UNIVERZITET „UNION – NIKOLA TESLA“ U

BEOGRADU
FAKULTET ZA POSLOVNE STUDIJE I PRAVO
BEOGRAD

DIPLOMSKI RAD
Nova načela upravnog postupka sa osvrtom na
postupak u Fondu PIO

Mentor: Student:
Prof. dr. Dragan Golijan Ana Knežević
Br. Indeksa: I 0685-16

Beograd, 2018. godine

SADRŽAJ

UVOD .......................................................................................................................................................... 2
1. POJAM I ZNAČAJ UPRAVNOG PRAVA ............................................................................................. 3
1.1 RAZVOJ UPRAVNOG PRAVA ....................................................................................................... 5
1.2. KODIFIKACIJA UPRAVNOG PRAVA .......................................................................................... 6
1.3. SAVREMENO VIDJENJE UPRAVNOG PRAVA I NJEGOV ZNAČAJ ....................................... 9
1.4. PRAVNE REGULATIVE U EVROPSKOJ UNIJI ......................................................................... 12
1.4.1. Primarno pravo - primarni izvori prava Evropske unije ......................................................... 13
1.4.2. Sekundarni izvori prava Evropske unije .................................................................................. 14
1.4.3. Opšta pravna načela kao izvor prava Evropske unije ............................................................... 16
1.4.3.1. Zakonitost .......................................................................................................................... 16
1.4.3.2. Jednakost u postupanju ...................................................................................................... 17
1.4.3.3. Nepristrasnost i pravičnost ................................................................................................ 17
1.4.3.4. Pravo uvida u spise ............................................................................................................ 18
1.4.3.5. Pravo na izjašnjavanje stranke ........................................................................................... 19
1.4.3.6. Obrazloženost odluke ........................................................................................................ 19
1.4.3.7. Proporcionalnost pri donošenju odluke ............................................................................. 20
1.4.3.8. Rešavanje u razumnom roku ............................................................................................. 21
1.4.3.9. Drugi zahtevi pri vođenju upravnog postupka u pravu Unije ............................................ 21
1.5. ZNAČAJ NAČELA ZA UPRAVNI POSTUPAK .......................................................................... 22
2. NOVA NEČELA ZUP-A SA UPOREDNIM PRIKAZOM U PRAKSI FONDA PIO .......................... 24
2.1. Načelo zakonitosti i predvidivosti ................................................................................................... 27
2.2. Načelo srazmernosti ........................................................................................................................ 30
2.3. Načelo delotvornosti i ekonomičnosti postupka .............................................................................. 31
2.4. Načelo istine i slobodne ocene dokaza ............................................................................................ 33
2.5. Pravo stranke na izjašnjavanje ......................................................................................................... 35
2.6. Pravo na žalbu i prigovor................................................................................................................. 37
2.7. Načelo pristupa informacijama i zaštite podataka ........................................................................... 39
2.8. Načela koja su bila sadržana i u predhodnom Zakonu o opštem upravnom postupku .................... 41
2.8.1. Načelo zaštite prava stranaka i ostvarivanje javnog interesa .................................................... 41
2.8.2. Načelo pomoći stranci .............................................................................................................. 42
2.8.3. Načelo samostalnosti ................................................................................................................ 44
2.8.4. Načelo pravosnažnosti rešenja .................................................................................................. 45
3. EMPIRIJSKI PRIKAZ DELA UPRAVNOG POSTUPKA U PRAKSI FONDA PIO .......................... 48
4. ZAKLJUČAK ........................................................................................................................................ 53
LITERATURA: .......................................................................................................................................... 55
POPIS TABELA ........................................................................................................................................ 56
POPIS SLIKA ............................................................................................................................................ 56
UVOD

Da bi smo bolje sagledali ulogu i značaj opštih načela propisanih Zakonom o opštem
upravnom postupku, potrebno je pre njegovog izlaganja, nešto reći i o samom pojmu
upravnog prava. Kako je nastalo, kako se razvijalo i kako su norme, koje su opšte
prihvaćene, nastale na teritoriji Evropske unije, kao i koji su opšti izvori iz kojih su one
definisane.

Razlozi zbog kojih su nastale opšteprihvaćene pravne norme u vidu načela, daće nam
pravu sliku o njihovom značaju u primeni, prilikom vođenja raznih upravno pravnih
postupaka ali i za izvođenje upravno procesnih radnji.

Samo upravno pravo, za razliku od drugih pravno - naučnih disciplina koje su u odnosu
na svoj predmet proučavanja konstantne, je izuzetno dinamična disciplina. Njegova
dinamika vezana je za dinamiku promena ekonomskih i političkih uređenja u društvu,
odnosno, upravno pravo se prilagođava i podleže određenim promenama kako se u
društvu menja karakter društveno-ekonomskog i političkog uređenja. Kako norme
upravnog prava zadiru široko u razne oblasti društvenog života to se i odlučivanje o
interesima u društvu ostvaruje kroz opštu pravnu normu, kroz njeno stvaranje i
tumačenje. Za razliku od perioda kada je preovladavao model državne uprave ( u SFRJ
naročito četrdesetih i pedesetih godina 20. veka ) gde se upravna delatnost manifestuje
kao funkcija državne uprave koja se svodi na autoritativno izvršavanje zakona putem
donošenja upravnih akata, danas u razvijenim evropskim zemljama modeli uprave
proizilaze iz koncentracije socijalne funkcije države. Društvena funkcija uprave
podrazumeva vršenje mnogih aktivnosti kojima se stvaraju i obezbeđuju uslovi koji su
neophodni građanima u svakodnevnom životu i radu a samim tim omogućava i razvoj i
napredak društva kao celine. U savremenom svetu funkcije uprave su sve brojnije i sve
složenije. U složenim savremenim uslovima života pokazuje se da moraju postojati
određena pravila kako bi se odvijalo upravljanje pa u tom smislu, upravnu delatnost
mogu obavljati samo profesionalni i depolitizovani upravni službenici. Tako uprava
ostvaruje svoju socijalnu funkciju a prvenstveno se javlja kao regulator društvenih
procesa. Sa porastom njene uloge kao instrumenta socijalne regulacije, opada njena
uloga kao izvršioca političke vlasti i prinude. Državna uprava kreće se u pravcu da sve
više služi kao servis građanima a delegacijom vlasti sa centralnog nivoa ka nižem
nivoima sve više će se javne usluge približavati građanima.

U Srbiji, uprava je u tom pravcu počela da se kreće 2005. godine kada je donet Zakon o
državnoj upravi, pa je upravno zakonodavstvo napustilo koncepciju prema kojoj su
poslovi državne uprave autoritativni poslovi izvršne vlasti. Proširuje se sadržaj poslova
državne uprave u skladu sa realnom ulogom i položajem savremene uprave.

U periodu koji dolazi, moći će da se vidi koliko su zakonske i ustavne odredbe o ulozi,
položaju i poslovima državne uprave uticale na stvarno transformaciju državne uprave
od “ instrumenta vlasti ” u javnu službu koja postaje “ servis građana ” a sve to u cilju
ostvarivanja poboljšanja kvaliteta života građana kao i opšte dobrobiti za društvo u
celini. A za svaku upravu, koja teži da njena delatnost ima legalitet u društvu, opšta
pravna načela su pravni okviri u kojima bi njen rad trebalo da se kreće.

2
Predmet ovog rada je analiziranje osnovnih načela sadržanih u Zakonu o opštem
upravnom postupku kao i njihova primena u jednoj konkretnoj upravno - pravnoj
oblasti, kao što je oblast penzijskog i invalidskog osiguranja. U tom cilju istraživanje je
usmereno ka teorijskom pojašnjavanju osnovnih načela kao i empirijskim
mogućnostima njihove implementacije u stvarni društveni život onako kako ih je zakon
predvideo. Cilj rada je da se istraži u kojoj meri je Fond za penzijsko i invalidsko
osiguranje implementirao u svojoj praksi osnovna načela i kako ih primenjuje.

Diplomski rad će biti sačinjen na osnovu sekundarnih izvora koji vrše analizu opštih
pravnih načela sadržanih u Zakonu o opštem upravnom postupku. Posebna pažnja biće
usmerena na nova načela Zakona o opštem upravnom postupku sa uporednim prikazom
primene u praksi Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, svakog načela ponaosob.

Primena metoda korišćenja u ovom radu je metoda analize kojom je analizirana

dostupna literatura o toku nastanka, istorijskog razvoja upravnog prava kao grane prava
kao i stvaranje savremenog upravnog prava koja se u najvećoj meri iskazuje kroz opšta
pravna načela.
Deduktivna metoda primenu će naći u zaključnom delu rada.

Rad je sačinjen od nekoliko tematskih celina. Pored uvodnog dela kojim se ukazuje na
značaj upravnog prava i pravce njegovog kretanja, prvi deo rada sadrži nastanak i
istorijski razvoj upravnog prava. Drugi deo ukazuje na regulatorni okvir u pravu
Evropske unije a koji se odnosi na upravno - pravnu oblast. Treći deo predstavlja prikaz
značaja opštih pravnih načela za upravni postupak. Četvrti deo predstavlja nova opšta
pravna načela sadržana u Zakonu o opštem upravnom postupku kao i prikaz njihove
primene u Fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje. Peti deo predstavlja empirijski
okvir istraživanja primene novih načela koji daje sliku o njihovoj primeni u Fondu za
penzijsko-invalidsko osiguranje. Poslednji deo rada je zaključak kojim se ukazuje na
ulogu i značaj opštih pravnih principa kako za rad uprave u Republici Srbiji tako i u
njenom približavanju Evropskoj uniji. Na kraju rada je naveden opis literature koja je
korišćena za izradu ovog rada kao i popis ilustracije.

1. POJAM I ZNAČAJ UPRAVNOG PRAVA

Upravno pravo je specifična grana prava i veoma se razlikuje od drugih grana prava.
Možemo reći da, upravno pravo, kao grana prava i kao predmet nauke upravnog prava,
čine svi pravni propisi kojima se reguliše organizacija i delatnost uprave a vezano za
upravno pravne odnose između organa i organizacija kao i za odnose između organa
uprave i građana.

Naši istaknuti profesor upravnog prava Nikola Stjepanović predmet upravnog prava
određuje i kaže: “ Upravno pravo kao granu prava i kao predmet nauke upravnog prava
čine svi pravni propisi koji regulišu organizaciju javne uprave i delatnost države i
drugih javnih tela u vezi sa upravno pravnim odnosima i organizacijom i postupak
kontrole rada javne uprave. Interdisciplinarne granice društvenih nauka, u koje spadaju

3
upravno pravo, nisu nepokretne ni krute, te u sastav upravnog prava mogu da uđu i
drugi pravni odnosi, pa čak i nepravni odnosi, u cilju boljeg sagledavanja upravno
pravnih odnosa i organizacije rada i kontrole javne uprave ”. 1

Posmatrano kroz vreme, vidi se da je upravno pravo veoma dinamična oblast odnosno
grana prava koja se prilagođava i podleže odgovarajućim promenama shodno tome kako
se u društvu menja karakter društveno-ekonomskog i političkog uređenja.

Proces stvaranja prava ne može se sagledavati izvan društvenih okvira jer društvo i jeste
materijalni izvor prava. Razvoj društva u političkom, ekonomskom, socijalnom i
kulturnom pogledu imperativno nameće potrebu za prilagođavanjem ( reformu )
postojećeg pravnog okvira novonastalim okolnostima u društvu.

U tom smislu upravno pravo bi se moglo odrediti kao skup normi koje regulišu pravni
položaj upravnih organizacija, njihovu delatnost i kontrolu, kao i delatnost drugih
organa u vezi sa upravno pravnim odnosima.

Ono ima za cilj da održi celinu društvene zajednice i obezbedi njeno funkcionisanje ali
isto tako i da brine o potrebama građana, pojedinaca i njihovih organizacija i na taj
način postaje jedan od garanta zaštite prava i pravnih interesa građana. Jer način na koji
postupaju upravna tela prilikom primene materijalnih propisa u konkretnoj upravnoj
stvari i ovlašćenje kojima se ona mogu služiti u konkretnoj situaciji od velikog je
značaja za svaku zajednicu u kojoj se ti postupci vode, bez obzira da li se radi u državi,
regionu ili čak nadnacionalnom prostoru.

U periodu administrativnog socijalizma predmet upravnog prava bio je okrenut ka

pravnim normama koje su se odnosile na upravu socijalističkog tipa. To je period kada
se gradilo socijalističko državno upravljanje i kada je uprava imala veoma veliki značaj
u svim oblastima društvenog života. Kada je 1950. godine uvedeno samoupravljanje a
naročito nakon donošenja Ustavnog zakona 1953. godine došlo je do transformacije
društva u sistem društvenog samoupravljanja što je izazvalo potrebu i za promenom u
sadržaju predmeta upravnog prava. Taj period obeležen je procesom odumiranja (
DEETATIZACIJE ) državnih funkcija i njihovo prenošenje na društveno i društveno
državne organe i ustanove. Promene u upravnom pravu trebalo je da održavaju proces
odumiranja države i prava ali u isto vreme i da sveobuhvatnije izuče promenjene
društvene odnose koji su bili regulisani upravnim pravom.

U savremenom predmetu upravnog prava i dalje centralno mesto proučavanja biće

rezervisano za državnu upravu u izmenjenim uslovima parlamentarne demokratije, ali
predmet izučavanja će se proširiti ubuduće i na pravni položaj radnih organizacija,
posebno na ustanove, odnosno sistem društvenih ili javnih službi2.
Takođe, pažnja upravnog prava biće usmerena i ka aktuelnim aspektima uprave u
savremenom pluralistickom drustvo gde se pojavljuje kao deo parlamentarne
demokratije i kao sastavni deo građanskog društva.

1
Nikola Stjepanović, Upravno pravo, Beograd 1973. godina, str. 7.
2
Simeon Galevski, Upravno pravo, Novi Sad 2008. godina, str.6.

4
1.1 RAZVOJ UPRAVNOG PRAVA

Sam razvoj državne uprave vezuje se za formiranje država jer bez njih ne može da
postoji ni državna uprava. Prema raznim izvorima poznato je da ona nije postojala samo
u prvobitnoj zajednici ali sa početkom prvih raslojavanja u društvu i klasne
podeljenosti, državna uprava, kao instrument klasne prevlasti postoji u svim sistemima.

Međutim, treba istaći da upravno pravo nije nastalo kada i državna uprava već posle
Buržoaske revolucije kada je počela da se razvija moderna uprava. Buržoaska državna
uprava je bila zaštitnik i izvršilac volje vladajuće klase odnosno buržoazije.
Učvršćivanjem buržoazije na vlasti, nastaje i razvija se posebna grana prava koja
obuhvata norme koje se odnose i primenjuju samo na upravu i njenu delatnost ali i na
druge organe i pravna lica kada stupaju u upravno pravne odnose.

Upravno pravo se prvo pojavilo u Francuskoj kao zasebna I vrlo snažna grana parava i
ona se smatrala zemljom upravnog prava, kao zasebna i vrlo snažna grana prava. U
revoluciji francuske radničke klase za vreme Pariske komune 1871. godine
proklamovan je sistem skupštinskog vladanja ali čak i danas aktuelne principe kao što
su: izbornost i izuzeće upravnih funkcionera, njihova odgovornost i u svako vreme
promenljivost od strane skupštine kao i svođenje njihovih privilegovanih plata na nivo
prosečne radničke nadnice, možemo pronaći u aktuelnim pravnim propisima

Upravno pravo se manifestuje kao grana prava koja ima specifične pravne instrumente,
u velikoj meri različite od drugih grana prava. Veruje se da za to zaslugu ima stroga
zabrana da se sudovi mešaju u rad uprave. Uporište ovakve pravne prakse nalazilo se u
nepoverenju građanstva u sudove koje iskazuju dolaskom na vlast. Uspostavljaju se,
posebni upravni sudovi koji imaju za cilj da kontrolišu rad upravnih organa, tako da je
Upravni sud tvorevina Francuske države. Stvaranje upravnog prava u Francuskoj uticalo
je da i ostale zemlje u Evropi počnu da razvijaju upravno pravo.

Kao posebna grana prava, upravno pravo počinje da se razvija i u Nemačkoj, Austriji,
Italiji, kao i drugim evropskim zemljama.

Pod uticajem francuskog modela u Italiji se 1842. godine uvodi sudska kontrola
Državnog saveta nad radom uprave, u Nemačkoj se u drugoj polovini 19. veka javljaju
upravni sudovi a Austrija je 1875. godine dobija zakon kojim je ustanovljen Upravni
sud u Beču, koji je bio nadležan za celu Austriju.

U zemljama anglo - američkog sistema upravno pravo se razvijalo na drugačijim

osnovama. U Engleskoj nije postojao razvijen upravni aparat već je dominirala lokalna
uprava pa nije bilo potrebno razvijati posebna pravna pravila kojim bi se ograničavala
uprava. Na upravu su se primenjivala pravila opšteg prava. U Engleskoj se upravno
pravo pojavilo znatno kasnije nego u Francuskoj ali je Dajsi ( Dicey ) na početku
prošlog veka isticao da u Engleskoj postoji vladavina prava bez posebnog upravnog
prava. Za rad uprave važile su norme opšteg prava a njihov rad kontrolisali su sudovi
opšte nadležnosti. Međutim, stvaranje snažnog upravnog aparata počinje još za vreme
Dajsijevog života (1835 - 1922 god.) i ogleda se u intervenciji države u oblasti privrede
i drugim društvenim oblastima. Pojavljuju se norme koje se odnose samo na rad uprave

5
a takođe i posebni sudovi takozvani administrativni tribunali, koji raspravljaju sporove
između uprave i građana.

U Sjedinjenim Američkim Državama se po uzoru na Englesku uspostavljaju lokalne

zajednice što je umanjilo potrebu za donošenjem posebnih propisa koji bi kontrolisali
rad uprave pa se kontrola vršila, kao i u Engleskoj, putem redovnih sudova i uz primenu
opšteg prava.

U Sovjetskom savezu upravno pravo dobilo je naročiti značaj u vreme Staljizma, kada
se smatralo da se svi društveni odnosi mogu potčiniti državnom regulisanju. Razvojem
građanskog prava, upravno pravo smanjuje svoj predmet regulisanja a tako je i u
današnjem ruskom upravnom pravu. 3

1.2. KODIFIKACIJA UPRAVNOG PRAVA

Kodifikacija upravnog postupka izvršena je tek početkom 20. veka. Iako mnogi španski
autori smatraju da je kod njih, prvo u svetu izvršena kodifikacija upravnog postupka
kada je donet Zakon o osnovima upravnog postupka 19.10.1889. godine ipak to u
pravnoj teoriji nije prihvaćeno kao kodifikacija već samo kao prvi procesni propis kojim
su se regulisala neka osnovna pitanja upravnog postupka. Stvarni, celovit kodifikovani
upravni postupak u Španiji je nastao tek posle Drugog svetskog rata 17.07.1958. godine
kada je donet Zakon o upravnom postupku. Danas je u Španiji Zakon o pravnom režimu
javne uprave koji je donet 26.11.1992. godine i on se primenjuje na celoj teritoriji
države.

Kodifikacija upravnog postupka je izvršila Austrija 1925. godine kada je donet Zakon o
opštem upravnom postupku. Ovaj zakon čini zbir od četiri zakona: Uvodni zakon za
upravno procesno zakone, Zakon o opštem upravnom postupku, Upravno kazneni zakon
i Zakon o administrativnom izvršenju.

Značaj ovog zakona je, pre svega, u tome što je to prvi takav kodeks u svetu i što je
poslužio kao model zemljama Centralne i istočne Evrope a naročito u zemljama
nekadašnje Austrougarske monarhije. Njegov značaj se ogleda i u kvalitetu samog
zakona jer je u pitanju celovit propis procesnog karaktera koji je sastavljen koncizno i
usklađeno. Austrijski zakon je bio uzor za mnoge zemlje, pa i za predratni
Jugoslovenski zakon.

Nakon Austrije, svoj prvi zakon o opštem upravnom postupku donela je Čehoslovačka
1928. godine koji je za vreme socijalističkog perioda promenjen 1955. godine pa zatim
1960. godine i taj Zakon o opštem upravnom postupku je predstavljao odstupanje od
austrijskog modela, na šta su uticale promene u političkom sistemu Čehoslovačke. Ta
zemlja se vratila proverenim rešenjima i 1967. godine donela novi zakon. Kada su se
razdvajali na Republiku Češku i Republiku Slovačku, Češka je donela svoj samostalni
Zakon o opštem upravnom postupku od 2004. godine koji je i danas kod njih na snazi,
dok u Slovačkoj i dalje važi zakon iz 1967. godine.

3
Mustafa Kamarić, Ibrahim Festić, Upravno pravo, Sarajevo 2004. godina, str. 30. i 31.

6
Poljska je svoj prvi Zakon o opštem upravnom postupku takođe donela 1928. godine.
Zbog političkih okolnosti, Poljska je 1960. godine donela novi zakon koji do danas
suštinski nije promenjen ali se vrše određene izmene i dopune. Znači Zakon o opštem
upravnom postupku iz 1960. godine je i danas na snazi u Poljskoj.

Ugledajući se na austrijski zakon, Srbija je Zakon o opštem upravnom postupku donela

25.11. 1930. godine dok je bila u sastavu tadašnje Kraljevine Jugoslavije a isti je stupio
na snagu 26.02.1931. godine. Tako je Srbija postala četvrta država na svetu koje je
kodifikovala upravni postupak Zakonom o opštem upravnom postupku. Ovaj zakon je
gotovo u potpunosti radjen po modelu austrijskog zakona ali je naš zakon imao
dvostruko više članova od austrijskog. Razlog za to je što su u naš Zakon o opštem
upravnom postupku unete odredbe iz parničnog postupka, a za razliku od austrijskog
propisa, naš zakon je u sebi objedinio i dostavljanje i izvršenje u isti tekst.

Ovj zakon prestaje da važi nakon Drugog svetskog rata, jer su svi pravni propisi doneti
pre 6. aprila 1941. godine kao i za vreme neprijateljske okupacije prestali da važe.
Jedini izuzetak odnosio se na propise koji nisu bili u suprotnosti sa novim uređenjem, pa
su neke upravno procesno norme iz prethodnog Zakona o opštem upravnom postupku
imale je svoju primenu u praksi.

Kao prvi posleratni jugoslovenski Zakon o opštem upravnom postupku donet je

19.12.1956. godine pa iako je donet u novim okolnostima predstavljao je suštinski
kontinuitet sa prvim Zakonom o opštem upravnom postupku. Kako je novi zakon
trebalo da održava promene u političkom sistemu zemlje donete su nove odredbe tako
da je udvostručen broj članova. Sa tog gledišta može se reći da je naš Zakon o opštem
upravnom postupku jedan od najobimnijih propisa takve vrste u svetu.

Razlog za tako obimne propise može se tražiti i u tome što su ovim zakonom detaljno
regulisana ne samo strogo procesna pitanja već i pitanja koja se odnose na organe
ovlašćene za vođenje postupka, njihovu nadležnost, ovlašćenje ovlašćenih službenih
lica, kao i administrativno izvršenje.

Za razliku od prethodnog zakona, novi sadrži izdvojena osnovna načela na kojima čitav
zakon počiva a to se zadržalo i do dan danas.

Jugoslovenski Zakon o opštem upravnom postupku je menjan i dopunjavan 1965.

godine, 1977. godine 1986. godine, pa 1996 - 1997 godine i 2001. godine. Ove
promene imale su za cilj prilagođavanje promenama koje su se odvijale u društvu i
pravnom sistemu.

Nakon odvajanja Crne Gore, samostalna Republika Srbija nije donela novi zakon već su
izvršene manje terminološke promene u nekadašnjem Jugoslovenskom zakonu i to
izmenama i dopunama Zakona o opštem upravnom postupku maja 2010. godine. Zato
možemo reći da Srbija i danas primenjuje nekadašnji Jugoslovenski Zakon o opštem
upravnom postupku a koji je nastao na modelu austrijskog Zakona o opštem upravnom
postupku. Najnoviji zakon koji je donet i stupio na snagu 09.03.2016. godine je zaseban
opšti upravno procesni zakon. Prema važećem pravu Srbije, tok i kontrola upravnog
rada predstavljaju celinu koja pre svega ima procesnu prirodu.

7
U svetu se kodifikacija upravnog postupka nastavlja posle Drugog svetskog rata tako da
Sjedinjene Američke Države donose svoj Zakon o opštem upravnom postupku 1946.
godine a Mađarska 1957. godine u doba socijalizma. Potpuno novi Zakon o opštem
upravnom postupku Mađarska je donela 2004. godine i taj zakon je i danas u primeni u
toj zemlji

Zemlje koje su kodifikovana svoje upravni postupak, donošenjem zakona o opštem

upravnom postupku su: Španija i Izrael 1958. godine, Norveška 1967. godine,
Švajcarska 1968. godine, Bugarska 1970. godine, Savezna Republika Nemačka 1976.
godine, Luksemburg 1978. godine, Finska 1982. godine, Danska 1987. godine,
Holandija 1992. godine, Italija 1990. godine, Portugalija 1991. godine, Grčka i Litvanija
1999. godine i Letonija 2001. godine. Zakon Letonije je jedan od najdetaljnijih Zakona
o opštem upravnom postupku koji je donet posle Drugog svetskog rata i on sa
izmenama i dopunama ima ukupno 385 članova.

Mora se reći, da pored zemalja koje su kodifikovale svoje upravne propise postoje i
zemlje koje imaju procesne propise koji se odnose na upravu ali njima nisu obuhvaćena
sva upravno procesna pitanja tako da kod njih ne postoji celovit i kodifikovan upravni
postupak. Zemlje, kao što su Irska, Velika Britanija i zemlje koje su pod njenim
uticajem i druge, a koje su nastale i razvile se na drugačijoj pravnoj tradiciji ne poznaju
kodifikaciju upravnog postupka.

I najzad, postoje zemlje koje nemaju posebne upravno procesne norme gde se kao
predstavnik ističe Francuska a pod njenim uticajem i Belgija. Za Francusku, kao zemlju
kolevku demokratije, je dugo bilo karakteristično da su postojala samo procesna pravila
za rad sudova ali bez propisa za postupanje uprave. Smatralo se da uprava pre svega
deluje na ostvarivanju javnog interesa i da taj cilj treba da se ostvari bez obzira na način,
a procesna pravila bi bila kočnica za rad uprave. Ipak, ne može se reći da je u
Francuskoj postojala procesna samovolja uprave jer je ona imala procesna pravila koja
su se odnosila na rad uprave, samo što ta pravila nisu bila izražena kroz zakon već kroz
interne akte uprave. Kao vid kontrole zakonitosti rada uprave javljaju se i sudovi u
upravnom sporu. Kao kriterijum za kontrolu uprave naročito je značajno shvatanje
Državnog saveta o načinu postupanja uprave.

Kroz vreme se i u Francuskoj donose pojedini zakoni koji regulišu formalno pojedina
postupanja uprave. Tako je 06.01.1978. godine donet Zakon o informatici, dosijeima i
slobodama kojim se garantuje pravo građana da mogu pristupiti svim informacijama u
javnim i privrednim dosijeima a o čemu odlučuje Nacionalna komisija za informatiku i
slobode.
Zakon o slobodi pristupa u pravnim dokumentima donet je 17.07.1978. godine kojim se
garantuje pravo na razgledanje spisa, osim onih koji predstavljaju vojnu i diplomatsku
tajnu, koji se odnose na privatnost, medicinsku situaciju pojedinca i slično. Kontrolu
pristupa dokumentima vrši Komisija za pristup u pravnim dokumentima.
Zakonom od 11.07.1979. godine predviđena je obaveza, za veliki broj upravnih akata,
da se obrazlože izuzev ako bi se povredila neka tajna ili zakonom zaštićeni javni interes.

Imajući sve ovo u vidu više se ne može govoriti o tome da je Francuska zemlja u kojoj
uopšte ne postoje formalni zakoni koji se odnose na rad uprave, mada ona i danas ostaje
na stanovištu da, kodifikacija upravnog postupka kakva postoji u Austriji i u zemljama
koje su to učinile pod njenim uticajem, uopšte nije potrebna.

8
Iz svega ovoga se vidi da je ipak veliki broj država svoj upravni postupak uredilo
propisima pa razdvajanje na države koje imaju kodifikovani upravni postupak, države
koje imaju procesne propise koji se odnose na upravu ali nisu kodifikovani i zemlje koje
nemaju uopšte procesne upravne propise jer sve više u domenu teorije.
Evropska Unija koja ima 28 država članica od kojih 21 država članica ima svoj usvojen
Zakon o opštem upravnom postupku. Ostale zemlje nemaju usvojen zakon a među
njima su, kao najznačajnije zemlje, Velika Britanija i Francuska. Naime, Velika
Britanija posle Bregzita više neće ni biti članica Evropske unije, a u Francuskoj kao što
smo već rekli, postoje pomaci u upravno pravnoj i upravno procesnoj oblasti.

Posle Drugog svetskog rata, na teritoriji Evrope, u više zemalja, uspostavlja se

socijalistički društveni politički sistem. Jedna od tih zemalja je i Jugoslavija. Za
socijalističko društveno političko uređenje karakterističan je snažni socijalistički
etatizam i snažni državni aparat koji je imao veliku ulogu, čak i dominantnu, u
birokratizvanoj državi. Administracija je bivala sve snažnija i imala je tendenciju da
upravlja društvom..

Međutim, početkom 90-ih godina, a posle višedecenijske krize, socijalizam počinje da

se raspada između ostalog i zbog toga što je gušio i onemogućavalo stvaralačku
inicijativu građana pa je samim tim lišavao društvo pokretačke snage razvitka.
Nedemokratski politički sistem, neefikasan i birokratizovan morao je biti zamenjen
demokratskim političkim uređenjem.

Zajedno sa promenama u ustavno-pravnoj sferi dolazi do promena u položaju i ulozi

državne uprave. Država i državna uprava se transformišu od aparata vlasti i prinude u
organizaciju sa socijalnom funkcijom davanja javnih usluga građanima. Prema tome
preobražaji uprave u bivšim socijalističkim zemljama morali su se kretati ka modelu
uslužno orijentisane javne uprave. Činjenica je da je taj proces transformacije u
kratkom, ali intenzivnom demokratskom razvoju Republike Srbije ustavno pravno
otpočet na njegovu osnovu će se koncipirati u idućem zakonodavstvu i u realnom
upravnom sistemu u Republici Srbiji, kao suverenoj, samostalnoj, demokratskoj i
socijalnoj državi.4

1.3. SAVREMENO VIDJENJE UPRAVNOG PRAVA I NJEGOV ZNAČAJ

Proces stvaranja prava ne može se posmatrati van društvenog konteksta jer društvo je
materijalni izvor prava. Razvoj društva ( ekonomski, politički, socijalni, kulturni i dr. )
imperativno nameće potrebu za prilagođavanjem pravnog okvira novonastalim
društvenim okolnostima.

Inače, u savremenim državama proklamuje se ideja vladavine prava u društvima. U

takvim zajednicama stvaranje opštih pravila ponašanja i njihovo sprovođenje u život
pojavljuje se kao red i sigurnost. Kako u ostvarivanju tog cilja upravno pravo ima
značajnu ulogu to možemo reći da je, opšti cilj upravnog prava i upravnog postupka da

4
Simeon Galevski, Upravno pravo, Novi Sad 2008. godina, str. 22.

9
se definiše kako glasi objektivno pravo u odnosu na pojedinačni slučaj kao i da se
ostvari zaštita pojedinačnih interesa u granicama objektivnog prava.5

Iz ovog proizilazi da sama uprava ima za cilj da održi celinu društvene zajednice i
obezbedi njeno funkcionisanje ali isto tako i da brine o potrebama građana, pojedinaca i
njihovih organizacija.

Dobro upravljanje i funkcionalna javna uprava ključni su za izgradnju i održavanje

poverenja u vladu kao i za stvaranje neophodnih strukturalnih reformi kojima se
poboljšava životni standard u društvu.6

U mnogim državama sveta danas se vodi rasprava o ulozi i značaju javne uprave u
savremenom svetu i na osnovu njih se može zaključiti da je tendencija napuštanja
normativističkog pristupa rada uprave a sve više se vrši orijentacija ka pragmatičnom
pristupu, koji polazi od principa da je “ dobra” samo ona uprava koja pokazuje
rezultate. U tom smislu, uspešna je ona uprava koja na najefikasniji, najekonomičniji i
najracionalniji način ostvaruje svoje ciljeve, sa obavezom, da strogo vodi računa da je
osnovni cilj njenog delovanja ostvarivanje i zaštita ljudskih prava i sloboda kao i
povećanje opšte dobrobiti kao celine.

Javna uprava koja dobro funkcioniše je preduslov za transparentno i uspešno

demokratsko upravljanje, i određuje sposobnost svake vlade da pruža javne usluge i
podstiče konkurentnost i rast u državi. 7

U savremenim uslovima, značaj javne uprave, ogleda se i u ostvarivanju određenih

pretpostavki za njen rad. Jedna od pretpostavki za dobar rad u uprave je i uspostavljanje
“ FAIR ” odnosa između uprave i njenih građana. Ovo podrazumeva da građanin može,
u svakom trenutku, da se obrati, ne samo organima uprave veći i sudu opšte nadležnosti
ili nekom drugom specijalizovanom sudu kada je u pitanju njegovo pravo ili pravni
interes.8

Transparentnost je takođe jedna od bitnih pretpostavki dobre uprave. Uvođenje

transparentnosti u u pravnu proceduru podrazumeva da se u svakom trenutku može
tačno utvrditi ko je i kada doneo neku odluku, kao i da se svaka upravna odluka mora
bazirati na tačno utvrđenim činjenicama.

Efikasnost upravnog delovanja i legitimitet upravnog delovanja su veoma bitni jer

legitimitet upravnog delovanja podrazumeva da se uprava ne može pozivati na to da je
njeno postupanje zakonito, već da se u svakom trenutku može postaviti pitanje
opravdanosti njene konkretne akcije ili delovanja. Danas se kao jedan od najvažnijih
zadataka u vezi sa javnom upravom postavlja pitanje kako pristupiti reformi uprave na
savremenim osnovama. Javna uprava je najživotniji segment državnog poretka jedne
države. Građani neposredni kontakt sa državom kao apstraktnom pojavom ostvaruju
upravo preko organa uprave kroz koje se država materijalizuje. 9
5
Prof. dr. Zoran R. Tomić, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku, Beograd 2017. godina, str.
29 – 30.
6
Mari Kiviniemi ( zamenica generalnog sekretara, OECD ), Principi javne uprave, str. 5.
7
SIGMA, Principi javne uprave, predgovor, Komesar za evropsku politiku susedstva i za pregovore o
proširenju, Johaines Han.
8
Prof. dr. Stevan Lilić, Evropsko upravno pravo, Beograd 2011. godina, str. 116.
9
http://eu-monitoring.ba/reforma-javne-uprave/, Branislava Petković – pristupljeno 28.05.2018. godine

10
Koliko je autoritativni model uprave, kao i ustavne i zakonske posledice koje iz njega
proizilaze Srbiju usporavao u pokušajima socijalnog i ekonomskog oporavka najbolje
pokazuje dokument vlade Srbije donet 2004. godine pod nazivom Strategija reforme
državne uprave u Republici Srbiji. U tom dokumentu se naročito ističe da u oblasti
uprave postoje kretanja koja sve više upravu shvataju kao javni servis građana a ne kao
instrument vlasti. Jer uprava koja svoja postupanja sprovodi kao isključivo autoritativni
organ primenjujući pretnju i sankcije, nije garancija da se njen rad neće zloupotrebiti pa
je potrebno izgraditi funkcionalni sistem kontrole njenog rada a što je pretpostavka
svakog demokratskog društva.

Republika Srbija je početkom 2014. godine dobila status kandidata za članstvo u

Evropskoj uniji i kao takva ušla je u proces usklađivanja svog pravnog sistema sa
pravom Evropske unije. To zapravo znači da će Srbija morati da donese neke nove
propise a neke od postojećih propisa da izmeni i dopuni, kako bi ih prilagodila pravu
Evropske unije.

Tako je Srbija donela Zakon o opštem upravnom postupku, koji je objavljen u “

Službenom glasniku Republike Srbije” i stupio na snagu 09.03.2016. godine a počeo da
se primenjuje od 01.01.2017.godine izuzev odredbi člana 9., 103., 207., ovog zakona
koje počinju sa primenom istekom 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.

Ustavni osnov za donošenje ovog zakona dat je u članu 97. tačka 2 a u vezi sa članom
198. stav 1. Republike Srbije.

“ Republika Srbija uređuje i obavezuje: (...) stav 2. ostvarivanje i zaštitu slobode i prava
građana, ustavnost i zakonitost, postupak pred sudovima i drugim državnim
organima…”. A, pojedinačni akti i radnje državnih organa i organizacija kojima su
poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave
moraju biti zasnovani na zakonu”.10

Za ovaj zakon može se reći da je veoma kvalitetan opšti pravni akt, kako u pogledu
njegove strukture, tako i u pogledu pojedinih rešenja koje su u njemu sadržana. Takođe,
ima u fokusu i opšta načela koje je utvrdio Evropski sud pravde i možemo reći da ni
jedno od dvanest načela ne nedostaje u našem Zakonu o opštem upravnom postupku jer
su sva ta načela ugrađena u njega.

Imajući sve do sada izneto a naročito pregled nastanka i razvoja upravnog postupka daje
nam mogućnost da steknemo sliku oko kodifikacije upravnog postupka u Evropskoj
uniji. Možemo reći da kodifikacije nema na prostoru Evropske unije ali je većina oblasti
delovanja države pod uticajem acquis communautaire tj. celokupnog zakonodavstva
evropske zajednice. Ne postoji zakonodavstvo u Evropskoj uniji koje postavlja
standarde za nacionalne državne uprave i njihovo delovanje ali postoje principi koji su
opšteprihvaćeni na teritoriju Unije od svih država članica tako da kod njih postoji
konsenzus po pitanju ključnih elemenata dobre vladavine. Ti principi, koji su zajednički
državama članicama Evropske unije predstavljaju elemente takozvanog “ Evropskog
administrativnog prostora” ( EAP ) . Taj prostor čini skup zajedničkih standarda za

10
Ustav Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 98/2006, čl. 97 stav 2 i član 198. stav 1.

11
postupanje unutar državne uprave koji su definisani zakonom i u praksi primenjeni kroz
preporuke i mehanizme odgovornosti.11

Sve zemlje koje apliciraju za članstvo u Evropsku uniju moraju da vode računa o ovim
principima, prilikom reforme svojih državnih uprava, jer institucije nacionalnih
državnih uprava svih država članica Evropske unije sprovode i primenjuju
zakonodavstvo Evropske unije.

1.4. PRAVNE REGULATIVE U EVROPSKOJ UNIJI

Posle Drugog svetskog rata, koji je predstavljao najveće uništavanje ljudskih i

materijalnih resursa u istoriji, počela je da raste svest o potrebi povezivanja i saradnji
među državama, zarad bržeg prosperiteta i boljitka za sve. Najlogičniji početak
povezivanja dešava se u sferi ekonomije a to povezivanje daje mogućnost za nastanak
svih ostalih vidova saradnje. Tako na jednom određenom geografskom prostoru dolazi
do regionalne integracije koja se najpre ispoljava u povezivanju privreda pojedinih
zemalja zapadne Evrope. Zapadno evropska integracija dešava se sa ciljem da se neko
romski politički ujedine zapadnoevropske zemlje, a ekonomija je oblast koja najlakše
nalazi puteve za saradnju. U tom smislu svakako su najznačajniji bili : Ugovor o
osnivanju evropske zajednice za ugalj i čelik iz 1952 godine ( Pariski ugovor ), Ugovor
o osnivanju Evropske ekonomske zajednice i Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za
atomsku energiju ( Rimski ugovor ) iz 1958 godine.

Ovi ugovori su se menjali i dopunjavali kako su se u evropskoj zajednici dešavale

institucionalne i druge reforme, ali generalno posmatrano oni su regulisali pitanja prava
i obaveza država osnivača, nadležnost, odgovornost, način funkcionisanja organa
zajednice i još neka druga pitanja.

Ipak za zapadnoevropski prostor najznačajniji je ugovor iz Mastrihta ( stupio na snagu

1993. godine ). On nosi naziv Ugovor o Evropskoj uniji jer je tim ugovorom došlo do
stvaranja najveće evrointegracije u istoriji ( 27 država članica ).
Ugovorom iz Mastrihta ostvaren je koncept Evropske unije koji karakteriše stvaranje,
s jedne strane i političke unije, a s druge strane ekonomsko monetarne unije.12

Tako je stvoren jedan zajednički administrativni prostor koji podrazumeva da se na

celom tom prostoru pravila i propisi jednoobrazno primenjuju a osnov za to nalazi se u
nacionalnim ustavima država članica. Teritorija država članica je prostor gde se
primenjuje upravno pravo a kako ne postoji zajedničko upravno pravo za sve suverene
države koje su integrisane u Evropsku uniju to te države uživaju veliku administrativnu
samostalnost. Iako države članice imaju potpunu slobodu kada odlučuju o načinu i
sredstvima potrebnim za postizanje rezultata predviđenih ugovorima i sekundarnim
zakonodavstvom Evropske zajednice, postoje zajednički principi unutar Unije i
naročito su izraženi u oblasti principa upravnog prava. Ti principi razvili su se tokom
vremena a njihovi izvori se nalaze u obimnom zakonodavstvu Unije.

11
Evropski principi za državnu upravu, Sigma radovi: br. 27, str. 207.
12
Dr. Zoran Radulović, Miroslav Radulović, Pravo Evropske unije, Beograd 2011. Godina, str. 49.

12
I kao što smo rekli da je ekonomija oblast koja nalazi najbrži put za saradnju među
državama, pravo je malo kompleksnija oblast i vreme za stvaranje opšteprihvaćenih
pravnih normi na teritoriji cele Evropske unije je mnogo duže. Tim pre što te norme
imaju obeležja nadnacionalnog elementa. Nadnacionalni element znači da se države
članice same odriču dela svog suvereniteta i da se sve više vrši prenošenje nadležnosti
na organe Unije.

Upravno pravo je veoma “živa” grana prava koja se menja i prilagođava promenama u
društvenom i ekonomskom životu savremenih država. Zato je veoma bitno, u svakoj
zajednici u kojoj se vode upravni postupci, bez obzira da li se radi o državnim,
regionalnim ili lokalnim, da se utvrdi, način postupanja upravnih tela prilikom primene
materijalnih propisa u konkretnoj upravnoj stvari kao i ovlašćenje kojima se upravna
tela mogu služiti.

U Evropskoj uniji, zemlje članice, kao i zemlje kandidati imaju slobodu da u upravno
- pravnim odnosima primenjuju nacionalne propise kao i da upravno - procesne
postupke vode shodno normama nacionalnog zakonodavstva. Naravno izuzeci su samo
onda kad postoji subnacionalni element unije, ali, uglavnom se može reći da se države
oslanjaju na svoje nacionalne propise. Razlog tome je što u Evropskoj uniji ne postoje
pravna pravila kodifikovana jednim aktom, koja bi određivala jednoobrazno postupanje
uprave na teritoriji cele Unije.

Naprotiv, pravna pravila o postupanju i radu uprave nalaze se u raznim pravnim

izvorima pa se ti izvori pojavljuju u raznim oblicima i hijerarhijskim vrednostima. To bi
značilo da su pretežno izvedeni i da u najvećem broju slučajeva nisu originalni. Tako,
izvore upravnog prava nalazimo u raznim ugovorima, sudskim odlukama pravosudnih
organa Unije, odlukama koje je doneo Evropski ombudsman itd.

Pod uticajem prava Zajednice, odnosno kroz zakonodavnu aktivnost njenih institucija
kao i kroz sudsku praksu Evropskog suda pravde, države članice koje čine Evropsku
zajednicu, sve više ujednačavaju svoje zakonodavstvo u mnogim oblastima, odnosno
sve je više društvenih oblasti koje se slično ili ih na isti način regulišu na celoj teritoriji
Unije. Način rešavanja u Evropskoj uniji sve više se implementira u nacionalne sisteme
bilo putem direktne primene ili tako što se uputstva prvo prenose u nacionalno pravo.

Shodno tome izvori prava u Evropskoj uniji mogu se podeliti u tri grupe:
- primarni izvori prava,
- sekundarni izvori prava i
- opšta pravna načela.

1.4.1. Primarno pravo - primarni izvori prava Evropske unije

U grupu primarnih izvora prava u Evropskoj uniji spadaju: sporazumi između Vlada
država članica, odnosno osnivački ugovori; protokoli uz osnivačke ugovore i različite
konvencije putem kojih države članice sporazumo menjaju institucionalnu strukturu
Unije.

13
Osnivački ugovori, posmatrano sa aspekta upravnog prava, su veoma bitni jer oni
sadrže odredbe koje se primenjuju prilikom vođenja upravnog postupka. Te odredbe
nisu nigde izričito navedene ali se iz raznih delova ugovora mogu zaključiti.
Tako, na primer, obaveza zakonitosti u vođenju upravnog postupka i prilikom
odlučivanja proizilazi iz člana 263. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije koji daje
ovlašćenje Evropskom sudu da može ispitati zakonitost akata: Veća, Komisija,
Evropskog parlamenta itd. A u članu 8. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije
govori se o obavezi jednakog tretmana pojedinca prilikom vođenja upravnih postupaka.
Ili, na primer, članom 6. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije utvrđeno je da je
Unija dužna da poštuje osnovna ljudska prava a što proizilazi iz Konvencije za zaštitu
ljudskih prava i osnovnih sloboda. Obzirom da je ovakva odredba utemeljena i u
ustavima država članica to ona dobija i karakter opšteg pravnog načela Unije.

Osnivački ugovori, su bitni i zato što se, norme koje iz njih proizilaze, primenjuju na
teritoriji cele Unije jedinstveno, a nacionalni sudovi ih primenjuju direktno. Odredbe tih
ugovora su nadnacionalne, tj. hijerarhijski su iznad nacionalnih normi država članica i
one ih moraju primenjivati. Princip direktne primene izražava autonomnost
komunitarnih normi a to podrazumeva da norma mora da bude jasna i precizna i da ne
ostavlja mogućnost za njeno različito tumačenje u državama članicama i u institucijama
Evropske unije.

1.4.2. Sekundarni izvori prava Evropske unije

Kao sekundarni izvori prava javljaju se : regulative, direktive, odluke, preporuke i

mišljenja a donose ih Komisija Evropske unije, Evropski parlament i Savet Evropske
unije.

Od celokupnog zakonodavstva Evropske unije, regulative najviše prodiru u pravni

sistem država članica i automatski postaju njegov sastavni deo. U tom smislu, regulative
su izvor prava nacionalnih pravnih sistema pa su nacionalni sudovi dužni da ih
primenjuju. Regulative se donose u Savetu ministara.13

Direktive imaju obavezujuću pravnu snagu, ali se ne primenjuju direktno odnosno

nemaju direktno dejstvo. Da bi bile obavezujuće u državama članicama, neophodno je
da one donesu nacionalni propisi kako bi došlo do implementacije direktive.
Direktivama se određuju ciljevi koji treba da se postignu u određenoj oblasti a državama
- članicama je dat izbor koje će metode i forme koristiti radi njihovog sprovođenja.
One mogu imati direktno dejstvo, po tumačenju Evropskog suda pravde, samo posle
isteka roka koje su države članice imale za implementaciju u svoje nacionalne propise.

Odluke, kao sekundarni izvor prava Evropske unije, su pojedinačni akti koji imaju
obavezujuću snagu u državama članicama, a obavezuju samo one kojima su upućene.
To su najčešće fizička lica i tada imaju direktno dejstvo pa za njihovo sprovođenje
države članice ne moraju da donose posebne nacionalne propise.

13
Prof. dr. Stevan Lilić, Evropsko upravno pravo, Beograd 2011. godina, str. 46.

14
Ipak, najveći doprinos, stvaranju izvora opšteg upravnog prava i određivanju
zajedničkih principa ima Sud pravde Evropske unije. Prvi put je stvoren kao sud za
Evropsku zajednicu za ugalj i čelik a onda kada su formirane Evropska ekonomska
zajednica i Evropska zajednica za atomsku energiju za svaku od tih zajednica formiran
je poseban sud pravde. Veoma brzo se došlo do zaključka da je potrebno formirati jedan
sud za sve tri zajednice i to je učinjeno donošenjem Konvencije o određenim organima
zajedničkim za Evropske zajednice a 1959. godine sud dobija naziv Evropski sud
pravde.

Osnovna nadležnost suda ogleda se u poštovanju prava prilikom tumačenja Ugovora o

osnivanju Evropske unije i njihovu primenu, nadležan je da kontroliše zakonitost akata
donetih od strane Evropskog parlamenta i Saveta, u radnim sporovima ima ulogu
upravnog suda, u sporovima o zakonitosti akata Zajednice njegova nadležnost ima
upravno sudski karakter a kod tužbi za propuštanje podseća nadležnost upravnog suda
obzirom da se ova tužba podnosi zbog takozvanog ćutanja uprave.

U okviru svoje nadležnosti Evropski sud pravde donosi odluke koje imaju karakter
precedenta i predstavljaju izvor prava Evropske unije. Kako na prostoru Evropske unije
nije bilo pisanih pravila Sudovi su se oslanjali na zakonodavstvo i tradiciju zemalja
članica Evropske unije tako da su vremenom nastali sledeći principi: pravo stranke da
bude saslušana, zabrana diskriminacije, princip pravne sigurnosti, zaštita zakonitih
očekivanja građana i drugo. Znači, u formulisanju principa upravnog prava Evropske
unije veliki značaj imaju i same države članice. 14

Evropski sud pravde odigrao je odlučujuću ulogu u stvaranju pravnog sistema Evropske
unije i postavljanje upravnih temelja koji su neophodni za njeno funkcionisanje. Uloga
suda je posebno značajna u uvođenju i interpretaciji pojedinih pravnih principa koji i
danas čine temelj komunitarnog pravnog sistema: princip prvenstva komunitarnih akata,
princip direktne primene i direktnog efekta propisa Evropske unije u okviru
jedinstvenog pravnog sistema Evropske unije koji je neposredno uključen u nacionalne
pravne sisteme15. Polazeći od toga da je nadležnost suda istovremeno i raznovrsna i
kompleksna, može se zaključiti da on u pojedinim slučajevima ima ulogu
međunarodnog suda ( internacional court ) - kada se bavi pitanjima kontrole
zakonitosti, drugostepenog suda ( appellate court ) - u službeničkim sporovima, ali i
kada odlučuje po tužbama protiv odluka Evropske Komisije. O Evropskom sudu pravde
i njegovoj zakonodavnoj ulozi u pravu Evropske unije, moglo bi mnogo više da se
govori, ali kao neko sumiranje njegovog značaja bilo bi da je Evropski sud pravde izveo
većinu principa upravnog prava koji određuju zajedničko upravno pravo na teritoriji
Unije.

Međutim, kako u pravu Evropske unije ne postoje kodifikovana pravila postupka koja bi
se primenjivala prilikom ostvarivanja prava i pravnih interesa kako organa i
organizacija tako i građana i drugih subjekata u upravnom postupku, države članice
imaju veliku samostalnost primenjujući nacionalno zakonodavstvo na svom prostoru.
Samo u određenom broju slučajeva pravo Evropske unije ima direktan uticaj na
nacionalne sisteme i to: kada poziva da se osnuju određena tela ili kada uređuje
aktivnost organa javne vlasti. Ipak, protekom vremena formiran je takozvani “
Evropski administrativni prostor” koji predstavlja skup principa dobre uprave, koji su
14
Prof. dr. Zoran R. Tomić, Opšte upravno pravo, Beograd 2009. godina, str.87.
15
Prof. dr. Stevan Lilić, Upravno pravo, Upravno procesno pravo, Beograd 2008. godina, str. 125

15
zajednički svim državama članicama i njihovim administracijama. Veliki značaj u
njegovom nastanku imali su ekonomski zahtevi tržišta, međusobni kontakti između
službenika različitih zemalja, kao i jurisprudencija Evropskog suda pravde ( koja je
obavezujuća za države članice kada prihvate pravo Evropske unije ).

1.4.3. Opšta pravna načela kao izvor prava Evropske unije

Opšta pravna načela su nepisani izvori prava. Opšta pravna načela proizilaze iz kulture
zemalja članica i oslikavaju osnovne vrednosti na kojima počivaju pravni sistemi država
članica. Ona su obavezujuća pravna pravila i sudovi su dužni da ih primenjuju bez
obzira da li osnivački ugovori izričito upućuju na njih. Veoma su važna jer ograničavaju
autonomiju institucija Unije ali ograničavaju i tela država članica tokom postupka i kao
takva predstavljaju najvažniji izvor prava Evropske unije.

Opšta pravna načela stvorio je i razvio Sud pravde u postupcima tumačenja Osnivačkih
ugovora a nezavisno od nacionalnih pravnih poredaka. Ipak, Sud pravde, je u svojoj
praksi, kojom je stvarao pravila kojim će se rešavati predmeti, ta pravila izvodio iz
prava koja su postojala na teritoriji Unije ali isto tako i iz pravnih pravila država članica.
Učestalim donošenjem presuda, u kojima se Sud, u konkretnim slučajevima, poziva na
uobičajenu praksu u drugim područjima doveli su do stvaranja opštih pravnih načela.

Ponavljanjem svojih gledišta koje povezuje sa normama primarnog prava Unije,

Evropski sud kvalifikuje ova gledišta kao obavezujuća pravila, čime se nadopunjuje
pravni poredak u delovima dotadašnjih pravnih praznina. 16Imajući ovo u vidu upravno
pravo Evropske unije moglo bi se definisati kao skup pravnih normi, koje se primenjuju
u konkretnim slučajevima, u pravu Evropske unije.

Prilikom vođenja upravnog postupka na teritoriji Unije, moraju se ispoštovati određeni

zahtevi koji su kao takvi posebno naglašeni u pravnim izvorima. Ti zahtevi, koji se
moraju ispoštovati bili bi: zakonitost, jednakost u postupanju, nepristrasnost i
pravičnost, pravo uvida u spise, pravo na izjašnjavanje stranke, obrazloženost odluke,
srazmernost pri donošenju odluke i rešavanju stvari u razumnom roku.

1.4.3.1. Zakonitost

Načelo zakonitosti je jedno od najbitnijih načela u pravu Evropske unije. Na tom načelu
počivaju i pravni poredci država pa kao takvo mora da ima ulogu i u vođenju upravnih
postupaka u Evropskoj uniji. Svaka delatnost mora da bude zasnovana na propisima
Evropske unije a ta obaveza proizilazi iz niza izvora koji su sadržani u Osnivačkim
ugovorima i sudskoj praksi.

Obaveza poštovanja zakonitosti u radu institucija i tela Unije kao i država članica
proizilazi preporuke CM / REC ( 2007 ) o dobroj upravi, obaveza zakonitog postupanja
pri odlučivanju o pravima, obavezama i pravnim interesima pojedinaca sreća se u članu

16
D. Đerđa, Pravila upravnog postupka u europskom pravu, Pravni fakultet Sveučilištva u Rijeci, (1991)
v. 33, br. 1, 109-144 (2012), str.122.

16
230 stav 1 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije a Povelja o osnovnim pravima
Evropske unije u članu 47 stav 1 predviđa da svako ima pravo na zakonsku zaštitu pred
sudom ako su mu povređena prava i slobode koje su zagarantovana upravo Unije.

Načelu zakonitosti u mnogome su doprinele i presude Evropskog suda pravde u kojima

je utvrđeno da sve institucije i tela u Uniji moraju da postupaju u skladu sa posebnim
zakonima kao i propisima Unije a koji su proistekli iz Osnivačkih ugovora.
Imajući u vidu ove izbore, vidi se da tela Unije i država članica moraju postupati i
donositi odluke o pravima, obavezama i pravnim interesima pojedinaca, samo u
granicama svojih ovlašćenja, da te odluke moraju imati uporište u propisanim pravnim
normama i da se na činjenično stanje moraju primeniti materijalni propisi.
Poštovanjem zakonitosti onemogućena je samovolja pri donošenju odluka kao i
nejednako postupanje prema strankama. Ovo načelo je osnovna pretpostavka pravne
sigurnosti i zaštite zakonitih očekivanja stranaka u upravnom postupku.
Ukoliko bi pak institucije Unije i države članice, u svom radu, prekršile načelo
zakonitosti, Evropski sud pravde je nadležan da donete akte poništi.

1.4.3.2. Jednakost u postupanju

Načelo jednakosti utvrđuje zabranu diskriminacije po bilo kom osnovu. Ta

diskriminacija se odnosi pre svega na : pol, rasu, državljanstvo, veru i postavlja kao
zahtev jednako postupanje prilikom vođenja postupka i donošenja odluka. Ovo načelo
ima uporište u članu 18. i 19. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije kao i u članu 5.
Kodeksa ( Evropski Kodeks dobrog upravnog postupanja ). Predviđeno je da prilikom
različitog odlučivanja o pravima, obavezama i pravnim interesima pojedinaca odluka
mora biti opravdana činjenicama koje su relevantne i objektivne za svaki konkretni
slučaj. Poštovanje ovog načela doprinosi zakonitom, nepristrasnom i zakonitom radu
tela Unije i država članica. Ono naročito dolazi do izražaja onda kada se odlučuje na
osnovu slobodne ocene dokaza jer sprečava tela koje vode postupak da odluke donose
samovoljno.

Ipak, u sudskoj praksi evropskih sudova načelo jednakosti je često osporavano kako na
nivou Unije tako i na nivou nacionalnih zakonodavnih i upravnih akata.

1.4.3.3. Nepristrasnost i pravičnost

U pravu Evropske unije veoma je važno načelo nepristrasnosti i pravičnosti prilikom

vođenja upravnog postupka. Ovo načelo može se pronaći u sudskoj praksi Evropskog
suda pravde i to u njegovoj ranoj fazi kada je odlučivao o pravu konkurencije . Takođe
je ovo načelo odavno prisutno u međunarodnim konvencijama i pravnim sistemima
država članica i predstavlja obavezu organa uprave da nepristrasno i pravično ispituju i
utvrde sve relevantne činjenice u svakom individualnom slučaju.

Svoje izvore vuče iz različitih izvora u pravnom sistemu Unije, pa tako u Povelji o
osnovnim pravima Evropske unije i Preporuci CM / REC ( 2007. god ) propisuje se da

17
tela Unije koja vode upravni postupak u svom radu moraju imati u vidu ovo načelo i da
moraju biti objektivni tako što će uzeti u obzir samo relevantne činjenice a službenici
Unije ne mogu učestvovati u postupku ako su u sukobu interesa.

U Evropskom kodeksu dobrog upravnog postupanja nalaze se norme koje govore da

službenici, prilikom vođenja postupka, moraju biti nepristrasni i nezavisni, da ne
preduzimaju radnje koje bi mogle povrediti pravo i interese stranaka, da se u svom radu
ne rukovode ličnim ili nacionalnim interesima, ali i da službenik ne sme biti izložen bilo
kom vidu prinude prilikom preduzimanje upravnih radnji.
Kodeksom je takođe predviđeno da, ukoliko postoje razlozi kao što su: interes
službenika ili njegove porodice, ne sme učestvovati u konkretnom upravnom postupku i
da mora biti izuzet. Zahteve koji su postavljeni u načelu nezavisnosti i pravičnosti
službenik će ispuniti, samo ako u vođenju upravnog postupka postupa u granicama
ovlašćenja koje su mu relevantnim propisima poverena, ako u postupku rešavanja
upravne stvari ceni sve relevantne činjenice i svakoj od njih odredi pravi značaj
prilikom donošenja odluke.

Da li je ovo načelo povređeno cene i ispituje Evropski sud pravde u svakom

individualnom slučaju.

1.4.3.4. Pravo uvida u spise

Pravo uvida u spise upravnog predmeta je bitna pretpostavka u zaštiti prava i pravnih
interesa stranaka u svim državama članicama Evropske unije. U pravnim pitanjima u
kojima se odlučuje o pravima, obavezama i pravnim interesima neke osobe veoma je
važno da stranka bude obaveštena i da ima saznanje o činjenicama na osnovu kojih se
donosi odluka. Pravo da izvrši uvid u spise je usko povezano sa pravom stranke na
izjašnjavanje u upravnom postupku. Da bi stranka mogla da se izjasni mora prethodno
da se upozna sa činjenicama i pravnim pitanjima o kojima treba da se izjasni.

U Povelji o osnovnim pravima Evropske unije predviđeno je pravo svakog pojedinca da

može imati uvid u spise predmeta uz ograničavanje kada je u pitanju zaštita podataka
što mora biti regulisano propisima.

Pravo da bude obaveštena, odnosno da ima uvid u spise ima kako aktivna stranka u
postupku tako i pasivna i svako zainteresovano treće lice. Međutim, ako je zakonom
neki spis kvalifikovan kao tajna ili se radi o zaštiti ličnih podataka onda će biti
uskraćeno pravo na uvid, a svako telo javne vlasti koje je ovlašćeno da raspolaže ličnim
podacima, naročito kada se nalaze u elektronskim bazama podataka, dužno je da
preduzme sve mere kako bi zaštitila njihovu tajnost.

Pored ovih izuzetaka, postoje i situacije u upravnom postupku gde se stranci uskraćuje
pravo na uvid u određene delove spisa, i to onda kada bi uvid u te spise doveo do
ugrožavanja svrhe postupka koja se vodi ili bi ugrozilo rad tela u postupku rešavanja
upravne stvari, ili bi se prouzrokovala šteta pravnim interesima druge stranke u
postupku ili trećim osobama. Ovde je bitno istaći da se uskraćivanje na uvid odnosi
samo na određene spise jer u suprotnom bi se ugrozilo samo pravo stranke da zaštiti
svoje interese.

18
O uskraćivanju mogućnosti na uvid u spise iz navedenih razloga nije procena tela koje
vodi upravni postupak, već uvek mora da bude regulisano pravnom normom.
Pravo stranke na uvid u spise predmeta je od velikog značaja za transparentnost u radu
uprave kao i u preventivi za moguće nezakonito postupanje uprave.

1.4.3.5. Pravo na izjašnjavanje stranke

Ovo načelo, kao vrlo bitno, je široko zastupljeno u pravima država članica Unije i kao
zahtev u upravnom postupku nalazi se u brojnim izvorima Evropske unije. Osnovna
ideja ovog načela je da se stranci omogući izjašnjavanje o okolnostima slučaja,
prilikom donošenja odluke, pred ovlašćenim telima uprave, a ta odluka može uticati
na pravnu situaciju stranke.

Pravo na izjašnjavanje stranke u upravnom postupku garantuje se članom 41 stav 2

Povelje o osnovnim pravima Evropske unije kao i Rezolucijom o zaštiti pojedinca od
akata upravnih vlasti. U tim dokumentima nalaze se odredbe koje daju mogućnost
stranci da može, u upravnom postupku, izložiti činjenice i dostavljati dokaze, koje su
upravna tela dužna uzeti u razmatranje, pogotovo ako bi se donošenjem upravnog akta
moglo, na bilo koji način, povrediti prava, interesi ili sloboda stranke.
Takođe, pravo stranke na izjašnjavanje nalazi svoje mesto i u Preporuci o dobroj upravi
gde je rečeno da tela Unije koja vode postupak, moraju stranci omogućiti da na
odgovarajući način učestvuje u donošenju odluke i to pogotovu ako bi odluka mogla
povrediti pravo i pravne interese stranke. Stranci se mora dati mogućnost da se o
činjenicama u postupku izjasni u razumnom roku ili ako to stranka smatra potrebni da
se može izjasniti i putem izabranog zastupnika. Način, na koji će stranka izvršiti
izjašnjavanje, bilo u pisanom obliku ili usmeno je njen izbor tako da u Evropskom
kodeksu dobrog upravnog postupanja se maksimalno izlazi u susret stranci i daje
ovlašćenje da sama izabere oblik izjašnjavanja.
Ovo pravilo može biti ograničeno u određenim situacijama kao kad se odluka mora
doneti u hitnim slučajevima, da bi se zaštitilo zdravlje i život ljudi ili imovina, kada se
zahtev stranke u potpunosti usvaja ili kada donošenjem odluke stranka neće trpeti
nikakve štetne posledice. Ovo pravo stranka neće imati onda kada, organi koji vode
postupak, ne mogu utvrditi njenu adresu kao ni gde se nalazi ali i onda kada se ne može
utvrditi ko je stranka u postupku.

Kako se lice, o čijim pravima, obavezama i pravnim interesima, nalazi u podređenom

položaju u odnosu na upravna tela koja o tome odlučuju, ovim načelom se barem
donekle ublažava takav njegov položaj.

1.4.3.6. Obrazloženost odluke

Obrazloženost odluke, koju je organ javne vlasti doneo u upravnom postupku, veoma je
bitno za stranku jer iz tog obrazloženja stranka dolazi do saznanja zbog čega je doneta
takva odluka i na kojim dokazima je utemeljena. Ovo načelo svoje mesto dobija u

19
Ugovoru o funkcionisanju Evropske unije kao i u Povelji o osnovnim pravima Evropske
unije. Rezolucija o zaštiti pojedinaca od akata upravnih vlasti, koju je donelo Veće
Evrope, propisano je da stranka mora biti upoznata sa razlozima koji su uslovili
donošenje određene odluke, pogotovo ako se tom odlukom mogu povrediti prava,
slobode ili interes neke osobe. Pored toga, što odluka mora da sadrži razloge koji su
uslovili njeno donošenje, mora da sadrži i činjenice i pravni osnov a pritom mora biti
jasna i razumljiva za stranku.

U pravnim sistemima država prihvaćeno je pravilo da se odluke u upravnom postupku

donose u pisanom obliku sa već unapred propisanim sadržajem, pa je tako i
obrazloženje propisani bitni elementi odluke. Nedostatak obrazloženja je nedostatak
koji ukazuje na nezakonitost akta, zbog čega može biti stavljen van snage. Detaljno
obrazložena odluka, sa jasno navedenim materijalnim dokazima i pravilnim propisima
kao i zaključke koji su izvedeni prilikom ocene svih dokaza i donošenja odluke,
naročito dobijaju na značaju kada se zahtev stranke u potpunosti ili delimično odbija ili
kada joj se nameće određena obaveza. Iz obrazloženja odluke stranka nalazi osnov za
korišćenje pravnih sredstava i omogućuje joj da proceni šanse prilikom ulaganja
pravnog leka i zaštite svojih prava i pravnih interesa.

Ovo načelo je značajno i zbog toga što, donošenjem obrazloženja, organ uprave koji
vodi postupak vrši nadzor nad vlastitim radom ali omogućava i drugim organima lakši
nadzor nad radom javne vlasti, čime doprinosi zakonitosti rada uprave.

1.4.3.7. Proporcionalnost pri donošenju odluke

Ovo načelo je jedno od novijih načela u pravu mnogih država članica Evropske unije ali
je u pravu Unije odavno našlo svoje mesto. Tako je ovo izričito propisano Osnivačkim
ugovorima i jedno je od retkih pravila koja se primenjuju na vođenje upravnog
postupka. U pravu Evropske unije uvedeno je odlukama Evropskog suda pravde. Načelo
proporcionalnosti znači da organi uprave mogu da nameću obaveze građanima samo
onoliko koliko je neophodno da se postigne svrha izrečene mere, odnosno samo kada je
nužno i neophodno da bi se postigao cilj propisan zakonom. Oni trebaju voditi računa o
ravnoteži između svakog štetnog učinka koje njihova odluka može imati na pravo i
interese pojedinaca i svrhe koju preduzimanjem te radnje trebaju ostvariti posebno
prilikom odlučivanja slobodnom ocenom.17

Načelo proporcionalnosti pri donošenju odluke sadržano je u Ugovoru o Evropskoj

uniji, u Evropskom kodeksu dobrog upravnog postupanja ali detaljnije ga je razradio
Evropski sud pravde u svojim presudama. Ovo znači da javna vlast ne sme određivati
obaveze pojedincima osim onih koje su u javnom interesu i samo u obimu kojim će se
ostvariti svrha propisa Unije. Takođe, mora biti očigledno da će se propisanom merom
ostvariti cilj a da pritom teret koji se nameće pojedincu bude u skladu sa javnim
interesom. Ova norma nameće obavezu institucijama, telima Unije i državama-
članicama da ne preduzimaju radnje koje bi imale suprotan efekat od onog koji je
propisan zakonom jer bi time prekršili svoja upravna ovlašćenja.

17
D. Đerđa, Pravila upravnog postupka u europskom pravu, Pravni fakultet Sveučilištva u Rijeci, (1991)
v. 33, br. 1, 109-144 (2012), str. 135.

20
Proporcionalnost pri donošenju odluke naročito dobija na značaju u situaciji kada se
sukobljavaju prava stranaka i javni interes. Shodno članu 6. Evropskog kodeksa dobrog
upravnog postupanja prilikom donošenja odluke službenik mora poštovati “pravičnu
ravnotežu između interesa privatne osobe i opšteg javnog interesa”.18

1.4.3.8. Rešavanje u razumnom roku

Rešavanje u razumnom roku je veoma važna obaveza upravnih tela prilikom

ostvarivanja prava građana i kao takva prepoznata je u pravu država članica Evropske
unije a normirana je upravu same Unije.

Poveljom o osnovnim pravima Evropske unije i Preporuci o dobroj upravi Veća Evrope
priznaje se pravo strankama da dobiju odluku u razumnom roku i u slučaju propuštanja
donošenja odluke u razumnom roku preporučuju se odgovarajuća pravna sredstva
putem kojih bi stranka mogla ostvariti traženo pravo.
Međutim, kako su prava, koja se ostvaruju u upravnom postupku veoma specifična i
različita to je pojam “razumnog roka” u rešavanju upravnih stvari prilagođen
specifičnostima u ovoj oblasti. Kako bi se izbegla različitost u postupanju donet je
veliki broj uredbi u pravnom sistemu Unije koje propisuju u kojim rokovima se moraju
preduzeti određene radnje u postupku. Kako u ovoj oblasti ne postoje propisani rokovi,
kao jedinstveni opšti rok, koji će se primenjivati u slučajevima kada nisu propisani
posebni rokovi, oni se mogu izvesti iz Evropskog kodeksa dobrog upravnog postupanja.
U ovom Kodeksu je propisano da službenik mora obezbediti da se odluka po zahtevu
stranke donese u razumnom roku ali najkasnije dva meseca od dana podnošenja
zahteva. Zato se rok od dva meseca može smatrati rokom za rešavanje upravnih
postupaka na teritoriji Unije. Ipak, Kodeks nije obavezujući izvor prava u pravnom
sistemu Unije, pa se on ne može uzeti kao obavezujući već samo kao pravilo koje se
preporučuje.

A u prava koja teži modernoj i zakonitoj javnoj upravi mora i te kako pravilo rešavanja
u razumnom roku imati u svom vidokrugu.

1.4.3.9. Drugi zahtevi pri vođenju upravnog postupka u pravu Unije

Pored zahteva, u kojima smo do sada govorili, i koji organi i tela Unije, kao i zemlje
članice moraju poštovati tokom upravnog postupka, postoje i drugi zahtevi u pravu
Evropske unije a koji se sreću u pravnim izvorima prava Unije koje organi i tela Unije
ne bi smela da zanemare tokom sprovođenja upravnog postupka.

Ti zahtevi bi se ogledali u potrebi institucija, tela Unije i država članica, da pružaju

pravnu pomoć neukim strankama, da omoguće stranci ( građaninu ili pravnom licu ) da

18
Vidi čl. 6 Evropskog kodeksa dobrog upravnog postupanja.

21
dobije odgovor na jednom od službenih jezika Unije, odnosno na jeziku na kojem je
izvršeno obraćanje organu, kada se radi o ličnim podacima građana, prava na privatnost,
integritet se mora poštovati kao i da svaka odluka, doneta u upravnom postupku, mora
sadržati uputstvo o pravnom leku, tela kojima se taj pravni lek podnosi i u kom roku to
mora biti učinjeno. Takođe, tela Unije, odnosno država članica, moraju stranci dostaviti
odluku u pismenom obliku, a javno objavljivanje odluke je moguće samo u situacijama
izričito propisanim zakonom.

Svi ovi zahtevi i druge radnje koje preduzimaju organi prilikom vođenja upravnih
postupaka idu u korist pojedinaca i na taj način im olakšaju ostvarivanje njihovih prava
i pravnih interesa.

Imajući u vidu sve što je do sada rečeno i koji su ciljevi navedenih načela mogli bi smo
reći da, opšta načela pružaju prikaz vrednosti i osnovnih standarda koja nadležna tela
koriste prilikom tumačenja pisanih pravnih pravila i popunjavanja pravnih praznina. 19

1.5. ZNAČAJ NAČELA ZA UPRAVNI POSTUPAK

Narodna skupština Republike Srbije je 2004. godine usvojila Rezoluciju o pridruživanju

Evropskoj uniji i time je započela put Srbije ka evropskoj budućnosti. Skupština je
potvrdila opredeljenost Srbije ka izgradnji demokratskog društva koje će biti zasnovano
na vladavini prava, na poštovanju ljudskih i manjinskih prava, tržišnoj ekonomiji kao i
izgradnji mnogo uspešnije državne uprave a u skladu sa kriterijumima za pristupanje
Evropskoj uniji koje je utvrdio Evropski savet iz Kopenhagena 1993. godine.

Kako je pristupanje Evropskoj uniji postavljeno kao strateški i nacionalni cilj, Srbija se
obavezala da će izvršiti i usklađivanje zakonodavstva sa pravnim tekovinama Evropske
unije.
Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju potpisan je 2008. godine a u decembru 2009.
godine podneta je zvanična kandidatura Srbije za članstvo u Evropskoj uniji.

Propisi, koji u Srbiji, regulišu upravni postupak i zaštitu zakonitosti upravnih akata,
može se reći da poštuju najviše evropske standarde. Zakon o opštem upravnom
postupku je sistemski zakon u oblasti upravnog prava i veoma kvalitetan opšti pravni
akt. U njega su, između ostalog, ugrađena i svih dvanaest načela koje je utvrdio
Evropski sud pravde. Za upravno pravni postupak veoma je važno pomenuti i Zakon o
upravnim sporovima ( “ Službeni glasnik Republike Srbije” br. 111 / 09 ) koji se može
definisati kao savremeni propis koji je usvojio i odgovarajuće preporuke Komiteta
ministara Saveta Evrope. Tekst novog Zakona o upravnom postupku usklađenjen je sa
Ustavom Republike Srbije i međunarodnim standardima a naročito sa načelima
Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Zakon o upravnim sporovima je veoma važan propis u zakonodavstvu Srbije jer je

veoma važna sudska kontrola rada javne uprave, zaštita zakonitosti kao i prava građana

19
Dr. Sc. Marko Šikić, Nova načela upravnog postupka, Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 127-153
(2011), str. 128.

22
i organizacija. Tako se upravni spor već početno iskazuje kao važan mehanizam
garancije prava i pravnih interesa građana i drugih pravnih subjekata od protivpravnog
vršenja upravnih aktivnosti.20
Da bi sudska kontrola bila efikasna neophodno je da u upravnom postupku postoje
razrađena pravila. Tu se kao procesni oslonac i opšti putokaz rada javne uprave ističe
Zakon o opštem upravnom postupku.
Načela koja su propisana Zakonom o opštem upravnom postupku su od velike važnosti
za rad uprave uopšte jer su svi organi dužni da ih poštuju bez obzira o kojoj se u pravnoj
oblasti radi. Moderno upravno pravo oslanja se na opšta načela tako da ona prožimaju
sve njegove institute.
Ta načela možemo zamisliti kao stubove na kojima stoji sistem normi upravnog prava.21
Ona treba da obezbede da se zakon primenjuje ujednačeno kod svih pojedinačnih
vanspornih situacija kao i da se preciziraju opšta pravila ponašanja imajući u vidu
posebnosti individualnih životnih događaja. Drugim rečima, opšta načela imaju zadatak
da obezbede stabilnost u procesu primene zakona. Organi koji primenjuju Zakon o
opštem upravnom postupku i rešavaju u upravnim stvarima dužni su da, pri primeni
materijalno pravnih propisa, vode računa o osnovnim načelima, tako da su ona
nadređena svim pojedinačnim upravno procesnim odredbama bilo da se radi o
odredbama opšteg upravnog postupka, bilo da se radi o odredbama posebnih postupaka.
Odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka moguća su samo kada su predviđena
samim načelima, odnosno zakonom.

Načela predstavljaju najopštija pravna pravila i primeniće se uvek kada postoji dilema
da li treba primeniti neku odredbu zakona, odnosno u tim situacijama će se primeniti
pravno pravilo koje proističe iz načela.
Zbog izuzetne važnosti osnovnih načela za upravni postupak pokazuje se neophodnim
da svaki organ, odnosno službeno lice koje je prema pozitivnim propisima nadležno za
vođenje upravnog postupka, upozna osnovna načela, jer samo poznavajući dobro ta
načela organ ili službeno lice mogu biti sigurni da će pravilno primeniti formalni i
materijalni propis i da neće pogrešno primeniti mnogobrojne propise i odredbe
upravnog postupka.22

Zakon o opštem upravnom postupku dužni su da primenjuju organi uprave i drugi

državni organi kada u upravnom postupku odlučuju o pravima, obavezama i pravnim
interesima pojedinaca, pravnog lica ili neke druge stranke kao i preduzeća i druge
organizacije u postupku vršenja javnih ovlašćenja tokom rešavanja u upravnim
stvarima.

Imajući u vidu sve izneto možemo reći da se Zakonom o opštem upravnom postupku
uvodi red u postupku rešavanja u upravnim stvarima, pogotovo gde posebnim zakonima
nisu uređene upravne stvari, obezbeđuje donošenje zakonite odluke u svakom
pojedinačnom slučaju kao i efikasnost i ekonomičnost postupka uz poštovanje
srazmernosti i zaštite stečenih prava.

20
Prof. dr. Zoran R. Tomić, Komentar Zakona o upravnim sporovima, JP Službeni glasnik 2012. Godina,
str.89.
21
Bogoljub Milosavljević, Upravno pravo, Pravni fakultet Univerziteta Union, Beograd 2008. godina, str.
67.
22
Dr. Slavoljub popović, Dr. Stevan Lilić, Osnovi pravnih postupaka, Upravni postupak, Beograd 1995.
godine, str. 13

23
Opšte upravno - procesne norme ostaju da vrede za sva pitanja postupka za koja, u
odnosu na svaku upravnu materiju ponaosob, nije ustanovljena naročita regulativa.23

2. NOVA NEČELA ZUP-A SA UPOREDNIM PRIKAZOM U

PRAKSI FONDA PIO

Srbija, kao kandidat za članstvo u Evropsku uniju preduzela je niz obaveza radi
ispunjenja kriterijuma, u različitim oblicima društvenog života, koji će približiti
osnovnim vrednostima Evropske unije i samim tim omogućiti joj i punopravno članstvo
u Uniju.

Usaglašavanje zakonodavstva sa tekovinama Evropske unije je jedna od preduzetih

obaveza. Iako Srbija još uvek nije članica Evropske unije, postoje obaveze da unapredi
upravne kapacitete za ulazak u Evropski upravni prostor. 24
Shodno tome, donet je Zakon o opštem upravnom postupku ( “ Službeni glasnik
Republike Srbije” br. 18 / 2016 god. ) koji sadrži značenje novine. Proširuje se predmet
zakona, uvode se nova načela a stara se šire u pogledu sadržine, menjaju se pravna
sredstva i slično.

U Zakonu su svoje mesto našli i standardi Sigme kojih do sada u takvom obliku nije
bilo u srpskom opštem upravnom postupku kao na primer: pravo na izjašnjavanje
stranke pre donošenja upravnog akta i pravo na obaveštavanje o procesnim odlukama (
protiv kojih je dozvoljeno korišćenje pravnog leka) pre završetka upravnog postupka.25

U ovom izlaganju posebna će pažnja biti posvećena novim načelima Zakona o opštem
upravnom postupku: načelu zakonitosti i predvidivosti; načelu srazmernosti; načelu
delotvornosti i ekonomičnosti postupka; načelu istine i slobodne ocene dokaza; pravu
stranke na izjašnjavanje; pravu na žalbu i prigovor; načelu pristupa informacijama i
zaštite podataka; i njihovoj primeni u praksi Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje.
Međutim, ne sme se zaboraviti ni na ostala načela Zakona o opštem upravnom
postupku: načelo zaštite prava stranaka i ostvarivanje javnog interesa; načelo pomoći
stranci; načelo samostalnosti; načelo pravosnažnosti rešenja; koja su u neizmenjenom
obliku postojala i u prethodnom Zakonu o opštem upravnom postupku. Nova načela,
samim tim što predstavljaju novinu u Zakonu, zaslužuju veću pažnju radi njihovog
boljeg sagledavanja i upoznavanja.

23
Prof. dr. Zoran R. Tomić, prof. dr. Dobrosav Milovanović, doc. dr. Vuk Cucić, Praktikum za primenu
Zakona o opštem upravnom postupku, Beograd 2017. godina, str. 10.
24
Stevan Lilić, Primena koncepta Evropskog upravnog prostora u procesu pristupanja Evropskoj uniji, u
zborniku „Pravni kapacitet Srbije za evropske integracije“, knjiga 3, Pravni fakultet, Beograd, 2008, str.
26–36.
25
Dr. Dejan Vuletić, Evropska – upravno procesna pravila i opšti upravni postupak Republike Srbije,
2014. godina, str. 181.

24
 Kako će se u izlaganju o novim načelima Zakona o opštem upravnom postupku govoriti
i o njihovoj primeni kroz pravnu praksu Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje to je
neophodno reći i nešto bliže se upoznati sa Fondom za penzijsko i invalidsko
osiguranje i Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju.

Statut republičkog Fonda PIO ( “ Službeni glasnik Republike Srbije” br. 31 / 2008; 37 /
2008; ispr. 140 / 2014. ) u članu 2. navodi: “ Fond je pravno lice koje ima status
organizacije za socijalno osiguranje, sa pravima i obavezama utvrđenim zakonom i
ovim statutom i upisuje se u sudski registar”. Sistem penzijskog i invalidskog
osiguranja Srbije uređen je: Ustavom Republike Srbije; Zakonom o penzijskom i
invalidskom osiguranju; i Statutom Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko
osiguranje.26

Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju ( “ Službeni glasnik Republike Srbije” br.

75/14) stupio je na snagu 29. jula 2014. godine, a primenjuje se od 1. januara 2015.
godine, osim odredba člana 9. koja se primenjuje od 1.januara 2032. godine.
Ovim zakonom se bliže određuje obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje,
dobrovoljno osiguranje, osnovna prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i druga
prava.

Članom 18. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju utvrđuje se: Prava iz

penzijskog i invalidskog osiguranja, jesu:

za slučaj starosti:
- pravo na starosnu penziju;
- pravo na prevremenu starosnu penziju;

za slučaj invalidnosti:
- pravo na invalidsku penziju;

za slučaj smrti:
- pravo na porodičnu penziju;
- pravo na naknadu pogrebnih troškova;

za slučaj telesnog oštećenja prouzrokovanog povredom na radu ili profesionalnom

bolešću:
- pravo na novčanu naknadu za telesno oštećenje;

za slučaj potrebe za pomoći i negu drugog lica:

- pravo na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica;27

- Sam sistem penzijskog i invalidskog osiguranja počiva na: obaveznosti osiguranja, što
znači da osiguranje se zasniva po sili zakona sa danom sa kojim se lice zaposli, počne
da obavlja samostalnu delatnost i započne bavljenjem poljoprivredne delatnosti u skladu
sa zakonom.

26
Statut RF PIO ( „Službeni gl. RS br. 31/2008; 37/2008; ispr. 140/2014.)
27
Zakon o penzijkom i invalidskom osiguranju ("Sl. glasnik RS", br. 34/2003, 64/2004 - odluka USRS,
84/2004 - dr. zakon, 85/2005, 101/2005 - dr. zakon, 63/2006 - odluka USRS, 5/2009, 107/2009,
101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014 i 142/2014)

25
- Osnov osiguranja je rad osiguranika, a kao rad se smatra svaki rad koji se obavlja po
osnovu radnog odnosa ili drugog odnosa izjednačenog sa radnim odnosom, rad u toku
obavljanja samostalne delatnosti ili poljoprivredne delatnosti.

- Prava po osnovu Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju stiču se i ostvaruju u

zavisnosti od dužine penzijskog staža i obima uloženih sredstava u ovo osiguranje.

- Tekuće finansiranje podrazumeva da se penzije finansiraju iz doprinosa koje uplaćuju

trenutno zaposleni: To znači da ovih fondovi nisu individualni, već da aktuelno radno
stanovništvo finansira penzije aktuelnih penzionera sa pretpostavkom da će budući
radnici finansirati penzije trenutno aktivnog stanovništva. 28

- Uzajamnost osiguranja, osiguranici ulažu sredstva za penzijsko i invalidsko osiguranje a

pravo ostvaruju i koriste oni koji su ispunili uslove za sticanje tih prava.

- Prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja su lična prava i ne mogu se prenositi na

druga lica.

- Prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja ne mogu da zastare, što znači da zahtev za

njihovo ostvarivanje može da se podnese bez ikakvog vremenskog ograničenja.Sva
prava u sistemu penzijskog i invalidskog osiguranja ostvaruju se od dana podnetog
zahteva a najviše šest meseci unazad od dana podnetog zahteva, u postupku
predviđenim zakonom kojim se uređuje opšti upravni postupak, ako ovim zakonom nije
drugačije određeno.

- O pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja odlučuje se rešenjem, a rešenje donosi

organ Fonda koji je određen opštim aktom Fonda.

- Na svako rešenje moguće je izjaviti žalbu u roku od 15 dana od dana prijema rešenja.

- Žalba ne odlaže izvršenje rešenja, osim ako se njom pobija invalidnost ili utvrđena
opasnost od nastupanja invalidnosti.

Inače, začeci penzijskog osiguranja u Srbiji javili su se još u prvoj polovini 19. veka. Do
1850. godine, u Srbiji su se, kao i u ostalim evropskim zemljama, penzije radnika i
činovnika regulisale uredbama.29

Prvi Penzijski zakon napisan je 1850. godine a prvi Zanatski dobrovoljni fond osnovan
je 1898. godine, samo devet godina kasnije od donošenja prvog Zakona o penzijskom
osiguranju radnika u Nemačkoj. Koliko je Srbija tog vremena bila napredna govori i
podatak da je Zakon o osiguranju radnika iz 1922. godine svrstan u najnaprednije
zakone iz ove oblasti u Evropi. Međutim, zbog političkih prevrata i loše ekonomske
situacije u zemlji, primena ovog zakona je odložena za 15 godina30.

Kroz vreme zakoni o penzijskom i invalidskom osiguranju su se menjali tako što se,
uglavnom, svakim novim zakonom smanjivao obim prava a pooštravali uslovi za
ostvarivanje prava na penziju.

28
Natalija Perišić, Penzijski sistem i političke karakteristike , rizici i pravci razvoja, op. cit. str. 12-13
29
http://www.pio.rs/lat/o-nama/istorijat.html - pristupljeno 29.05.2018. godine
30
http://www.zso.gov.rs/istorijat.htm - pristupljeno 29.05.2018. godine

26
Penzijski sistem je za svaku zemlju važan sa ekonomskog, socijalnog i finansijskog
stanovišta. Penzije, pre svega, predstavljaju prihode onih ljudi koji zbog starosti ili
bolesti više nisu u stanju da zarađuju, pa sa tog aspekta predstavljaju socijalnu
kategoriju. Sa ekonomskog i finansijskog stanovišta, penzije imaju bitnu ulogu, jer su
deo javne potrošnje i predstavljaju štednju stanovništva, kada je ono radno aktivno, za
starost. U većini zemalja u svetu, penzijski sistem se zasniva na sistemu tekućeg
finansiranja a to znači da oni koji rade, preko doprinosa, finansiraju penzije onih koji su
završili svoj radni vek, što na duže staze nije održivo.

U Srbiji je moralo doći do reforme penzijskog sistema što zbog loše ekonomske
situacije, što zbog negativnih trendova u demografskoj sveri, tako da je došlo do
podizanja starosne granice za odlazak u penziju, kao što su to učinile i mnoge zemlje u
Evropskoj uniji.

Tako, stupanjem na snagu novog Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju od 01.

januara 2015. godine, starosna granica za penzionisanje u 2016. godini je 65 godina za
muškarce i 61 godina za žene, uz obavezan staž osiguranja od 15 godina. Ovo je
posledica zakonskih rešenja koja postepeno podižu starosnu granicu do nivoa kada će
ona biti izjednačena za muškarce i žene.

Cilj pooštravanja uslova za ostvarivanje prava na penziju, je težnja da se smanji broj

godina korišćenja ovog prava.

Kako prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja obuhvataju veliki broj osiguranika,

što zaposlenih, vojnih osiguranika, osiguranika poljoprivrednika i onih koji obavljaju
delatnost ličnim radom ( samostalnih osiguranika ) to je veoma važno da se prilikom
odlučivanja o njihovim pravima poštuju zakonske regulative.

U tom smislu Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju i Zakon o opštem

upravnom postupku su veoma važni tako što se Zakon o penzijskom i invalidskom
osiguranju naslanja na Zakon o opštem upravnom postupku. Ovlašćena lica za vođenje
postupka u Fondu PIO, u toku upravnog postupka, u kome odlučuju o pravima i
obavezama stranaka, pored zakonskih normi sadržanih u Zakonu o penzijskom i
invalidskom osiguranju moraju voditi računa i o zakonskim normama koje propisuje
Zakon o opštem upravnom postupku. Pridržavanje pravila postupka propisanim u
opštim načelima Zakona o opštem upravnom postupku, veoma su bitna za zakoniti rad i
zakonito donošenje odluke u Fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje. Jer, prema
odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, prava koja se ostvaruju u
Fondu, ostvaruju se u postupku koji je predviđen Zakonom o opštem upravnom
postupku, izuzev ako Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju nije drugačije
uređeno.

2.1. Načelo zakonitosti i predvidivosti

Zakonom o opštem upravnom postupku u članu 5. kaže se:

27
 - Organ postupak na osnovu zakona, drugih propisa i opštih akata.

- Kada je zakonom ovlašćen da odlučuje po slobodnoj oceni, organ odlučuje u

granicama zakonom datog ovlašćenja I saglasno cilju zbog koga je ovlašćenje
dato.

- Kada postupa u upravnoj stvari, organ vodi računa i o ranijim odlukama

donetim u sličnim ili istim upravnim stvarima.31

Novina, uvedena Zakonom o opštem upravnom postupku, kod ovog načela je pored
zakonitosti i predvidivost. Načelo predvidivosti ili legitimnih očekivanja je jedno od
načela uspostavljenih u pravu Evropske unije i primenjuje se na celom njenom prostoru.
Predvidivost, u suštini znači, da organ, koji odlučuje u upravnom postupku, mora da se
drži uspostavljene prakse i da u istim ili sličnim slučajevima odlučuje na potpuno
identičan način. Od ovog pravila može se odstupiti u konkretnom slučaju, gde se
javljaju opravdani razlozi koji dovode do odstupanja od ranije prakse, ali svaki takav
slučaj mora biti detaljno obrazložen. Načelo predvidivosti se izvodi iz ustavnog načela
jednakosti građana pred zakonom kao i odredbe Ustava kojom se garantuje jednaka
zaštita prava građana pred organima vlasti. Takođe, predvidivost je i izraz načela
zakonitosti u pogledu dosledne primene zakona.

Za razliku od precedentnog sistema, gde jedna sudska odluka, predstavlja formalni izvor
prava i obavezu da se u drugim sličnim slučajevima odluči na isti način, načelo
predvidivosti oslanja se na ujednačenu praksu određenog organa po određenom pitanju.
Da se ne bi došlo u situaciju da se pomisli kako se načelom predvidivosti uvodi
precedentno pravo, ono je spojeno sa načelom zakonitosti i predstavlja njegov izbor u
pogledu dosledne primene prava u praksi.

Kada govorimo o načelu zakonitosti, možemo reći da je ono osnovno načelo celog
pravnog sistema Republike Srbije i Zakon o upravnom postupku mu daje prioritet u
odnosu na druga načela tako što ga postavlja na prvo mesto.

Već je Ustav FNRJ iz 1946. godine propisivao obavezu zasnovanost na zakonu svih
akata organa državne uprave i organa pravosuđa ( član 8 stav 2 ). Načelo zakonitosti je
bilo ugrađeno i u kasnije jugoslovenske ustavne tekstove ( član 22, 36, 194 - 198.
aktuelnog Ustava ).32

Ovo načelo obavezuje sve pojedince, organe i organizacije da se podvrgavaju pravnim

normama i predstavlja saglasnost svih materijalnih i pravnih akata sa zakonom ili
drugim propisom kao višim aktom. Takođe, to znači da zakonitost mora biti i formalna i
materijalna, tj. znači da mora postojati saglasnost sa zakonom u pogledu forme pravnih
akata kao i u pogledu sadržine akata. Načelo zakonitosti odnosi se i na akte donete po
slobodnoj ( diskrecionoj ) oceni.

Zakonom o državnoj upravi ( “Službeni glasnik Republike Srbije”, br. 99 / 2014. )

utvrđeno je da su organi državne uprave samostalni u svom radu, da u svom radu
postupaju nepristrasno, prema pravilima struke i imaju obavezu da svakome omoguće
31
Zakon o opštem upranom postupku, ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016)
32
Zoran R. Tomić, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku, Beograd 2017, str. 111.

28
jednaku pravnu zaštitu prilikom utvrđivanja njihovih prava, obaveza i pravnih interesa
kao i da strankama omogući brzo i delotvorno ostvarivanje prava i interesa.33

Rešavanje u upravnom postupku podrazumeva celokupni rad organa u postupku, što

znači primenu materijalnog propisa na utvrđeno činjenično stanje kao i poštovanje
formalno pravnih odredaba postupka. Određivanje odgovarajućeg propisa i njegova
pravilna primena u svakom konkretnom slučaju je veoma bitna za poštovanje
materijalnog prava.

Moramo istaći, da je pitanje zakonitosti naročito važno u pitanjima takozvanog

vremenskog važenja zakona, odnosno kada postoje različiti sukcesivni propisi koji
regulišu istu pravnu situaciju i tu je upravna sudska praksa zauzela određene stavove.

Tako, prilikom rešavanja u upravnim stvarima postupiće se po propisima koji su važili u

vreme podnošenja zahteva, ako prelaznim i završnim odredbama nije drugačije
određeno. Ako se jedan upravni odnos koji je nastao za vreme važenja jednog propisa
produžava i u vreme važenja kasnijeg propisa, kasniji propis će se primeniti na tu
upravnu stvar samo ako je povoljniji za stranku.

Kada govorimo o donošenju upravnih akata na osnovu slobodne ocene dokaza tu

moraju biti ispunjene neke zakonske pretpostavke, da bi se takav akt smatrao zakonitim.

Prvo, nadležni organ prilikom odlučivanja po slobodnoj oceni dokaza, mora biti
zakonski ovlašćen da na utvrđeno činjenično stanje primenjuje materijalni propis onako
kako on smatra da je propis primenio optimalno, a prema okolnosti konkretne životne
situacije.

Drugo, pri odlučivanju po slobodnoj oceni dokaza, organ mora da postupa u granicama
dobijenog ovlašćenja u suprotnom bi doneti akt bio nezakonit.

Treće, organ mora da vodi računa šta je bio cilj kada ga je zakonodavac ovlastio da
odlučuje po slobodnoj oceni dokaza, odnosno, mora da vodi računa o zaštiti i
ostvarivanju određenog javnog interesa.
Pri takvoj oceni dokaza i primeni materijalnih propisa, organ je dužan da u obrazloženju
rešenja navede propise kao razloge koji su ga naveli da donese tako rešenje.
Diskrecioni akt se mora obrazložiti: prekoračenje ovlašćenja sastoji se u prelaženju
zakonskog okvira za diskrecionu ocenu - zloupotreba ovlašćenja.34

Kako smo već rekli da je načelo zakonitosti osnovno načelo celog pravnog sistema
Republike Srbije, to su organi Fonda PIO dužni da ga se pridržavaju u toku vođenja
upravnog postupka i rešavanja o pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja. Zakon
o penzijskom i invalidskom osiguranju, reguliše posebnu oblast društvenog života i
njime je precizirano ko može biti korisnik u smislu zakona, kada i pod kojim uslovima
lice može ostvariti pravo iz penzijskog i invalidskog osiguranja.
Za najveći broj prava, koje se mogu ostvariti u Fondu PIO, zakonodavac je propisao
tačno određene uslove ( sve vrste penzija ). Kada su, u svakom pojedinačnom slučaju, ti
uslovi ispunjeni uz pravilnu primenu materijalnog prava i forme akta onda je ovlašćeno
službeno lice donelo zakonito rešenje.
33
Zakon o državnoj upravi, ( “Službeni glasnik Republike Srbije”, br. 99 / 2014. )
34
Prof. dr. Dragan Golijan, akademik, Načela upravnog prava

29
Međutim, postoje i oblasti, u kojima se primenjuje slobodna ocena dokaza i tada dolazi
do različitog tumačenja istog činjeničnog stanja i stvaranja pravne nesigurnosti kod
stranaka.

Možda jedan od najvećih problema u utvrđivanju tačnog činjeničnog stanja nastaje po

zahtevima stranaka za priznavanje svojstva osiguranika. U članu 137. Zakona o
penzijskom i invalidskom osiguranju predviđeno je da lice za koje obveznik podnošenja
prijave nije podneo prijavu na osiguranje može podneti zahtev za utvrđivanje svojstva
osiguranika.

Kako se problemi javljaju najčešće u situacijama kada je podnosilac zahteva radio kod
privatnog poslodavca, on kao dokaz o svom radu najčešće nema dovoljno dokaza, da bi
mu se to svojstvo i priznalo. Od kada je sedamdesetih godina ustanovljena matična
evidencija, staž upisan u radnu knjižicu nije dokaz o ostvarenom stažu osiguranja pa su
lica najčešće dovedena u zabludu. Odlučivanje o takvim pravima daje dosta slobodnog
prostora za tumačenjem šta je pravilno utvrđeno činjenično stanje a samim tim i
mogućnost donošenja nezakonitih rešenja je veća.

Možda će pravna praksa sudova ujednačiti ovu oblast ili će država efikasnim poreskim i
inspekcijskim službama suzbiti rad na crno pa će i problemi ovih stranaka biti svedeni
na minimum.

2.2. Načelo srazmernosti

Član 6. Zakona o opštem upravnom postupku predviđa:

- Organ može da ograniči pravo stranke ili da utiče na njen pravni interes samo
postupanjem koje je neophodno da se njime ostvari svrha propisa i samo ako ta
svrha ne može da se ostvari drugačijim postupanjem kojim bi se manje
ograničavala prava ili u manjoj meri uticalo na pravni interes stranke.

- Kada se stranci i drugom učesniku u postupku nalaže obaveza, organ je dužan da

primeni one od propisanih mera koji su po njih povoljnije ako se i njima
ostvaruje svrha propisa.35

Načelo srazmernosti je još jedno od načela koje je opšteprihvaćeno na teritoriji

Evropske unije i spada u evropsko načelo dobre uprave.

Ovo načelo znači, da ograničenje prava i pravnih interesa stranke mora biti srazmerno
odnosno najmanje moguće a da se tim ograničavanjem postiže zakonska svrha. Ono
znači da je zabranjeno prekomerno ograničavanje prava i interesa stranke u svakom
konkretnom slučaju prilikom preduzimanja bilo koje upravne aktivnosti. Preduzeta
upravna aktivnost mora da bude takva da se njom postiže cilj zakona u datoj situaciji ali
i da bude i po obimu proporcionalna i prikladna svrsi odnosno zaštiti u njoj angažovanih
interesa. Takođe, te aktivnosti ne smeju da krše ljudska prava i slobode, koja su i

35
Zakon o opštem upravnom postupku, ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016)

30
Ustavom Republike Srbije garantovana kao i međunarodnim sporazumima i
odgovarajućim evropskim standardima.

U slučajevima kada se stranci ili nekom drugom učesniku u postupku nameću određene
obaveze koje su na zakonu zasnovane, one moraju biti takve da se primeni mera koja je
povoljnija za stranku ako se i njom postiže zakonski cilj. Ovakav princip je naročito
važan kada organ odlučuje po slobodnoj oceni, ali treba istaći da ova odredba ne
ostavlja mogućnost za diskreciju organa.

Naprotiv, i zakonska svrha i srazmera između preduzete mere i ostvarenog cilja su

pravni standardi koji se moraju tumačiti na isti način u istim i sličnim slučajevima36.

Ova obaveza je uvođenjem načela srazmernosti pooštrena, ali i mogućnošću

drugostepenog organa po žalbi i Upravnog suda u upravnom sporu da kontroliše
srazmernost između preduzete mere i postavljenog zakonskog cilja.

U postupku, pred Fondom PIO, po zahtevu za priznavanje prava na penziju ( starosnu,

prevremenu starosnu, invalidsku ) često je ovlašćeno lice primorano da o zahtevu odluči
privremenim rešenjem. Privremeno rešenje donosi se zbog nemogućnosti da se u
zakonskom roku utvrdi ukupan penzijski staž, sve ostvarene zarade koje se uzimaju za
utvrđivanje visine penzije, a stranka i bez tih neutvrđenih činjenica može ostvariti pravo
i može započeti isplata penzije. Po utvrđivanju nedostajućeg staža i zarada donosi se
novo konačno rešenje. Novim rešenjem može se utvrditi veći iznos penzije pa se stranci
isplaćuje razlika između pripadajućih i isplaćenih iznosa, a može biti i suprotno i onda
je stranka dužna da vrati više isplaćene iznose.

U situaciji kada stranka mora da vrati više primljene iznose, odnosno kada joj se
nameće obaveza vraćanja, filijale Fonda uvek pozovu stranku da se izjasni koliko rata bi
bilo potrebno da stranka što bezbolnije izmiri svoju obavezu.

Kada po konačnom rešenju postoje zaostali iznosi koji se isplaćuju stranci, dešava se da
se stranka obrati sa zahtevom u kome traži da joj se ti iznosi isplate sa zakonom
određenom kamatom. Kako Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju ne poznaje
isplatu sa kamatom, takav zahtev stranke se rešenjem odbija ali se stranka uvek uputi na
nadležni sud pred kojim može istaći takav zahtev i voditi postupak.

2.3. Načelo delotvornosti i ekonomičnosti postupka

U članu 9. Zakon o opštem upravnom postupku navodi se:

- Organ je dužan da strankama omogući da uspešno i celovito ostvare i zaštite

prava i pravne interese.

36
Prof. dr. Zoran R. Tomić, prof.. dr. Dobrosav Milovanović, doc. dr. Vuk Cucić, Praktikum za primenu
Zakona o opštem upravnom postupku, Beograd 2017. godine

31
 - Postupak se vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog
učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i
potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja.

- Organ je dužan da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid u

podatke o činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena
evidencija, da ih pribavlja i obrađuje.

- Organ može od stranke da zahteva samo one podatke koji su neophodni za

njenu identifikaciju i dokumente koji potvrđuju činjenice o kojima se vodi
službena evidencija.37

Kao delotvornost u upravnom postupku smatra se da je postignuta kada je rezultat

procesnog odlučivanja, uspešno i celovito ostvarivanje i zaštita prava i interesa stranaka.

Upravni postupak treba da bude i ekonomičan, što znači da ne dolazi do odugovlačenja

postupka, da troškovi postupka za stranku budu što manji, ali i da se izvedu svi dokazi
koji su potrebni da bi se došlo do pravilnog i potpunog činjeničnog stanja. Vezano za
princip ekonomičnosti u Zakonu o opštem upravnom postupku ćemo naći niz pravila
koja se odnose na nadležnost ,načine i rokove za obavljanje procesnih radnji,
troškovima postupka i drugim pitanjima.

U toku upravnog postupka, nadležni organ je dužan da omogući stranci da što

jednostavnije ostvari svoja prava pogotovu kada se radi o upravnoj stvari gde su
nadležna dva ili više organa.

Tako je Zakon o opštem upravnom postupku predvideo da se usmena rasprava može

održati ne samo u mestu gde se nalazi sedište organa već i na nekom drugom mestu ako
bi to značilo brže, lakše i sa manje troškova izvedeno raspravljanje.

Za princip ekonomičnosti postupka vezano je i postupanje organa prilikom donošenja

rešenja, tako kada je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti,
organ je dužan da donese rešenje i da ga dostavi stranci, što pre ali najkasnije u roku od
30 dana ili najkasnije u roku od 60 dana od dana podnetog zahteva ako postoji potreba
da se sprovodi ispitni postupak.

Kako Zakon o opštem upravnom postupku izdiže na nivo načela obavezu organa da po
službenoj dužnosti pribavlja podatke o kojima se vodi službena evidencija to za sam
postupak znači uštedu vremena, novca i poboljšanje položaja stranke. To znači da je
stranka oslobođena dužnosti da pribavlja podatke o kojima evidenciju vode organi javne
vlasti a mogu tražiti samo podatke koje su neophodni za njenu identifikaciju i
dokumente koji potvrđuju činjenice o kojima se ne vodi službena evidencija. Kao
novina predviđena je prekršajna odgovornost za ovlašćeno službeno lice u organu koje
traži od stranke da dostavi podatak o kome se vodi službena evidencija.
Značajno je i da organ neće tražiti od stranke da dostavi dokaze o kojima se ne vodi
službena evidencija jer ih on može brže i lakše pribaviti.

Principi ovog načela od velike su važnosti u radu Republičkog Fonda za penzijsko i

invalidsko osiguranje, tako da su ovlašćena lica, koje vode postupak, obavezno da
37
Zakon o opštem upravnom postupku, ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016)

32
poštuju zakonske rokove o trajanju postupka i donošenje odluke ( rešenja ) po zahtevu
stranke. Ažurnost fonda je veoma velika što govori da se zahtevi rešavaju u roku od 30
dana tamo gde nije potrebno voditi postupak i pribavljati dokaze radi utvrđivanja tačnog
činjeničnog stanja i u roku od 60 dana gde je potrebno voditi postupak.

Naravno, ove rokove nije moguće ispoštovati najčešće zbog objektivnih razloga ( kada
se postupak vodi uz primenu Sporazuma o socijalnom osiguranju sa drugim
republikama, pa se čeka odgovor po zamolnici, kada poslodavac nije platio obavezne
doprinose na zaradu zaposlenih a taj staž je uslov za priznavanje prava itd.. ).

Takođe, lica ovlašćena za vođenje postupka, imaju obavezu da dokaze o kojima se vodi
službena evidencija pribavljaju po službenoj dužnosti.

Zakon o matičnim knjigama ( „Službeni glasnik Republike Srbije” br. 20 / 2009; 145 /
2014 ) u članu 2. reguliše:

- Matične knjige su osnovne službene evidencije o ličnom stanju građana.

- O ličnom stanju građana vode se matične knjige rođenih, matične knjige
venčanih i matične knjige umrlih.38

U postupku ostvarivanja prava na porodičnu penziju od podnosioca zahteva ne traži se

da dostavi izvod iz matične knjige rođenih ( kod dece ), izvod iz matične knjige
venčanih ( bračni drugovi ) kao ni izvod iz matične knjige umrlih već se oni pribavljaju
po službenoj dužnosti. Kod obveznika koji obavljaju delatnost ličnim radom dokazi o
plaćenim doprinosima, službeno se pribavljaju od poreske uprave, dokaz da je neko lice
stavljeno pod starateljstvo od nadležnog centra za socijalni rad...

Možemo reći, da i ako je ovakvo postupanje obaveza ovlašćenog lica, ona nije uvek i u
potpunosti ispoštovana pa će uvedena prekršajna odgovornost za ovlašćeno službeno
lice, podići i njihovu svest na veći nivo i da će se ovaj princip u potpunosti poštovati.

2.4. Načelo istine i slobodne ocene dokaza

Član 10. Zakona o opštem upravnom postupku:

- Organ je dužan da pravilno, istinito i potpuno utvrditi sve činjenice i okolnosti

koje su od značaja za zakonito i pravilno postupanje u upravnoj stvari.

- Olašćeno službeno lice odlučuje po svom uverenju koje činjenice uzima kao
dokazane, na osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza posebno i svih
dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata celog postupka.39

38
Zakon o matičnim knjigama ( Službeni glasnik Republike Srbije br. 20 / 2009; 145 / 2014)
39
Zakon o opštem upravnom postupku, ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016)

33
Načelo istine, je u ranijim zakonima o opštem upravnom postupku bilo poznato kao
načelo materijalne istine i ono znači, da je organ u postupku koji prethodi donošenju
rešenja dužan da na tačan i istinit način utvrdi objektivno pravo stanje stvari .Organ je
dužan da utvrdi sve pravno relevantne činjenice koje su od uticaja za donošenje
zakonitog i pravilnog rešenja, bez obzira da li će takvo utvrđeno činjenično stanje ići u
prilog ili na štetu stranke. Ovo načelo je izuzetno važno kod donošenja upravnih akata
koji se donose slobodnom ocenom dokaza.

Kako je tačno i istinito utvrđivanje činjeničnog stanja osnov za donošenje odluke u

upravnom postupku, to postoji i obaveza stranke da tačno, istinito i određeno iznese
činjenično stanje kojim potkrepljuje svoj zahtev.

Načelo istine u tesnoj je vezi sa principom oficijelnosti. Takođe je predviđena

mogućnost dokazivanja da su neistinito potvrđene činjenice u javnoj ispravi ili da je
javna isprava neispravno sastavljena a sve u cilju utvrđivanja stvarnog i potpunog
činjeničnog stanja.

Prilikom utvrđivanja činjeničnog stanja mogu se desiti greške koje se javljaju u vidu
nepotpunog činjeničnog stanja, pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i u vidu
izvlačenja netačnog zaključka iz pravilno utvrđenog činjeničnog stanja. Ove greške u
postupku spadaju u formalno procesne nezakonitosti i ukoliko se na tako doneto rešenje
uloži žalba i sam prvostepeni organ je ovlašćen da upotpunjava činjenično stanje
ukoliko je izjavljena žalba na nepotpuno utvrđene činjenice. Ukoliko, postupajući po
žalbi, drugostepeni organ nađe da činjenice nisu potpuno ili su netačno utvrđene, može i
sam upotpuniti postupak i ako dođe do zaključka da se na osnovu činjenica utvrđenih u
dopunjenom postupku mora doneti drugačije rešenje nego što je doneo prvostepeni
organ, on će poništiti pobijeno rešenje. Razlog za ponavljanje prvostepenog postupka je
saznanje novih činjenica ili mogućnost izvođenja novih dokaza koji bi, sami za sebe ili
u vezi sa ranije izvedenim dokazima, mogli dovesti do drugačije odluke.

Pogrešna ocena dokaza u upravnom postupku je osnov za poništavanje rešenja u

upravnom, žalbenom postupku kao i u upravnom sporu. Tokom upravnog postupka,
ovlašćeno službeno lice koje vodi postupak i donosi rešenje ima mogućnost da slobodno
ceni dokaze, što znači da ono donosi odluku koja će činjenice uzeti kao dokazane, a
koje neće. Pri oceni dokaza, u svakom konkretnom slučaju, ovlašćeno službeno lice,
može neke dokaze smatrati vrednijim od drugih a nekima ne pokloniti uopšte pažnju, ali
onda to mora i obrazložiti. Od načela slobodne ocene se odstupa kada su u pitanju javne
isprave, koje se moraju uzeti kao verodostojne sve dok se ne dokaže suprotno. Sa
javnom ispravom kao dokaz u postupku, izjednačene su mikrofilmske i elektronske
kopije javne isprave, kao i njihove reprodukcije ako ih je izdao državni organ u
granicama svoje nadležnosti.

Princip istine je bitan u svakom postupku pa tako i u postupku ostvarivanja prava iz

penzijskog i invalidskog osiguranja. Utvrđivanje tačnog i potpunog činjeničnog stanja i
donošenje pravilnih odluka na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja je obaveza svih
ovlašćenih lica za vođenje postupka.

Po zahtevima stranaka, a na osnovu postavljenih dokaza, za priznavanje staža

osiguranja po osnovu obavljanja profesionalne delatnosti ( folklor, kolporter, novinar )
donose se rešenja o utvrđivanju pojedinih perioda u penzijski staž. Dešavaju se

34
situacije, ne česte, da podnosioci zahteva prilažu falsifikovane ugovore o obavljanju
profesionalne delatnosti, neispravna uverenja reprezentativnih udruženja, pa a kada im
je na osnovu takvih dokaza priznato svojstvo osiguranika i utvrđen penzijski staž,
drugostepeni organ u postupku revizije ta rešenja poništava i vraća prvostepenom
organu na ponovno odlučivanje. Izvršavajući naloge iz rešenja drugostepenog organa,
takvi zahtevi se odbijaju.

U postupku priznavanja prava na porodičnu penziju, deci koja se nalaze na školovanju,

ovlašćeno lice koje vodi postupak, često dolazi u situaciju da proverava školske potvrde
izdate u inostranstvu, zato što takva potvrda ne sadrži sve elemente koje mora da sadrži
školska potvrda kako bi se cenilo pravo, bilo zato što sadrže neodgovarajuće pečate
visokoškolskih ustanova.Često se iz potvrda ne može sa sigurnošću utvrditi o kom vidu
školovanja je reč, a što je veoma važno zbog ostvarivanja prava ( 20 godina, 23 godine,
26 godina ) pa se uz pomoć stranke traži provera ili izdavanje nove potvrde.

U ovakvim postupcima, službeno lice je ovlašćeno da slobodno ceni dostavljeni dokaz i

odluči da li se može uzeti kao verodostojan.

2.5. Pravo stranke na izjašnjavanje

Član 11. Zakona o opštem upravnom postupku:

- stranci mora da se pruži prilika da se izjasni o činjenicama koje su od značaja za

odlučivanje u upravnoj stvari.

- bez prethodnog izjašnjavanja stranke može se odlučiti samo kada je to zakonom

dozvoljeno.40

Ovo načelo sadrži i prethodni Zakon o opštem upravnom postupku samo u drugom
obliku, kao načelo saslušanja stranke. Čak je još jugoslovenski Opšti zakon o narodnim
odborima iz 1946. godine propisivao da narodni odbori i primenjuju načelo “ (...) 3) u
administrativnom postupku stranke moraju biti saslušane a njihovi zahtevi i izjave
kratko uneti u zapisnik, ukoliko zakon za posebne slučajeve ne odredi drugačije. Samo
u slučajevima kada se uredno pozvane stranke ne odazovu pozivu, postupak se može
sprovesti i u njihovom odsustvu “.41

Načelo pravo stranke na izjašnjavanje govori da se stranci mora dati mogućnost da se

izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od značaja za donošenje odluke u upravnom
postupku a bez njenog izjašnjavanja odluka se može doneti samo kada je to zakonom
dozvoljeno.

Zakon o opštem upravnom postupku, ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016)

40

Prečišćen tekst zakona, Opšti zakon o narodnim odborima iz 1949. god., čl. 108. tač. 3 „ Službeni list
41

FNRJ“ br. 49/49

35
Pravo da se izjasni o činjenicama i okolnostima važnim za donošenje rešenja stranke
ostvaruju u postupku koji prethodi donošenju rešenja, i ona ukazuje na aktivan položaj
stranke u upravnom postupku, odnosno, ukazuje da stranka uživa određena procesna
prava.

Ovo načelo tesno je povezano sa načelom zakonitosti i predvidivosti, načelom istine i

zaštite prava stranaka i ostvarivanja javnog interesa.

Ovo načelo dolazi do izražaja u ispitnom postupku koji se vodi ako se u postupku
neposrednog odlučivanja ne mogu tvrditi činjenice koje su od značaja za postupanje u
upravnoj stvari i kada se mora pružiti mogućnost stranci da se izjasni kako bi zaštitila
svoja prava i pravne interese. U toku ispitnog postupka stranka ima pravo da se
izjašnjava o dokazima koji su ponuđeni, da učestvuje u izvođenju dokaza, da postavlja
pitanja drugim strankama, veštacima, svedocima, da predlaže dokaze, iznosi svoje
pravne tvrdnje i pobija one pravne tvrdnje sa kojima se ne slaže. Sve dok se ne donese
rešenje stranka može da dopunjuje i objašnjava svoje tvrdnje. Ukoliko to uradi nakon
završene usmene rasprave, ima obavezu da opravda činjenicu što to nije uradila dok je
trajala rasprava.

Postupak se ne može okončati, odnosno ne može se doneti rešenje dok se stranci ne

omogući da se izjasni o činjenicama i okolnostima na kojima će se rešenje zasnivati.

Ovo načelo konkretizovano je, ne samo u odredbama o usmenoj raspravi, već i u

odredbama kod izuzeća, izmene zahteva, kod iznošenja novih činjenica kroz žalbu itd.

Ovim načelom je predviđena mogućnost da se rešenje donese i ako se stranka nije

izjasnila, ali to samo onda kada stranka nije iskoristila to svoje pravo iako joj je organ
ponudio, a ona je to mogla da učini.

Kada je organ bio dužan da omogući stranci da učestvuje u postupku a to nije učinio, na
doneto rešenje stranka može da uloži žalbu. Postupajući po navodima žalbe koja se
odnosi na okolnost da žaliocu nije pružena mogućnost da učestvuje u postupku a morala
je ili kada žalioc kroz žalbu opravdava okolnost što nije iskoristio ponuđenu mogućnost
učestvovanja u postupku, prvostepeni organ će upotpuniti postupak.

Takođe, zbog povrede načela o pravu stranke na izjašnjavanje, drugostepeni organ će u

svom postupku poništiti prvostepeno rešenje, a povreda ovog načela je i razlog za tužbu
kao i razlog za ponavljanje postupka.

Ako je u toku postupka, lice trebalo da učestvuje u svojstvu stranke a ta mogućnost joj
nije data pred upravnim organom, to će biti osnov za ponavljanje postupka. Ako se u
upravnom postupku donese rešenje uz povredu pravila postupka, u sporu pred upravnim
sudom takvo će rešenje biti poništeno.

Odstupanje od ovog načela moguće je samo kada je predviđeno zakonom. To može biti
regulisano samim Zakonom o opštem upravnom postupku pri čemu se imaju u vidu
odredbe o skraćenom postupku, gde organ ceni, a prema okolnosti slučaja, da li je
potrebno posebno saslušanje stranaka radi zaštite njenih prava i pravnih interesa. Može
biti regulisano i posebnim zakonima gde će se predvideti da nije obavezno saslušanje
stranke, da bi se u određenoj upravnoj materiji donelo rešenje. Da bi se i u takvim

36
situacijama isključila mogućnost saslušanja stranke mora se ustanoviti da se u
konkretnoj stvari saslušanje pokazuje kao suvišno.

U postupku pred Republičkim Fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje ovo načelo

najčešću primenu ima kod izuzeća ( stranka traži izuzeće ovlašćenog lica koje vodi
njenu pravu stvar iz razloga koji je pismeno ili usmeno iznela ), kroz iznošenje novih
činjenica kroz žalbu.

Najčešće nezadovoljstvo koje stranke iskazuju kroz žalbu je kod rešenje o priznatom
pravo na penziju, gde osporavaju utvrđeni ukupni penzijski staž, registrovanu zaradu…

Ukoliko žalioci nisu uz žalbu dostavili dokaze koji je čine verovatnom, ovlašćeno lice je
dužno da pozove stranku i zatraži dodatne dokaze. Kako se u Republičkom Fondu za
penzijsko i invalidsko osiguranje registruju zarade u matičnu evidenciju, samo one na
koji je plaćen zakonom određen doprinos, na osnovu tih zarada se i određuje visina
penzije. Lica koja su u toku svog radnog veka ( počev od 1970. godine pa do dana
odlaska u penziju ) bila upućena na rad u inostranstvo najčešće su dobijala zarade koje
su maksimalno bile velike, ali je poslodavac u zemlji plaćao doprinosa na najnižu
osnovicu, pa su tim ljudima i penzije znatno manje od iznosa koji su očekivali.

Posle ponovne provere uplaćenih doprinosa, za sporni period, takva žalba najčešće od
drugostepenog organa bude odbijena.

2.6. Pravo na žalbu i prigovor

Član 13 zakona o opštem upravnom postupku:

- Protiv rešenja donetog u prvom stepenu, odnosno ako organ u upravnoj stvari
nije odlučio u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu, ako zakonom nije
drugačije propisano.

- Stranka ima pravo na prigovor u slučajevima utvrđenim ovim zakonom.

- Nadležni državni organi mogu da izjave žalbu i prigovor kada su na to

ovlašćeni zakonom. 42

Ovo načelo nalazi se i u Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih

sloboda i predviđa pravo na delotvoran pravni lek za svakoga kome su povređena prava
i obaveze predviđene ovom konvencijom. Pravo na delotvoran pravni lek se ostvaruje
pred nacionalnim vlastima.

42
Zakon o opštem upravnom postupku, ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016)

37
Prema članu 36. stav 2 Ustava Srbije, “ Svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno
sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obaveze ili na zakonom
zasnovanom interesu “.43

Pravo na žalbu je pravni lek koji je poznat u svim demokratskim društvima i ono, na
neki način, predstavlja kontrolu rada prvostepenih organa, i njihovih odluka i njome se
traži uklanjanje donete odluke ili izmena u korist podnosioca žalbe. Žalba se može
uložiti i kada nadležni organ ne odluči po zahtevu u zakonom predviđenom roku, i to je
žalba na takozvano “ ćutanje administracije “ .

Načelo, prava na žalbu, je osnovno, ustavom zagarantovano pravo građana ali i u isto
vreme je bitan element ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti.

Žalba i prigovor su redovna pravna sredstva u upravnom postupku i ona se ispoljavaju

kroz načelo dvostepenosti a članom 150. Zakona o opštem upravnom postupku
predviđena je mogućnost ulaganja žalbe i na odluku donetoj po prigovoru.

Kako se u upravnom postupku najčešće odlučuje rešenjem u kome je sadržana glavna

odluka, bilo meritorno, bilo procesnog karaktera ( npr. obustavljanje postupka ) prvi
redovni pravni lek, odnosno pravna zaštita, je žalba, i u principu ona se može izjaviti
protiv svakog rešenja donetog u upravnom postupku.

Kako je dvostepenost osnov kontrole upravnih akata, ona je korelativna sa konačnošću

upravnog akta. Kada drugostepeni organ donese rešenje povodom žalbe, takav akt
postaje konačan u upravnom postupku.

Kontrola zakonitosti, prvostepenih rešenja protiv kojih nije dopuštena žalba kao i
konačnih drugostepenih rešenja, vrši se putem tužbe kojom se pokreće upravni spor
pred nadležnim sudom, u upravnom sudskom postupku, kako je predviđeno Zakonom o
upravnom sporovima.

Pored žalbe, kao redovan pravni lek novi Zakon o opštem upravnom postupku predviđa
i prigovor i on se izjavljuje subjektu koji je izvršio upravno postupanje a koje se
prigovorom napada. Ovaj pravni lek je unet u Zakon o opštem upravnom postupku sa
ciljem da se upravno postupanje uvede u sistem postojeće upravno pravne zaštite.
Upravna postupanja protiv kojih se može izjaviti prigovor su: upravni ugovori, pružanje
javnih usluga jer se tu ne radi o upravnom aktu pa se ne može ni uložiti žalba. Prigovor
se ulaže sa ciljem da se dođe do upravnog akta kojim se odlučuje o zakonitosti upravnih
radnji a onda taj upravni akt daje mogućnost za redovne puteve upravno pravne zaštite,
odnosno daje mogućnost ulaganje žalbe ili tužbe.
44
Prigovor kao pravno sredstvo u upravnom postupku propisale su i Crna Gora i
Hrvatska.45

U novom Zakonu o opštem upravnom postupku prigovor je uveden kao redovno pravno
sredstvo ali postupanje po prigovoru kod upravnih radnji i pružanja javnih usluga nije

43
Ustav Republike Srbije, („Sl.glasnik RS“, br. 98/2006)
44
Vdi čl. 31.,35.,137.,138. Zakona o upravnom postupku, "Službeni list CG", br. 56/2014,
20/2015,40/2016 i 37/2017.
45
Vidi čl. 122. Zakona o općem upravnom postupku, ( NN 47/09 )

38
regulisano Zakonom o opštem upravnom postupku već posebnim propisima. Regulisana
je samo pravna zaštita u slučaju nezakonitih ili necelishodnih preduzimanja radnji, i to
kroz mehanizam pobijanja upravnog akta. Prigovor daje mogućnost stranci da svoje
pravo i interese ostvari i zaštiti bilo pred subjektom koji je preduzeo postupanje bilo
pred višom upravnom instancom ili pred upravnim sudom. Prigovor se može uložiti, ne
samo na preduzeta postupanja, već i onda kada nisu preduzete upravne radnje u
postupku administrativnog izvršenja.

Osim stranke, prigovor ili žalba u upravnom postupku može koristiti javni tužilac,
državni pravobranilac ili drugi državni organi kada su za to ovlašćeni zakonima koji se
na njih odnose.

U Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju, kao redovno pravno sredstvo,

predviđena je žalba, i ona se može izjaviti protiv svakog donetog rešenja u postupku
odlučivanja po zahtevu stranke. Žalba se ulaže u roku od 15 dana od dobijanja rešenja,
preko organa Fonda koji je rešenje doneo. Važno je reći da svaki pismeni podnesak,
kojim se osporava doneta odluka, a koji je podnet u roku od 15 dana uzima se kao
podneta žalba, bez obzira što je sama stranka nije tako označila.

U radu Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje propisana je dvostepenost pa je

odluka doneta od strane drugostepenog organa ( hijerarhijski viši organ) i konačna.
Protiv te odluke moguće je podneti tužbu, odnosno pokrenuti upravni spor pred
nadležnim Upravnim sudom.

Izjava kojom bi stranka odustala od žalbe nije pravno obavezujuća, tako da ona može
podneti žalbu u zakonom predviđenom roku, bez obzira na datu izjavu.

2.7. Načelo pristupa informacijama i zaštite podataka

Član 15 zakona o opštem upravnom postupku:

- Organ je dužan da omogući pristup informacijama od značaja u skladu sa

zakonom.

- Tajni i lični podaci štite se u upravnom postupku u skladu sa zakonom.46

Slobodan pristup informacijama od javnog značaja je standard evropskog procesnog

položaja stranke. Ovo načelo predstavlja vid komunikacije stranke i organa upravnom
postupku a direktno i povezanost pravom stranke u upravnom postupku da može
razgledati spise predmeta i obaveštavati se u toku postupka. Svaki organ u postupku je
dužan da uvažava ovo načelo i da ga primenjuje, i da omogući stranci pristup
informacijama od javnog značaja ali u skladu sa zakonom. Podaci koji su tajni i lični
takođe se štite u skladu sa zakonom.

46
Zakon o opštem upravnom postupku, ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016)

39
Za smanjenje stepena tajnosti, koji se u Srbiji početkom 21. veka imenovale kao
državna, vojna ili službena tajna, uveliko su zaslužni doneti Zakon o slobodnom
pristupu informacijama od javnog značaja, Zakonu o tajnosti podataka kao i
uspostavljanjem nezavisnog i samostalnog Poverenika za slobodan pristup
informacijama od javnog značaja.
Tako je Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja označen kao
najliberalniji zakon na svetu pa je došlo do visokog stepena transparentnosti.

U upravnom postupku ovi zakoni se primenjuju u svim oblastima ali pri primeni
odredbi Zakona o opštem upravnom postupku koje se odnose na javnost odnosno
tajnost podataka treba voditi računa i o javnim interesima ali i uzeti u obzir i zaštitu
podataka o ličnosti kako ne bi došlo do narušavanja privatnosti određenog lica.

U upravnom postupku, stranke i njihovi zastupnici, mogu doći do određenih informacija

do kojih ne bi mogla doći druga lica, koja se pozivaju na Zakon o slobodnom pristupu
informacijama od javnog značaja, pod propisanim uslovima. Tako dobijene informacije,
stranke i njihovi zakonski zastupnici, mogu koristiti samo u određene svrhe ( kada su u
pitanju njihova prava, obaveze i pravni interesi ) i imaju obavezu da ih čuvaju kao tajnu.

Zakon o opštem upravnom postupku u svojim odredbama u članu 64. stav 1 i stav 6
regulisao je postupak razgledanja spisa i obaveštavanje o toku postupka, tako da stranka
i lice koje dokaže svoj pravni interes u postupku može da razgleda spise, da o svom
trošku umnoži ili dobije kopiju spisa i da joj se ta kopija spisa u njenom trošku dostavi
na kućnu adresu putem pošte ili na drugi redovan način. Naravno, sve ovo mora da se
odvija u prisustvu ovlašćenog službenog lica.

Takođe u smislu člana 64. stav 8 Zakona o opštem upravnom postupku, stranka,
zainteresovani organ i zainteresovano lice koje dokaže svoju pravni interes, imaju pravo
da budu obavešteni o toku postupka, s tim što odredbe ovog člana ne diraju ostvarivanje
prava na pristup informacijama od javnog značaja, koje se nalaze u spisima predmeta.

U Republičkom Fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje, u smislu ovog načela,

omogućeno je strankama i drugim licima koje dokažu svoj pravni interes da mogu
izvršiti uvid u spise predmeta, kopirati i umnožavati spise i to uz prisustvo ovlašćenog
službenog lica. Ova mogućnost data je i punomoćnicima i zakonskim zastupnicima
stranke, uz uredno overeno punomoćje.

Po zahtevima stranaka, koje se pozivaju na Zakon o slobodnom pristupu informacijama

od javnog značaja, Fond postupa odgovorno i u svakoj konkretnoj situaciji, odnosno u
odnosu na svaki zahtev ponaosob vrši se procena o mogućnosti udovoljavanja zahtevu.
Posebno se vodi računa da ti podaci ne ugroze lične i pravne interese nekog drugog lica.

Veliki broj zahteva upućenih organima Fonda češće su posledica nepoverenja stranaka u
odnosu na svoje poslodavce pa se traži informacija o registrovanim zaradama i plaćenim
doprinosima, o predatim prijavama na osiguranje kao i drugim pitanjima bitnim za
buduće ostvarivanje njihovih prava.

40
2.8. Načela koja su bila sadržana i u predhodnom Zakonu o opštem upravnom
postupku

Načela koja su postojala i u ranijim zakonima o opštem upravnom postupku su: načelo
zaštite prava stranaka i ostvarivanje javnog interesa, načelo pomoći stranci, načelo
samostalnosti.

2.8.1. Načelo zaštite prava stranaka i ostvarivanje javnog interesa

Član 7. Zakona o opštem upravnom postupku:

- Organ je dužan da omogući stranci da što lakše da štiti i ostvari svoja prava i
pravne interese, ali ne na štetu prava i pravnih interesa trećih lica, niti javnog
interesa.47

Ovo načelo je postojalo i u Zakonu o opštem upravnom postupku koji je važio do

donošenja novog i zahteva višestruku uloga organa pred kojim se vodi upravni
postupak.

Organ koji postupa u jednoj upravnoj stvari dužan je da omogući stranci da što lakše
zaštiti svoja prava i svoje pravne interese ali vodeći pri tom računa da to ne bude na
štetu prava i pravnih interesa trećeg lica kao i javnog interesa.

Javni interes je nešto što je regulisano zakonom i on smisao nalazi u materijalnom

propisu koji se primenjuje u konkretnom slučaju. To znači, rešavajući upravne stvari,
neposredno se izvršavaju zakoni i drugi propisi i tom prilikom se ostvaruje javni interes
u obliku koji je u datoj situaciji neophodan ( npr. odbrana zemlje, zaštita zdravlja,
penzijska, invalidska i socijalna zaštita, zaštita kulturnih i istorijskih spomenika, i
drugo..)

Dakle, javni interes je skup opštih vrednosti koje su važnije i nadmoćnije od

pojedinačnih interesa, nisu njihov prosti zbir - one nadilaze tako svaku pojedinačnu
pretenziju. 48
Javni interes se ispoljava kao zajednički interes svih pripadnika jedne društvene celine i
on pre svega mora biti legitiman i pravno ispoljen, razrađen i ostvariv.

Kako pravo ima zadatak da obezbedi pravnu sigurnost, jednaka prava svih građana a
naročito pravdu, to je zakon predvideo i posebnu obavezu organa da štiti prava građana,
odnosno stranke i drugih učesnika u postupku, a ne samo javni interes. Kako se u
upravnom postupku odlučuje o pravima, obavezama i pravnim interesima pojedinačnog
subjekta u konkretnoj situaciji, dužnost organa je da mu mogući da što lakše ostvari i
zaštiti svoja prava, a da to ne bude na štetu trećih lica i javnog interesa.

47
Zakon o opštem upravnom postupku, ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016)
48
Zoran R. Tomić, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku, Beograd 2017, str. 120

41
Zaštita prava drugih lica regulisana je, na primer, u članu 125. ( uskraćivanje svedočenja
iz zakonskih razloga ), član 140. stav 6 ( zaštita interesa sopstvenika ili držaoca stvari u
vezi sa uviđajem ) i tako dalje. Ovo načelo nalazi primenu u materijalno pravnim
odredbama prilikom rešavanja u upravnom postupku ali i u procesnim odredbama, tako
da kada postupa po procesnim pravilima ( predviđenim Zakonom o opštem upravnom
postupku ili drugim propisima) organ mora da izbegne svako nepotrebno
komplikovanje postupka. Na primer, ako postoji mogućnost neposrednog odlučivanja
onda organ ne bi trebalo da sprovodi ispitni postupak.

2.8.2. Načelo pomoći stranci

Član 8. Zakona o opštem upravnom postupku:

- Organ po službenoj dužnosti pazi da neznanje i neukost stranke i drugog

učesnika u postupku ne bude na štetu prava koja im pripadaju.

- Kad organ, s obzirom na činjenično stanje, sazna ili oceni da stranka ili drugi
učesnik u postupku ima osnova za ostvarivanje nekog prava ili pravnog interesa,
upozorava ih na to.

- Ako u toku postupka dođe do izmene propisa koji je od značaja za postupanje u

upravnoj stvari, organ će o tome informisati stranku.49

Odredbe ovog načela ukazuju na neophodnost postojanja saradnje između organa, pred
kojim se vodi upravni postupak, i stranke, odnosno drugim učesnicima kako bi se
zaštitila njihova prava i pravni interesi kao i da bi se obezbedila zakonitost u radu. Ta
saradnja znači da, stranci kojoj je potrebna stručna pomoć, treba da bude poučena kako
ne bi bila oštećena u svojim pravima i interesima.

Neznanje, koje ne sme da bude na štetu lica pri ostvarivanju prava koja mu pripada,
značilo bi neupućenost stranke i drugih učesnika u postupku, odnosno nepoznavanje
izvesnih činjenica koje su za nju bitne a neukost znači, nepoznavanje propisa i
nesnalaženje stranke u postupku rešavanja upravne stvari.

Kako stranke u upravnom postupku same treba da brinu o svojim pravima i sami
odlučuju koje će radnje preduzeti u postupku, da bi se izbegle nepovoljne posledice po
njihova prava i interese, zbog neznanja ili neukosti, službeno lice ima dužnost da ga
upozori, pouči ili pozove radi obaveštavanja.
Tako, na primer, službeno lice je obavezno da upozori svedoke, veštake i tumače, da
mogu postaviti zahtev za naknadu ili nagradu, u toku izvođenja radnji zbog kojih su
pozvani, ili najkasnije u roku od osam dana od dana kada je radnja preduzeta.

49
Zakon o opštem upravnom postupku, ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016)

42
Kako se u našem pravnom sistemu često menjaju propisi, to je obaveza organa da o toj
činjenici informiše stranku, a službeno lice koje vodi postupak ima dužnost da pouči
svedoka na koja pitanja može da uskrati svedočenje i tako dalje.

U predmetima gde postoji više stranaka, službeno lice pružiće pomoć samo strankama
kojima je to neophodno, i tada mora da se drži nepristrasno.

Stavom 2. navedenog člana predviđa se da organ kada sazna ili oceni da stranka ili drugi
učesnik u postupku ima osnova da ostvari neko pravo ili pravni interes, a imajući u vidu
činjenično stanje, dužan je da ih upozori na to.
Ovo pravilo odnosi se ne samo na pojedince ( stranke, zastupnike, svedoke,..) već i na
organizacije za koje postoje izgledi da to postanu. Dužnost službenog lica postoji
nezavisno od toga da li pojedinac ili organizacija hoće da podnose zahtev radi
ostvarivanja nekog prava.

Tako, sudski upravnom sporu poništiti rešenje kojim se neki zahtev odbija, ukoliko je
organ propustio da upozori stranku ili drugog učesnika u postupku, da svoje pravo
može da ostvari u drugom postupku.

Sa aspekta pravne sigurnosti veoma je značajna novina, kod pružanja pomoći , dužnost
organa da informiše stranku u postupku da je došlo do izmene pravnih propisa, naročito
kada su oni povoljniji za stranku, a od značaja su za postupanje u upravnoj stvari. Tako
se stranci daje mogućnost da odustane od svog zahteva a po dobijanju rešenja kojim se
postupak obustavlja ponovo podnese zahtev i ostvari svoje pravo po povoljnijim
propisima.

U Fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje odredbe ovog načela veoma su bitne i u

mnogome korišćene kroz praksu.

Fondu se, kao organu, koji ima veliki broj korisnika često obraćaju stranke koje su
neuke, koje zbog raznih fizičkih nedostataka ne mogu pismeno da izraze svoj zahtev ili
iz nekih drugih razloga nisu u mogućnosti, pa je uloga ovlašćenih lica koje vode
postupak, ili su zadužena za pružanje pravne pomoći stranci oduvek bila velika. U
opravdanim situacijama, strankama se omogućava da ulože žalbu na dobijenu odluku,
na zapisnik, daje im se savet o načinu i postupku kako da ostvare svoje pravo, upućuju
se gde i kako da dođu do dokaza koji su im odlučujući za ostvarivanje njihovih prava, a
o njima se ne vodi javna evidencija, i naravno koja sva prava mogu da ostvare shodno
njihovoj situaciji.

Tako, na primer, lica koja su trajno nesposobna za obavljanje svog posla i kod kojih je
to utvrđeno nalazom, ocenom i mišljenjem nadležnog organa veštačenja, mogu u
određenim slučajevima, a zavisno od bolesti, ostvariti pravo na novčanu naknadu za
negu i pomoć, ostvariti određeni stepen telesnog oštećenja koji ako je utvrđen u visini
od 70% - 100% , daje mogućnost da se ostvare i druga prava pred nekim drugim
organom.
O svemu tome, osiguranici, dobijaju informaciju u filijalama Fonda, u kojima podnosi
zahtev.
Odredbe stava 3. ovog načela su sada uvedene u zakon kao novina ali se u Fondu
oduvek o tome vodilo računa i težilo da građani budu blagovremeno obavešteni o

43
promenama propisa odnosno o izmenama u Zakonu o penzijskom i invalidskom
osiguranju.

Kako svaka izmena Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ( za veliki broj

osiguranika) znači i nepovoljnije uslove na ostvarivanje prava na penziju, to je veoma
važno da se putem pisanih, elektronskih medija i na drugi način građani kojih te izmene
mogu da se tiču, što masovnije informišu. Naročito je značajno uputiti zainteresovane
da na vreme podnesu zahtev kako bi ostvarili pravo na penziju po starim propisima, koji
su za njih najčešće i povoljniji.

Ako novi Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju počinje sa primenom 01.01.

nove godine veoma je važno da se zahtev podnese 30.12. prethodne godine da
korišćenje prava počne 31.12. kako bi se primenili propisi koji važe u momentu
podnošenja zahteva.

Sve ovo se radi da bi korisnici ovog Fonda brže i lakše došli do svojih prava, pod
uslovima koji su za njih najpovoljniji.

2.8.3. Načelo samostalnosti

Član 12. Zakona o opštem upravnom postupku:

- Organ postupa u pravnoj stvari samostalno, u okviru svojih ovlašćenja.

- Ovlašćeno službeno lice samostalno utvrđuje činjenično stanje i na osnovu toga

primenjuje zakon i druge propise na upravnu stvar.50

Ovo načelo najbolje izražava funkcionalnu samostalnost organa i ovlašćenog službenog

lica. Ono znači da organ postupa u pravnoj stvari samostalno i u okviru svojih
ovlašćenja a ovlašćeno službeno lice samostalno utvrđuje činjenično stanje i na osnovu
utvrđenog činjeničnog stanja primenjuje zakone i druge propise na određenu upravna
stvar.

Samostalnost u radu organa uprave kako državnih tako i nedržavnih vršilaca upravnih
poslova predstavlja njenu funkcionalnu samostalnost. Iz delokruga aktivnosti državne
uprave, svakako je najvažnije rešavanje u upravnim stvarima i moglo bi se reći da je
njihova samostalnost najveća baš u postupku rešavanja u upravnim stvarima.
Samostalnost u radu organa pri rešavanju znači da organu niko ne može i ne sme da
određuje kako će voditi konkretni upravni postupak ni kakvo će rešenje doneti a takođe
ni sam organ ne sme prihvatiti eventualna naređenja u tom smislu.

Ograničenja u radu organa i ovlašćenog službenog lica u rešavanju, određene su

zakonom i drugim propisima. Velika granicenja samostalnosti u radu i pri rešavanju
predviđena su u Zakonu o upravnim sporovima i to naročito onda kada sud poništi
osporeni upravni akt a postoji potreba da se donese novo rešenje. Tada su pravna

50
Zakon o opštem upravnom postupku, ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016)

44
shvatanja suda,koja su izražena u presudi i njegova primedba na postupak, obavezujuće
za organ čiji je upravni akt poništen. To znači da je upravni organ vezan sudskom
presudom. Ipak, ta vezanostt ne mora da bude apsolutna. Kada sud poništi odluku
organa a u novom postupku koji se vodi posle poništavanja rešenja se iznesu novi
dokazi, organ je dužan da ceni nove dokaze i na osnovu njih i ranije utvrđenih dokaza
može da donese rešenje koje je drugačije od onog na koje upućuje sudska odluka.

Samostalnost ovlašćenog službenog lica za vođenje postupka ogleda se u njegovoj

samostalnosti pri utvrđivanju činjenica i okolnosti i samostalnosti u odlučivanju koje će
materijalne propise primeniti na utvrđeno činjenično stanje i kakvu će odluku doneti.
Ovakva samostalnost mora da bude u skladu sa načelom istine i slobodne ocene dokaza.

U svom odlučivanju, službeno lice vodi računa i o drugim opštim pravnim aktima kao
što su: smernice skupštine, obavezujuća uputstva organa uprave kada postoje i tako
dalje.

Ovo načelo pokazuje da, pored odgovarajućih materijalnih i procesnih zakona, državnu
upravu čine i državni službenici u državnim službama. Da bi državna uprava mogla da
ispunjava zakonom zacrtane ciljeve kao i javni i pojedinačne interese ljudi, na
kvalitetan, stručan i efikasan način i sami zaposleni u državnoj upravi moraju biti pre
svega stručni, profesionalni, efikasni i odgovorni.

2.8.4. Načelo pravosnažnosti rešenja

Član 14. Zakona o opštem upravnom postupku:

- Rešenje protiv koga ne može da se izjavi žalba, niti pokrene upravni spor(
pravosnažno rešenje), ako im je Stranka stekla određena prava, odnosno kojim
su joj određene obaveze, može da se poništi, ukine ili izmeni samo u
slučajevima koji su zakonom određeni.51

Načelo pravosnažnosti rešenja ima cilj da obezbedi izvesnu pravnu sigurnost i

strankama i pravnom poretku i njegova suština kao upravnoprocesnog instituta je da se
upravnom aktu priznaju određena svojstva nakon proteka izvesnog vremena. To
svojstvo ogleda se nepromenljivosti donetog upravnog akta kao i u stvaranju
definitivnog pravnog odnosa. U upravnom postupku rešenje je pravosnažno kada je
iskorišćeno pravo na žalbu ili je žalba u napred zakonom isključena, kada je propušteno
da se blagovremeno izjavi, u zakonskom roku, i kada je sudska zaštita u upravnom
sporu iskorišćena.

Kada jedan upravni akt postane pravosnažan, to znači da se o toj upravnoj stvari ne
može ponovo voditi postupak između istih subjekata. Na taj način obezbeđuje se pravna

51
Zakon o opštem upravnom postupku, ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016)

45
sigurnost u stvorenim odnosima i obezbeđuje otklanjanje svih neizvesnosti u procesu
ostvarivanja zakona kao i zaštita prava i pravnih interesa stranaka i naravno zaštita
javnog interesa.
Tako možemo reći, da je pravosnažno svako rešenje protiv koga se ne može izjaviti
žalba kao redovno pravno sredstvo u upravnom postupku, i ono postaje konačno.

Naročito važna primena ovog načela je u upravno pravnim odnosima gde je stranka
stekla određeno pravo ili gde joj se utvrdila određena obaveza. Takvo pravosnažno
rešenje, ne može se poništiti, ukinuti ili menjati osim u slučajevima predviđenim
zakonom. Pravosnažno rešenje vezuje donosioca akta tako što ga ne može opozvati ali
ni drugi organi svojim aktima ne bi smeli da utiču na pravnu situaciju koju je doneti
pravosnažni akt već stvorio.

Kako ni jedno pravilo, pa ni ovo, u pravnom sistemu nije apsolutno, zakonom je

propisano pod kojim uslovima je moguće i dopušteno da se dira u pravosnažne akte. U
našem pravnom sistemu takvu mogućnost predviđa Zakon o opštem upravnom
postupku i pojedine odredbe posebnih zakona. Prema Zakonu o opštem upravnom
postupku, mogućnost da u pravosnažno rešenje dira data je donosiocu akta,
drugostepenom organu ili nadzornom organu i u tom slučaju radi se o vanrednim
pravnim sredstvima. Kao vanredna pravna sredstva pojavljuju se: ponavljanje postupka,
poništavanje konačnog rešenja, ukidanje rešenja kao i poništavanje, ukidanje ili
menjanje pravosnažnog rešenja na preporuku Zaštitnika građana.

Donošenjem ovih mogućnosti, zakonodavac je imao za cilj uspostavljanje ravnoteže

između pravne sigurnosti i načela zakonitosti. Načelo zakonitosti uvek ima veću pravnu
snagu naročito kod teških nezakonitosti upravnog akta a koja su predviđena Zakonom o
opštem upravnom postupku ili drugim zakonom.

Ovi pravni instituti predstavljaju velika odstupanja od načela materijalne pravosnažnost

upravnog akta i da bi se ublažio njihovo delovanje propisani su prekluzivni rokovi u
kojima se mogu preduzeti pojedine pravne intervencije.

Rešenja kojima je odbijen zahtev stranke ( negativno rešenje ), odnosno gde nije nastala
nikakva promena u postojećim pravnim odnosima, jer se ne stiče pravo niti se nameću
obaveze, nije pokriveno materijalnom pravosnažnošću .

Ovakvi akti pravno su važeći, ali ne sprečavaju donosioca akta da u istoj upravnoj stvari
povede novi upravni postupak i donese novo rešenje osim kada je neki poseban zakon
postavio izričitu zabranu u pogledu neke upravne stvari.

Pravosnažnost se primenjuje kako kod vezanih rešenja tako i kod rešenja donetih po
službenoj oceni. U rešenjima, pravosnažnost stiče samo dispozitiv pismenog rešenja a
ne i drugi njegovi sastavni delovi tako da dispozitiv može i delimično biti pravosnažan.
Na primer, ako se rešenjem uvaži samo jedan deo istaknut u zahtevu stranke, onda ono
postaje pravosnažno samo u tom delu ali ne i u pogledu ostatka rešenja na koji se
stranka žalila. Rešenje kojim je stranci priznato neko pravo ili određena neka obaveza, a
koje je doneto u vidu zabeleške na spisu i koje se sastoji samo iz dispozitiva, takođe
može postati pravosnažno.

46
Međutim, ako se činjenično stanje koje je činilo osnovu pravosnažnog rešenja, kroz
vreme bitno promeni, onda se radi o novoj upravnoj stvari i odlučivanje u takvom
novom predmetu ne povređuje načelo pravosnažnosti.
To znači, da ako je zahtev stranke pravosnažno odbijen, novo rešenje se može doneti
samo u slučaju promenjenog činjeničnog ili pravnog stanja. U slučaju izmene
materijalnih propisa koji su bili na snazi u vreme donošenja rešenja koje je postalo
pravosnažno, takođe daje osnov da se pokrene novi upravni postupak i donese novo
drugačije rešenje koje je povoljnije za stranku.

Kao u svim upravnim postupcima i u postupku odlučivanja o pravima iz penzijskog i

invalidskog osiguranja poštuje se načelo pravosnažnosti. Kako se kod svih rešenja
donetih u Fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje može izjaviti žalba ili pokrenuti
upravni spor, ta rešenja postaju pravosnažna na isti način kako je to regulisano u
Zakonu o opštem upravnom postupku i članu 14. navedenog zakona.

Isto tako, sva pravosnažna rešenja kojima su stranci priznata neka prava, mogu se kroz
vanredna pravna sredstva poništiti, ukinuti i izmeniti, ali samo u skladu sa postojećim
zakonskim propisima. Isto tako, pravosnažno rešenje kojim je stranci priznato neko
pravo iz penzijskog i invalidskog osiguranja, neće se menjati ukoliko dođe do promene
Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ili izmene postojećih propisa koji su
drugačiji od onih koji su važili u vreme donošenja pravosnažnog rešenja, pa čak ni onda
kada bi oni bili povoljniji za stranku. Što znači, ako je, na primer, ostvareno pravo na
penziju po jednim propisima, i to rešenje postane pravosnažno dok ti propisi važe,
donošenje i stupanjem na snagu novih propisa nije osnov za izmenu pravosnažnog
rešenja.

I kako smo već rekli da se u postupku ostvarivanja prava u Republičkom Fondu za

penzijsko i invalidsko osiguranje u potpunosti poštuju odredbe Zakona o opštem
upravnom postupku u pogledu pravosnažnosti rešenja i sam Zakon o penzijskom i
invalidskom osiguranju, koji je donet kao poseban zakon i koji reguliše posebnu
upravnu oblast, u svojim zakonskim odredbama predviđa mogućnost poništavanja,
izmene ili ukidanja pravosnažnog rešenja.

Tako u članu 100. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, predviđeno je:

- Prvostepeno rešenje Fonda podleže reviziji koju vrši organ određen opštim
aktom Fonda;

- Revizijom se može ispitati i pravilnost nalaza, ocene i mišljenja koje daju organi
veštačenja;

- Revizija ne odlaže izvršenje rešenja.52

Ovim zakonom je određen i rok u kome se može izvršiti revizija pravosnažnih rešenja
pa tako u članu 101. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju navodi se:

52
Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, ("Sl. glasnik RS", br. 34/2003, 64/2004 - odluka USRS,
84/2004 - dr. zakon, 85/2005, 101/2005 - dr. zakon, 63/2006 - odluka USRS, 5/2009, 107/2009,
101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014 i 142/2014)

47
 - Ako je protiv prvostepenog rešenja izjavljena žalba, o reviziji i žalbi rešava se
istim rešenjem .

- Ako protiv prvostepenog rešenja nije izjavljena žalba, a revizija ne bude

izvršena u roku od tri meseca od dana isteka roka za žalbu, smatra se da je
revizija izvršena i data saglasnost na to rešenje.53

3. EMPIRIJSKI PRIKAZ DELA UPRAVNOG POSTUPKA U

PRAKSI FONDA PIO

Da bi korisnici Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje bili bolje informisani podaci

iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja prezentovani su u Statističkom godišnjem
biltenu. Podaci koji se prate i obrađuju u Fondu prikazani su pregledno, hronološki,
nominalno i grafički su predstavljeni. Tim godišnjakom obuhvaćeni su podaci o:
osiguranicima i korisnicima penzije prema kategoriji osiguranika, broj korisnika penzije
po vrsti penzije, novim korisnicima penzije kao i korisnicima novčane naknade za
pomoć i negu i telesno oštećenje.

Da bi se racionalno i uspešno obavljala delatnost Fonda, da bi svima osiguranim

osobama bilo dostupno ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, Fond
je organizovan po funkcionalnom i teritorijalnom principu.

53
Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, ("Sl. glasnik RS", br. 34/2003, 64/2004 - odluka USRS,
84/2004 - dr. zakon, 85/2005, 101/2005 - dr. zakon, 63/2006 - odluka USRS, 5/2009, 107/2009,
101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014 i 142/2014)

48
Slika 1: Struktura Republičkog Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje

Izvor: RF PIO, Statistički godišnji bilten, Beograd, mart 2018.godine, str. 1

U duhu ekonomičnosti postupka on je organizovan tako da svojim filijalama i

ispostavama pokriva celu teritoriju Republike Srbije i na taj način olakšava strankama
ostvarivanje prava, štedi novac i skraćuje vreme trajanja postupka.
Ovo je od velikog značaja ako se uzme u obzir da fond ima 1.720.435 korisnika (
zaposleni, samostalne delatnosti, poljoprivrednici ).

49
Tabela 1: Broj korisnika penzije po kategorijama osiguranika

Izvor: RF PIO, Statistički godišnji bilten, Beograd, mart 2018.godine, str. 3

Tabela obuhvata period od 01.01.1997. - 31.12.2017. godine stim što je u 2011. godini u
ukupan broj korisnika uključen podatak za profesionalna vojna lica dobijen od Fonda za
SOVO. Od 2012. godine profesionalna vojna lica su uključena u izveštaj kao korisnici
iz kategorije zaposlenih.

50
Tabela 2: Struktura korisnika penzije prema vrsti penzije za sve kategorije
osiguranika

Izvor: RF PIO, Statistički godišnji bilten, Beograd, mart 2018.godine, str. 5

Ovi izveštaji kao izveštaj o pruženim uslugama korisnicima prava, gde je navedeno da
je u 2016. godini u prvostepenom postupku primljeno u rad 452.326 zahteva a 35.794
ostalo nerešeno iz 2015. godine i preneto u 2016. godinu a rešeno 452.257 zahteva, su
bitni ako hoćemo da steknem sliku o poštovanju rokova, o trajanju postupka i rešavanju
po podnetim zahtevima. Statistički gledano ažurnost Fonda, odnosno rešavanje zahteva
u zakonskom roku od dva meseca u 2016. godini iznosi 90% sa tendencijom povećanja
navedenog procenta.
Broj podnetih zahteva i broj rešenih je bitan pokazatelj poštovanja načela zakonitosti jer
je u 2016. godini broj žalbi povećan za 0,9% u odnosu na 2015. godinu. Konkretno u
2016. godini podneto je 21.715 žalbi.

51
Slika 2: Struktura korisnika penzije za sve kategorije osiguranika po vrsti penzije

Izvor: RF PIO, Statistički godišnji bilten, Beograd, mart 2018.godine, str. 4

Ako pogledamo strukturu korisnika penzije za sve kategorije osiguranika po vrsti

penzije, videćemo da je najbrojnija kategorija uživalaca starosne penzije, zatim
porodične i na kraju invalidske. Vidljivo je, u odnosu na 1997. godinu da se broj
korisnika penzija po osnovu gubitka radne sposobnosti vidno smanjio. Posledica toga su
mnogo strožiji uslovi za utvrđivanje gubitka radne sposobnosti od strane prvostepenih
organa veštačenja. Trend opadanja počeo je tokom 2003. godine kada su se u Fondu
otkrile zloupotrebe u postupku utvrđivanja invalidnosti. Tako, danas, sprovodi se
kontinuirani rad na visoko profesionalnom odnosu na relaciji lekar- veštak- osiguranik,
saradnja sa Agencijom za borbu protiv korupcije, Ministarstvom unutrašnjih poslova,
Tužilaštvom, Inspekcijama Ministarstva zdravlja, Zaštitnikom građana, a sve u cilju
poboljšanja kvaliteta rada i sprečavanja mogućih zloupotreba.

Tabela 3: Izveštaj povereniku o najčešće traženim informacijama od javnog

značaja za 2016. godinu

.
Izvor: Informator o radu Republičkog Fonda za penzijsko I invalidsko osiguranje za
2018. godinu

U Fondu se velika pažnja poklanja i informacijama od javnog značaja, pa prema

podacima sadržanim u Informatoru o radu Republičkog Fonda za penzijsko i invalidsko
osiguranje, tokom 2017. godine preko kontakt centra Fonda ostvarena je komunikacija

52
sa 57.143 korisnika i osiguranika. Preko Kancelarije za brze odgovore Ministarstva za
rad, zapošljavanje i boračka i socijalna pitanja odgovoreno je na upit 189 građana.
Najveći broj pitanja se odnosio na ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog
osiguranja ( 26.254 ) zatim pitanja u vezi obustava po zaključcima izvršitelja, na
obračun i isplatu penzija i drugih novčanih naknada ( 11.089 ) iz oblasti primene
međunarodnih konvencija ( 5.302 ) kao i pitanja koja se odnose za dužinu trajanja
postupka ( 1.321 ).

4. ZAKLJUČAK

Donošenjem novog Zakona o opštem upravnom postupku, i uvođenjem novih principa

na kojima će se zasnivati rad državne uprave, pokazuju modernizaciju procesnih
mehanizama Zakona o opštem upravnom postupku i njegovo usklađivanje sa aktuelnim
uporedno - pravnim rešenjima i međunarodnim standardima, a naročito sa načelima
Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Takođe, novi Zakon
o opštem upravnom postupku je usvojio i sve principe upravnog postupanja koje je
razvio Evropski sud pravde kao i standarde koje je ustanovila Sigma i koji su našli svoje
mesto u novom Zakonu o opštem upravnom postupku. U zakonu su svoje mesto našli
standardi Sigme kojih do sada nije bilo u srpskom opštem upravnom postupku u takvom
obliku kao na primer: pravo na izjašnjavanje stranke pre donošenja upravnog akta i
pravo na obaveštavanje o procesnim odlukama (protiv kojih je dozvoljeno korišćenje
pravnog leka) pre završetka upravnog postupka. Takođe, novim zakonom povećana je
pravna zaštita legitimnih očekivanja stranaka, smanjuje se broj posebnih upravnih
postupaka i usklađuje se odlučivanje u upravnom postupku sa principima evropskog
upravnog prava. Potreba usklađivanja je najviše u delu materijalno pravnih propisa dok
je sam upravni postupak jedan od najboljih i uglavnom usaglašen sa pravom Evropske
unije. Međutim, za dobro funkcionisanje uprave na jednom prostoru nisu dovoljni samo
zakoni jer ako uprava nema kapaciteta da ih sprovodi u život, javlja se potreba za
njenom reformom na čemu insistiraju i institucije Evropske unije.

Reforma javne uprave predstavlja stub procesa proširenja, zajedno sa vladavinom prava
i ekonomskim upravljanjem. Javna uprava koja dobro funkcioniše neophodna je za
demokratsko upravljanje. Ona takođe direktno utiče na sposobnost vlasti da pružaju
javne usluge te da podstiču konkurentnost i rast.

Javna uprava predstavlja najživotniji deo svake države gde građani ostvaruju svoja
prava preko organa uprave a kroz koje se država materijalizuje. Kako veliki broj svojih
prava građani ostvaruju posredstvom organa uprave potrebno je da ona bude svima
jednako dostupna, transparentna i ažurna u radu. Uprava ima zadatak da građanima
nameće i različite obaveze kroz različite zakonske propise pa je, sa te strane, veoma
bitno da njeno funkcionisanje bude pravično, zakonito i lišeno mogućih zloupotreba.

53
Kao kandidat za ulazak u Evropsku uniju, Srbija ima zadatak da smanji glomaznu i
dosta neefikasnu u državnu upravu ( čiji je postupak započeo) ali i da obezbedi dobar i
kvalitetan kadar koji će odgovoriti zahtevima i povećati efikasnost u radu.

Zakonom o državnoj upravi ( “Službeni glasnik Republike Srbije”, br. 99 / 2014 )

utvrđeno je da su organi državne uprave samostalni u svom radu, da u svom radu
postupaju nepristrasno, prema pravilima struke i imaju obavezu da svakome omoguće
jednaku pravnu zaštitu prilikom utvrđivanja njihovih prava, obaveza i pravnih interesa
kao i da strankama omogući brzo i delotvorno ostvarivanje prava i interesa.

Različiti momenti, najuticajniji ekonomski momenat, doveli su do odliva stručnih i

kvalitetnih kadrova iz organa uprave što je jedan od razloga problema u funkcionisanju
javne uprave i pada njene efikasnosti, a što se negativno odražava na funkcionisanje
države, privrede i društva u celini. Bez dobrog kadra, stručnog, efikasnog i
profesionalnog nema ni dobre uprave, na čemu bi država, između ostalog, morala da
radi u budućem procesu reformisanja uprave.

Države koje su kandidati za članstvo u Uniju moraju da reformišu svoje državne uprave
kako bi ispunila kriterijume za članstvo iz Kopenhagena i Madrida. Zemlje kandidati
imaju obavezu da zakonodavstvo Evropske unije implementiraju u svoj pravni sistem a
zatim da ga sprovedu i primene. U pravu Evropske unije ne postoji pravni sistem koji
postavlja standarde za horizontalne sisteme vladavine, odnosno nacionalne državne
uprave ali se vremenom stvorio opšti konsenzus po pitanju bitnih komponenti dobre
vladavine u demokratskim državama. Te komponente su: vladavina prava, što znači
pouzdanost, predvidivost, odgovornost i transparentnost ali i upravljačka stručnost,
sposobnost organizacije i učešće građana. Ovi principi su se vremenom potvrdili kroz
praksu nacionalnih sudova kao i kroz praksu Evropskog suda pravde. To znači, da i
zemlje koje su kandidati za ulazak u Evropski prostor, moraju da uvaže ove standarde i
da ih uzmu u obzir prilikom razvoja svojih državnih uprava.

Mere u kojoj neka država kandidat deli ovaj princip državne uprave i poštuje standarde
EAP ( Evropski administrativni proctor ) je indikator sposobnosti njene državne uprave
da delotvorno sprovede acquis communautaire ( pravna tekovina Evropske Unije ), u
saglasnosti sa kriterijumima koje je Evropski savet u Kopenhagenu i Madridu učinio
eksplicitnim.

Reforma javne uprave koje se sprovodi u postupku pridruživanja Evropskoj uniji ima za
osnovni cilj poboljšanje efikasnosti rada uprave, zaštitu stranaka i prilagođavanje novim
tehnološkim dostignućima.

Evropska unija i Srbija dele ideju pravičnog i efikasnog rada uprave. Te ideje se
manifestuju kroz veoma slična načela upravnog procesnog prava, s tim što su načela
pravičnog postupka u Evropskoj uniji razvijena u praksi Unije a u Srbiji, njihov razvoj u
praksi tek predstoji.

Od trenutka kada Srbija postane punopravna članica Evropske unije, nacionalna javna
uprava će se suočiti sa obaveznom primenom nadnacionalnog prava kao i sa potrebom
utvrđivanja stepena usaglašenosti nacionalnog prava sa principima evropskog upravnog
prostora pri primeni nacionalnog prava. Do tada, Evropska Unija procenjuje uspešnost i

54
efikasnost državne uprave država kandidata, uzimajući u obzir rezultate koji se postižu
u odnosu na postavljene ciljeve.

Za razliku od drugih oblasti upravno pravnog prostora u Srbiji sa sigurnošću možemo

konstatovati da Zakon o opštem upravnom postupku Republike Srbije nije prepreka na
putu ka Evropskoj uniji.

LITERATURA:

1. Bogoljub Milosavljević, Upravno pravo, Beograd, 2008. godine

2. Dr. Dejan Vuletić, Evropska - upravno procesna pravila i opšti upravni postupak
Republike Srbije, Beograd, 2014. godine
3. Dr. Zoran Radulović, Miroslav Radulović, Pravo evropske unije, Beograd, 2011.
godine
4. Dr. sc. Marko Šikić, Nova načela upravnog postupka, Rijeka, 1991. godine
5. Evropski kodeks dobrog upravnog postupanja, 2001. godine
6. Evropski principi za državnu upravu, SIGMA radovi br. 27
7. Informator o radu RF PIO za 2018. godinu
8. Inicijativa za monitoring evropskih integracija BIH, dostupno preko http://eu-
monitoring.ba/reforma-javne-uprave/, – pristupljeno 28.05.2018. godine
9. Istorijat, Republičog Fonda za penzijsko I invalidsko osiguranje, dostupno preko
http://www.pio.rs/lat/o-nama/istorijat.html - pristupljeno 29.05.2018. godine
10. Istorijat, Zavod za socijalno osiguranje, dostupno preko
http://www.zso.gov.rs/istorijat.htm - pristupljeno 29.05.201. godine
11. Komesar za evropsku politiku susedstva i za pregovore o proširenju Johanes Han,
SIGMA, Principi javne uprave, 2015. godine
12. Mari Kiviniemi (zamenica generalnog sekretara, OECD), SIGMA,Principi javne
uprave, 2015. godine
13. Mustafa Kamarić, Ibrahim Festić, Upravno pravo, Sarajevo, 2004. godine
14. Natalija Perišić, Penzijski sistem i političke karakteristike, rizici i pravci razvoja,
Socijalna politika 3/2014
15. Nikola Stjepanović, Upravno pravo, Beograd, 1973. godine
16. Prečišćen tekst zakona, Opšti zakon o narodnim odborima iz 1949. “Službeni list
FNRJ”, br. 49/49
17. Prof. dr. Dragan Golijan, akademik, Načela upravnog prava
18. Prof. dr. Stevan Lilić, Evropsko upravno pravo, Beograd, 2011. godine
19. Prof. dr. Stevan Lilić, Upravno pravo,Upravno procesno pravo, Beograd, 2008.
godine
20. D. Đerđa, Pravila upravnog postupka u evropskom upravnom pravu, Pravni
fakultetu Sveučilištva u Rijeci, 1991. godine
21. Prof. dr. Zoran R. Tomić, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku, Beograd
2017. godine
22. Prof. dr. Zoran R. Tomić, Komentar Zakona o upravnim sporovima, Beograd, 2012.
godine
23. Prof. dr. Zoran R. Tomić, Opšte upravno pravo, Beograd, 2009. godine
24. Prof. dr. Zoran R. Tomić, prof. dr. Dobrosav Milovanović, doc. dr. Vuk Cucić,
Praktikum za primenu Zakona o opštem upravnom postupku, Beograd, 2017. godine

55
25. RF PIO, Statistički godišnji bilten, mart 2018. godine
26. Simeon Galevski, Upravno pravo, Novi Sad, 2008. godine
27. Statu RF PIO, “Službeni glasnik RS”, br. 31/2008; 37/2008; ispr.140/2014
28. Stevan Lilić, Primena koncepta Evropskog upravnog prostora u procesu pristupanja
Evropskoj uniji, u zborniku „Pravni kapacitet Srbije za evropske integracije“, knjiga 3,
Pravni fakultet, Beograd, 2008. godine
29. Ustav Republike Srbije, “Službeni glasnik RS”, br. 98/2006
30. Zakon o matičnim knjigama, “ Službeni glsnik RS”, br. 20/2009, 145/2014
31. Zakon o općem upravnom postupku ( NN 47/09 )
32. Zakon o opštem upravnom postupku, “ Službeni glasnik RS”, br. 18/2016
33. Zakon o državnoj upravi, “ Službeni glasnik RS”, br. 99/2014
34. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, “ Službeni glasnik RS”, br. 34/2003;
64/2004 – odluka USRS, 84/2004 – dr. zakon, 85/2005 – dr. zakon, 63/2006 – odluka
USRS, 5/2009, 107/2009, 101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014, 142/2014
35. Zakon o upravnom postupku, “Službeni list CG”, br. 56/2014

POPIS TABELA
Tabela 1: Broj korisnika penzije po kategorijama osiguranika
Tabela 2: Struktura korisnika penzije prema vrsti penzije za sve kategorije osiguranika
Tabela 3: Izveštaj povereniku o najčešće traženim informacijama od javnog značaja za
2016. godinu

POPIS SLIKA
Slika 1: Struktura Republičkog Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje
Slika 2: Struktura korisnika penzije za sve kategorije osiguranika po vrsti penzije

56