SSS EDGAR NOLASCO E. Presentacién La Hacienda Publica Municipal ha representado un objeto de estudio dentro del contexto de asuntos de gobiemo que con el paso del tiempo ha implicado su modificacién. Histéricamente se ha considerado como un bien patrimonial, cuyo contenido es garantia esencial para la prestacién del servicio publico en el marco del estado de derecho tradicional. Del mismo modo, ha servido como garante del desarrollo de actividades basicas encomendadas al municipio mexicano de acuerdo a los preceptos constitucionales. Sin embargo, también se puede afirmar, que la importancia del objeto de estudio en cuestién, lo significa surevalorizacién como concepto mismo, ahora orientado hacia un nuevo rol en el contexto de la politica fiscal del Estado mexicano, 1a problemética del municipio y los asuntos publicos que se pretenden resolver. La Hacienda Publica Municipal no se puede entender, sino se aprecian las interrelaciones que tienen que ver con ella; es decir, aparece ahora un objeto de estudio renovado pero de suma importancia en su tratamiento, asignado a los asuntos de la comunidad en particular y a los asuntos nacionales en general. 155(GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL YMUNICIPAL Entender este rol de la hacienda publica requiere de nuevos esquemas interdisciplinarios, asi como un entendimiento comprensivo de la realidad que se presenta cada vez con mayor complejidad dentro de una gran dinamica de cambios interdependientes entre Estado, sociedad yrnaturaleza, lo que visualiza la transformacién del espacio piblico de referencia. Cabe observar que en este documento, se tratan de plasmar las ideas de interés de diversos autores sobre el tema. Una perspectiva amplia sobre el mismo, sobre todo ubicada en las tendencias actuales sobre la hacienda municipal puede consultarse en la obra en coautoria que realice en el INAP en 1996: “EI sistema de contribucién y distribucién de las haciendas piiblicas locales”. El texto que a continuacién se presenta, est4 realizado con fines didacticos y contiene tres componentes bisicos: -El enfoque ortodoxo de la Hacienda Publica Municipal. -Los aspectos hacendarios de la reforma al articulo 115 constitucional y -Los indicadores de medici6n financiera del municipio. Con los puntos anteriores se pretende una comprensién basica sobre el objeto de estudio, dejando un planteamiento mas fundamental de la hacienda piblica en el mbito que representa lo regional y nacional. EL tratamiento ortodoxo de la hacienda municipal en México. El concepto “Hacienda Publica Municipal” puede mis bien ser descrito que definido, debido a sus varias acepciones. Desde un punto de vista patrimonial, significa el conjunto de recursos financieros patrimoniales en general, con que cuenta el municipio para arealizacién de sus fines. Desde el punto de vista de su dinémica funcional implica el conjunto de funciones relativas ala concepcién, integracién, régimen y administracion de dichos recursos para la consecucién delos fines del municipio. Finalmente, desde una perspectiva institucional, significa también el conjunto de érganos de la administracién publica municipal encargados de desarrollar tales funciones, si bien, como referimos mas adelante, esta relacién entre 6rganos y funciones no siempre encuentran una correspondencia justa. En la composicién de la hacienda pablica estén implicitos también las decisiones fundamentales del programa de gobierno relativas al financiamiento del ente municipal, de contenido politico, econémico y social, aspectos que se engloban bajo la denominacién de “Politica Hacendaria Municipal”. 154EDGAR NOLASCO E. Asimismo, en el concepto de “Hacienda Publica”, estan contenidos aquellos aspectos formales relativosal establecimiento y delimitacién de os érganos del poder puiblico relacionados con las finanzas municipales y ala interrelacién juridica entre estos y los particulares 0 gobernados, aspectos que constituyen el marco limitativo dentro del cual ha de moverse la administracién hacendaria municipal. En cuanto a sus aspectos dinémicos, la hacienda piblica municipal, comprende las siguientes fanciones: ingreso, egreso, deuda publica y patrimonio; en virtud de constituir los elementos esenciales de la actividad financiera publica. Cada una de estas funciones pueden ser abordadas para su andlisis desde cada una de las perspectivas 0 enfoques antes referidos: politico, juridico y administrativo. Las funciones hacendarias a su vez se desarrollan en el marco de un conjunto de funciones mas amplio, constituido por las funciones que competen al ayuntamiento en general. En efecto, concebido el municipio como la unidad de descentralizacién politico administrativa, sus elementos constitutivos lo son: una circunscripcién territorial; una esfera de gobiemo, y una poblacién. Laesfera de gobierno, constitucionalmente delimitada, desarrolla cuatro funciones fundamentales; primeramente despliega una funcién politica o rectora como consecuencia del sistema representativo del ejercicio del poder piblico que hemos adoptado, o funcién gubemativa propiamente dicha. Por otra parte, aunque el municipio no esté dotado dela funcién legislativa, sin embargo, aquella se complementa con la funcién deliberativa de los asuntos publicos municipales, que ejerce el ayuntamiento como cuerpo colegiado de gobierno. También el gobierno municipal desarrolla una funcién normativa igualmente delimitada constitucionalmente a la esfera administrativa y de policiay buen gobierno. Como érgano ejecutivo, el ayuntamiento despliega una funcién administrativa, cuyo contenido principal consiste en la prestacién de los servicios piblicos basicos requeridos por la comunidad ‘municipal y la aplicacién de las normas gubemativas en general; funcidn que por su importancia, ha hecho que las leyes califiquen al ayuntamiento como la administracién piblica municipal. Finalmente, el gobierno municipal desarrolla una especie de funcién jurisdiccional, imitada.ala administracion de justicia de policia y buen gobiemo y, en algunas entidades a la justicia de paz, funcién que podriamos denominar de justicia municipal. 155‘GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL Por cuanto ala funcién administrativa se refiere, la administracion municipal tiene establecida, sobre bases constitucionales, una serie de cometidos, entre los que destacan: la prestacién de servicios pablicos municipales; la planeaci6n y administracién del desarrollo urbano municipal; el ‘control y vigilancia de a utilizacién del suelo; la creacién y administracién de reservas ecolégicas; lapromocién civica cultura, asistencial y social de la comunidad municipal, asi como la promocién del desarrollo de la economia del municipio en la medida de sus atribuciones; la regularizacién de actividades concretas de los particulares que se expresa en actos de autorizacién, permisivos 0 prohibitivos, asi como en actos de inspeccién o vigilancia. Finalmente, podremos resumir que la administracién publica municipal tiene como cometido general la aplicacidn de las leyes y reglamentos municipales, y en colaboracién con los otros niveles de gobierno, las demas normas juridicas que asi lo establecen. Definida la administracién como el proceso de llevar a cabo unos objetivos mediante la uilizacién racional de los recursos disponibles para ello, la administracién publica municipal ha de llevar a cabo sus cometidos mediante la utilizacién eficaz y eficiente de los recursos materiales, financieros, ‘humanos y técnicos con que cuenta. Sus recursos materiales estan representados por el conjunto de bienes que integran el patrimonio municipal, tanto de dominio publico como de derecho privado. Sus recursos financieros en su acepcién estricta, estén constituidos por sus ingresos en sus diversas categorias y por los recursos provenientes del endeudamiento piblico del municipio, Sus recursos humanos se componen por los servidores piblicos del municipio y, en alguna medida, por la propia ciudadania, cuando realiza tareas de la colaboracién en las funciones piblicas 0 en la prestacién de los servicios piblicos municipales. Finalmente, sus recursos técnicos estin representados por su infraestructura organizada y administrativa, y por la tecnologia empleada en la prestacién dellos servicios piblicos municipales. Por otra parte, la consecucién de los cometidos con la utilizacidn racional de los recursos, se desarrolla dentro del marco politico, econémico, social y legal que constituyen el entomo que conforma y modula la actividad total de la administracién piblica municipal, tanto anivel local como regional y nacional, y quizé también , en menor medida, intemacional. ‘Aunque, como hemos dicho, las funciones hacendarias no se identifican necesariamente con la competencia de una dependencia administrativa en particular, sin embargo, es posible delimitar sus partes, afin de analizar su desarrollo dentro de cada organizacién administrativa en particular. En cuanto al sistema de ingresos, habremos de considerar como método de clasificacién aquel que distingue esencialmente entre ingresos municipales propios y alos que se generan en otro 156EDGAR NOLASCO E. nivel de gobiemno. Por los primeros, entendemos aquellos que resultan de fuentes establecidas en leyes hacendarias municipales. Por los segundos, nos referimos a aquellos que resultan de fuentes establecidas en leyes hacendarias federales o estatales y de las cuales se otorga participacién a los municipios. Por otra parte, entendemos como ingresos tributarios aquellos. que derivan de impuestos, derechos 0 contribuciones especiales, y sus accesorios; y por ingresos no tributarios los productos y los aprovechamientos, con las reservas que esta categorizacion fiscal encuentra, tanto en la teoria como en el decreto positivo. Porlo que respecta al sistema de egresos cabe destacar que en la formulacién del presupuesto se da en realidad un proceso mas 0 menos simultaneo e interactuante en la planeacién y programacién del cgreso, del ingreso, de la deuda y del presupuesto de caja, por lo que dificilmente puede pensarse, salvo para efecto del andlisis, en la separacin de estos procesos de decisién indisolublemente vinculados. Enel sistema de deuda publica hemos de destacar el proceso de endeudamiento publico municipal de largo plazo destinado a inversién publica por su mayor interés, no asi el endeudamiento para el financiamiento de caja o de corto plazo. También cabe resaltar, que en dicho proceso se destacan los aspectos contractuales del crédito, por constituir aspectos importantes y en ocasiones determinantes para su utilizacién. Por cuanto a las estrategias de financiamiento, hemos de apuntar que ademas dela politica se requiere de un marco legal, pues en general las leyes hacendarias municipales establecen limitaciones cuantitativas y cualitativas al endeudamiento municipal, y procedimientos especificos para su concertacién. Por cuanto al patrimonio, cabe hacer la siguiente acotacién. Tradicionalmente en la ciencia de las finanzas piblicas, y en mayor medida en el decreto hacendario, el patrimonio ha sido sefialado ‘como un elemento importante de la hacienda piblica, sin embargo, en el aspecto de las atribuciones orgénicas de las dependencias administrativas ha surgido el fenémeno de quea medida que se hace mas compleja y sofisticada la administracién publica, las funciones hacendarias tienden a ser reasignadas en un érgano especializado. Asi habia venido sucediendo en la administracién del patrimonio y la administracién del presupuesto en la administracién piblica federal, y en menor medida en las administraciones publicas de las entidades federativas. Sin embargo, a liltimas fechas se ha revertido la tendencia por lo que ve al presupuesto de la Federacién, que regres6 a la Secretaria de Hacienda; no obstante, hemos de dejar asentado, que no es lo mismo reasignar una funcién hacendaria como un todo unitario en un 6rgano especializado con plena autoridad y responsabilidad sobre la funcién asignada, que mantener las funciones hacendarias 0 dispersas alo largo de las distintas dependencias (no hacendarias) de la administracién pablica. 157[GACETAMEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL Por cuanto veal municipio, existe una tendencia generalizada a integrarlas funciones hacendarias de ingreso, egreso, deuda piblica y, en menor medida, lade patrimonio, bajo la responsabilidad fundamental del 6rgano hacendario. Las consideraciones anteriores sobre la Hacienda Publica Municipal, tiene una referencia legal obligada y derivada de la reforma al articulo 115 constitucional del 3 de febrero de 1983, y que son la base de actuacién que sobre la hacienda pablica tradicionalmente ha considerado el gobierno federal, el estatal y el propio municipal, siempre en la busqueda del fortalecimiento institucional para el cumplimiento de los fines del Estado en el marco del federalismo tal y como es concebido en la Constitucién vigente. Aspectos hacendarios de la reforma al articulo 115 constitucional. Comprender los aspectos hacendarios en la reforma de 1983, es comprender el esfuerzo que por la via formal se ha realizado en favor del fortalecimiento fiscal de los municipios mexicanos. A continuacién se presentan puntualmente las facultades e implicaciones derivadas del articulo 115 constitucional: A partir dela fraccién segunda del articulo 115 constitucional podemos observar los aspectos hacendarios més destacados que se implicaron en este contenido: Frac Los municipios estarin investidos de personalidad juridica y manejarin su patrimonio conforme alaley. Los ayuntamientos poseerdn facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas que deberdn establecer las legislaturas de los estados, los bandos de policia y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. Respecto del patrimonio, deberdn las legislaturas de os estados incorporar en el cuerpo de una ley, todas aquellas normas que regulen el manejo de los bienes patrimoniales desde su definicién, Jas formas de adquisicién, su registro, su conservacién, la desincorporacién, cuando hayan cumplido su objetivo, la transferencia, permuta o donacién; en los casos que asi se prevea, etc. Esta ley deberd precisar ademas la responsabilidad de los funcionarios piiblicos en lo que a consolidacién y acrecentacién del patrimonio municipal corresponda. 158EDGAR NOLASCO E. Este punto de reforma reviste un significado especial en lo financiero, al quedar el manejo del patrimonio municipal previsto en la Constitucién. Igual es el caso de la facultad de los ayuntamientos de expedir disposiciones normativas de “observancia general en lo administrativo; dado quede esta manera podrn implementarse medidas que favorezcan al fortalecimiento hacendario. Frace. Uf Los municipios, con el concurso de los estados cuando asi fuere necesario y lo determinen las, leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios piblicos: A we B. Seguridad publica y transito. El texto constitucional reformado, responsabiliza al municipio de la prestacién del servicio de nsito y de ello deriva la posibilidad de que la hacienda municipal se fortalezca con ingresos por: C. Almacenamiento de vehiculos; D. Asrastre de vehiculos; E. Estacionamiento al filo de banquetas en la via piblica, sea que se instalen aparatos medidores de tiempo; F. Multas de transito. Esta definicién de facultades implica que los estados sigan manejando lo relativo a: placas de vehiculos, expedicion de licencias de manejo, impuestos por enajenacién de vehiculos, concesiones de transporte y tenencia de vehiculos. Frace. IV ‘A. Percibirén las contribuciones incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisién, consolidacién, traslacién y mejora. Asi como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles . Respecto a esta fraccién, lo mds importante se refiere al impuesto predial que pas6 al municipio. Ello constituye sin duda la posibilidad de un fuerte ingreso fiscal al municipio. 159GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL Por otra parte, el catastro sigue cumpliendo la funcién de proporcionar la base del impuesto, elaborando las tablas de valores catastrales, manteniendo las juntas tabuladoras de catastro cstatales en las que intervienen representantes delos municipios y revisando con la periodicidad adecuada los valores. En cuanto a los fraccionamientos, las implicaciones se limitan a que el municipio otorgue el vocacionamiento, de conformidad con el plan estatal de desarrollo urbano, que incluird alos planes de desarrollo urbano de los municipios; también, deberd vigilar y controlar, en apoyo del plan de desarrollo urbano municipal: -Las reservas territoriales; -Lautilizacién del suelo. En los términos dela fraccién V del articulo 115 constitucional y del parrafo tercero del articulo 27 constitucional: Coadyuvard a que se cumpla con la ley de fraccionamientos. El Municipio: -Percibira los ingresos por derechos que se causen con motivo del fraccionamiento; -Igualmente percibira los rendimientos de impuestos o derechos, con motivo de la division, consolidacién, translacién y mejora de la propiedad inmobiliaria. Sefiala que los municipios podrén celebrar convenios con el estado, para que éste se haga de algunas de las funciones relacionadas con la administracién de esas contribuciones. Aqui, el espiritu de la reforma parece orientar a que cuando un municipio no cuente con los recursos financieros, tacnicos y administrativos, podré solicitar al estado los apoyos ola asistencia técnica necesaria, por tiempo predeterminado o por tiempo indefinido, hasta en tanto se den las condiciones necesarias para que pueda enfrentar con eficiencia la administracién de las contribuciones referidas en esta fraccién y en este inciso. Da lugar que en cada entidad federativa y para cada municipio, las opciones sean variadas y coadyuven una traslacién paulatina o graduada de funciones al municipio. B. Las participaciones federales que serdn cubiertas por la federacién a los municipios, con arreglo alas bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados. 160EDGAR NOLASCO E, El tema de as participaciones, es de la mayor importancia, puesto que ocasionalmente no dejaba de manejarsc el asunto, como que constitufa un favor al municipio de parte de los otros niveles de gobierno. Al incorporarse a la constitucién, se destierra esa idea de manera definitivay sele dael caracter de ley que debiera tener; dentro de a distribucidn de competencias, corresponde por derecho la participacién a los municipios, apoyados en el espiritu de la reforma que reconoce en ese nivel de gobierno ala comunidad social que posee territorio y capacidad politica, juridica yadministrativa, para cumplir la tarea de los servicios pablicos. Eneste tema, el INDETEC oftece la posibilidad de asistencia técnica directa a los estados, para el cumplimiento del texto constitucional en la determinacién de las bases, montos y plazos que anualmente deban determinar las legislaturas de los estados, para la entrega de participaciones federales alos municipios. C. Los ingresos derivados de la prestacién de servicios piblicos a su cargo. ‘Como ya se ha visto, la prestacién de los servicios puiblicos municipales es una atribucién que constitucionalmente se raduce en competencia exclusiva del municipio, aun con la salvedad de que podra asociarse con otros municipios y/o convenir con el estado en la operacién y prestacién de determinado servicio publico. Elespiritu de las recientes reformas constitucionales al articulo 115, contempla como uno de los objetivos centrales, fortalecer econémicamente al municipio, a fin de que pueda enfrentarlas facultades y obligaciones que le corresponden como entidad prestadora de servicios, estableciendo medidas piblicas o de interés social. El fortalecimiento econdmico del municipio conlleva al interés de avanzar en el desarrollo dela tecnologia administrativa , uilizando métodos y rutinas modemnas que faciliten elevarlaeficiencia y eficacia en la prestacién de los servicios publicos. Por otra parte, lafinalidad politica, econdmica y social del contenido del propio texto constitucional en materia de servicios piiblicos municipales, en particular lo indicado en el inciso cde la fraccién IV del articulo 115, establece la posibilidad de que en algunos casos los municipios perciban ingresos derivados de a prestacién de servicios pibblicos a su cargo. Entre el espiritu de fortalecer econémicamente al municipio para que mejore la eficacia y la cficiencia de las actividades que satisfagan las necesidades piblicas 0 de interés social que incluye a los servicios piblicos, y por otro lado, la posibilidad de que en algunos casos los ‘municipios perciban ingresos derivados de la prestacién de servicios a su cargo, surge la opcién de que la altemativa que se seleccione en cada caso y en cada municipio en particular, deberd 161GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL constituir esencialmente una decisién de naturaleza politica fundamentalmente en los principios de equidad fiscal y de igualdad ante las cargas publicas, sin dejar de contemplar las implicaciones técnicas, administrativas y juridicas. Todo lo anterior significa que: 1. El fortalecer econémicamente al municipio con recursos importantes, como los ingresos generados por el impuesto predial y el aumento de las participaciones federales que se ha venido registrando, mantiene el interés de que los municipios cuenten con recursos suficientes para proporcionar los servicios pablicos municipales, mejorando la calidad y cubriendo al mayor nimero de ciudadanos, sin que necesariamente se deban registrar ingresos por la prestacién de aquellos. La exencién total de cobro para algunos sectores de la poblacién deberd ser fundamental en el ‘sistema financiero; en atencin de que los servicios publicos se originan y se sostienen en beneficio de toda la colectividad y no de determinadas capas sociales con cierta capacidad contributiva. 2. Paralelamente ha ido cobrando fuerza el criterio de que la prestacién de los servicios pablicos en general, deben cobrarse en alguna proporcién al costo de servicio, particularmente en la medida que la identificacién del beneficiario del servicio resulta muy visible. Esto ha estado propiciado por la influencia que se ha dejado sentir en la economia con el proceso inflacionario, altos costos de mano de obra, precios altos y escasez de materiales, dificultades financieras del municipio, etc. Porello, larecomendacién general de que en la medida deo posible, el servicio piblico municipal mantenga el elemento de gratuidad, tomando en cuenta que el cobro no es el remedio para financiar e! servicio publico y para el caso en que deba cobrarse o generar alin ingreso municipal, se evahien cuidadosamente los aspectos técnicos, juridico, administrativos, la actitud de la poblacién frente al cobro, la capacidad contributiva de los obligados al pago, la equidad del posible cobro y el conjunto de la politica financiera del pais, secundada por la entidad federativa donde se localice el municipio. Hay que insistir que en muchos casos los usuarios de los servicios publicos poseen escasa capacidad contributiva o de pago y al cobrarles el servicio se corre el peligro de excluirlos del beneficio. Concretamente, existen usuarios y servicios en los queno es conveniente lautilizacién de este recurso. 162EDGAR NOLASCO E. Luego, si el municipio por diversas causas, entre ellas las dificultades econémicas, se viera precisado al cobro por la prestacién de algun servicio publico, debe atenderse a la aplicacién de latasa. En esta fraccidn también se sefiala que las leyes federales no limitardn la facultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederdn exenciones enrelacién con las mismas. Las leyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas fisicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas, Sélo los bienes del dominio piblico de la federaci6n, de los estados o de los municipios estardn exentos de dichas contribuciones. Aqui se distinguen tres aspectos de interés: 1. Las leyes federales no limitardn a los estados para establecer las contribuciones a: A. Lapropiedad inmobiliaria; B. Los ingresos que puedan obtener los municipios por laprestacién de servicios piblicos; ni se concederdn exenciones en relacién con las mismas. 2. Las leyes locales no estableceran exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de: A. Personas fisicas 0 morales; o de B. Instituciones oficiales o privadas. 3. Solo quedarin exenciones a favor de los bienes de dominio piblico. Todo lo anterior significa fortalecer econémicamente al municipio y que se acabe de golpe con los privilegios fiscales a diversas dependencias oficiales federales y estatales e incluso a personas fisicas 0 morales privadas que gozaban de tales exenciones.Implica por otra parte, que en las leyes estatales se limpien las aludidas exenciones, adecuandose al texto constitucional. Este punto fue un reclamo especial delos municipios respecto del privilegio que en diversos gravamenes municipales se favorecia al sector oficial 0 a las paraestatales como TELMEX, CFE, FERTIMEX, INFONAVIT, FOVISSSTE, Secretarfas de Estado, eteétera, ¢ incluso instituciones privadas de asistencia social o de promocién de la cultura. 165(GACETAMEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL En este tema también el INDETEC realizé un breve estudio sobre los bienes de dominio publico enlos tres niveles de gobierno, mismo que pone a disposicién de los estados y de las personas interesadas, a fin de mejorar la orientacién sobre el asunto. Por otra parte, esta misma fraccién establece que las legislaturas de los estados aprobardn las leyes de ingreso de los ayuntamientos y revisaran sus cuentas pablicas. Los presupuestos de egresos seran aprobados por los ayuntamientos, con base en sus ingresos disponibles. Aqui también se distinguen tres aspectos de interés: 1. Las legislaturas de los estados aprobardn las leyes de ingreso de los ayuntamientos. Ello conlleva que las entidades federativas apoyen técnicamente a los municipios para calcular los ingresos disponibles durante un ejercicio fiscal, de conformidad con la estructura, contenido y supuestos legales que en lo fiscal refleje la ley de ingresos municipal. Asimismo, como las legistaturas locales serdn las que determinen las bases, montos y plazos en que se distribuirén las participaciones federales, se podra proporcionar al municipio la informacion relativa al monto que alcanzarin los ingresos disponibles por dicho concepto durante el ejercicio fiscal de referencia. Para el caso de as participaciones estatales, regira el mismo principio téenico. 2. Los presupuestos de egresos seran aprobados por los ayuntamientos, por lo que requeriran el apoyo técnico para que en el ejercicio del gasto publico se normen los aspectos técnicos relativos «a: su formulacién; la estructura total del gasto; la determinacién de los montos del gasto destinados a.cada programa de servicio piblico; el alcance del gasto por pagos a la burocracia municipal; el alcance de la deuda publica anual y la justificacién de cada concepto de gasto a la luz de las. politicas generales de desarrollo del pais y de las politicas particulares de desarrollo estatal y 3. Estas acciones en favor del municipio proporcionaron las bases generales en materia de ingresos y de gastos y coadyuvaron a que las legislaturas locales pudieran ¢jercer la facultad de fiscalizacién, consignada en sus respectivas leyes organicas del poder legislativo locales. Facultad integrada hoy al texto constitucional que sefiala que las legislaturas locales revisaran las cuentas fi ‘cipales. Respecto de la cuenta municipal, se puede afirmar que es el documento que contiene el andlisis comparativo del presupuesto autorizado con respecto al presupuesto ejercido. Se explican asimismo, las diferencias que puedan haber surgido y se justifican en funcién de los objetivos que 164EDGAR NOLASCO E se haya planteado la administracién municipal en turno y también en funcién de las demandas 0 necesidades de la poblacién que fueron atendidas y que hubieren generado dichas diferencias. La cuenta piblica es la sintesis de la evaluacién de todas las acciones del gobierno municipal y de la implementacién administrativa para llevarlas a cabo, ya que en ella se presenta una relacién de todas operaciones de ingreso y de egreso por conceptos de ley y partidas presupuestales respectivamente, acumuladas durante el ejercicio presupuestal correspondiente. Por otra parte, refleja la orientacién de las diversas politicas de servicios para el bienestar de los habitantes de la comunidad a los que sirve y representa la autoridad municipal. La cuenta piblica refleja los siguientes aspectos: A. Enlos ingresos: -La forma en que se aplicé la ley de ingresos; -La forma en que se realiz6 la fiscalizacién; -Los estimulos aplicados a promover la actividad econémica; -Elmonto total de los ingresos; -La forma en que se cumplié con la coordinacion fiscal; -Eluso del crédito; -Lacolaboracién ciudadana en el financiamiento de los servicios puiblicos. B, Enlos egresos: -La forma en que se cumplié con los programas de obras y servicios piblicos; -Elmonto total del gasto; -Laestructura del gasto publico municipal, destacando el gasto destinado a obras, servicios piiblicos, némina y deuda piblica. Por ultimo, la fraccién V del articulo 115 constitucional, presenta relacién con la Hacienda Publica Municipal con motivo de los ingresos que se generan en el cobro de derechos por: -Construceiones (permisos y licencias); -Fraccionamientos; y -Regularizaciones. En los términos de las leyes federales y estatales relativas a la materia. -La instrumentacién en los estados. 165‘GACETAMEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL YMUNICIPAL -La instrumentacién de las reformas al articulo 115 constitucional en los estados implicé tres aspectos: A. El juridico, que se refiere a la adecuacién de las leyes locales al texto constitucional. En este tema, el INDETEC elaboré un documento titulado “/mplementacion en las leyes estatales y municipales, de las adecuaciones correspondientes por reformas al articulo 115 constitucional”. Constituye una guia que indica que la reforma debe incorporarse a: -Las instituciones politicas de los estados; -Las leyes orginicas municipales; -Las leyes de hacienda municipales; -Las leyes de ingresos estatales; -Las leyes de ingreso de los municipios; -Los cédigos fiscales estatales; -Las leyes de catastro estatales; -Las leyes de asentamientos humanos y de fraccionamientos de los estados; -Los presupuestos de egresos estatales; -Las leyes orgénicas del poder ejecutivo de los estados; -Las leyes orgénicas de la Contaduria Mayor de Hacienda o de glosa en los estados. Y desde luego laley de coordinacién fiscal y1os convenios de coordinacién fiscal entrela federacién y cada uno de los estados del pais. B. Eladministrativo, que deberd tomar en cuenta el régimen interior de cada estado y regularlos. cambios que implica la reforma, correlativamente con las particularidades geograficas, demogréficas y econémicas que sean propias de cada entidad federativa, Losprincipios técnicos referidos en la parte anterior del presente documento, los estudios elaborados por INDETEC y la asistencia técnica directa que ofrece este organismo de la coordinacién fiscal, tienen suutilidad. CC. Unmecanismo que agilizaria el proceso de cambio lo constituyen los convenios recomendados enel propio texto constitucional, mediante los cuales se concierta la participacién conjunta estado- municipio. 166EDGAR NOLASCO E. Indicadores de Medicién de la Condicién Financiera de los. municipios mexicanos. Existen cuatro tipos de indicadores que permiten evaluar la situacién financiera de la gestion municipal, ellos on: 1. Indicadores de ta capacidad de pago, I. Indicadores del endeudamiento. Ill. Indicadores de efectividad en la administracién. IV. _ Indicadores de capacidad para generar ingresos. L.- Indicadores de la capacidad de pago. Son indicadores que estén incluidos entre los factores financieros y tienen la finalidad de medir la capacidad de una administracién municipal, para cubrir las obligaciones de corto plazo con los aetivos liquidos o de corto plazo ingresos comrientes. Dentro de este grupo tenemos tres tipos de indicadotes y ellos son: 1.1-Losdesolvencia 1.2.- Los de liquidez 1.3.- Los de cuentas por cobrar 1.1.- Los indicadores de solvencia Los indicadores de solvencia se refieren a la capacidad de hacer frente a los compromisos financieros de corto plazo. Ingresos Recaudados/ Egresos Ejercidos *Gasto Programado De Inversién / Egreso Estimado Ingresos Recaudados / Ingresos Presupuestados *Ingresos Presupuestados / Gasto De Inv. Presupuestado Total de ingresos presupuestados enel periodo = T - Total de ingresos recaudados en el periodo (T-)__ - Total de egresos presupuestadosenel periodo —T - Total de egresos registrados en el periodo (1-1) 167GACETAMEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL YMUNCIPAL 1.2.- Los indicadores de liquidez El indicador de liquidez nos permite medir la disponibilidad de recursos que puede tener una administracion municipal una vez cubiertas todas sus obligaciones financieras, en un momento determinado del ejercicio, el indicador que acostumbra a calcularse con tales fines en: Efectivo + Inversiones Financieras + Otros Activos Financieros Total De Pagos Previstos 1.3. Los indicadores de cuentas por cobrar Este es el iltimo de los indicadores de liquidez y contiene a su vez dos de ellos. Uno de los indicadores de este grupo que més se usan es: Valor De Los Créditos Fiscales Pendientes De Cobro Ingresos Presupuestados Otro indicador de las cuentas por cobrar es el del costo financiero de las mismas : (Valor De Los Créditos Fiscales) * (Tasa De Int Promedio) IL.- Indicadores de Endeudamiento Estos son indicadores de factores financieros que tienen por objeto determinar el nivel de utilizacién del crédito, (apalancamiento financiero) que hace una administracién municipal para realizar sus operaciones. En particular son tres indicadores los que nos permiten medir el grado de utilizacién del crédito: IL1.-Grado de utilizacién del financiamiento 11.2.- Proporcién de recursos destinados al pago de deuda 11,3. Proporci6n del gasto de capital I1.1.- Grado de Utilizacién del Financiamiento Este indicador nos permite ver si las obligaciones a corto plazo exceden a las expectativas de ingresos en e! mismo plazo. Su formula es: Documentos Por Pagar + Proveedores + Créditos Bancarios Total De Ingresos Esperados A Corto Plazo 168EDGAR NOLASCO E. IL.2.- Proporcién de recursos destinados a pagar deuda Representa el porcentaje de los recursos propios que deben ser destinados del costo de la deuda contraida anteriormente. Suele calcularse en manera mensual y su formula es: Gastos Por Intereses De Deuda / Ingresos Propios 11.3. Proporcién del gasto de capital Este indicador nos permite medir el porcentaje que representan las amortizaciones de deuda, en un periodo determinado con respecto a los gastos totales hechos en el mismo periodo, la formula es: Amortizacién / Total De Gastos IIL- Indicadores para Medir la Efectividad de la Administracién. A diferencia de los grupos anteriores que resaltaban solamente aspectos financieros, los indicadores de efectividad de la administracién municipal permiten observar los resultados de algunos factores organizacionales y de las practicas administrativas, las cuales en la mayorfa de las veces se van adaptando a las necesidades coyunturales que plantean los factores externos. Estos indicadores permiten ademas observar el impacto de tales précticas sobre los aspectos financieros. Podemos decir entonces que los factores que estén ahora involucrados son los organizacionales y los financieros. En este grupo tenemos seis tipos de indicadores que son: IIL1,- Indicadores de nivel real de gasto Ingresos © Gastos Reales / Presupuesto Original = INRG JI1.2.- Indicadores de efectividad en el manejo de caja Ingresos Por Inversiones Financieras A Corto Plazo Total De Ingresos IIL3.- Indicadores de capacidad recaudatoria Ingresos Reales / Ingresos Presupuestados = ICR(GACETAMEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATALY MUNICIPAL IIL4.- Indicadores de eficiencia recaudatoria Total De Impuestos No Cobrados + Derechos No Cobrados Total De Impuestos Presupuestados + Derechos Presupuestados IILS.- Indicadores de autonomia financiera Ingresos Propios Esperados// Ingresos Totales Esperados Ingresos Propios Esperados/ Ingresos Por Participacién IIL6.- Indicadores de la capacidad para proporcionar bienestar social Basicamente se construye comparando el gasto destinado a cada uno de los diferentes renglones sociales como: salud, educacién, asistencia social con el gasto destinado al resto de los renglones. Ejemplos: Total De Gasto En Salud / Total De Gasto En Otros Renglones Gasto En Una Obra Social / Poblacién Usuaria De La Obra Gasto En Una Obra Social / Poblacién Demandante Del Servicio Gasto En Una Obra Social / Nivel De Avance De La Obra IV.- Indicadores que Miden la Capacidad para Generar Mayores Ingresos. Estos indicadores permiten observar el impacto que generan los factores externos sobre la condicién financiera de una administracién municipal, programa o departamento. Dos ejemplos ilustrativos son: = Indicador de nimero y valor de permisos para construccién. = Indicador de crecimiento en el numero y valor de las licencias para negocios. Los dos indicadores citados arriba se construyen simplemente observando el porcentaje de crecimiento de cada uno alo largo del tiempo. 170EDGAR NOLASCO E Finalmente, vale la pena aclarar que los indicadores aqui planteados son sélo ideas que los funcionarios municipales y los estatales pueden utilizar para construir los propios y adecuados a cada situacién, ya que la realidad concreta es diferente en cada administracién municipal y estatal. 7