Ustava
zauvijek spriječiti ponavljanje tog primjera.
Složen je postupak izbora predsjednika. Predsjednika, tehnički gledano, ne biraju
izravano američki građani s biračkim pravom, nego neizravno skupština delegata, izbornički
kolegij. On se sastoji od 538 delegata iz svih 50 država Unije i tri delegata saveznoga glavnog
grada. Kontingent delegata pojedinih država izračunava se, prema čl. 2 Ustava, sukladno
ukupnom broju senatora i zastupnika pojedine države. Da se podsjetimo: svaku državu u Senatu
predstavljaju dva senatora, a u Predstavničkom domu najmanje jednog predstavnika imaju i
države s vrlo malobrojnim stanovništvom. Ta ustavna pravila povećavaju razmjernu važnost
manjih država u Kongresu, a time i u izborničkom kolegiju. Odatle može proizaći stanje u
kojemu predsjednički kandidat dobije, doduše, većinu u izborničkom kolegiju, ali ne i većinu u
biračkom tijelu. Upravo je takvo stanje nastalo u predsjedničkim izborima 2000. godine:
republikanac G. Busch ml. tijesno je pobijedio u izborničkom kolegiju, a njegov poraženi
konkurent, demokrat Al Gore, dobio je pak tijsnu većinu u biračkom tijelu. Institucija
izborničkog kolegija objašnjava se iz novine o kojoj su raspravljali očevi Ustava na konvenciji
u Philadelphiji 1787: o izboru poglava države koji je na dužnosti određeno vrijeme. Tada nije
bilo demokratskih ustava kakve poznajemo danas. Ni američki ustav još nije bio demokratski.
On je, doduše, htio da građani susjeluju u izboru predsjednika, ali je istodobno želio spriječiti
da američki narod dobije u predsjedniku cezarističkoga narodnog tribuna koji bi možda,
oslanjajući se na svoju popularnost među biračima, mogao promijeniti ravnotežu moći između
zakonodavne i izvršne vlasti u svoju korist. Elektori (izabranici) koje biraju birači zamišljeni
su kao postaja za filtriranje na kojoj bi se ispitalo može li se očekivti da će kandidati koji se
biraju obavljati svoju dužnost u duhu Ustava. Postupna demokratizacija američke unije
smanjila je važnost izborničkog kolegija već u prvoj polovici 19. stoljeća. Pojavom političkih
stranaka izbornici što su ih izabrali građani saveznih država postali su zakonski obvezni dati
glasove onim kandidatima koji su dobili većinu glasova birača u svojoj državi. I danas je takvo
pravno stanje. Faktično, izbornici su postali slijepa oruđa relativne biračke većine u dotičnoj
državi. Izborni postupak stoga odavno odgovara izravnome pučkome izboru.
Izbornički kolegij stoji na putu pučkim izborima samo u jednom pogledu. Ako neki
predsjednički kandidat ne dobije apsolutnu većinu u izborničkom kolegiju zbog pojave
popularnoga „trećeg“ kandidata, nužan je izbor predsjednika u Predstavničkom domu. U njemu
svaka država, neovisno o broju svojih zastupnika, ima samo jedan glas. Ta ustavna odredba,
koja se od 1824. nije morala koristiti, ostavila je tragove u američkoj politici do danas. Obje
velike stranke moraju se truditi da integriraju širok spektar interesa i skupina birača. Samo se
tako može spriječiti da se birači ne okrenu predsjedničkom kandidatu neke nove, „treće“
stranke. U nepovoljnim okolnostima neki privlačan „treći“ kandidat i danas bi mogao izbor
premjestiti u Predstavnički dom. Pretežna većina svih Amerikanaca ne bi shvatila takav
postupak.
 Kandidati „trećih“ stranaka uglavnom ne kane svojom kandidaturom ukinuti uvriježene
običaje predsjedničkih izbora. No žele prisiliti veće stranke da više brinu o biračkoj masi koja
vjeruje da je zapostavljena.
Najnoviji primjer uspješnoga „trećeg“ kandidata bio je milijarder Ross Perot 1992.
Mogućnost zakazivanja uobičajene metode izbora u novijoj je prošlosti više puta uzrokovala
razmišljanje o reformi postupka za izbor predsjednika. Zamisao nikad nije nadišla rasprave.
Nikad se nije pokazala ni jako hitnom jer je uvijek nastajala udobna apsolutna većina u
izborničkom kolegiju.
Podpredsjednika Sjedinjenih Država bira izbornički kolegij prema istom postupku kao
i samog predsjednika. Kako nema zadataka, on je u sjeni predsjednika sve dok se predsjedniku
ništa ne dogodi. Ipak, osoba podpredsjednika često je bila vrlo važna. Nekoliko je predsjednika
palo kao žrtve atentata, a drugi su patili od teških, po život opasnih bolesti. Kandidata za dužnost
podpredsjednika predlaže kandidat za predsjednika na nominacijskoj konvenciji (stranačkom
kongresu). Tim osobnim prijedlogom katkad su bili obeštećeni gubitnici predodlučivanja
(predizbora) unutar stranke, jer su tako trebali biti motivirani da se angažiraju u korist
predsjedničkog kandidata u glavnoj izbornoj borbi. Na taj su način u prošlosti češće stvarani
timovi kandidata koji su loše odgovarali jedni drugima. U povoljnom slučaju, podpredsjednik
je pomoću položaja postao poznatiji i tako je stjecao moguću prednost u kasnijoj kandidaturi
za predsjednika. Inače, položaj dotad uglednih političara može se potrošiti samo prisilnom
nedjelatnošću. Političke odluke donose isključivo predsjednik i njegovi suradnici.
Nepopularnost administrcije ne štedi ni podpredsjednika.
Promjena Ustava, koja važi od 1967. predviđeno je da podpredsjednika moraju birati
oba doma Kongresa ako on, zbog bilo kakva razloga, napusti dužnost prije vremena. Ta je
dopuna Ustava postala aktualna već 1973, kad je skandalima kompromitirani podpredsjednik
Spiro Agnew dragovoljno odstupio. Kad je podpredsjednik Gerald R. Ford, koji je bio izabran
u Kongresu, nakon odstupanja predsjednika Nixona 1974. postao predsjednik, za
podpredsjednika je naknadno izabran Nelson A. Rockfeller. Izborom republikanskog političara
Kongres, čija su oba doma tada kontrolirali demokrati, je dokazao da poštuje stranačku odluku
birača iz 1972. godine. Unatoč neobičnim okolnostima, institucija predsjednika nije oslabjela.
Ako je bio potreban još neki dokaz za to, pružio ga je predsjednik Ford (1974-1977) koji je,
ništa neodlučunije od svoga prethodnika, dobivao sukobe s Kongresom i pritom se često služio
teškim oružjem veta.

Nominiranje predsjedničkih kandidata

Predsjedničke kandidate biraju delegati nacionalnih konvencija dviju stranaka. Prije no
što neki predsjednički kandidat uopće dođe tako daleko, mora proći mukotrpan proces selekcije.
O nominaciji predsjedničkih kandidata danas se odlučuje u predizborima i odlukama
konvencija na razini pojedinih država. Sve države s brojnim stranovništvom, koje zajedno čine
glavninu delegata nacionalnih konvencija, danas prakticiraju predsjedničke predizbore. U
predizborima mogu sudjelovati svi birači koji se pod prisegom izjasne da su pristaše odnosno
birači neke stranke. Izjava ih ovlašćuje da biraju između natjecatelja te stranke.
Stranke službeno ulaze u izbornu borbu čim se utvrdi zajednički redsjednički kandidat.
Predizbori su praktično „privatizirali“ izborni proces. Kandidati ulaze u borbe u predizborima
s vlastitim organizacijama. Ako budu nominirani, zadržavaju svoj iskušani menadžment iz
predizbora i organizaciju izgrađenu za predizbore kako bi s njima vodili i službenu izbornu
borbu svoje stranke. Službeni stranački aparat pojavljuje se nakon nominacije kandidata,
ponajprije sa svojim financijskim i novčanim resursima. On postaje dodatak osobnoj
organizaciji predsjedničkog kandidata za izbornu borbu (Pierce, 1995). Reforma financiranja
izborne borbe ojačala je taj razvoj. Od sedamdesetih godina postoji javno financiranje izborne
borbe koje uglavnom pogoduje kandidatima. Na svaku privatnu donaciju kandidatima u
predizborima - kojoj je određena gornja granica - plaća se javni dodatak. Glavna izborna borba
predsjedničkih kandidata financira se iz savezne blagajne. Kandidati moraju pokazati određeni
prihod od malih donacija u predizborima kao pokazatelj svoga uporišta u biračkom tijelu.
Dopušteni opseg donacija strankama u svim stadijima izborne borbe podliježe strogim
ograničenjima. U usporedbi s participacijskim kvotama u Europi, sudjelovanje birača u
predsjedničkim izborima tadicionalno je nisko i danas, gledajući prijašnje američke
predsjedničke izbore, čak i opada. Rijetko prijeđe granicu od 50 posto. U onim godinama kad
se izbori za Predsjednički dom ili djelomični izbori za Senat održavaju istodobno s
predsjedničkim izborima, sudjelovanje u izborima redovito je više nego u čistim kongresnim
izborima koji se održavaju u međuvremenu.

Predsjednik i Kongres
Američki predsjednik službeno komunicira s Kongresom svojom porukom o stanju
nacije što je podnosi svake godine, porukom o proračunu i posebnim porukama kojima
predsjednik pokreće zakonodavne inicijative. Potonje nemaju više smisao priopćenja
koncipiranih u kasnom 18. stoljeću. One su primjer načina i vrste na koje se ustavna praksa
nalazi kako bi se prilagodila promijenjenim očekivanjima od uloge predsjednika.
Predsjednik, inače, može neku zakonsku odluku Kongresa potvrditi ili odbiti. Ako
predsjednik uloži veto protiv nekog zakona, propada cijeli zakon, a ne samo oni dijelovi s
kojima se predsjednik nije suglasio. Godinama se raspravlja o tome, a ima i nekih političkih
proboja, da se predsjedniku dade item veto. Taj punktualni veto uskratio bi mu odluku da zbog
nekih dijelova s kojima nije suglasan prouzroči propadanje cijelog zakona protiv kojega inače
uopće ema prigovora. Procjenjuje se da su slabi izgledi za uspjeh odgovarajuće promjene
Ustava. Pokušaj da se item veto uvede jednostavnim zakonom, s kojim se suglasio čak i
predsjednik Clinton, iznenadno je propao 1998. na saveznome Vrhovnom sudu nakon što je
jedan tužitelj prigovorio da se time potkopava tekst Ustava.
Sedamdesetih godina Kongres je različitim reformama ojačao svoj položaj u odnosu
prema predsjedniku. To ponajprije vrijedi za područje vanjske i sigurnosne politike. Kao
posljedica Vijetnamskog rata, u koji su SAD bile uvučene 1964. samo mjerama izvršne vlasti,
Kongres je odlučio da suzi slobodu djelovanja predsjednika u intervencijama američkih
oružanih snaga u inozemstvu. Od 1973. (War Powers Act) predsjednik smije poslati postrojbe
u inozemstvo samo uz saglasnost Kongresa. Sama je intervencija vremenski ograničena, sve
dok Kongres ne odluči drukčije. Ako prethodno sudjelovanje Kongresa u slanju nije moguće,
predsjednik ipak može narediti intervenciju. No mora o tome obavijestiti Kongres u roku od 48
sati, koji tada treba potvrditi intervenciju. Ako Kongres to odbije, intervencija se mora okončati
u roku od 60, a najviše 90 dana. U prošlosti je izvršna vlast stalno pokušavala potkopati prava
Kongresa na suglasnost. To se često događalo kroz pokrivene operacije tajnih službi ili isporuke
oružja koje su ostajale ispod kvalitativnog stupnja vojne intervencije. Svako obznanjivanje
takvih akcija uzrokovalo je to da je Kongres krpao informacijske rupe i nedostatke suglasnosti.
Zahvaljujući svojim proračunskim pravima, Kongres regularno sudjeluje u vanjskoj i
sigurnosnoj politici. Većina vanjskopolitičkih odluka zahtijeva novac, a politika oružanih snaga
u gotovo svakom pogledu tiče se proračuna. Na tim područjima politike posebno su važni
kongresni odbori za vanjsku politiku i oružane snage. Prema Ustavu, Senat nema samo pravo
da dvotrećinskom većinom ratificira međunarodne ugovore, nego sve samosvjesnije suoblikuje
vanjsku politiku. Ustav čak obvezuje predsjednika da Senat drži u tijeku u pogledu temeljnih
crta vanjske politike. Od te povlastice posebno profitira senatski odbor za vanjsku politiku. No,
ovisnost mnogih vanjskopolitičkih mjera o proračunu jasno smanjuje povlastice Senata u
odnosu prema mogućnostima suodređivnja Predstavničkog doma.
Proračunski proces je složen. U zakonskim odlukama koje zahtijevaju znatne izdatke
Kongres najprije pravi razliku između ovlaštenja i odobrenja. Ako Senat ili Predstavnički dom
usvoje neki zakon, oni daju - a na temelju preporuka stručnog odbora - ovlaštenje
(authorization) predsjedniku da za taj zakon izdvoji određeni iznos. U drugom koraku oba doma
moraju usvojiti paralelno odobrenje (appropriation) kojim se utvrđuje iznos što ga predsjednik,
u okviru ovlaštenja, doista smije izdati. Odobrenje je, kako pokazuje iskustvo, ispod granice
ovlaštenja. Predstavnički dom i Senat zasnivaju ovlaštenje o izdacima na izvješću stručnog
odbora, dok se u odobrenju oslanjaju na preporuke svojih odbora za odobrenje. Ti su moćni
odborski gremiji osnovali pododbore koji usporedo rade na području poslova stručnog odbora.
U stručnim podgremijima odbora za odobrenje uglavnom se odlučuje o tome s koliko će
financijskih sredstava biti popraćena neka zakonska odluka.
Do 1974. američki savezni proračun nastajao je zabranjenjem mnoštva odobrenih
zakona. Zbog sve oskudnijih financijskih sredstava taj se postupak pokazao skupim jer ga je
bilo teško kontrolirati. Početkom sedamdesetih godina predsjenik Nixon je počeo, u jednoj
ustavnopravnoj sivoj zoni, ne izvršavati (impoundment) odobrenje naloga zakonodavca ako su
mu se činili previše skupim ili ako mu se nije dopadala njihova politička nakana. Od 1921. je u
okružju predsjedničkih nadleštava u obliku Ureda za proračun postojala instancija u kojoj su
usklađivani zahtjevi vladinih nadleštava za sredstvima. Ta je služba 1971. preimenovana u
Office of Management and Budget (OMB). OMB izrađuje cjelovit plan financijskih izdataka
saveznih vlasti što ga podnosi Kongresu s predsjednikovom porukom o proračunu. Proračunski
plan nadleštva za proračun u prošlosti je bio sasječen u procesu odobrenja. Kongres je 1974.
izvukao posljedicu iz toga nezadovoljavajućeg stanja koje je predsjedniku olakšavalo da
proračunskim problemima optereti Kongres. Od 1875. su odluke o izdacima podređene
obvezujućemu proračunskom planu Kongresa. Odgovarajućim zakonom Kongres se obvezao
da će od proljeća do jeseni svake godine, prema strogim terminskim preferencijama, podastrijeti
zakon o proračunu za slijedeću godinu. Novim proračunskim postupkom oba su doma osnovala
odbore za proračun, a oni su stvorili vlastitu službu za proračun zakonodavnog tijela -
Congressional Budget Office. Ona omogućuje Kongresu da složena proračunska pitanja
pripremi s jednakim stručnim savjetom kakvim raspolaže i predsjednik u svojoj službi za
proračun.
Stručni odbori su obvezni dostaviti Odboru za proračun svoga doma dopušteni opseg
svojih zakonskih odluka. Na jednak način, odbori za odobrenje moraju priopćiti ukupan opseg
svojih odobrenja. Kao rezultat rasprava, u Odboru za proračun utvrđuju se obvezne granice
izdataka. Ako Senat i Predstavnički dom odrede različite okvirne veličine, počinje složen proces
posredovanja koji traje sve dok se odbori za proračun ne dogovore. Naposljetku, zajedničkoj
odluci Kongresa o proračunu pristanak mora dati i predsjednik (Klages, 1998). Ako se to ne
dogodi, nastaje stanje bez proračuna: prijeti prestanak rada vladine mašinerije. Nadleštva
obustavljaju rad, a zaposlenici odlaze privremeno na godišnji odmor jer nema osnovice za
isplate plaća. To se dogodilo 1995. za proračun 1996. Posrijedi je bio prvi slučaj te vrste od
primjene reformiranoga proračunskog postupka.
 Najkasnije od mandata F. D. Roosevelta od predsjednika se očekuje da daje
zakonodavne inicijative kako bi zemlju izveo iz privredne bijede i doskočio drugim društvenim
nevoljama. Moderni predsjednci nemaju drugu mogućnost nego da službeni nedostatak
očekivanja inicijativnosti, intervencije i vodstva u odnosu prema Kongresu rješavaju uvelike
neformalno. Uz sve neprevidive razlike u odnosu prema drugim parlamentima, Kongres ne
postupa drugačije od njih. Pretežno se bavi poslovima koji su nekako uzrokovani inicijtivom
vlade. Općenito vrijedi deviza: „The President proposes, the Congress dispose“ (Predsjednik
predlaže, Kongres odlučuje“). Na razini departmana i drugih stručnih nadleštava Kongres i
izvršna vlast surađuju mnogo češće i uglavnom glađe nego Kongres i predsjednik i njegovi
suradnici.
Ured Bijele kuće za vezu s Kongresom savjetuje predsjedniku što mora poduzeti kako
bi Kongres odobrio njegove projekte. To presudno ovisi o ozračju u Kongresu. Predsjednici
koji imaju iskustva s Kongresom uvažavaju savjete svojih stručnjaka za Kongres, napose
slijedeća gledišta: kojemu, inače nevažnome, kongresnom političaru predsjednik treba osobno
posvetiti vrijeme? Kojim bi članovima Kongresa bilo zgodno uputiti prijateljski poziv kako bi
se potaknuli na poželjno glasovanje? Neiskusni predsjednici u tom pogledu često zakažu jer su
im strana pravila prema kojima se u Kongresu njeguju simpatije. Ako je politika nekog
predsjednika općenito određena njegovom ličnošću i njegovim političkim stilom, to vrijedi i za
odnose s Kongresom. Dobri kongresni savjetnici od slabe su koristi predsjedniku ako ih on ne
sluša. Čak i ako ih posluša, nije mu osiguran zakonodavni uspjeh. Kongres se pokorava
vlastitim pravilima koja ne slijede samo logiku i stručnu uvjerljivost. Jedan od velikih
suvremenih problema institucije predsjednika obrazlaže se time što proces nominacije za
predsjednika, koji odavno nagrađuje televizijsku prođu i medijsku podobnost kandidata, daje
najbolje izglede i kongresnim amaterima među predsjedničkim kandidatima. Zadaće vlade
iziskuju pak, poznavanje Kongresa i washingtonskog pogona vlasti. Posljednji kongresni
profesionalci u Bijeloj kući bili su Kennedy i Johnson. George Buch st. poznavao je obje, i
vladu i Kongres, ali nikad nije bio na glasu kao kongresni virtuoz poput Johnsona. Carter,
Reagan, Clinton i Bush ml. došli su u Bijelu kuću kao washingtonski amateri.

Vodeći aparat
Zakonom o reorganizaciji izvršne vlasti 1939. nastao je Executive Office of the
President, predsjedničko nadleštvo koje je podređeno samo predsjedniku. U njemu su osobni
savjetnici predsjednika i služba za proračun etatizirani. Executive Office je slijedećih godina
neprestance izgrađivan. Danas je to veliko, diferencirano nadleštvo. Ima mnoštvo stručnih
odjela koji savjetuju predsjednika o određenim područjima politike, pa je usporediv s
kancelarskom službom u SR Njemačkoj. U trenutku najvećeg proširenja pod predsjednikom
Nixonom (1969-1974), kad je centralizacija politike vlade u Bijeloj kući dosegla historijski
vrhunac a publicistika zabrinuto postavila pitanje o „imperijalnom predsjedniku“, Executive
Office je zapošljavao oko 1.500 suradnika. Broj zaposlenih varira, ali rijetko prelazi više od
tisuću. No, skroman je opseg suradničke jezgre, White House Officea. White House Officeu
pripadaju, među ostalim, najbliži predsjednikovi suradnici. Njemu pripadaju, ponajprije,
upravitelj terminima, koji se obično naziva i šefom stožera. Mnogi suradnici na toj funkciji
imaju znatan utjecaj na predsjednika - ne najposlije zato što su shvatili da prema vani trebaju
istupati kao njegov vjerodostojni alter ego. Osim uskog ureda predsjednika, White House Office
čini više malih, ali važnih pododjela. Najprije treba spomenuti Congressional Relations Office,
Ured predsjednika za odnose s Kongresom. Slijedeća važna služba brine se za odnose
predsjednika s tiskom, a njome upravlja glasnogovornik Bijele kuće za tisak.
 Executive Office kao cjelina sastoji se od birokratskih aparata u kojima se usklađuje rad
široko razgranatih vladinih nadleštava. Ukratko treba objasniti nekoliko stvari: Vijeće za
nacionalnu sigurnost (National Security Council, NSC) u Executive Officeu je središnje
koordinacijsko tijelo za vanjsku politiku SAD-a. NSC-u pripadaju, osim podpredsjednika,
tajnici departmana za financije, departmana za obranu, State Departmenta i upravitelj tajne
službe CIA-e. Od toga otmjenog kruga ministara važniji je stalni suradnički stožer Vijeća za
nacionalnu sigurnost koji radi prema napucima predsjednika i sjedište mu je u Bijeloj kući. Za
savjetovanje predsjednika u vanjskoj i sigurnosnoj politici posebno je važan upravitelj
suradničkog aparata Vijeća za nacionalnu sigurnost - takozvani savjetnik za sigurnost. On je
najbliži savjetnik predsjednika o pitanjima vanjske i obrambene politike. Za tu ga zadaću
većinom kvalificira respektivno iskustvo u vanjskoj politici ili akademsko bavljenje pitanjima
međunarodne politike. Aparat Vijeća za nacionalnu sigurnost u eri Hladnog rata američku je
vanjsku politiku sve jače premještao iz State Departmenta (Departmana za vanjske poslove) u
Bijeloj kući. Od kraja Hladnog rata Vijeće za nacionalnu sigurnost ne ističe se više toliko jako.
State Department opet je stekao važnost na njegov račun. U prvoj administraciji Busha ml.
(2001-2005) State Department je zapravo opet marginalizirala predsjednikova savjetnica za
sigurnost.
Office of Management and Budget (OMB) je mjerodavno mjesto gdje svi departmani i
ostala savezna nadleštva postavljaju zahtjeve za sredstvima iz saveznog proračuna. Prema
predsjednikovim mjerilima, OMB utvrđuje izdatke i raspodjelu sredstava među granama
savezne birokracije. OMB se kao nadleštvo za proračun američke vlade može usporediti s
moćnim ministarstvima financija u ostalim demokracijama. Riječ je o, ništa manje, do o
najvažnijemu mjestu američke vlade u unutarnjoj politici. Zbog desetljetnog rasta proračunskog
manjka njegova je uloga u novijoj prošlosti postala još važnija. Otkako je 1997. proračun prvi
put opet uravnotežen, OMB dobija zadatak da brani taj status i da štiti politički bok predsjedniku
u znaku temeljnoga političkog raspoloženja u kojemu polemika protiv big governmenta nailazi
na pozitivan odjek. Uključivanje OMB-a u predsjednička nadleštva podarilo je njegovu
djelovanju mnogo veću važnost nego kad bi planiranje proračuna bilo izvan izravne
odgovornosti predsjednika. Primjereno tome, u usporedbi s ostalim demokracijama manja je
statura departmana za financije ili riznicu koji u planiranju proračuna nema nadležnost koja
karakterizira istinsku moć ministarstva financija u, primjerice, Njemačkoj, Francuskoj ili
Velikoj Britaniji.

Politiku američke savezne vlade određuje ličnost službenog predsjednika kao vladu
nijedne druge zemlje. Institucija američkog predsjednika je samo malim dijelom „institucija“,
i to u biti kao ustavno utvrđen katalog zadaća, a u organizacijskom pogledu kao Executive
Office, čije su najvažnije sastavnice prethodno skicirane. Većim dijelom, američki je
predsjednik vrlo fleksibilno političko tijelo koje različite osobe ispunjavaju na vrlo različite
načine. Analize američke politike koje zanemaruju ličnost predsjednika lako se izvrgavaju
opasnosti da ignoriraju jednoga, povremeno i najvažnijeg, čimbenika.

Vladina birokracija
Na vrhu je američke savezne uprave 15 tajnika, a svaki je na čelu jednog departmana,
odnosno jednoga središnjeg upravnog nadleštva. Svaki tajnik upravlja svojim departmanom
samostalno i snosi pravnu i političku odgovornost za to. Nije, dakako, riječ o političkoj
odgovornosti u smislu parlamentarnog sustava vlasti u kojemu ministar može biti prisiljen da
odstupi ako mu parlament iskaže nepovjerenje. Stoga postoji dobar razlog zašto se departmani
ne označuju kao ministarstva. Njihov je status niži. To se pokazuje već time što u američkom
sustavu vlasti nema istitucije koja bi bila usporediva s parlamentarnim kabinetom. Prema
Ustavu i zakonu, tajnici su najviši činovnici savezne vlade nakon samoga predsjednika.
Predlaže ih predsjednik, a mora ih potvrditi većina u Senatu; napokon, predsjednik ih može i
otpustiti po svojoj volji. Svaki tajnik obnaša eksponiranu političku dužnost. Na položaj tajnika
departmana oduvijek se dolazilo prema stranačkopolitičkim mjerilima. Uglavnom su važni i
stručno znanje i stručna sposobnost.
Kao i u drugim zemalja, najvažniji su departmani klasični resori: State Department
(vanjski poslovi), Treasury Department (privreda i financije), Department of Defense (obrana)
i Department of Justice (pravosuđe). Prema katalogu zadataka, posljednji se može usporediti s
kombinacijom ministarstava pravosuđa i unutarnjih poslova u nadleštvima europskih
minsitarstava. U tim upravama, najstarijim resorima američke savezne vlade, nositeljima službi
postavljaju se posebno visoki zahtjevi u pogledu na političku odanost i očekivanja stručne
sposobnosti. Ostali departmani očito imaju manju političku važnost.

Sudstvo
Savezno sudstvo zasniva se na tri instancije: na 94 okružna suda, 13 prizivnih sudova i
jednome saveznome Vrhovnom sudu. Posebno sudstvo postoji samo na malobrojnim
područjima što ih je predvidio Ustav. Sve suce saveznoga Vrhovnoga suda predlaže i
naposljetku imenuje predsjednik. S dužnosti ih može udaljiti samo službena tužba zbog
osobnog postupka ili zbog zloupotrebe službe, analogno postupku službene tužbe protiv
predsjednika.

Savezni Vrhovni sud Sjedinjenih Država, Supreme Court, kombinira zadatke najvišega
prizivnog suda SAD-a i najvišega ustavnog suda. Savezni su sudovi nadležni u svim sporovima
koji se tiču saveznoga prava, saveznog Ustava i povezanosti saveznog prava s pravom saveznih
država. Niže instancije saveznog sudstva jesu okružni sudovi. Protiv njihovih odluka može se
uložiti priziv saveznim prizivnim sudovima. Protiv odluka prizivnih sudova može se zatražiti i
priziv na saveznome Vrhovnom sudu. No, djelatnost Vrhovnod suda samo se manjim dijelom
svodi na prizive. Kao prizivni sud posljednje instancije, Supreme Court mora djelovati zapravo
samo u malobrojnim slučajevima koji su točno navedeni u Ustavu.

Savezni Vrhovni sud organiziran je krajnje jednostavno. Sastoji se od devet sudaca koje
predlaže predsjednik prema političkim kriterijima, ali uvijek uvažavajući i stručnu
kvalifikaciju. Svaki prijedlog za suca mora potvrditi Senat apsolutnom većinom. Potom
predsjednik imenuje suce. Savezni suci na dužnosti su doživotno. S obzirom na ustavnopravno
značenje saveznoga Vrhovnog suda, prijedlozi za suce važne su i vrlo uvažavane političke
odluke. Kongres i strukovni svijet strogo paze na to da ne dođe do imenovanja zbog uslužnosti
koja bi potpuno zanemarila pravna mjerila. Opetovano se događalo da Senat uskrati suglasnost
kandidatu za savezni Vrhovni sud kojega je predložio predsjednik. Najčešći razlozi za to bile
su sumnje u kompetentnost za najviši sudački položaj ili prijašnje izjave predloženog suca koje
su ukazivale na njegovu političu pristranost. Zbog parlamentarnih prepreka što su ugrađene u
proces postavljanja sudaca, većina predsjednika unaprijed pazi na to da razmatra samo
kandidate koji se vjerojatno neće spotaknuti o nedostatak sposobnosti, Ako predsjednici ipak
pretpostave kandidate za suce koji su bliski njihovoj stranci, to se općenito prihvaća. Suci se
ne novače isključivo ili pretežno iz aktivnoga sudačkog tijela. Često se imenuju bivši političari,
odvjetnici ili visoki pravni činovnici. Predsjednik koji tijekom svoga službovanja ima prigodu
imenovati više sudaca Vrhovnog suda može promijeniti pravnopolitičke naglaske ako su
postavljeni presudom. Iskustvo pokazuje da promjene u političkom ozračju ostavljaju tragove,
uz stanovitu odgodu, i na ustavno suđenje. U usporedbi sa šezdesetima i sedamdesetim
godinama, ustavno je sudstvo tendencijski ostalo konzervativnije - ništa drukčije od Kongresa
i biračkog tijela.
Savezni Vrhovni sud često odlučuje jednodušno. Većina sudaca objavljuje svoj glas uz
obrazloženje (opinion), jednako kao i protivnici presude većine sudaca (dissenting opinion).
Pojedini suci povremeno predlažu posebne glasove koji bi rezultatski, doduše, poduprli
presudu, ali uz drukčije obrazloženje od onoga većine (concurring opinion). Razvidnost
argumenata i protuargumenata pojedinih sudaca pokazala se vrlo korisnom za razvoj prava. Na
osnovi glasova mnoge odluke mogu dokazati da shvaćanja koja su još prije nekoliko godina ili
desetljeća ostajala u manjini sada daju glavne razloge sudačkoj većini.

Savezna država
Američka savezna država obuhvaća 50 država. U usporedbi s federalizmom u SR
Njemačkoj, države imaju širok spektar ovlasti. Ustav, u načelu, poznaje samo dva područja
nadležnosti: isključivo savezno zakonodavstvo i isključivo zakonodavstvo država. U desetome
dopunskom članku na Ustav izričito je utvrđeno da sve nadležnosti koje nisu izrijekom
dodijeljene federaciji ostaju u državama. Ustavnopravna struktura američke savezne države
vrlo je pregledna i jednostavna. Svaka razina vlasti stvara vlastite zakone i posredstvom njih
obavlja vlastite upravne poslove. Savezna vlada provodi vlastite zakone pomoću široko
razgranate mreže saveznih službi u pojedinim državama i metropolama.
Državnopravni federalizam SAD-a danas je nadvladan „fiskalnim“ federalizmom. S
porezima na prihode federacija raspolaže najunosnijim poreznim prihodima. Najveći izdaci
federacije otpadaju na obranu. Federacija nema nikakve ovlasti u obrazovnoj, socijalnoj i
prometnoj politici. Ipak, za odgovarajuće svrhe izdaje mnogo novca. Za ta područja politike
nadležne su, doduše, države i općine, ali one nemaju dostatnih prihoda od poreza kako bi
vlastitom snagom financirale odgovarajuće poslove. To je polazište političkog zahtjeva
federacije za suoblikovanjem. Federacija nudi dotacije, takozvanu federal-grants-in-aid, s
kojima sudjeluje u financiranju. Kako odobrenje dotacija povezuje s obvezama, njezine zamisli
utječu na politiku država. Na taj se način u državama i općinama donekle ujednačavaju težišta
u poslovima i upravnim praksama.
Osim države Nebraske, sve države imaju dvodomno zakonodavno tijelo prema uzoru na
nacionalni Kongres. Na vrhu izvršne vlasti svugdje je izravno izabrani guverner. Sve države,
kao i federacija, prakticiraju sustav izbora relativnom većinom Tu se i iscrpljuje ono što im je
zajedničko. U mnogim se državama ne bira izravno samo guverner nego i njegov zamjenik
(Lieutenant-Governor). Osim toga, narod izravno bira i dio upravitelja pojedinih nadleštava
izvršne vlasti. Veće države, prije svih, opskrbljuju svoje uprave školovanim činovničkim
osobljem. Upravno osoblje drugdje se djelomice bira i prema političkim a ne samo prema
stručnim kriterijima. U državama, za razliku od federacje, nisu neuobičajene obuhvatne revizije
uprave. Prikazi američkog sustava vlasti obično se usredotočuju na saveznu razinu - kao,
uostalom, i ovaj tekst - ali se ne smije zanemariti da su u jednostavnoj političkoj svakodnevici
i u poitičkoj svijesti države i općine mnogo važnije nego pokrajine u svijesti njemačkih građana.
Ako su oni pogođeni politikom koja se ponajprije politički i donekle očito stvara u federaciji, a
nju uglavnom težišno nude pokrajine i općine, onda je taj rang u SAD-u obratan. Američke
države stvarno rade mnogo toga drukčije kako bi se njihova politika i političke institucije
uvelike vidljivo razlikovali na granicama država. Federacija djeluje samo ondje - a ostaje joj
dovoljno toga - gdje je odgovorna. Stoga je i ona prisutna u svijesti. No, lokalizam u Kongresu
pokazuje da se i tamo, naposljetku, više vrednuje razvidna politika, odnosno njezina
zamjetljivost u lokalnom okviru, od apstraktne zajedničke odgovornosti pred američkim
narodom.
U procesu političkog odlučivanja u federaciji nisu predviđeni nikakvi mehanizmi
neposrednog sudjelovanja građana. Zapravo, mnoge države predviđaju pučku inicijativu i
referendum. Referendumi imaju svoje mjesto ponajprije u tradiciji država na Zapadu (Heusner,
1992). Danas referendum postoji, ustvari, u svim regijama država. Odgovarajućim
glasovanjima narod djelomice iskazuje samo svoje mišljenje o određenim pitanjima. Pritom
mogu biti posrijedi i pitanja o kojima države uopće nisu ovlaštene odlučivati. Tako su
osamdesetih godina građani na referendumu pitani o tome što misle o razoružanju i vladinu
programu noružanja. U tim glasovanjima često je riječ i o pitanjima koja osjetno pogađaju
građane neke države. Osobito je spektakularan bio ishod referenduma 1978. godine u državi
Kaliforniji na kojemu su se građani izjašnjavali o ukidanju određenih poreza. Kao posljedica
tog glasovanja, država i mnoge općine morale su ukinuti ili ograničiti važne usluge jer se one
više nisu mogle plaćati poreznim prihodom iz preostalih izvora. Dojam o temama o kojima se
odlučuje referendumom može dati i dan izbora za Kongres 1998. kad je provedeno nekoliko
referenduma: u državi Washington restriktivnije je utvrđen prekid trudnoće u okviru minimuma
što ga je odredio Supreme Court; u državi Michigan legalizirana je pomoć pri smrti; u državi
Kaliforniji zabranjena je potrošnja konjskog mesa; u Washingtonu, Nevadi, Koloradu i Arizoni
legalizirana je uporaba marihuane u medicinske svrhe; u državi Havaji birači su odlučivali
protiv legalizacije istospolnih brakova.

Stranke i organizirani interesi

Stranke su pastorčad političkog sustava. Politički život SAD-a od sredine 19. stoljeća
obilježavaju dvije tradicijske stranke: demokrati i republikanci. Te dvije stranke nisu
usporedive s europskim strankama. Nemaju stalnu organizaciju i ne poznaju profilirane
programe. Struktura im je federalistička. Savezne su stranke vrlo labavo organizirani savezi -
koji se i u tom svojstvu aktiviraju samo periodično - stranačkih organizacija pojedinih država
koje, uostalom, zahtijevaju neograničenu samostalnost u odnosu prema saveznim stranačkim
tijelima.
Korijeni Demokratske stranke sežu do grupacije „Demokratski republikanci“ koju je
1793. osnovao Thomas Jefferson. Drugi je otac utemeljitelj stranke predsjednik Andrew
Jackson (1829-1837), po kojima je prihvaćeno stranačko ime „Demokrati“. Od
predsjednikovanja Franklina D. Roosevelta (1933-1945) Demotratska stranka je stekla glas da
se zauzima za prava privredno slabih, rasno diskriminiranih i sindikata. Dugo je slovila kao
stranka skromnih socijalnih reformi i umjerenoga privrednog oporezivanja.
Republikanska stranka je utemeljena 1854. godine. U osnivačkoj inicijativi bilo je važno
odbacivanje ropstva. Predsjednikk Abraham Lincoln (1861-1865), koji je nakon secesije južnih
država bio predsjednik krnje unije sjevernih država, u 19. stoljeću bio je identifikacijska figura
stranke. Republikanci su, kao protuigrači demokrata, preuzeli naslijeđe Federalističke stranke
(1787-1814) i stranke Whig (1834-1855). To je danas najvažnija konzervativna snaga u SAD-
u. Konzervativno, pritom, ptreba shvatiti tako da je Konzervativna stranka suglasna s
demokratima o temeljnim pitanjima političkoga i privrednog poretka, a da se od njih razlikuje
uglavnom u pitanju socijalne politike i opsega državnih intervencija u privredni proces. U tim
se pitanjima repuglikanci zauzimaju za još suzdržaniju ulogu vlade. Republikansko biračko
tijelo u međuvremenu se snažno ukorijenilo u svim dijelovima zemlje. Još šezdesetih godina
južne su države slovile kao jedva osvojiva utvrda demokrata. Otada je Republikanska stranka
u njima uhvatila čvrsto korijenje i potisnula Demokratsku stranku kao konzervativnu
hegemonijsku stranku. Prvi put od nastanka i diferencijacije liberalne i konzervatine politike
republikanci sada, gotovo bez konkurencije, predstavljaju spektrum konzervativnih shvaćanja
i utvrda. To je pomicanje koštalo demokrate 1994. većine u Kongresu, koju su stalno održavali
60 godina.

Savezi, tvrtke, udruge

U SAD-u postoji nekoliko tisuća saveza poduzetnika. Najvećim je dijelom riječ o
industrijskim savezima koji predstavljaju cijelu branšu ili dijelove neke branše. Tipična trade
association bavi se lobiranjem u Kongresu, u saveznoj birokraciji ili u pojedinim državama.
Općenito je, pak, mnogo zaokupljenija organiziranjem trgovinskih sajmova, strukovnim i
privrednim savjetovanjem članova i izdavanjem strukovnih časopisa i vijesnika. U SAD-u
nema značajnijih saveza poduzetnika. Poduzeća sa sindikalno organiziranim zaposlenicima
pregovaraju izravno s predstavnicima sindikata o uvjetima plaća i rada. Mali savezi poduzetnika
postoje samo u nekoliko većih gradova koji pregovaraju sa sindikatom po nalogu obrtnika,
većinom u trgovini i obrtu. Napokon, u SAD-u ima oko 1.500 trgovačkih komora. Za razliku
od odgovarajućih trgovačkih komora u Europi, one su posve privatnog karaktera. Trgovačke
komore predstavljaju većinom manja poduzeća.
Samostalnost pojedinog poduzeća određuju i kut gledanja američkih menadžera i
vlasnika. Oni žele slobodne ruke u oblikovanju poduzetničkih odnosa, bilo da je riječ o tržišnim
odnosima s drugim poduzećima, ili o radnim odnosima sa sindikatima, ili o odnosima s vladom.
Sva velika poduzeća drže stalne lobiste u Wasingtonu koji trebaju štititi njihove interese u
Kongresu ili traže usluge raznovrsnih lobističkih tvrtki. Posljednje, na honorarnoj osnovi,
iznose želje svojih klijenata iz krupne privrede na nadležnim mjestima. Za odnose sa
sindikatima nije potreban lobi. Analogno sindikatima, velike tvrtke imaju specijaliste za radno
pravo i kolektivni ugovor ili traže odgovarajuću pomoć odvjetnika kako bi postigli sporezume
sa sindikatima koji su prikladni zaposlenicima dotičnog poduzeća.
Pojedinačno poduzeće je u svakom pogledu jedini, doista važan, akter interesne politike
poduzeća u SAD-u. To se zapažanje može još više zaoštriti tako da se kaže kako su važna samo
ona velika poduzeća koja su dostatno organizacijski i financijski snažna da djelotvorno uređuju
svoje političke i radne odnose. Mala i srednja poduzeća u nepovoljnu su položaju. Svoj vitalni
interes vide u tome da se sindikati općenito povuku iz poduzeća i da se državna reguliranja
općenito svedu na minimum.
American Federation of Labor/Congress of Industrijal Organizations (AFL/CIO) kao
krovna sindikalna organizacija organizira stotine pojedinačnih sindikata. Mnogi veliki sindikati
ostaju daleko od AFL/CIO-a. Najveći pojedinačni sindikat u SAD-u, sindikat vozača teretnjaka
na duge pruge (International Brotherhood of Teamsters), ujedno je i najuspješniji pojedinačni
sindikat. Stupanj organiziranosti američkih posloprimaca tradicionalno je nizak. Pretvaranje u
društvo usluga - ponajprije nastanak novih poslova u branšama koje su daleko od sindikata te
u odnosima rada na ograničeno vrijeme - dovelo je sindikate na historijski nisku razinu.
Sredinom devedesetih godina optimistično je procjenjivano da je u radnom stanovništvu još 10
posto sindikalaca.
Važne su, nadalje, public interest groups. Riječ je o skupinama za zaštitu potrošača,
prirode i okoliša, kao i o udrugama koje se zauzimaju za good govermment, tj. za građanima
bliske reforme političkog sustava. U nekom su pogledu američka posebnost: zauzimaju se za
promjene političkog procesa koji bi jamčile da će se volja građana ostvariti uz manje ometanje
zastupnika i činovnika. Najvažnija je skupina te vrste, koja djeluje u cijeloj zemlji, takozvani
građanski lobi Common Cause, koji je dobrih dvadeset do trideset godina nadasve uspješno
sudjelovao u reformi financiranja izborne borbe i Kongresa. Common Cause je članska
organizacija koja se oslanja na dobro situirane srednje slojeve. Mnoge manje skupine, koje su
se formirale oko tema zaštite okoliša, zaštite životinja i dr., nastale su tek sedamdesetih godina.
Ne financiraju se samo, kao Common Cause, iz dotocija, nego većim dijelom i iz priloga velikih
zaklada (Ford Foundation, Carnegie Foundation i dr.).
U Washingtonu danas ima više tisuća službenih i mnogo više neslužbenih lobista. Rade
za saveze, tvrtke i organizacije ili pružaju usluge promjenljivim klijentima (o tome i općenito
o sustavu saveza: Sebaldt, 2001). Sve veće tvrtke i pojedini sindikati krovnog saveza AFL/CIO
imaju u svojim washingtonskim uredima dobro plaćene suradnike. Posljednjih su se godina
povećali intenzivnost i važnost service-lobbyinga. Riječ je o privatnim tvrtkama i odvjetničkim
uredima koji opslužuju mnoštvo promjenljivih klijenata, napose s područja poduzeća. Neka su
se poduzeća za lobiranje specijalizirala: ona ispituju s kojima ključnim osobama u nekome
izbornom okrugu moraju kontaktirati kako bi utjecala za zastupnika toga izbornog okruga da u
glasovanju u Kongresu glasaju kako treba. Potom se dotični članovi Kongresa pritiskaju
pismima, faksovima, elektroničkom poštom i pozivima kako bi se u predstojećem glasovanju
ponašali onako kako oni žele.

Povijest utjecaja
Nekoliko desetljeća nakon utemeljenja, predsjednički sustav vlasti u SAD-u pronašao
je oponašatelje u Srednjoj i Južnoj Americi. U modernizaciji političkih odnosa u 19. stoljeću i
Švicarska se usko oslanjala na američki uzor. U novije doba tvorci ustava malo mogu dobiti od
uzora SAD-a. To se pokazuje, među ostalim, i u tome što u donošenjima ustava u Istočnoj
Europi i u državama sljednicama Sovjetskog Saveza kao uzor nije služio američki predsjednički
sustav nego više polupredsjednički sustav vlasti u Francuskoj. Zaoštri li se pitanje o djelovanju
sustava SAD-a kao uzora na jegovu privlaćnost u demokratskim društvima, ostaje malo što
osim Švicarske. Doduše, većina latinoameričkih zemalja čvrsto se drži predsjedničkoga
ustavnog konstrukta. No, u novijoj povijesti nijedno od tih društava nije bilo pošteđeno vojnih
diktatura ili autoritarnih vlada.
Prije nego što pobliže uđemo u širenje predsjedničkog sustava vlasti, čini se prikladnim
baviti kratak pogled na društvo u kojemu se već više od 200 godina vlada po tome sustavu
(Pratorius, 1997). SAD su potpuno liberalno društvo koje nastoji državu držati što manjom.
Društveni je kredo na političkoj razini demokracija, a na društvenoj razini tržište. Predsjednički
sustav vlasti odično odgovara društvu koje ne polaže nikakvu vrijednost na velike promjene
društva i države. Kao što je rečeno, u SAD-u je tvorba političko-parlamentarne većine krajnje
složena stvar. Institucije funkcioniraju bolje kad političke odluke treba spriječiti nego kad treba
ostvariti planove koji smjeraju na promjene društvenih danosti.
 Temeljno raspoloženje u planinskoj švicarskoj republici nije bilo mnogo dručije.
Švicarska je već u 19. stoljeću bila vrlo ponosna na to što je bila republika. S iznimkom
Francuske, tada je bila potpuno okružena monarhijski ustrojenim državama. Predstavljala je -
slično kao i SAD - visok stupanj državnog jedinstva u kombinaciji s vjerskom i kulturnom
različitošću u kantonima. Švicarska je u ondašnje doba, kao još i danas, bila jedinstvena u
krajoliku europskih država. Nije imala plemstvo, u modernu je povijest ušla kao trgovačka i
industrijska republika, njegovala je kult jednostavnoga, čestitog građanina koji živi od svoga
truda i dara za izumiteljstvo i uživala je, slično kao i SAD, u vojnopolitički razmjerno
zaštićenome položaju.
Švicarska i danas ima sustav strogo podijeljene vlasti. Zakonodavno tijelo, Savezna
skupština, dijeli se na dom država, Staleško vijeće, i narodni dom, Nacionalno vijeće. Staleško
vijeće konstruirano je prema primjeru Senata u američkom Kongrersu. Čak se i plebiscit kao
sredstvo participacije koje je karakteristično za Švicarsku vodio shvaćanjem država u SAD-u.
Od američkog uzora odstupa samo vlada, Savezno vijeće, kojega bira Savezna skupština. No,
Savezna je skupština nakon toga ne može smijeniti. Švicarska nema predsjednika. Zadržala je
višečlanu, direktorijalnu izvršnu vlast. Savezno vijeće se sastoji od devet članova koji imaju
jednaka prava. Svaki član Saveznog vijeća preuzima u godišnjem turnusu ulogu predsjednika
odnosno ceremorijalnog poglavara države. Švicarska leži usred Europe. Tijekom svoje povijesti
uvijek je bila izložena svim europskim utjecajima. To je razlog što u Švicarskoj postoje stranke
koje su, sve u svemu, mnogo važnije od onih u SAD-u, što u Švicarskoj zakonodavnim radom
upravljaju, kao i u ostaloj Europi, nadleštva ministarstava te, naposljetku, što je parlament,
Savezna skupština, stvarno manje važan u usporedbi s američkim Kongresom. Ne može se
izostaviti ni to da švicarske stranke održavaju spektar svjetonazorskih mišljenja kao i u okolnim
europskim zemljama.
Oponašanje predsjedničkog sustava vlasti u Latinskoj Americi dalo je posve drukčije
rezultate. Najprije treba ustvrditi da u njoj od 1812, od trenutka u kojemu su španjsolske
kolonije u Americi inicirale svoju neovisnost, nije bilo drugog primjera republikanske ustavne
države osim SAD-a. On je već stoga bio privlačan. Površno razmatrajući, SAD su nekoliko
desetljeća prije prividno postupile jednako onome što se tada događalo na južnom kontinentu.
Stvarno, odnosi u Latinskoj Americi nisu bili usporedivi sa svjeronoameričkima. Neovisnost
britanskih kolonija u Sjevernoj Americi značila je međunarodnopravno osamostaljenje kolonija
kojima je britanska matica već bila dala za to doba zamjetno visok stupanj samoupravnih prava.
Formalnim osamostaljenjem napokon su ozakonjene institucije i prakse koje su postojale i prije
neovisnosti. Južno od ondašnjih Sjedinjenih Država bilo je posve drukčije.
Španjolska i Portugal nisu svojim kolonijama dopuštale usporedive slobode.
Vicekraljevstvom i teritorijima pod španjolskom i portugalskom krunom nije se upravljalo
drukčije nego posjedima madridskih i lisabonskih kraljeva u Europi. Dok su britanska ustavna
misao i vrline ranog kapitalizma ostavile za sobom posljedice u sjevernoameričkim kolonijama
kao i u samoj Velikoj Britaniji, španjolska i portugalska praksa vladanja u Europi i Americi bila
je obilježena apsolutizmom. Matice i kolonije nalazile su se u stisku državne birokracije koja
je imala malo smisla za razvoj trgovine i promjene, te je čak ustrajavala na tome da iz europskih
i američkih podanika iscijedi što više poreza i davanja. Pritom nije bilo plodna tla na kojemu
su u Sjevernoj Americi dozrele ideje o građanskoj slobodi i podjeli vlasti.
U Južnoj i Srednjoj Americi do neovisnosti je glasila parola: sva vlast kralju i njegovoj
apsolutističkoj birokraciji. To se naslijeđe pokazalo djelotvornijim od slobodarsko-
merkantilnog duha SAD-a i nakon formalne neovisnosti. Liberalni ustav po uzoru na SAD
nasukao se na društva feudalnog i apsolutističkog tipa. Do danas su doduše, u grubim crtama,
ostali sustavi vlasti u kojima je lako prepoznati uzor SAD-a. No, politička praksa pokazuje
mnoge kasne posljedice diktature u ruhu vojne ili oligarhijsko-civilne vladavine. U većini
latinskoameričkih ustava nema ni savezne države, koja je važan moment u SAD-u. Meksiko,
Argentina i Brazil kopirali su, istina, američki federalizam. No, ako se savezna država u SAD-
u usporedi sa saveznim državama u Latinskoj Americi, i nakon površnog uvida postaje jasno
da je samostalnost pojedinih država južno od Rio Grandea mnogo manja te da, naposljetku,
središnja figura predsjednika zasjenjuje i federalnu strukturu. Riječ „predsjednik“ navodi na
prijelaz na slijedeće važno razmatranje. Južnoamerički sustavi vlasti formalno se drže sheme
podjele vlasti kakva je znana iz američkog ustava. Stvarno, figura predsjednika ima
dalekosežnija prava od američkog uzora, poajprije ovlasti u izvanrednom stanju.
Iz današnje perspektive nije više lako govoriti o Latinskoj Americi kao da je riječ, kao
i prije dvadeset godina, o beznadnoj dolini jada nepopravljivih vojnih diktatura. Na mnogima
su se mjestima odnosi poboljšali. U Argentini i Brazilu održavaju se mlade demokracije koje
su u međuvremenu savladale poneku tešku krizu (Nohlen, 1994). Ako odnose promotrimo malo
točnije, iznova se pokazuje da stvarne podjele vlasti još uvijek jako odstupaju od
predsjedničkog sustava vlasti u SAD-u. U središtu političkog procesa nije, kao u SAD-u,
Kongres kao ključna institucija sustava vlasti, nego pučki izabrani predsjednik. Institucija
demokratski izabranog predsjednika posvuda se ističe toliko da parlamente baca u sjenu. U
političkoj literaturi sustavi te vrste okarakterizirani su kao delegative democracies. Pod tim se
misli na tip demokracije koji je načinio kvalitativan skok preko praga diktature, ali je još uvelike
udaljen od plemenitog proizvoda dugotrajnih, etabliranih demokracija što su nastale na
povoljnim pretpostavkama blagostanja industrijskih društava.
Na ovom se mjestu može prekinuti pogled povijesti utjecaja predsjedničkog sustava
vlasti SAD-a. Da bi se razumjelo neuspjelo preuzimanje američkog uzora u Latinskoj Americi,
od male je koristi proučavanje ustavnih dokumenata ili pravnog stanja. Ustavi i dokumenti nisu
posve nevažni ondje gdje više nema diktatura, ali se moraju relativizirati. Društva kojima su
namijejeni potječu iz prošlosti u kojoj pravo nije previše vrijedilo. To se može promijeniti, ali
prvotno su još važnije osobe od institucija. Na toj pozadini uspjeh je već i to ako se na naglašeno
važnom položaju predsjednika prihvati pravilo većine, tj. ako poraženi kandidat prihvati poraz
i ne revidira rezultat izbora pokretanjem vojske ego planiranjem slijedeće izborne borbe.
Još jedna, posljednja primjedba: nemalo mladih demokracija u Aziji, primjerice Južna
Koreja ili Filipini, služe se pojmovima i konstrukcijskim načelima Ustava SAD-a. Ni većina
nedemokratskih zemalja na svijetu ne odriče se demokratske fasade kako bi prikrila praksu i
sadržaje vladavine koji su svjetlosnim godinama daleko od demokracije. Time se potiče
očekivanje da sadašnje stvari, kakve god one zbilja bile, ipak mogu izgledati demokratskima.
U tome je i slijedeće značenje predsjedničkog sustava vlasti SAD-a. On se zlorabi kao uzor i
katalog krilatica za uljepšavanje odnosa koji su stvarno vrlo udaljeni od demokracije. Na ovome
mjestu treba podsjetiti i na nepromišljeniju publicistiku koja, potpuno pogrešno shvaćajući
stvarne odnose, američkog predsjednika stalno titulira kao „najmoćnijeg čovjeka na svijetu“.
Teško je i zamisliti iskrivljeniji prikaz obilježja predsjedničkog sustava vlasti. U usporedbi s
britanskim premijerom, njemačkim saveznim kancelarom ili francuskim predsjednikom države,
predsjednik SAD-a je poluinvalid vrijedn žaljenja. Najglasnija glazba u glavnom gradu
američke federacije ne svira u Bijeloj kući, nego na brežuljku Kapitol, sjedištu Kongresa.
Institucija predsjednika sa silnim ovlastima, kakva često nastaje u Trećem svijetu, suprotna je
nakanama i stvarosti američkog uzora. U krugu zapadnih demokracija sustav vlasti SAD-a
ostao je iznimka. To i nije čudno. Sustav vlasti sazreo je u povijesnim okolnostima koje su već
u dobu osnivača SAD-a bile jedinstvene. Postoji valjan razlog zašto su danas u Istočnoj Europi
i u državama sljednicama u Zajednici Neovisnih Država utjecajniji uzori parlamentarnoga ili
polupredsjedničkog sustava vlasti. Riječ je o sustavima vlasti koji se grade na strankama,
središnjim državnim birokracijama i nazorima koji u SAD-u nema.