158 Pedro Medellin Torres En este marco, se expide una s que sobresalen: sy decretos, entre los a) FI Decreto 2274/78, “que dicta algunas disposiciones en materia de desconcentracién de las funciones administrativas de las enti- dades descentralizadas del orden nacional”, b) El Decreto 234/80 que crea los consejos regionales para la descen- tralizacién administrativa: c) LaLey 38/81, “por la cual se definen las formas de concertacion de las fuerzas econdmicas y socialesen los organismos de planeacién y los procedimientos para elaborarel plan de desarrollo econdmico y social de que trata el articulo 80 de la Constituci6n politica”; d) El Decreto 1527/81, “por el cual se reglamenta la Ley 29/69 articulo 4 y las Leyes 7 y 38/81, en lo relativoa planes y programas de desarrollo departamental”: e) El Decreto 2407/81, “por el cual se expiden normas sobre la elaboracién, presentacién y ejecucién de los presupuestos departa- mentales””!7 Entre los objetivos basicos de la descentralizacién que apuntala- ban el contenido del proceso se pueden mencionar: a) Reducir la excesiva concentracién de poder existente en la administracién central y sus entidades descentralizadas; b) Fortalecer la autonomia regional (departamental) mediante la desconcentracion y descentralizacién del poder; c) Hacer efectivas las funciones que la Constitucién politica habia consagrado a los gobernadores como agentes del gobierno central que son responsables y promotores del desarrollo equilibrado de los territorios; 17. EpGar GonzAL¥z, “Sistema de capacitacién y desarrollo institucional para la descentralizacién”, documento de trabajo, Proyecto Col. 86/0 10. Bogota, marzo de 1989, pp. 2 y 3.4 propdsito dé la eleccién popular de gobernadores 159 d) Imprimir una noyedosa dindmica de eficiencia y eficacia insti- tucional en la gestién de los recursos y las politicas publica territoriales!’, Dos afios después, la administracién Betancur en el marco del principio de “reformar para pacificar”!”, emprende un proceso que le abre paso al segundo momento de la descentralizacion. La expedi- cién del Decreto 238/83, que redistribuye la participacion de los niveles territoriales en el impuesto,a las ventas; la Ley 14/83 que modifica el régimen de origen y asignaciones de los recursos fiscales territoriales; la Ley 50/84 que determina las normas para proveer el financiamiento del presupuesto publico y fortalecer los fiscos muni- ciaples; y el Acto Legislativo No. 1 de 1986, que consagra laeleccién popular de los alcaldes, emergen como la base que redefine la descentralizacién como un proceso hacia la ‘“‘municipalizacién’’ de la vida ciudadana y la funcién publica en el pais. Bajo el discurso de la autonomia y la democracia local,el munici- pio no solamente fue concebido como el nuevo escenario propicio para potenciar formas democraticas de articulacién entre las comu- nidades_y el Estado, También fue asimilado como el nuevo eje politico-administrativo en torno del cual era posible imprimirle una dimensién mas eficiente y racional al manejo de los recursos y las politicas ptiblicas para el desarrollo territorial. En este contexto, los problemas de la capacitaci6n, el financiamiento, la programacion de inversiones, la eleccién de las autoridades, parecian encontrar su tumbo principal en el nivel loca}. Los primeros roles asignados a los departamentos en el proceso refuerzan el espiritu “municipalista” de la descentralizacién..Con la expedicion de las Leyes 22/85 y 3/86 los departamentos son redefini- dos como las instancias intermedias encargadas de asegurar la regio- nalizacién del plan nacional de desarrollo econémico y social; de “racionalizar y optimizar” las transferencias, asignaciones y usos de los recursos y las politicas piblicas entre los niveles territoriales para la gestion del desarrollo; y de prestar asistencia técnica, administra~ tiva y financiera a los municipios de su jurisdiccién, bajo los princi- pios de control y tutela del nivel nacional sobre los planes y progra- mas que comprometan el desarrollo local. 18..J. M. EASTMAN, Op. cit, p..65. 19. JAIME CasTRO, “Proceso a la Violencia y Proceso de Paz”, en Memoria Ministerial, Ministerio de Gobierno, Bogota, 1986, pp. 60 y ss.160 Pedro Medellin Torres En los hechos, se hizo evidente la ausencia de una articulacién organica entre los dos momentos de la descentralizacion en el pais El primero no trascendiéd mas alla de un trabajo legislativo que encontro su tinica via de concrecién en la publicacién del Diario Oficial. E\ segundo desbord6 la normatividad generando un proceso de progresivas redefiniciones en los frentes politicos y administrati- vos de la vida local y regional. La expedicién del Decreto 1222/86, que modifica el Codigo de Régimen Departamental en el pais, se constituye en el primer esfuerzo gubernamental, relativamente articulado, por fortalecer y adecuar la estructura administrativa y fiscal de los departamentos al proceso de “municipalizacién’’. En el discurso el Gobierno insiste una y otra vez que este esfuerzo esta enmarcado por el propésito de darle una mayor integralidad y coherencia al proceso descentralista”’. Sin embargo, la progresiva consolidacién de una practica institucional que trata de conciliar, las presiones de la “tecnocracia” con las presiones del “pais politi- co”, aparece como el obstaculo decisivo que impide el desarrollo de acciones coherentes, coordinadas y sistematicamente relacionadas con la adecuacién y desarrollo de los departamentos a las nuevas exigencias de la funcién publica”! Por una parte, la prevalencia de criterios “administrativistas’’ de la eficiencia en la gestion publica que no corresponden a las realida- des y presiones politicas, administrativas y financieras que sobre los departamentos impuso la descentralizacion, se revirtieron en la proliferacién de normas de gestién, cddigos de administracién, manuales de funciones, etc., que antes que adecuar los departamen- tos a la descentralizacion, los ha sumido en una situacién de desajus- te institucional, Por otra parte, la pérdida del control directo de los caciques y barones regionales sobre las burocracias y presupuestos locales, desata un proceso de rapida conversién de las administraciones departamentales en los nuevos centros de la pugna burocratica y del manejo clientelista de la administraci6n publica. Esta situacién no sélo reduce los margenes de maniobra del gobierno central y sus entidades y dependencias del nivel nacional sobre las administracio- 20. Ver JAIME CASTRO. El cédigo de Régimen Departamental, Ed. Oveja Negra, Bogota, 1986, pp. 40 y ss 21. EDGAR GONZALEZ. Op. cit.. p. 4.4 propdsito de la eleecion popular de gobernadores 161 nes seccionales, sino que imposibilita la concrecién de cualquier proyecto relativamente articulado de racionalizacién y adecuacién de las administraciones departamentales a la descentralizacion. LAS RELACIONES ENTRE LA NACION Y LOS DEPARTAMENTOS Las relaciones entre la nacién y los departamentos deben ser consideradas en dos niveles distintos. Por una parte, en el nivel de las relaciones territoriales, que es donde el departamento adquiere sentido y contenido como ente delegatario del poder de la naciéne instancia intermedia de la estructura organica de la funcién publica en el pais. Por otra parte, enel nivel de las relaciones sectoriales, que es donde asume el rol de “gerente’’ de una entidad ejecutora de proyectos y prestadora de servicios que racionaliza y ordena la gestion de las entidades y sistemas nacionales que se desempefian en su jurisdiccién. En la perspectiva de las relaciones territoriales, la creacin de las regiones de planificacién no solo redefine los roles y mecanismos de articulacion organica entre la nacién y los municipios, asignandole un nuevo papel a los departamentos en la gestion de los recursos y las politicas publicas entre niveles territoriales, sino que modifica significativamente el sistema de planificacion del desarrollo territo- rialen el pais. La expedicién de la Ley 76/85, que crea la regidn de planificacién de la Costa Atlantica y faculta al Gobierno para emprender nuevas regionalizaciones para la planificacion del desarrollo, le impone de facto un nuevo rol a los departamentos como instancias “‘coordina- doras” de promocién y gestién del desarrollo territorial. En este sentido, han dejado de ser las instancias de expresion y representa- cién politica a través de las cuales los territorios podrian tener acceso a los recursos financieros y técnicos de la nacion para el desarrollo territorial. Se han convertido en soportes técnicos de apoyo a los procesos de desarrollo local, redefiniendo su rol como delegatario de la nacién en los territorios, bajo la novedosa figura de la tutela, el control y seguimiento sobre la gestién del nivel municipal. En tanto unidades juridico-administrativas, los departamentos han ido desapareciendo cada vez mas como instancias de mediacion y concertacién entre los niveles nacional y local en la definicién de las. politicas territoriales y en la asignacién y uso de los recursos publicos. Esto es, como instancias de expresién de las necesidades e162 Pedro Medellin Torres intereses locaies y regionales en el nivel nacional. Sin duda, esta situacién ha sido agravada por la significativa reduccién de los margenes de accidn financiera y control politico que a los departa- mentos les habia permitido el manejo discrecional de las burocracias locales y una parte relativamente importante de los recursos territo- riales”? En las nuevas condiciones, son los CORPES los que emergen como las instancias mediadoras entre el nivel nacional y los intereses regionales y locales en la gestion de los recursos y las politicas de desarrollo territorial. En la perspectiva de las relaciones sectoriales, aun cuando el Gobierno demuestra una creciente desconfianza acerca de la idonei- dad que tienen las administraciones seccionales para cumplir el papel constitucional de liderar la actividad nacional de los sectores en su jurisdiccién”’, en la practica de las reestructuraciones sectoria- les induce una revalorizaci6n del nivel departamental en tres frentes especificos: a) El apoyo a las labores de desconcentracion de las responsabilidades de las entidades y sistemas nacionales de presta- cién de los servicios; b) La coordinacién de los procesos de desmonte de las entidades nacionales prestadoras de servicios: c) Su conver- sion como instancias técnicas que participan como agentes de consulta e informacién para la planeacion de los sectores y sistemas prestadores de servicios putblicos. Asi por ejemplo, en el sector agropecuario, a los departamentos les ha correspondido asumir la coordinacién, seguimiento y evalua- cion de los servicios que se transfieren como responsabilidades del nivel nacional a los municipios. Para estos efectos, se ha puesto en marcha un esquema en donde los departamentos se constituyen en unidades de racionalizaci6n y enlace entre la definicién de las necesi- dades (nivel municipal) y la formulacién de politicas (nivel nacio- nal). Estas funciones no s6lo tienen lugar en la operacién del Sistema 22. Asi por ejemplo, mientras que en los Ultimos cinco afios, la participacién de los departamentos en el ingreso total de la nacién se mantuvo estable en el 11%, los municipios elevaron su participacién del 7 al 12% en el mismo periodo. Ver JAIME Castro, La reforma regional y local, Ministerio de Gobierno, 1986, Bogota, p. 95. 23. Aun para mediados de 1989, las autoridades afirmaban que: “En los depar- tamentos, en efecto, priman las funciones politico-burocraticas, que se traducenen una cierta debilidad administrativa. El panorama se agrava por los enormes desequilibrios regionales y por la heterogénea capacidad de gestién de los departa- mentos colombianos”, RAti ORJUFLA B., intervencién citada, p. 7.A propésito de'la eleccién popular de gobernadores 163 Nacional de Transferencia de Tecnologia Agropecuatia~—SINTAP—, sino en la participacién (como agentes de consulta e informacion) en los entes de concertacién para la planeacién del sector a través del consejo nacional de secretarias de agricultura (articulo 106 del Decreto 501/89). De la misma manera, en el sector salud, han tenido que asumir, entre las mas importantes, las siguientes funciones: a) Direccién y prestacion de los servicios de salud de segundo y tercer nivel de atencién (hospitales regionales, universitarios y especializados); b) Programacién y supervisi6n de la distribucidn de los recursos teniendo en cuenta criterios de cobertura y eficiencia; c) Lacapacitacién de los funcionarios, entre las masimportantes. Todo bajo un esquema de delegaciones del nivel nacional a los niveles territoriales en donde los departamentos asumen la tarea de propiciar la integracion funcional entre las necesidades locales y los planes y programas que defina bajo sus propios criterios el nivel nacional (art. 11 de la Ley 10 de 1990). En el contexto de las relaciones con la nacidn, los departamentos se han ido transformando de instancias politico-burocraticas en unidades de corte esencialmente técnico que progresivamente han ido asumiendo: a) La responsabilidad de prestar Jos servicios que los municipios no estén en capacidad de asumir. b) Asegurar que los municipios de su jurisdiccién apliquen crite- trios de racionalidad y optimizaci6n en la definicién de las politicas y asignacién de los recursos locales, para aquellos casos en que se ha transferido la responsabilidad en Ja presta- cién de los servicios al nivel local; c) Asumir las funciones de coordinacién, control y seguimiento interinstitucional de los planes y programas que las entidades y sistemas nacionales desarrollan en su territorio.164 Pedro Medellin Torres Desde el punto de vista del sistema de planificacién, la creacion de los CORPES modificé sustancialmente el papel que deben cumplir las oficinas departamentales de planeacién y los consejos departamen- tales de planeacién, como organismos técnicos y de toma de decisio- nes en el proceso de definicién de los recursos y las politicas para el desarrollo territorial. En el contexto de la gestion descentralizada del desarrollo, los departamentos han sido reconvertidos en los ejes de una nueva division del territorio para efectos de la planificacién del desarrollo regional y local. Son la base, por integracién, de un proceso de desconcentracién funcional de la administracién central para la gestion del desarrollo territorial. Esta nueva divisi6n territorial de la nacién, por regiones de plani- ficacién, se diferencia de la divisién formal de las unidades juridico- administrativas, en el hecho de que las primeras no originan nuevas entidades o personas de derecho piblico y por tanto no poseen patrimonio ni funciones y responsabilidades constitucionales e insti- tucionales propias de los fines asignados, como si sucede en el caso de los departamentos, intendencias 0 comisarias*. El hecho de que los CORPES, como organismos rectores de las regiones de planificacién, no hayan sido instituidos como entidades de derecho publico y que por tanto no puedan ser titulares de un presupuesto propio ni de funciones especificas en materia de planifi- cacion, esta sefialando el nuevo rol de los departamentosen la gestion descentralizada del desarrollo. Esa éstos —los departamentos— que les corresponde como entidades de derecho piblico, asumir la res- ponsabilidad institucional de operacionalizar la racionalizacién de los recursos necesarios para el financiamiento de planes y programas de inversién y velar porque la gesti6nde la naciénenlos territorios sea lo mas cohesionada y coherente posible. En las nuevas condiciones, las oficinas departamentales de ple neacion han perdido su cardcter tradicional como unidades gestora: y ordenadoras de la politica econdmica y social en su area de jurisdiccién, para convertirse mas en unidades de seguimiento y control en la utilizacién de los recursos locales y de coordinacion de la gestion institucional por sectores. Esto es que, en el cumplimiento 24. Victor M. Moncayo, “Aspectos juridico-institucionales de las regiones de planificacién”’, en revista Planeacidn y Desarrollo, pNP, Bogota, Vol. xvill, No. 1, marzo de 1986, p. 100.A propésito de la eleccién popular de gobernadores 165 de sus labores, las oficinas departamentales de planeacion progr vamente se han redefinido como unidades de control y compatibili zacion —bajo el signo de la informacién y la consulta— entre las disponibilidades de recursos y las necesidades de financiamiento, en la gestion del desarrollo territorial. Ahora, si se considera el conjunto global de reformas y mos ‘a> ciones territoriales y sectoriales, se tiene que el marco institucional que se ha definido para los departamentos en la gestién descentrali- zada del desarrollo territorial, antes que racionalizar y optimizar la funcién publica en el nivel departamental, ha conducido a una fragmentacion de las administraciones seccionales. Las crecientes ambigiiedades y contradicciones existentes en la legislaci6n en mate- ria de planificacién del desarrollo territorial, en particular a partir de la creacién de los comités sectoriales y de organismos similares para la planeacién de los sectores, han venido a profundizar proble- mas de duplicidades de estructuras, colisiones de competencias y desconexiones entre las politicas sectoriales y las territoriales. Aun cuando la Ley 76/85, el Decreto 1222/86, el Decreto 077/87 y la Ley 9/89, modifican el procedimiento formal en el disefio, formulacién y puesta en operacién del proceso de planificacién, como un proceso de concertaciones progresivas de abajo hacia arriba entre niveles territoriales, en la realidad las principales accio- nes de reforma a las entidades sectoriales y territoriales de la planea- n, han subrayado el caracter central que, en las nuevas condicio- nes, tiene la planeacién del desarrollo econdémico y social. De una breve revisién de la legislacion al respecto, en donde quiza la Ley 38/81, y los Decretos 3152/86 y 3152/87 se constituyen en las piezas juridico-institucionales mas importantes en la planeacién del desarrollo econdmico y social del pais, se puede afirmar que la planificacién regional ha sido concebida tan sdlo como uno de los niveles operacionales de la planificacién del desarrollo nacional, 0 de los planes y programas sectoriales que el gobierno central decida impulsar a su libre criterio e interés. Los sistemas de asignacién de los recursos publicos establecidos en el nuevo Estatuto Organico de Presupuesto (Ley 38/89) han puesto en evidencia como la gestion del desarrollo territorial queda atada a las politicas que discrecional- mente puedan inducir las entidades del nivel nacional —del sector central y descentralizado— en funcién de programas y proyectos especificos. Este panorama se complica atin més si se considera el hecho de que la adecuacién de las Corporaciones Regionales de Desarrollo166 Pedro Medellin Torres —crp— a la descentralizacién es todavia mas incierta**, La com- pleta y total ausencia de una politica de desarrollo regional, que consolide los espacios institucionales de gestién de las CRD en la planificacidn del desarrollo y promueva acciones integrales de refor- ma administrativa que las articulen al proceso de descentraliza- cidn, ha venido a profundizar los problemas de adscripcion y funcio- nes que tanto han afectado el desarrollo de sus actividades. Estos problemas provienen desde la misma expedicién de los Decretos 627/74 y 127/76, cuando las CRD fueron adscritas al Depar- tamento Nacional de Planeacion con el argumento de que su funcion primordial es promover el desarrollo regional y aplicar las politicas definidas en el plan nacional de desarrollo en el nivel territorial. El hecho mismo de que en la actualidad las CDRestén adscritasa unente planificador como el DNP, sin hacer parte de una politica regional ni del proceso de descentralizaci6n, no solamente ha reducido su grado de libertad para asumirlasfunciones de apoyoa la descentralizaciony la planificaci6n territorial. También ha impedido —por su caracter marcadamente centralista— una adecuada y eficiente articulacion y coordinacién con las entidades territoriales y sectoriales que se desempefian en su jurisdiccién. De la misma manera, laausencia de una politica regional coherente y clara, ha conducido a que las CRD se vean forzadas a desbordar sus funciones y competencias iniciales, para tener que asumir responsabi- lidades en casi todos los sectores”*. En muchos casos las CRD han sustituido a los departamentos y/o entidades sectoriales (del nivel central y descentralizado) en la misién de promover y encauzar el desarrollo econdmico y social de los territorios. En la mayoria de los casos, han demostrado una capacidad relativamente buena para el cumplimiento de tales funciones, lo que en la practica les ha validola legitimacion como agente planificador. Sin embargo, las recientes 25. En los actuales momentos, todavia se esta debatiendo la necesidad de redefinir la adscripcién y funciones de las Corporaciones Auténomas Regionales, dentro de la ldgica mas puramente centralista a propésito de la institucionalizacion del Departamento Administrative de los Recursos Naturales Renovables—DARNAR—. Ver FERNANDO CASAS. “Comentarios sobre el Proyecto de Ley para la creacién del DARNAR™, documento de trabajo, CIDER, Bogota, mayo de 1990. 26. ROBERTO PRIETO, “Ment de alternativas para las Corporaciones Regionales de Desarrollo”, documento de trabajo, Proyecto Col. 86/010, p. 8.A propésito de la eleccién popular de gobernadores 167 medidas descentralistas?” no solamente han venido a romper los acuerdos “relativos” que defacto habian consolidado alas CRDcomo una instancia de planificacién del desarrollo regional en el pais. También profundizan los problemas de duplicidades deestructuras y colisiones de competencias entre niveles territoriales y entre éstos y los niveles sectoriales, Asi por ejemplo, cl Decreto 77/87y el Decreto 501/89 le asignan (en materia de manejo de los recursos naturales), responsabilidades a' los municipios y las entidades nacionales y seccionales del sector agropecuario, funciones que son de la compe- tencia de las CRD en los territorios. En Colombia no existetodavia una instancia que tenga las compe- tencias y responsabilidades institucionales y constitucionales para adelantar las labores de la planificacién del desarrollo regional. Desde la creacién de los consejos departamentales, intendenciales y comisariales de planeacién (Ley 38/81), hasta las denominadas regiones de planificacién (instituidas por la Ley 76/85), no se ha establecido una instancia con patrimonio y funciones institucionales particulares que, bajo una verdadera vocacién regional, promueva la articulacién de las necesidades ¢ intereses de los territorios con las necesidades ¢ intereses de las politicas macro que ejecuta el nivel nacional. Las “‘regiones’’ han emergido como instancias de “articulacion” entre los niveles nacional y local, bien como entes de caracter consultivo o bien como agentes “‘coparticipes”’ (en el sentido mas restringido del término) en el proceso de elaboracion de planes o propuestas presupuestales, que pueden ser “eventualmente’’ inclui- dos en el plan nacional de desarrollo o en el presupuesto nacional. Por su parte, los consejos regionales, departamentales, intendencia- les © comisariales, carecen de una practica institucionalizada lo suficientemente cierta como para que les permita adelantar “auto- noma y eficientemente” una labor de planificacién del desarrollo regional. LAS RELACIONES ENTRE LOS DEPARTAMENTOS Y LOS MUNICIPIOS Las normas expedidas en el marco de la reglamentacién de la descentralizacién politica, administrativa y fiscal, han modificado 27. En particular nos referimos al Decreto 77 de 1987, reglamentario de la Ley 12/86, y al Decreto 501 de 1989, por el cual se reestructura el Ministerio de Agricultura.168 Pedro Medellin Torres sustancialmente el sistema de relaciones entre los departamentos y los municipios, En el contexto de la nueva normatividad, los depar- tamentos han dejado de ser instancias que desempefiaban un papel politico activo de manejo y control de las burocracias locales y enla atencion de las necesidades basicas de las localidades. Se han con- vertido no sdlo en una instancia de control técnico sobre cl uso de los recursos locales, sino en una especie de agencias de asistencia y salvamento a los municipios en el disefio, formulacién y ejecucién de los planes y programas que los municipios no quieren o no estan capacitados para realizar, El Decreto 77/87 le asigna a las oficinas de planeacion departa- mental, por una parte, el atributo de verificar si los municipios distribuyen los recursos que les son transferidos por la nacién, de acuerdo con los pardmetros establecidos por el Ministerio de Ha- cienda y Crédito Publico; por otra, el de asegurar que las obras que el municipio ejecuta con los recursos que le son transferidos en virtud de este decreto reglamentario de la Ley 12/86, se ajusten a los planes y programas de inversién que previamente han definido los municipios para efectos de promover su desarrollo econédmico y social, Los decretos reglamentarios de la descentralizacién administrati- va y fiscal le han sefialado a los departamentos un rol protagénico como: a) Agente de concurrencia para el financiamiento de planes y Programas de inversi6n o para la prestacidn de los servicios ptiblicos; b) Agente de asesoria y asistencia técnica para el disefio y formu- lacién de proyectos de inversion; ¢) Promotor de la participacién ciudadana en aquellos aspectos de interés supralocal. En el sector agropecuario, a los departamentos se les ha asignado la funcién de coordinacién, seguimiento y control a la nueva respon- sabilidad municipal de prestar asesoria y asistencia técnica agrope- cuaria directa a los pequefios productores. Estas funciones hacen relacién a un conjunto de acciones que van desde la regulacién y control de la participacién de las municipalidades en el SINTAP, hasta el apoyo logistico necesario para que los municipios asumanlaA propésito de la eleccién popular de gobernadores 169 prestacién directa de asistencia técnica a los pequefios productores campesinos. En el sector salud, las labores de asistencia técnica y financiera para que los municipios puedan asumir adecuadamente la presta- cién del servicio en el primer nivel de atencién, 0 en su defecto asumir directamente la responsab n directa de este nivel de atencién, bajo un principio claro de subsidiariedad y com- plementariedad a los entes locales que no estén en capacidad de hacerlo, Estas funciones hacen relaci6n al desarrollo de actividades que comprenden desde la concurrencia de los departamentos en la construccién, dotacién y mantenimiento integral de los puestos de salud y los hospitales locales, hasta la ejecucién y adecuacién de las politicas y normas cientifico-técnicas y técnico-administrativas tra- zadas por el nivel central (ministerio) para los municipios. En el mismo sentido, las reformas operadas en el sector educaci6n y obras puiblicas, han voleado en el departamento una muy buena parte de la responsabilidad administrativa y financiera en la presta- cién de estos servicios en el Ambito municipal. LINEAMIENTOS BASICOS PARA ADECUAR EL NIVEL DEPARTAMENTAL AL PROCESO DF DESCENTRALIZACION POLITICA, ADMINISTRATIVA Y FISCAL A manera de sintesis, se puede afirmar que la fuerza de los acontecimientos, ha generado una inercia institucional de readecua- ciones organicas territoriales y sectoriales que, aun cuando parciales e independientes, le han asignado a jos departamentos el caracter de instancia técnica para la articulacién funcional de los niveles territo- tiales en la definicién de las politicas y la asignacion de los recursos publicos para la gestién del desarrollo territorial; para la coordina- cidn, seguimiento y control de las transferencias y/o desconcentra- ciones de responsabilidades y recursos en la prestaci6n de los servicios publicos; y para la asesoria y asistencia técnica y administrativa a los municipios para el desarrollo local. En este contexto, las funciones del departamento en el proceso de descentralizacién politica, administrativa y fiscal podrian ser bien validadas, de no ser por el hecho de que la débil capacidad adminis- trativa, la insuficiencia de recursos financieros, la descoordinacién institucional en los sectores, el bajo nivel de capacitacién de los recursos humanos en el drea administrativa y las duplicidades de170 Pedro Medellin Torres estructuras y la colisién de competencias y funciones, se han consti- tuido en los principales obstaculos “estructurales” que le impiden al nivel departamental cumplir adecuadamente con los requerimientos impuestos por la inercia reestructuradora. En una perspectiva mas coyuntural este conjunto de obstaculos estan reforzados por la concurrencia de tres tipos de factores-problema. En primer lugar, la ausencia de una estructura de comunicaciones o un sistema de informaci6n (inter e intra sectorial y territorial) que asegure a los departamentos no s6lo la posibilidad de una gestion racional y técnicamente fundamentada de los procesos de participa- cién en la elaboracién de los planes y programas nacionales de desarrollo o en la programaci6n anual del gasto puiblico nacional, sino también que les permita cumplir adecuadamente las funciones de coordinacion, seguimiento y control de las transferencias de responsabilidades que les han sido encomendadas. En una investigacién reciente** se demuestra cémo, por una parte, en la perspectiva de la informaci6n recibida por los departamentos se tiene que, desde el nivel nacional, el 78% de los departamentos no recibe ningiin tipo de informacién que le permita participar en los planes y programas nacionales de desarrollo economico y social y de inversion en obras ptiblicas que deben ser elaborados por las entida- des nacionales; el 70% no tiene registrado ningtin tipo de informa- cidén que le permita entrar a participar en la programacion del gasto anual de la nacién; el 74% no recibe informacién de las entidades nacionales que le permita adelantar las labores de control, segui- miento y evaluacién de la programacion y ejecucién financiera de los proyectos nacionales que son ejecutados por los municipios ensu area de jurisdiccién, Con respecto a la informacién enviada desde los municipios, el panorama no es menos desalentador. Seguin la misma informacién, mientras que el 83% de los departamentos no recibe informacién sobre la ejecucién fisica de los proyectos de inversién ejecutados por las municipalidades, el 70% no registra envios de informacién en materia de programaci6n y ejecucién financiera de los proyectos de inversién local. 28. Se trata de una encuesta aplicada sobre los 23 departamentos por EDGAR GOoNzALE2.como base para adelantar una evaluacién del estado actual del desarrollo institucional y la capacitacién en las administraciones seccionales, en el marco del Proyecto Col. 86/010. Ver, en particular, el capitulo in del informe final sobre “Sistema de capacitacién y desarrollo institucional...”, Op. cit., pp. 206 a 305.A propésito dela eleccién popular de gobernadores TA] En este contexto, se explica, al menos en gran parte, el hecho de que las funciones de control, seguimiento y evaluacion por parte del departamento, estan restringidas a los contenidos normativos. De hecho, el 80% de los departamentos, no realiza controles ni analisis de la evolucién de las finanzas y la capacidad administrativa de las localidades, en cumplimiento de las responsabilidades que le han sido transferidas. Por otra parte, asi como los departamentos no reciben una infor- macién adecuada y oportuna de los demas niveles territoriales, tampoco la reportan, oscureciendo atin mas el panorama, En la mayoria de los casos, la informaci6n enviada por los departamentos a las entidades nacionales esta relacionada con requerimientos 0 respuestas puntuales de informacién sobre el cumplimiento de los programas nacionales como el PNR © el PAS, en tanto que la enviada a los municipios esta relacionada con la necesidad de resol- ver inquietudes o problemas juridico-administrativos de las admi- nistraciones locales relacionados con la formulacién de planes y programas de desarrollo o con el disefio de proyectos especificos de inversion?®. De la informacidn se deduce que la evidente debilidad institucional en el flujo de informacién adecuada y oportuna de la programa- cin y ejecucion fisica y financiera que le permita alos departamen- tos, de un lado, retroalimentar y articular las politicas y recursos de los planes seccionales con los nacionales 0 viceversa; y de otro, apoyar a los municipios para la formulacién de sus planes de de- sarrollo y la programacion de su inversion, se constituye en una de las principales dificultades de las administraciones departamentales para acomodarse a la descentralizacion, En segundo lugar, la fragmentacién de la estructura institucional de las administraciones departamentales en los procesos de partici- pacion de las entidades en la programacién del presupuesto publico departamental, no ha permitido la constitucion de espacios institu- cionales de concertacién 0 coordinacién (intradepartamental) que aseguren una gestion racional y técnicamente cohesionada del rol departamental como agente de concurrencia en el financiamiento de los planes y programas de inversién local o en la prestacién de servicios ptuiblicos. 29. EDGAR GONZALEZ, Op. cit., pp. 264 y 265.172 Pedro Medellin Torres En tercer lugar, los departamentos no cuentan con una instancl propia e institucionalizada de capacitacion y asistencia a los munici- pios, que les permita ofrecer una gestién racional y técnicamente fundamentada de los programas de asesoria técnica y administrativa para el desarrollo local. En la mayoria de los casos, las funciones de asesoria se reducen a resolver problemas juridico-administrativos 0 a la realizacién de seminarios, foros y talleres para la divulgacion de los contenidos normativos de la descentralizacién. En esta perspectiva, la adecuacién funcional de los departamen- tos a la dindmica reestructuradora impuesta por la descentraliz cién, debe pasar necesariamente por un proceso progresivo de ajustes institucionales que no sélo resuelva los obstaculos coyunturales de flujos de informacién, fragmentacion de la estructura administrativa ¢ institucionalizacién de la capacitacién, sino que ademas procure la creacién de las condiciones institucionales que progresivamente contribuyan a erradicar los obstaculos estructurales que se han de- tectado. Estos ajustes institucionales tienen como punto de partida, la precision y delimitacién de la naturaleza, las competencias y respon- sabilidades del departamento en el proceso de descentralizacion administrativa y fiscal del pais. Sin duda, la progresiva concrecién de sus responsabilidades y competencias como instancia de articula- cién funcional de los niveles territoriales, coordinacién inter- institucional sectorial y de asistencia local, no solamente validan la naturaleza fécnica que en la perspectiva del corto y mediano plazo le ha impreso la descentralizacion al nivel departamental. Mas estruc- turalmente valida su papel como agente operador en la gestion descentralizada del desarrollo econémico y social regional y localen el largo plazo*’ De hecho, este caracter de operador supone que, en el mediano y largo plazo, la regionalizacién de la planeacién, administracién y financiamiento del desarrollo territorial (iniciada con la creacién de las regiones de planificacién) se ha concretado (como muy segura- 30. Esta consideracién coincide, en sus lineas principales, con la propuesta de JaIME CASTRO en su articulo “Hay que repensar el departamento” en la revista Cabildo, No. 17, agosto de 1989, pp. 3 y ssA propésito de la eleccién popular de gobernadores 173 mente lo tendra que hacer) en una regionalizacion del presupuesto y el plan nacional de desarrollo?!. No obstante. en el contexto actual el caracter del nivel departa- mental como operador esencialmente técnico del desarrollo puede ser reafirmado en la medida que el proceso de reestructuracién institucional cumpla con dos requisitos principales. Primero, que en su formulacidn debe estar regido porun objetivo fundamental: la adecuaci6n de las instancias politico-institucionales y econdmico- sociales departamentales de gestién de los recursos y las politicas publicas, a las exigencias que impone la gestién descentralizada del desarrollo territorial. Segundo, que su operacionalizacién para el corto plazo se realice como un proceso de desconcentracién funcio- nal de la administracién departamental en sus territorios, con una base referencial definida a partir de una subregionalizacién de la funcién publica en el departamento y con una base institucional establecida a partir del disefio de un sistema de planificacién y un sistema de financiamiento y presupuestacién. EL NUEVO ESCENARIO: PLANEACION Y DESARROLLO TERRITORIAL En este escenario de acciones ambiguas, parciales y contradic- torias, la fuerza de los acontecimientos ha ido esclareciendo los ejes cruciales alrededor de los cuales se puede perfilar el pape! del departamento en el proceso de descentralizacion: la planeacién y el desarrollo territorial La puesta en marcha del proceso de descentralizacién politica, administrativa y fiscal en el pais, redefine los ambitos de competen- cia y responsabilidad de las entidades sectoriales y territoriales en la gestion del desarrollo econémico y social. Por una parte, redefine la “territorialidad” del desarrollo econé- mico y social al propiciar no solamente una relocalizacion territorial y funcional de las instancias de decision y de los organismos adminis- trativos responsables de la gestién del desarrollo, sino al promover el paso de una visién, centralizada en donde el desarrollo de los territorios era accesorio a las politicas nacionales, a una visién 31. Para una consideracién detallada sobre el “‘deber ser’ de los CORPES, ver PEDRO MEDELLIN TorRES, “Descentralizacién, region y planeacién....”, Op. cit., capitulos IV y v.174 Pedro Medellin Torres descentralizada en donde es el desarrollo territorial el nuevo eje de politicas para el desarrollo nacional. En este sentido se ha identificado a las regiones y localidades como “un recurso productivo susceptible de ser organizado para la utilizacién racional e intensiva de sus ventajas comparativas”’, de esta manera, “son consideradas no solo como una serie de necesida- des insatisfechas, sino también como un conjunto de potencialida- des desaprovechadas que pueden ser utilizadas y orientadas por la accién del Estado’??. Por otra parte, ha redefinido de manera significativa el sentido y contenido de la planificacién del desarrollo. Ha modificado el rol de la planificacién como un proceso tecnocratico de gestidn indicativa del desarrollo econémico y social, para convertirlo en un proceso esencialmente politico-administrativo de concertacién social y de coordinacién interinstitucional para la conciliacién de las metas y objetivos especificos de los planes y programas de desarrollo, con las disponibilidades reales de presupuesto y financiamiento existentes en los territorios. En las nuevas condiciones politicas, econdmicas administrativas y fiscales, la planificaci6n se resuelve en tres Ambitos bien definidos: 1) En el politico, sobre la base de establecer sistemas de “consulta e informacién”’ con los demas entes institucionales y con el publico que permitan generar un consenso en torno a cuales son las prioridades del proceso planificador; 2) En el financiero, sobre la base de articular los planes con los presupuestos de modo que permitan formular metas y objetivos muy precisos y en funcidn de las disponibilidades financieras; y 3) En el territorial, sobre la base de inducir programas de capacitacién para los funcionarios que posibiliten la elaboracién de una informacién precisa en torno al conjunto de necesidades y opciones, bajo las cuales debe operar, “estratégicamente’’, el proceso planificador en los espacios locales y regionales. En este sentido, la planificacion se redefine como un proceso que busca promover: 1) La elaboracién anual de los planes y programas con objetivos sectoriales y territoriales especificos, en lugar de formular planes normativos de largo plazo y multiobjetivos; 32. Luis B. FLorEz, “Planificacién territorial en el contexto de la descentraliza- cién”, Departamento Nacional de Planeacién, Bogota, octubre de 1987, p. 7.A propésito de la eleccién popular de gobernadores 175 2) La gestién articulada entre planeacion y presupuesto, en lugar de su elaboracién y gestién separada: 3) Eldarle mayor prelacion a los programas y proyectos sectoria- les puntuales de caracter “prioritario” y “estratégico”’, en lugar de una accién basada en objetivos multisectoriales. CRITERIOS BASICOS PARA LA RFESTRUCTURACION DE LOS DEPARTAMENTOS En este sentido, el proceso de reestructuracién debe apoyarse en el reconocimiento de cinco criterios basicos. Primero, integralidad. De hecho, la readecuacién comprende al departamento no slo como un conjunto relativamente armOnico e interrelacionado de regiones (provincias) y municipios, sino esen- cialmente como una unidad récnico-operativa que tiene una juris- diccién y una institucionalidad bien definida y una estructura de gestion en donde. por ejemplo, la promocién de la participacién comunitaria en la definicion y gestion de los recursos y las politicas publicas, no compromete tinicamente a los organismos y entidades departamentales encargadas del desarrollo de las comunidades, sino mas alld a todas las dependencias que, como las secretarias de gobier- no o hacienda, de una u otra manera tienen un espacio de influencia institucionalizado en la definicin y gestién de los asuntos publicos. Segundo, flexibilidad. Sin duda, el objetivo de crear las condicio- nes necesarias para que los municipios puedan, en el contexto de la descentralizacion, convertir en acciones reales sus acciones poten- ciales, supone que la estructura administrativa del departamento debe convertirse progresivamente en un ente flexible capaz de detec- tar las necesidades de la poblacién y los mercados, contrastarlas con las potencialidades productivas y sociales y responder rapidamente a los requerimientos y/o prioridades de intervencién que resulten de estas. Tercero, eficiencia. La integralidad sumada a la flexibilidad, de por si no aseguran la racionalizacién y optimizacién de la gestion y las decisiones de los municipios en el manejo de sus politicas y recursos humanos y financieros. La accién publica de los departa- mentos, debe responder a criterios muy claros de intervenci6n estra- tégica para la resolucién de los problemas que estructural y/o coyunturalmente surjan en la gestion descentralizada del desarrollo.176 Pedro Medellin Torres Cuarto, autonomia. En el contexto de la readecuaci6n, resulta evidente que los criterios de integralidad, flexibilidad y eficiencia, deben estar soportados por la constitucién de una base institucional que le permita a las administraciones seccionales, como instancias esencialmente técnicas, desarrollar autonomamente sus acciones de articulacién a la descentralizacién de acuerdo con sus propias nece- sidades y potencialidades territoriales en el area de su jurisdiccién. Quinto, viabilidad institucional. En la practica, la reestructuracién se enfrenta a una restriccién fundamental: la politizacién y burocra- tizacion del proceso. Es decir, al riesgo de adentrarse en intermi- nables discusiones sobre manuales de procedimientos, funciones, exigencias de cargos y ajustes de la planta de personal que, por los intereses politicos de partidos y grupos en juego, pueden entorpecer el normal desarrollo de un proceso de reestructuracién organico- funcional. En este sentido se debe ser claro en afirmar que el pro- posito de la reestructuracion organico-funcional es y debe ser esen- cialmente el de propender por la modernizacion de la administracién central y la adecuaci6n funcional del departamento a las exigencias de la descentralizacién politica, administrativa y fiscal del pais. LAS ARFAS ESTRATEGICAS DE ACCION En el contexto de lograr una readecuacién administrativa a la gestion descentralizada del desarrollo territorial, se han identificado tres dreas estratégicas de referencia para la readecuacién de la estructura administrativa del departamento a la gestién descentrali- zada del desarrollo. Primera, la planificacion del desarrollo territorial, que hace refe- rencia al conjunto de acciones a través de las cuales se busca raciona- lizar y optimizar los procesos de toma de decisién sobre la base de conciliar las distintas opciones de desarrollo —en donde convergen intereses institucionales, sociales, politicos, 0 de potencialidad econdémica— con los recursos financieros, técnicos y humanos dis- ponibles en el territorio. En este sentido, la planificacion del desa- trollo es entendida como un proceso esencialmente politico- administrativo de encuentro y concertacién entre los diversos agentes promotores, ejecutores y receptores de las politicas. Es por ello que, en cuanto tal, exige:A propdsito de la eleccion popular de gobernadores 77 a) De un ambito institucionalizado de concertaciones y coordi- nacion para el encuentro de los formuladores de politicas, los ejecutores y los receptores de las mismas:; b) De una operacién diferencial, que permita formular y ordenar por prioridades las politicas de corto y largo plazo; y c) De un sistema de planificacién que se constituye en una expre- si6n que recoge y concreta de una manera coherente y consis- tente la conciliacién de intereses y la identificacién de poten- cialidades y disponibilidades para el desarrollo regional y local. Segunda, la gestidn del desarrollo institucional, que hace referencia a un conjunto de acciones relativamente articuladas que tienen como propésito adecuar y establecer niveles de relacién, la estructu- ra de gestion de los recursos y las politicas ptiblicas, en funcién de unas metas y objetivos bien definidos. En cuanto tal, la gestion del desarrollo institucional comprende tres grandes areas de operacién: a) La asesoria y asistencia técnica en el disefio y formulacién de los programas y proyectos de inversidn; b) La coordinaci6n interinstitucional; c) El disefio, formulacién y operacién de un sistema de informa- cién que posibilite el desarrollo de procesos de monitoreo y seguimiento al manejo de los recursos y las politicas piiblicas. Y tercera, /a presupuestacion y financiamiento de planes, progra- mas y proyectos de inversion, que hace relacién al proceso a través del cual se busca racionalizar y optimizar los recursos financieros y humanos, en funcién de unos objetivos bien definidos. En cuanto tal, el financiamiento hace referencia a: a) La identificacion de la estructura y composicién interna de los recursos de financiamiento; b) La consideracién (en términos de su reconocimiento y desa- gregaciOn) y evaluacion detallada acerca de las distintas moda- lidades de uso de los recursos;178 Pedro Medellin Torres c) Eldisefio y formulacién de un sistema presupuestal que consi- dere las relaciones entre niveles para la gestion financiera de los programas y proyectos de inversion. Los PROBLEMAS DE LA READECUACION: Lo PoLiTICo y LA PoLfitica EN LA VALIDACION DE LOS DEPARTAMPNTOS COMO AGENCIAS DE SERVICIOS Sin duda, la definicién acerca de la naturaleza, el papel y lugar funcional de los departamentos en la descentralizacién, se da en el terreno de lo politico y la practica politica. En el primero, porque la definicin pasa por el reordenamiento del régimen politico y de las relaciones de poder que internamente lo fundamentan. En el segun- do, porque la definicién pasa por una relocalizacién de los Ambitos institucionales de la pugna partidista. Hasta mediados de la década de los ochenta, cuando la descentra- lizacién comenzo a concretarse como un proceso hacia la “munici- palizacién’’, los departamentos tenian claramente definida una do- ble adscripcion. En el terreno de lo politico, como una instancia que, bajo la figura de la “‘circunscripcion electoral”, define la composi- cion y estructuracion funcional del poder politico y de las relaciones politicas entre los distintos niveles territoriales. En el terreno de la practica politica, como instancia de control y disciplinamiento poli- tico que, bajo la adscripcién de la reparticién partidista de los presupuestos y las burocracias locales y regionales, define y precisa los canales de produccién-reproducci6n de las relaciones entre las direcciones territoriales de los partidos y sus electorados. Fsta doble adscripcién, se constituyé en el soporte fundamental para validar la naturaleza de los departamentos como instancias politico-burocraticas; su papel como instancias delegatarias-asisten- ciales; y su lugar como mecanismo de tutela en el sistema de relacio- nes intergubernamentales. Sin embargo, en la medida que la descentralizacién se ha ido profundizando como un proceso hacia la municipalizacion de la funcién publica y la vida ciudadana, la doble adscripcién de los departamentos se ha ido diluyendo progresivamente. Por una parte, ha comenzado a inducir un proceso factual de progresiva recompo- sicién en la estructuracién funcional del poder politico y de las relaciones de poder politico entre los distintos niveles territoriales, al remover no solamente los canales politico-institucionales que sus-A propésitode la eleccién popular de gobernadores 179 tentan las formas tradicionales de la inscripcién y. organizacién politico-partidista para el acceso y apropiacion del aparato estatal, sino sus ejes de adscripeidn territorial para el ejercicio burocratico como relacién, de poder politico-institucionalizado, Por otra parte, ha comenzado a debilitar la adscripcién de los departamentos: como instancias de control y disciplinamiento politico-partidista, al remover las barreras del control directo-de los partidos no solo sobre las burocracias y presupuestos nacionales, sino sobre la asignacién de los recursos y las politicas publicas nacionales. Asi por ejemplo, desde la perspectiva fiscal y financiera, el establecimiento de criterios técnicos para guiar las transferencias de la nacién hacia los municipios, o para regular la gestion institu- cional de instancias tales;como-el Banco de Proyectos o la Financie- ra de Desarrollo Territorial —FINDETER—, se constituyen en un buen ejemplo de este debilitamiento. La progresiva disolucién de la doble adscripcion de los departa- mentos en el terreno de lo politico y la practica politica, haconduci- do a una situacion paraddjica que hoy permite explicar, al menos en buena parte, la indefinicion con respecto a la naturaleza, papel y lugar de los departamentos en la descentralizacién, Mientras queen la perspectiva de las relaciones intergubernamentales (relaciones nacién-departamento-municipio) se han debilitado en su doble ads- cripcion, en la perspectiva de las relaciones intragubernamentales (las relaciones internas del departamento), tal adscripcién se ha fortalecido. El hecho de que los departamentos se mantengan como “circuns- cripcion electoral” en un contexto de creciente debilitamiento de la estructuracion funcional del poder y de las relaciones politicas, ha reforzado el caracter esencialmente politico-burocratico de los de- partamentos, lo cual ha desatado un proceso de acelerada y despro- porcionada apropiacién del aparato departamental por parte de los partidos y las maquinarias partidistas. La municipalizacién de la funcién publica y la vida ciudadana, ha forzado cada vez mas un proceso de progresivo desplazamiento de los partidos y las organizaciones politicas de sus funciones politico- organizativas tradicionales, hacia funciones cada vez mas burocra- tico-administrativas. Sin duda, este desplazamiento encuentra su mejor ejemplo en el nivel departamental. En este sentido, el reforzamiento politico-burocratico del depar- tamento en un contexto de remocién a las barreras de contencién y control partidista sobre los presupuestos y las burocracias locales, se180 Pedro Medellin Torres ha traducido en una lucha abierta entre las dirigencias partidistas por la distribucién de los presupuestos y las burocracias departa- mentales, La milimetria politica se constituye hoy en el principal rasgo de adscripcion territorial de los partidos en el ejercicio buro- cratico, como relacién de poder politico-institucionalizado En este escenario, el mantenimiento de los departamentos como circunscripcién electoral, se constituye en el principal obstaculo ala readecuacién organico-funcional de éstos al proceso de descentrali- zacion. Impone y refuerza una légica politico-burocratica, que entra en colisin con la propia inercia que ha desatado la descentralizacion, de otorgarle cada vez mas un lugar preponderante al departamento en la descentralizacién como agencia de servicios. Asi las cosas, la eleccion popular de gobernadores emergeria entonces, sin duda alguna, como un factor que vendria a reforzar el cumulo de ambi- giiedades, contradicciones y conflictos que han caracterizado el proceso de descentralizacién en el pais. La eleccién popular de gobernadores exige, sin duda, una reorien- tacidn total de los propésitos y los escenarios sociales y politico- institucionales en donde se viene desarrollando el proceso de descen- tralizacién en el pais. Y hacer borrén y cuenta nueva con un proceso que apenas esta comenzando.EL MUNICIPIO DE LA NUEVA CONSTITUCION Néstor Rail Correa* INTRODUCCION Al municipio como entidad funda- mental de a divisién politico- administrativa del Estado... Articulo 311 Constitucin Politica de Colombia Estas lineas contienen una reflexién acerca del municipio colom- biano en la nueva Constitucién nacional, expedida y promulgada el pasado 7 de julio del afio en curso por la Asamblea Nacional Constituyente. En realidad el estudio del municipio en la nueva Carta adquiere sentido si se ubica dentro de tres esquemas mucho mas amplios que la materia en si. A la manera de circulos concéntricos, el tema del municipio debe ser entendido dentro de una orbita mayor: el nuevo ordenamiento territorial colombiano. Esta Orbita, a su vez, debe ser comprendida por otra que la trasciende: la nueva Constitucién nacional. Una ultima 6rbita rebasa a todas las anteriores: el nuevo pais politico que se quiere implantar en Colombia. Veamos. EI nuevo ordenamiento territorial colombiano: dentro dela reforma constitucional, el ordenamiento territorial fue objeto de importan- tes transformaciones. Si bien no se puede hablar de revolucién en la * Abogado, consultor FESCOL-FAUS-FCM,182 Néstor Raul Correa materia, es un hecho que las reglas de juego en el campo espacial fueron modificadas con moderada intensidad. Su andlisis resulta indispensable para la adecuada comprensi6n del fendmeno munici- pal. como quiera que éste es una parte de un todo mas complejo. Lo escencial, desde el punto de vista territorial, es el nuevo marco conceptual que informa la Carta. El proceso de descentralizacion, iniciado en Colombia durante la Ultima década, se profundiza y toca fondo con la reforma. Ahora se llega mas lejos. Ahora se llega ala autonomia. La autonomia, esto es, la libertad de gobernarse por las facultades propias e inmanentes, provenientes directamente de la Constitucién, viene a reemplazar a la descentralizacién, Asi lo establece el articulo lo. de la Constitucién, que dice que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repuiblica unitaria, descentralizada, con autonomia de sus entida- des territoriales...” Stricto sensu, los términos descentralizacion y autonomia se opo- nen. La segunda comprende a la primera, la subsume y la rebasa. Luego hace innecesaria su referencia. Esta contradiccién fue adver- tida por los constituyentes en el curso de las deliberaciones, pero se quiso dejar ambos términos como para no dejar dudas acerca del fin del centralismo y del entierro de la secular formula “centralizacion politica con descentralizacién administrativa’’. Con la autonomia vino la proliferacién de entidades territoriales. Sin contar el nivel central, de dos niveles de gobierno que existian en la Constitucién de 1886 —el seccional: departamentos, intendencias y comisarias; y el local: municipio—, se paso a seis niveles de gobierno —cuatro basicos: departamentos, distritos, municipios y territorios indigenas; y dos potenciales: region y provincia—. Asi lo quiso el articulo 286 de la Carta. Asi triplicado, el mapa politico-administrativo del pais adquiere caracteristicas complejas pero reales. Complejas, porque por lo menos cinco aspectos resultan confusos y dificiles de manejar. Los procesos de planificacién, programacién presupuestal, deci- sién, ejecucién y control de la gestidn publica tendran multiples problemas de articulacién. Una oficina territorial de una agencia nacional tendra serias dificultades para coordinar 0 cofinanciar una actividad con una administracién provincial, por ejemplo, si ésta se encuentra atravesada por una entidad territorial étnica, que se rige por otras normas y agencias.El municipio en la nueva Constitucién 183 Asi mismo, la malla institucional, en general de las entidades descentralizadas funcionalmente © por servicios, sera. de una com- plejidad extraordinaria. Sus 6rbitas de accién seran superpuestas a la divisién politico-administrativa del Estado. Todas las combina- ciones posibles conformaran un aparato piiblico de insospechada imbricacion. Procesos y entidades tendran un elemento adicional de dificultad: las normas. En efecto, resulta inimaginable el manejo de los codigos fiscales y contractuales de regiones, departamentos, provincias, municipios y demas entes diferentes al nivel nacional. Posteriormente figura el aspecto electoral: habra que votar dos veces para presidente de la republica, habra que votar para Senado en circunscripcién nacional, para Camara de Representantes, para elegir las autoridades politicas regionales —en su momento—, para gobernador, para asamblea, para las autoridades politicas provin- ciales —en su momento—, para alcaldes y para concejo, aparte de las votaciones para elegir juntas administradoras locales y para escoger candidatos por consulta en los partidos. El ciudadano podria perder interés en el sistema electoral y el régimen podria padecer crisis de legitimidad con la asfixia que produciran 14 elecciones en sdlo cuatro afios. No menos grave seran los impuestos. Con la soberania tributaria que el articulo 287 de la Constitucién confiere a todas las entidades territoriales, los contribuyentes seran victimas de impuestos nacio- nales, regionales, departamentales, provinciales y locales. Cinco escalas con facultad de establecer impuestos atentaran contra el patrimonio de los colombianos. La evasién, ademas, conocera nive- les importantes. La atomizacién en el recaudo y manejo de los recursos, de otra parte, no sera eficiente ni eficaz. Por los cinco aspectos anteriores, practicamente el pais sera ingo- bernable si no se adoptan sdlidos mecanismos para racionalizar y articular las diversas entidades territoriales. Pero si la proliferacién de entidades territoriales es compleja, ella es, ademas, real. Ciertamente, el criterio que se adopté al efecto fue “el reconocimiento de la realidad’’. Colombia es un pais con varias razas y culturas, varios climas y ecosistemas, varias cordilleras y mares. Pocos paises presentan tal diversidad y riqueza. Ello exige trazar un mapa politico-administrativo igualmente complejo. La igualdad de las estructuras constituia una injusticia e irracionalidad ante realidades sustancialmente diferentes. Era preciso flexibilizar los soportes institucionales y ofrecer respuestas a las distintas cir-J84 Nestor Raul Correa cunstancias facticas. Por ello se sacrificé la simpleza y la armonia. Fl prurito académico no resistid en la Constituyente el legitimo embate de las presiones reivindicativas de costefios, indigenas, provincia- nos, negros raizales de San Andrés, negros del pacifico y demas grupos que Ilegaron de todas partes a hacer “lobby” en pro de sus Intereses territoriales. Todos fueron escuchados y los espacios se abrieron, La autonomia y la multiplicidad de entidades territoriales se complementaron con la reforma al régimen de transferencias con grado en la nueva Constitucidn. Los articulos 356 y 357 de la Carta reformaron parcialmente el situado fiscal y sustancialmente la cesién del IVA que establece la Ley 12 de 1986. A partir de un régimen de transicién que culminara enel afio 2002, el porcentaje de participacién de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la nacién se incrementard en mas de diez puntos. la actuali- dad. las transferencias entre el situado fiscal y el IVA ascienden a un 26% del total de los ingresos corrientes de la nacién. Las regalias pesan un 2.8% adicional, Se espera que para cuando el sistema opere en su integridad en los albores del préximo siglo, poco mas del 40% de los ingresos nacionales sea cedido a las entidades territoriales Pero el cambio fiscal no es s6lo en el monto de las transferencia En los criterios para la distribucién de las mismas hubo una verda- dera transformacion, Las antiguas formulas, que terminaban por aumentar las diferencias de desarrollo de las entidades territoriales, fueron reemplazadas por nuevas formulas de distribucién mas equi- tativas y compensatorias. El nimero de habitantes con necesidades basicas insatisfechas ocupa un lugar preponderante. Luego viene el esfuerzo fiscal ponderado y los demas criterios para el reparto de los recursos. Se introduce asi en Colombia un importante criterio de equidad en las relaciones fiscales intergubernamentales. No menos significativo que el aspecto fiscal fue la redefinicién de papeles institucionales y la leve distribucién de competencias ope- rada en la Constitucién. La nueva jerarquia territorial empieza por el municipio, sigue con la nacién y termina con el departamento. El municipio, como se vera en su oportunidad, fue considerado como el micleo esencial de la divisién politico-administrativa del Estado. EI nivel nacional no fue objeto de una asignacién especifica de competencias. En numerosas oportunidades se afirma que sera la Ley Organica de Ordenamiento Territorial la que asigne competencias a la naci6n y a Jas demas entidades territoriales. Siguen siendo centra-El municipio en la nueva Constitucion 18S les la legislacion, el Gobierno nacional, la administracion de justicia, la organizacién electoral y los 6rganos de control —Contraloria y Ministerio Publico—. El presidente de la republica fue revestido de importantes facultades extraordinarias para facilitar el transito de legislacion. El departamento fue redefinido en el articulo 298 como responsa- ble de “‘funciones administrativas, de coordinacién, de complemen- tariedad de la accién municipal, de intermediacién entre la nacion y los municipios y de prestacién de servicios...” Asi concebido, el departamento se convierte en centro de articulacién interterritorial, como lo habian venido proponiendo numerosos estudios de tiempo atras (Proyecto PNUD COL 86/010, 1989; Consultoria ANTE/CORPES DE OCCIDENTE. 1990; Propuesta de la Federacién Colombiana de Municipios/FESCOL, 1991). El articulo 309 de la Carta, ademas, eleva a la categoria de departamentos a las intendencias y comisa- rias. Igualmente destacable resulia la eleccién popular de goberna- dores. Se completa asi la descentralizacién politica iniciada en el Acto Legislativo No. | de 1986. Luego del éxito de la eleccién popular de alcaldes, la Asamblea Nacional Constituyente establecié en dificil discusion y estrecha votacién la eleccién de los gobernado- res. Los temores eran la pérdida de jerarquia de los alcaldes y la dificultad para articular a la nacién. Las ventajas eran la legitimi- dad, la autonomia y el rescate del poder del departamento, Al departamento ademas se le confirieron poderes adicionales para coordinar los servicios nacionales presentes en su jurisdiccién, a través de la facultad para designar —de ternas— los gerentes de las oficinas seccionales de dichos servicios. Asi se garantiza su poder de convocatoria y de coordinacién. De otra parte, el numeral 60. del articulo 305 permite deducir que el departamento es definido por exclusion, ya que le corresponde fomentar las actividades “que no correspondan a la nacién y a los municipios”. E1 367 refuerza esta idea en materia de servicios publicos domiciliarios. En estas dos normas queda de manifiesto la menor jerarquia institucional depar- tamental. De otra parte, Santafe de Bogota fue organizada como un Distrito Capital. Se mantienen los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, con un grave error en su redacci6n (“‘conservan su régimen”’, esto es, el de 1886, el cual fue expresamente derogado por la nueva Carta). Se regulan de mejor manera las areas metropolitanas. Se establecen facilidades de negociacién bilateral para las zonas de fronteras. Se regulan las regiones, provincias y territorios étnicos.186 Néstor Ratil Correa En fin, el panorama del ordenamiento territorial colombiano se modifica con relativa profundidad. La nueva Constitucién Nacional: la nueva regutacién del munic: pio colombiano exige, asi mismo, una ubicacién dentro de un esce- nario un poco mas amplio. La Constitucién nacional en suconjunto modificé el antiguo orden constitucional de una manera relativa. Su estudio es premisa necesaria para la asimilacién de los cambios experimentados en el régimen local, porque la nueva Constitucion deja traslucir una filosofia integral que, desde luego, ilumina el andlisis de las normas municipales. En la parte organica, esto es, en la relativa a la organizacién y funcionamiento de los altos poderes del Estado, los cambios no fueron sustanciales. Se mantiene la forma de Estado unitario, con los matices arriba mencionados a propésito del articulo lo. de Ja Carta. Se conserva la forma de gobierno presidencial, bien que atenuada por el nuevo equilibrio de los poderes del Estado, ya que el Congreso gana espacio y el presidente de la reptiblica lo pierde en la misma proporcién, debido en buena parte al control politico. Esta figura, cuya m4xima expresién es la mocién de censura, permite incluso acercar la forma de gobierno presidencial a modalidades interme- dias entre ella y el régimen parlamentario. La estructura del Estado, regulada en el Titulo v de la Carta, se mantiene con sus tres ramas independientes —legislativa, ejecutiva y judicial—, y dos 6rganos adicionales también autonomo zacién electoral y los 6rganos de control: el Ministerio Pablico y la Contraloria General de la Reptiblica. En general sobresalen la reforma al estatuto del congresista y las tres nuevas instancias de la rama judicial: Consejo Superior de la Judicatura, Corte Constitu- cional y Fiscalia General de la nacion. El régimen econdmico se racionaliza y actualiza en la nueva Constitucién. Se mantiene la propiedad privada pero se permite la expropiacién por via administrativa y se establece la propiedad colectiva. Se garantiza la libertad de empresa. Se conserva el inter- vencionismo de Estado con nuevos matices: participacién, eficiencia y necesidades basicas insatisfechas, mezclando conceptos neolibera- les € intervencionistas. Se incorpora un capitulo sobre servicios publicos. Se regula la banca central, independizandola del Gobierno nacional y adjudicandole a un ente aut6nomo —la Junta Directiva del Banco de la Reptiblica— el manejo de la politica monetaria. SeEl mumicipio en la nueva Constitucion crea el sistema nacional de planificacién. Los recursos y el presu- puesto se regulan mas racionalmente. En materia politica también opera un cambio, ya de mayor alcance que los anteriores. La democracia participativa reemplaza a la democracia representativa. Todos los mecanismos de participa- cién comunitaria y ciudadana tueron establecidos. La Carta se ubica asia la vanguardia mundial de las regulaciones en la materia. Desde el preambulo hasta las formas de revision constitucional, la partici- pacién democratica informa los articulos e inspira los principios constitucionales: El sistema electoral, los partidos politicos y el régimen de oposicién fueron regulados en un marco de pluralismo y tolerancia. Pero tal vez los mayores cambios se experimentaron en la parte dogmatica de la Constitucié6n. Se establecieron muchos nuevos derechos, en forma ampulosa, amplia y generosa y. sobre todo, se crearon los mecanismos para hacerlos efectivos e impedir que los derechos se quedaran en simple literatura. Las principales herra- mientas de proteccién de los derechos son la accién de tutela, las acciones populares, el Defensor del Pueblo, la suspensidn de actos, la responsabilidad del Estado y de los funcionarios y las demandas de nulidad e inexequibilidad. Todo este arsenal de cambios, relativos algunos, profundos los otros, hace las veces de telon de fondo al nuevo ordenamiento territorial en general y a la regulacion del municipio en particular. El nuevo pats politico: por ultimo, el analisis de la nueva regula- cion constitucional del municipio colombiano implica asimilar los cambios politicos del pais. Sélo'con el estudio politico como marco tedrico se podra entender el nuevo soporte juridico de la vida municipal. Fn realidad las normas no hacen sino regular la realidad, la cual opera con base en otras fuerzas que trascienden el mundo juridico. Esas fuerzas’ son las fuerzas de la politica El hecho politico mas importante de la Asamblea Nacional Cons+ tituyente fue sin duda el haber puesto en receso al Congreso de la Republica, nombre eufemistico con el que se denomin6 al entierro del Frente Nacional, del bipartidismo. de una clase politica tradicio- nal, de unas practicas viciosas y de un discurso obsoleto. Todos estos entierros quedaron consumados gracias a la omnipotencia de la Constituyente, la cual estaba conformada en buena parte por una nueva clase politica. De un tajo. los caciques politicos tradicionales vieron esfumarse tres afios de periodo legislativo que alin les que- daba, al tiempo que se vieron enfrentados a una nueva lid electoral188 Néstor Ratil Correa en unas condiciones en las que careceran de los privilegios de otrora. Todo el poder, todos los vicios, todos los auxilios parlamentarios y el ausentismo se esfumaron como por encanto. Los politicos tradi- cionales probablemente continuen, pero sus principales prerrogati- vas desaparecieron. Al frente se alzaba orgulloso un nuevo pais politico, mas simple y representativo. Por ejemplo, fueron necesarios quinientos afios para que los indigenas fueran escuchados en el escenario id6éneo. Los ecologistas y los evangélicos, los guerrilleros y los futbolistas, los poetas y sindicalistas, ex-presidentes y pro-narcotraficantes, en fin, casi todo el pais estaba alli. Unos pocos se quedaron desafortunada- mente por fuera. De resto, una nueva clase politica inauguraba un nuevo discurso y una nueva forma de hacer politica, sin que, por otra parte, desapareciera la antigua clase politica. La Constituyente abordé todos los temas y los modificé casi todos. Los grandes capitales y las fuerzas militares quedaron, eso si, indemnes. De resto nada se salv6. En realidad no se trato de una revolucién sino de una fuerte sacudida al sistema politico. El esta- blecimiento no fue derrocado: solo fue modificado y, por esa via, legitimado. Fueron necesarios un siglo y medio de bipartidismo, cien afios de centralismo, cuatro décadas de lucha guerrillera, tres lustros de Frente Nacional, varios meses de didlogos de paz, ciento cincuenta dias de deliberaciones y muchos miles de muertos para que la Constituyente pudiera “cuajar”. Y cuajé. En ultima instancia la nueva Constitucién es una suerte de pacto social que tiene como fundamento la paz. La realidad del pais sigue siendo de todas maneras marcada por las injusti sociales y por todas las demas formas de violencia. La lucha guerrillera de hecho recrudecié. Infructuosos didlogos de paz entre los grupos subversivos y el Gobierno nacional se desarrolla- ron en Caracas al mismo tiempo que la Constituyente. Pero algo paso. El cuatro de julio se levanté también el otrora denominado estado de sitio y una leve atmésfera de tranquilidad envolvié al pais. Esa misma atmésfera se habia empezado a sentir dias antes, cuando el principal narcotraficante se habia entregado a las autoridades colombianas. Muchos odios acumulados siguen merodeando el ambiente. Nadie quiere olvidar y existen grupos, tanto declarados como ocultos, que desean continuar la guerra. Pero la reconciliacion termind imponiéndose en la Constituyente y los mas optimistas esperan queEl municipio en la nueva Constitucion 189 ella se extienda a todos los grupos que se encuentran al margen dela ley. La paz, objetivo final, encontré un espacio idéneo que la impulsé hasta donde textos jurfdicos lo permitian. Ella esta lejos de consolidarse pero se dio un paso en esa via. Un paso de enormes magnitudes. Pero el gran reto econdmico del pais permanece de pie y, sin su superaci6n, la paz total seguird siendo un imposible. El desarrollo econémico y la redistribucién social y territorial del ingreso seran un gran desafio del pais para la ultima década del siglo Xx. Por lo pronto hay que empezar por asimilar los nuevos derroteros trazados en la Carta y tratar de crear lo que se podria denominar “la cultura de la nueva Constitucién”’. Es alli, y sélo alli, en donde se debe entender el alcance y las limitaciones de estas lineas. Asi lo entiende el autor y asi espera que lo entiendan los alcaldes. El presente ensayo se dividira en dos partes: en la primera se estudiaran los aleances de la reforma constitucional respecto del municipio. Fn la segunda se analizaran los limites de la misma. Se trata de un esquema simple, que adopta como criterio de divisi6n tematica un juicio de valor antagénico. Filo se justifica porque de otra manera no tendria sentido limitar la exposicion a la descripcién de la nueva normatividad. Fl trabajo termina con tres anexos: las nuevas normas constitucionales sobre el municipio, un cuadro com- parativo entre la antigua y la nueva normatividad y la proyecciones de las cifras que los municipios recibirdn a titulo de transferencias.190 Néstor Ratil Correa PRIMERA PARTE LOS ALCANCES En esta primera parte se estudiaran los aspectos mas trascenden- tales de la reforma municipal consagrada en la nueva Constituci6n nacional. Los NUEVOS CRITERIOS DE INTERVENCION La relacién entre el Estado y la sociedad civil es uno de los aspectos vitales de una constitucién. Su definicion determina el régimen de propiedad, de produccién y, en general, el régimen econdmico-politico. Entre el liberalismo manchesteriano, de un lado, y el intervencionismo socialista, de otro, los paises han ajusta- do sus regimenes adecudndolos a modalidades intermedias (corres- pondientes en cada caso a la fase de acumulacién del capital respectiva). Asi, el intervencionismo de Estado ha conocido en Colombia varias etapas durante el presente siglo, Al Estado gendar- me de principios de siglo lo sustituyé el Estado intervencionista con la reforma constitucional de 1936, Los derechos denominados de la segunda generacion, como los derechos colectivos y sociales, presio- naron entonces su incorporacion en el establecimiento. En 1968 nuevamente se adapta la Constitucién a las exigencias tecnécratas del régimen, a través de una reestructuracion del nivel central de gobierno. Por ultimo, con la nueva Constitucién de 1991, los principios de intervencién del Estado en la economia sufren sélo una modifica- cién parcial. Los tradicionales criterios de intervencién, que se establecian en el antiguo articulo 32 de la Constitucién de 1886, se mantienen en el articulo 334 de la nueva Carta. La direccién general de la economia continta a cargo del Estado, el cual intervendra en el manejo de los recursos para racionalizarla. Sin embargo, a los antiguos criterios de intervencién se les afiadie- ron nuevos, no incompatibles sino que complementan a los anterio- res, Ello dio por resultado un modelo ecléctico de intervencionismo. Los nuevos principios son tres: (i) La participacion; (ii) La eficien- cia, celeridad y armonia: y (iii) Las necesidades basicas insatisfechas. Estos tres principios campean a lo largo de la Constitucién. En numerosos articulos, relativos a diversas materias, los tres princi-El municipio en la nueva Constitucién 191 pios aparecen una y otra vez. La Carta toda hunde sus raices en los terrenos de la participacién, la eficiencia y los indicadores de pobreza. Por ejemplo, para efectos municipales, estos tres principios se constatan en los siguientes articulos; — Participacion: 103, 311, 318 y 368. — Eficiencia: 334. — Necesidades basicas insatisfechas: 356 y 357. LA AUTONOMIA El principio més significativo y novedoso de la nueva Carta politica colombiana en materia de regulacién municipal lo consti- tuye la autonomia. El articulo lo. de la Constitucién, como se anoté anteriormente, establece que las entidades territoriales gozaran de autonomia. Esta disposicién es preciso concordarla con los articulos 286 y 287 dela Constitucién. El primero de ellos establece que el municipio es, junto con otras instancias, una entidad territorial. Y el segundo, al tiempo que ratifica la autonomia de las entidades territoriales den= tro de los limites de la Constitucién y la ley, contempla los derechos de las entidades territoriales que se desprenden de su caracter auté- nomo: “1. Gobernarse por autoridades propias 2. Fiercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funcions 4, Participar en las rentas nacionales Cada una de estas facultades del municipio debe ser estudiada por aparte. Veamos. GOBERNARSE POR AUTORIDADES PROPIAS. Hasta la reforma de! Acto Legislativo No. Ide 1986, y desde hacia mas de un siglo, los alcaldes eran agentes de libre nombramiento y remocion de los gobernadores. La jerarquia era entonces vertical y el Estado tenia una estructura del poder altamente centralizada. Los192 Néstor Raul Correa gobernadores, a su vez, eran agentes del presidente de la republica. La unidad de accién y decisién del poder central sobre todo el territorio nacional estaba garantizada. Colombia era un Estado unitario clasico. Con la reforma de 1986 se introduce la eleccién popular de alcaldes y se rompe la polea de transmisién del poder entre el segundo y tercer escafio del centralismo descendente. El presidente de la reptblica y los gobernadores habian perdido asi la capacidad de imponer unilateralmente sus decisiones en el Ambito local. El poder vertical se detenia en el nivel seccional y se resignaba a contemplar cémo las comunidades elegian sus representantes en la administracién municipal. La Constitucién de 1991 ratifica la reforma de 1986 y va mas lejos, pues enmarca la eleccién popular de alcaldes dentro del término de “autonomia’’. De hecho esta eleccién es el primer sintoma de auto- nomia. La Carta complementa la materia con la elecci6n popular de gobernadores. La autonomia no es un concepto abstracto sino que ella es la facultad real de autogobernarse. El mantener la eleccién de los alcaldes, pero inscribiéndola dentro del concepto de autonomia, es un avance sutil hacia la liberacién del centro por parte de la periferia, consistente en que se le colocé el nombre al hecho ya dado y con ello queda claro que no se trataba de una concesi6n aislada hacia el municipio por parte del todopode- roso nivel central de gobierno, sino que se trataba de toda una nueva filosofia de Estado y de gobierno. La autonomia, como bautizo, nifica que es definitiva e irreversible la confianza depositada por la nacién en los municipios. Con los alcaldes se eligen también concejales. Siempre habia sido asi, Ahora, empero, ambas clecciones deben Ieerse como haciendo parte de la autonomia. La elecci6n de concejales adquiere asi tam- bién un nuevo “sabor”, pues entra a hacer parte de la nueva filosofia del Estado y de gobierno. Ambas elecciones estan consagradas en el articulo 260 de la Constitucién. La norma se debe concordar con los articulos 314 para alcaldes y 312 para concejales. Viene a complementar el fortalecimiento politico del municipio la ampliacion del periodo de alcaldes y concejales. De un tajo la Constitucion les incrementé en un 50% el periodo de sus respectivos mandatos. Se paso de dos a tres afios el tiempo durante el cual los maximos representantes de la administracion local podran desem- pefiar sus funciones. Ello se debid no solo a razones de indoleEl municipio en la nueva Constitucion 193 técnica, segtin las cuales era necesario incrementar el tiempo de una administraci6n para que ella pudiese llevar a término los procesos de planificacion y ejecucién de un programa de gobierno determinado, El cambio obedecidé también a razones politicas: la nacion deposi- taba un voto de confianza en las administraciones locales. Yano era necesaria una rdpida sucesién del poder local, porque los altos funcionarios no son considerados ahora como una especie de inca- paces que es necesario rotar para evitar el mayor dafio posible. El pais entero lo constaté en las recientes elecciones realizadas en todos los municipios y ese sentimiento nacional fue recogido por los Constituyentes. Refuerza la autonomia la celebracién en dias diferentes de las elecciones para Congreso y para autoridades territoriales, como lo prescribe el articulo 262 de la Carta. En otros dominios del poder el municipio no sufrié mayores transformaciones. El centralismo se mantiene dentro de los canones normales de un Estado unitario. EI orden politico continta como monopolio del presidente de la reptiblica. Asi es en todas partes. Asi lo dispone el articulo 296. De resto la injerencia del Fjecutivo en el nivel local se limita a la direccién macroeconomica y al presupuesto. La rama legistativa, monopolio de la nacidn, no los afecta La rama judicial, también de cardcter nacional, tampoco afecta a los municipios. Incluso en este campo los ciudadanos de una locali- dad podran elegir jueces de paz. seguin el articulo 247 de la Carta. De resto el Sector justicia sigue siendo central. Los érganos electorales tampoco afectan al municipio. Estos Organos, nacionales por naturaleza, no desdibujan la autonomia de los municipios. A nivel de la vigilancia de la gestidn fiscal, se presentan cambios menores que aunque refuerzan el centralismo no alcanzan a desna- turalizar la autonomia. El articulo 272 afirma que la ley establecera en qué casos los municipios podran tener su propia contraloria y en cuales sera la contraloria departamental la que controle a las admi- nistraciones locales. Antes era asi. El cambio consiste en que los contralores municipales, alli donde los hubiere, seran elegidos por el concejo de ternas que envien los tribunales seccionales, y no en forma completamente libre como antes. Para los departamentos se establece la misma disposicién. Con ello se buzca reforzar, no el centralismo, sino la moralidad de la gestidn y la idoneidad del194 Néstor Raul Correa funcionario. Asi mismo se autoriza privatizar la vigilancia de la gestion fiscal, contratando con entidades privadas colombianas. En el campo del Ministerio Publico no hubo cambios desde el punto de vista de la relacién centro-periferia. La Constitucién no menciono el aspecto territorial del Procurador General de la Nacién y en consecuencia las leyes vigentes sobre las personerias resultan compatibles con la nueva Carta. Sdlo resta por establecerse el vinculo meramente funcional personero-procurador y personero- Defensor del Pueblo. EJERCER LAS COMPETENCIAS QUE LES CORRESPONDAN El municipio es objeto de un tratamiento inconsistente y poco racional por parte de la Constitucién en lo que a distribucién de competencias se refiere. No se dispone en la Constitucién de 1991 una distribucién de competencias entre los diversos niveles territoriales, sino que en numerosas oportunidades se afirma que sera la ley la que fije las competencias. Asi lo establece el articulo 288 de la Constitucién, que dice: “La ley organica de ordenamiento territorial establecera la distribucién de competencias entre la Nacion y las entidades territo- riales”. Lo que si se regula en la Constituci6n es una especie de definicién conceptual del municipio, teniendo como criterios la jerarquia insti- tucional (vid supra et infra: el municipio como entidad fundamen- tal...) y un cierto perfil funcional, como se vera a continuacién, FI articulo 311 de la Carta reza: “Al municipio como entidad fundamental de la divisién politico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios piblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el de- sarrollo de su territorio, promover la participacién comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demas funciones que le asignen la Constitucién y las leyes’’. En primer lugar se destacan aqui algunas competencias puntuales que le confieren cierta identidad al municipio. Tal es el caso de la participacién comunitaria, por ejemplo. En segundo lugar sobresalen algunas competencias confusas, como el mejoramiento social y cultural, asi como la ejecucién de obras para el desarrollo local.FL municipio en ta nueva Constitucion 195 En tercer lugar resalta la indefinicién constitucional de los servi- cios publicos que son responsabilidad del municipio. El texto citado afirma que sera la ley la que fije cudles servicios ptiblicos seran prestados por los municipios. Sin embargo, es la propia Constitu- cién ae no 3 Tan la que en el jartiewlo 367 ane segundo doimiciliatos? El articulo 365 engloba en la asad * “gasto publico social” los servicios de salud, educacién, saneamiento ambiental y agua potable. Al parecer hay que inferir, porque la Carta no es clara, que son estos cuatro servicios publicos los servi- cios denominados domiciliarios. En otras palabras, le corresponde al municipio en principio, por concordancia de los articulos citados, Ja prestacin de los servicios basicos en Jos sectores salud, educa- cién, agua potable y alcantarillado. Y en cuarto lugar, al municipio se le confieren responsabilidades en diversos articulos aislados de la Constitucién, en forma casuistica y no sistematica. Por ejemplo, el articulo 49, sobre ef derecho a la salud, establece que una ley regulara las competencias de las entida- des territoriales en dicho sector. Lo propio hace el articulo 67 sobre derecho a la educacién, que dice que las entidades territoriales participaran en la direccién, financiacién y administracién de los servicios educativos. También consagran competencias municipales los articulos 105 —consulta popular— y 106 —iniciativa normativa de los habitantes—, entre otros. Por ultimo, la Constitucién nacional regula las funciones de los concejos municipales y de los alcaldes, en los articulos 313 y 315, respectivamente. A los concejos se les confieren nueve funciones. Sobresalen las funciones novedosas, respecto del régimen anterior, como la regla- mentacidn de los usos del suelo y de losinmuebles (numeral 7o.), yla regulacion para la defensa del patrimonio ecolégico y cultural (numeral 9o). A los alcaldes también’se les otorgan nueve funciones. Todo el articulo es nuevo en la Constituci6n, pues anteriormente sus funcio- nes sdlo constaban en la ley: Decreto Legislativo No. 1333 de 1986, Cédigo de Régimen Municipal. Respecto del Cédigo sélo resalta la mayor claridad que debe haber en la relacién alcalde-comandante local de la Policia Nacional. Todas estas funciones dispersas y agrupadas, son ejercidas auté- nomamente por los municipios: las administraciones locales no196 Néstor Raul Correa necesitaran de ningun permiso departamental o nacional para su ejercicio ADMINISTRAR LOS RECURSOS Y FSTABLECER LOS TRIBUTOS NECFSARIOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE SUS FUNCIONES. Con la nueva Constitucién los municipios podran auténoma- mente administrar sus recursos —predial, industria y comercio, crédito, transferencias, etc.—, y ejercer la denominada soberania fiscal —la facultad de decretar impuestos—. A la autonomia no se opone el hecho de que algunos recursos estén atados a una destina- cién especifica (gasto social) 0 condicionados a algunos requeri- mientos (por ejemplo la pobreza para efectos de fijar los porcentajes de distribucién). La autonomia consiste en el hecho de que la admi- nistracion local podra armar a través del presupuesto un paquete de recursos para financiar los planes y proyectos que libremente decida realizar, en las condiciones y plazos que libremente determine. Lo viable condiciona lo posible pero no viola la autonomia. Claro que en el fondo, habida cuenta de la pobreza de los fiscos locales, la autonomia resulta siendo mds retorica que real. PARTICIPAR EN LAS RENTAS NACIONALES Es un nuevo derecho constitucional de los municipios colombia- nos la posibilidad de recibir mayores recursos financieros de los que tradicionalmente venia percibiendo bajo el antiguo régimen. Es ya una frase de cajon la afirmacién segtin la cual “sin plata no hay descentralizacion”. Mucho menos podria hablarse de autono- mia. Sin recursos ésta equivaldria a la posibilidad de morirse de hambre por disposicién de una norma. Con la Constitucién de 1991 la autonomia consiste. en este caso, en el hecho de que es la propia Carta la que consagra las transferencias y, si bien la ley determinara las Areas prioritarias de inversién de dichos recursos, lo cierto es que los gobiernos municipales, particu- larmente los mas pobres, gozaran de recursos importantes para la libre gestion de sus asuntos. Las transferencias siguen ajenas a un estudio previo sobre las necesidades de cada municipio, sus capacidades de gestion y los requerimientos econdmicos ¢ institucionales para atender lasE? municipio en la nueva Constitucton 197 demandas de los habitantes, por categorias de municipios. Simple- mente se trasladan recursos levemente condicionados en su destina- cion. Planeacién Nacional no ha tenido la fuerza técnica para ello, la ESAP no ha capacitado a las administraciones locales y el Gobierno nacional —Mingobierno y Secretaria de Administracién Publica de Presidencia— no ha tenido la voluntad politica requerida, El tema sigue estando un poco a la deriva, sélo que atenuado por el incre- mento de los recursos irracionalmente cedidos. EL FORTALECIMIENTO FISCAL El tercero de los principios que inspiran la nueva normatividad constitucional del municipio colombiano es el fortalecimiento fiscal. Dicho fortalecimiento se presenta en cada una de las fuentes de recursos de los entes locales. Un intento de clasificacién podria agrupar los recursos de los municipios en las siguientes categorias: a) Recursos propios b) Recursos provenientes de transferencias c) Recursos del crédito d) Recursos por cofinanciacién RECURSOS PROPIOS Los recursos propios de los municipios estan definidos en la Constitucion y la ley. En las leyes se consagran diferentes fuentes de ingreso para los fiscos locales, como el impuesto predial y el impuesto de industria y comercio, asi Como otros impuestos menores: degiiellos de ganado mayor, espectaculos, construcciones, vailas, licencias, etc. Aqui, empero, se trata de estudiar s6lo los recursos propios de los municipios que tienen rango constitucional. En este sentido apare- cen dos fuentes de recursos: el impuesto predial y la denominada soberania fiscal. El impuesto predial qued6 regulado en dos disposiciones concor- dantes. El articulo 317 establece que ‘‘s6lo los municipios podran gravar la propiedad inmueble”, sin perjuicio de las sobretasas para las corporaciones auténomas de desarrollo, encargadas de la con- servacién del medio ambiente. Por su parte el articulo 294 dispone, por via general que la ley no podra disminuir oalterar los tributos de198 Néstor Rati! Correa prioridad de las entidades territoriales. Asi las cosas, el impuesto predial permanece como monopolio de los municipios La soberania fiscal qued6 consagrada en el articulo 287, numeral tercero, citado, que establece que los municipios tendran autonomia para “‘establecer los tributos necesarios para el cumpli- miento de sus funciones”. Los tributos en cada municipio deberan ser decretados por el respectivo concejo municipal, de conformidad con el articulo 313 numeral cuarto. Ello no hace sino desarrollar el principio segitin el cual no hay impuesto sin representacién. Sobre el plano teérico los municipios encuentran aqui un instrumento clave para su desarrollo, en la medida en que podran recurrir a toda su inventiva y creatividad, de cara a buscar nuevas herramientas fiscales que les aseguren arbitrar los recursos necesarios para su buena gestidn. Ya en la practica, empero, la medida beneficia sdlo a los municipios mds ricos y es inocua para los municipios pobres, esto es, para la mayoria de las localidades del pais. En efecto, si un munici- pio no cuenta con una base gravable dinamica y consolidada de nada vale tener el derecho a decretar tributos. Sila poblacién de un municipio es muy pobre, no se ve cémo una administracién local pueda imponer nuevos impuestos. De hechoel instrumento termina por incrementar el abismo entre municipios ricos y pobres. Sélo una politica fiscal integral y compensatoria por parte del nivel central podria conjugar esta facultad de los municipios ricos con un correla- tivo incremento de las transferencias hacia los municipios pobres. RECURSOS PROVENIENTES DE TRANSFERENCIAS E] articulo 357 de la Constitucién establece que “los municipios participaran en los ingresos corrientes de la Nacién”. El mismo articulo indica los porcentajes de distribucion y la destinacion de estas rentas. Asi mismo, el paragrafo del articulo citado consagrala participacién creciente de los municipios: para el afio 2002 los municipios participaran en un 22% de los ingresos corrientes del nivel central. Actualmente los municipios reciben cerca del 14% de Jos ingresos nacionales por concepto de la cesién del IVA, consa- grada en la Ley 12 de 1986. El articulo 45 transitorio de la Constitucién regula, a su vez, la forma como operara el transito de legislacién, protegiendo el hecho de que en los primeros afios del nuevo régimen los municipios noEl municipio en la nueva Constitucion 199 reciban menos recursos de los que recibiran en 1993 por concepto del 1VA. Enel anexo No, 3 de este documento se encuentra un cuadro con las proyecciones. Por su parte el articulo 356 de la Carta, que consagra el denomi- nado situado fiscal, establece que los municipios podran eventual- mente recibir en forma directa los recursos provenientes del situado fiscal. Finalmente los articulos 360 y 361 regulan las regalias. El primero de ellos consagra el derecho de las entidades territoriales a percibir regalias y el segundo crea un Fondo Nacional de Regalias destinado, entre otras, a la inversién regional. De los articulos anteriores se colige que hay en el pais un nuevo equilibrio en el reparto de los recursos pablicos. Hacia 1930 los departamentos y municipios recibian cerca del 70% de los recursos estatales y la nacion sdlo percibia el 30%. Cincuenta afios mas tarde esa relacion era inversa. Este galopante proceso de centralizacion de los recursos en el nivel nacional atent6 gravemente contra el de- sarrollo territorial. En los textos citados se aprecia que para el afio 2002 el nivel local recibira el 22%, el nivel departamental podria recibir un 15% aproxi- madamente —cereris paribus respecto al presente afio—, y por regalias las entidades territoriales recibiran poco mas del 2.8% como en 1991—. Ello da un total aproximado del 40% de los recursos publicos. La nacién percibiria el 60% restante. Hay alli ciertamente un nuevo equilibrio en el reparto de los recursos estata- les. mas importante en una época en la que la magnitud de los recursos no es despreciable. RECURSOS DEL CREDITO El numeral segundo del articulo 300 de la Constitucién dispone que le corresponde a las asambleas departamentales dictar las orde- nanzas relacionadas con “el apoyo financiero y crediticio a los municipios. Ya diversas leyes habian regulado lo relativo al crédito desde el punto de vista territorial. Asi, la Ley 57 de 1989 habia creado la FINDETER como entidad del nivel nacional encargada de dirigir, regular y financiar el crédito para las entidades territoriales. Asi mismo, en la practica los departamentos més desarrollados han venido prestando una importante funcidn crediticia a los munici- pios. En este sentido sobresalen el IDEA en Antioquia y el INFIVALLE200 Néstor Raul Correa enel Valle del Cauca. Lo que es nuevo ahora es simplemente el rango constitucional que adquiere la obligacién departamental de comple- mentar la accion de los municipios a través de una politica crediti- cia, Esta medida, como en el caso anterior, es realmente benéfica para los departamentos ricos y es simple literatura para los departamen- tos pobres. Si cl nivel central, aqui de nuevo, no concurre con una politica compensatoria, el abismo entre municipios ricos y munici- pios pobres se hara mas grande. Los departamentos por su parte, deben también poner en ejecucién una politica que hunda sus raices en los campos de la equidad, a través del préstamo subsidiario ycon apoyo técnico a los municipios mas pobres. Casos hay en los que en un departamento relativamente desarrollado existen municipios muy atrasados. La politica compensatoria debe ser, pues, también del orden departamental. Por otra parte los municipios podran “emitir titulos y bonos de deuda ptiblica... e igualmente contratar crédito externo, todo de conformidad con la ley que regule la materia’. Estas importantes facultades son nuevas y permitiran a los municipios adquirir crédito con mayor autonomia y rapidez. La medida, empero, beneficia inicialmente sdlo a aquellos municipios que posean una buena capacidad de endeudamiento, esto es, a los mas ricos. RECURSOS POR COFINANCIACION Las palabras cofinanciacion o coinversién no figuran en la nueva Carta. Sin embargo, su esencia se encuentra evocada en diversos textos a lo largo del articulado. Por ejemplo en materia de salud (articulo 49), educacién (67), distribucién de competencias (268), funciones departamentales (298 y 300), sistema nacional de planea- cidn (340), situado fiscal (356), servicios publicos (367), entre otro: En este sentido, la Constitucién de 1991 ha querido que la gestion municipal se base en la coordinacién y en el apoyo por parte de los niveles de gobierno seccional y central, todo lo cual se debe materia- lizar no sdlo en las competencias sino también en la financiacién compartida. EL PRINCIPIO MUNICIPALISTA. El articulo 311 de la Carta reza: “Al municipio como entidad fundamental de la divisién politico-administrativa del Estado leEl municipio en la nueva Constimneién 201 corresponde...”’. Esta frase, que figura como epigrafe de este docu- mento, no es banal ni gratuita Sino que se constituye en uno de los pilares del nuevo ordenamiento territorial colombiano. De la lectura del articulo 311 parece desprenderse una especie de cldusula general de competencia del municipio, esto es, que si una materia no esté expresamente asignada a un ‘nivel de gobierno determinado, sera de competencia municipal. Ello es sélo una hipo- tesis. Todo depende del alcance que se le quiera conferir a dicha expresién. {.Qué significa ser la entidad fundamental del Estado? En realidad no se sabe cual es el efecto de dicha jerarquia. Ayudaria a confirmar la tesis de la clausula general de competen- cia municipal el numeral sexto del articulo 305, que dice que le corresponde a los gobernadores de los departamentos fomentar todas aquellas actividades e industrias “‘que no correspondan a la Nacién y a los municipios”. El departamento, asi definido por exclusion, queda de menor categoria funcional que el municipio. No obstante, resulta dificil suponer que el muncipio tendra prela- cién sobre el nivel nacional, Las amplias y delicadas materias de Estado atribuidas al Congreso, al presidente y a los demas érganos del nivel central permiten deducir que en realidad la clausula general de competencia no reside en el nivel local sino en la nacién. Ahora bien, la discusién no es simplemente académica. En dere- cho ptiblico las competencias son regladas, vale decir, se rigen porel principio de legalidad, segtin el cual no hay competencias implicitas sino que los funcionarios s6lo pueden realizar lo que les esta expre- samente permitido. Asi lo dispone el articulo 60. de la Constitucién. Pero cuando un asunto de Estado debe ser realizado y nose sabe a ciencia cierta quién debe acometerlo, es preciso entonces recurrir al articulo 188 de la Constitucién, que dice que el presidente de la reptiblica simboliza la unidad nacional, yal articulo 189, que le atribuye el caracter de jefe de Estado y suprema autoridad adminis- trativa Ast las cosas, el nico efecto aparente de la expresién “ Al munici- pio como entidad fundamental... del Estado” parece ser el hecho de que el municipio sera de mejor familia que el departamento, las provincias, las regiones y los territorios indigenas, mas no de la nacion, De otro lado, durante las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente se pudo constatar que todos los delegatarios eran municipalistas. Varios ejemplos respaldan esta idea: la frase citada202 Néstor Rail Correa del articulo 311, el impuesto predial exclusivo de los municipios, el incremento sensible de las transferencias de la nacién a los munici- pios, la proteccién transitoria de las transferencias por IVA, la inclusion de nuevos articulos sobre funciones de los alcaldes y el otorgamiento de la responsabilidad inicial de prestar los servicios ptublicos domiciliarios, entre otros. De hecho, en el curso de las deliberaciones de la comisién segunda de la Constituyente, encar- gada del ordenamiento territorial, practicamente s6lo hubo con- senso total en torno al municipio; redacciones iniciales del articulo 311 decian, por ejemplo, “el municipio es la célula basica del Estado”. La idea subyacente del principio municipalista no es otra que la de tratar de construir el aparato estatal “de abajo hacia arriba"’. Mas abajo del municipio se encuentra incluso la comunidad, fuente de poder y destinataria del mismo. Hay alli un innegable principio democratico. Eso que siempre se denomin6 “‘la base, el vulgo, el pueblo raso”’, encontraba por fin un espacio-que lo reivindicara y lo elevara al centro de los acontecimientos. El municipio es, para el aparato institucional, lo que el ciudadano comin y corriente para el nuevo orden politico: el centro de todo. Incluso, desde este punto de vista, la Constituyente se convirtié en el escenario de las reivindicaciones y las revanchas del municipio contra la nacién, de la periferia contra el centro, pero también de los indigenas contra los blancos, de los gobernadores contra los congre- sistas, de los ateos contra los catélicos, en fin, de los perjudicados contra los privilegiados. Dos estamentos permanecieron incélu- mes: las grandes concentraciones de riqueza y los militares. Se tra- taba precisamente de dos de los principales factores de controversia en el pais. Pero para el momento histérico que se vivia en Colombia la Constituyente cumplidé su cometido. El municipio colombiano salié de alli ampliamente beneficiado. La CooRDINACION Uno de los principios basicos de la Constitucién de 1991 es sin duda el de la coordinacién. En numerosos pasajes la nueva Carta hace alusién expresa o tacita a la necesidad de que las entidades territoriales se articulen para diversos efectos. A continuacién se presentan los ejemplos mas representativos.El municipio en la nueva Constitucion 203 El inciso segundo del articulo 288, una de las disposiciones mas importantes del nuevo ordenamiento territorial, dice: “Las compe- tencias atribuidas a los distintos niveles territoriales seran ejercidas conforme a los principios de coordinacién, concurrencia y subsidia- riedad en los términos que establezca la ley”. Los origenes de dicha disposicién se pueden leer en la Gaceta Constitucional No. 32, del 1° de abril de 1991, pagina 12,en donde el ponente del tema de las competencias de las entidades territoria- les (el constituyente Juan, Gomez, Martinez) pRANgne Wi primer articulo sobre el tema, cuyo numeral tercero dice: “...preyaleceran los principios de... la coordinacién y de la concurrencia y subsidia- riedad...”. Esta ponencia, en la cual coadyuv6 el. autor de estas lineas, se inspiré, como ella misma lo afirma en la pagina 11 de la Gaceta citada, en “la propuesta presentada por la Federacién Co- lombiana de Municipios, con los auspicios de FAUS y FESCOL.« El trabajo fue dirigido por los doctores Victor Moncayoy Fernando Rojas”. Otra disposicién.sobre coordinacién la constituye el articulo 298, que dice que los departamentos “‘ejercen funciones de coordinacién y de la complementariedad de la acci6n municipal...”. La norma es respaldada por el articulo 300, cuyo numeral décimo faculta al departamento para “regular, en concurrencia con el municipio, el deporte, la educaci6n y la salud..."*. El peniltimo inciso de este mismo articulo dispone que “los planes y programas de desarrollo y de obras publicas, seran coordinados.e integrados con los planes y programas municipales. regionales y nacionales’’. Este nuevo papel del departamento le confiere una cierta identidad al nivel seccional —que se encontraba en el limbo con el proceso, de descentrali- zacion. También hace alusion a la coordinacién lo concerniente al orden publico, ELarticulo 296 establece una clara jerarquia entre el presi- dente de la repuiblica, los gobernadores y losalcaldes para el manejo y conservacién del orden publico. El pardgrafo del articulo 329 establece la coordinaci6n entre las autoridades de los territorios indigenas.y los gobernadores de los departamentos, El articulo 342 consagra la armonizaci6n interterritorial de los planes de desarrollo, de conformidad con la Ley Organica de Planea- cién, El articulo 352 establece la. misma disposicién en materia de presupuesto.204 Néstor Rail Correa Asi, estos dos estatutos podran permitir que la coordinacién de los procesos de planeacién y programacién del presupuesto de inversién de los diversos niveles territoriales sea una realidad. Mas claro atin es el inciso segundo del articulo 367, que dispone que los servicios ptiblicos domiciliarios sean prestados por los municipios, si las circunstancias lo permiten, “y los departamentos cumpliran funciones de apoyo y coordinacién’’. Existen otras disposiciones que hacen referencia a la necesidad de armonizar la gestién municipal con la gestién de los demds niveles de gobierno. Las normas citadas, empero, son las mas importantes. De su lectura en conjunto se desprende, casi que por excesiva reiteracién, que el principio de coordinaciOn es una idea cuya per- meabilidad inunda el nuevo ordenamiento territorial colombiano. El municipio encuentra en ella un apoyo indiscutible. Si bien por lo Pronto su sola consagracién se antoja mera literatura, es un hecho que las nuevas relaciones interterritoriales tendran forzosamente que caracterizarse por su articulacién. El municipio podra conocer nuevos estadios y procesos de destino, y sus cien afios de soledad podrian terminar. LA HFTEROGENEIDAD El principio de la heterogeneidad también esta presente en la Constitucién de 1991. Dos tipos de normas lo consagran: las relat: vas a la categorizacién de municipios (articulo 320) y clasificacién de departamentos (302), y las atinentes a los criterios para distribuir los recursos provenientes de las transferencias (356 y 357). La categorizaci6n de municipios esta consagrada en el articulo 320 de la Constitucién, en unos términos muy similares a los del régimen anterior. Fn realidad en Colombia s6lo existe una categori- zacion de municipios con alcance juridico: la relativa al salario de los alcaldes, y una categorizacién con alcance politico: la que determina cuales municipios pertenecen al PNR. De resto, bien que la facultad normativa existia de tiempo atras, no ha habido voluntad politica en Colombia para implantar una categorizacion municipal con impor- tantes alcances funcionales y fiscales. La clasificacién de departamentos se encuentra en el articulo 302 de la Constitucién. La norma evita emplear el término de “‘categori- zacién” pero cuando afirma que “‘la ley podré establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de ges-El municipio en la nueva Constitucion 205 tidn administrativa y fiscal...”, hace tacitamente alusibn a ella. En este documento, empero, se prefiere utilizar el término “clasi- ficacion”, que tiene un matiz un poco sutil pero sign icativo. Por clasificacién se entiende un agrupamiento de departamentos que presentan unas ciertas caracteristicas —el propio articulo 302 trae algunas variables para ello—, que simplemente permiten a un depat- tamento salir del régimen ordinario para entrar a formar parte deun grupo de departamentos de mayor siatus. Ello se desprende de la redaccién del articulo 302, cuando dice que la ley podra establecer diversas competencias para uno 0 varios departamentos, “distintas a las sefialadas para ellos en la Constitucion...””. Asi, no habria stricto sensu una categorizacion integral que le indicara a cada departa- mento en qué grupo se ubica, sino simplemente se desprenden algunos departamentos del régimen ordinario vigente para todos los demas. La clasificacion de departamentos es una figura nueva, introdu- cida por la nueva Carta, que permitira un tratamiento diferencial para aquellos departamentos que muestren capacidad para gestio- nar, ademas de las funciones propiamente departamentales, funcio- nes atribuidas al nivel nacional. El mecanismo para ello es la delegacion. El uso de este instrumento queda a merced de la volun- tad politica del Gobierno nacional. Desde el punto de vista municipal, la clasificacién de departa- mentos es buena, porque si cl departamento es de poca capacidad funcional y fiscal, simplemente no’ pasa nada, pero si cuenta con dichas capacidades, el municipio podra verse beneficiado de una disminucién del centralismo. Asi, el nexo municipio-Bogota (0 sea nacidn), podria verse mediatizado por una relacin mas estrecha municipio-capital del departamento. El situado fiscal es otra figura que refleja la heterogeneidad que inspira el ordenamiento territorial. El articulo 356 define el situado fiscal como ‘el porcentaje de los ingresos corrientes dela nacion que sera cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distri- tos especiales de Cartagena y Santa Marta...” Este porcentaje sera fijado por la ley. Para su distribucién operaran los siguientes crite- rios: un 15% se repartira por partes iguales; el 85% restante se asignara de conformidad con el nimero de usuarios y, ademas, de acuerdo con el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administra- tiva. Estos criterios rompen la uniformidad y permiten un trata- miento diferencial del gasto, particularmente del gasto social (salud y educacion), segan la manera como departamentos y distritos se206 Néstor Raul Correa ubiquen respecto de ellos. La materia tiene interés directo para los municipios, pues sus respectivos ntimeros de usuarios determinaran en buena medida cl monto de las transferencias. Ademas, la norma permite municipalizar directamente el situado fiscal, en los casosen que fuere posible prestar localmente los servicios de educacién y salud basicas, cuando afirma que la ley “podra autorizar a los municipios para prestarlos directamente en forma individual 0 aso- ciada”’. Un tiltimo ejemplo de heterogeneidad lo constituyen las participa- ciones municipales en los ingresos corrientes de la nacién, de que trata el articulo 357 de la Constitucién. Esta norma, que recoge y absorbe las transferencias que por concepto del IVA se vienen efec- tuando en Colombia con base en la Ley 12 de 1986, también esta- blece un régimen diferencial de distribucién, mas marcado incluso que el del situado fiscal y ademas ya de orden propiamente munici- pal. Aqui la heterogeneidad es plena. El inciso segundo del articulo 357 dice, en efecto, que “los recursos provenientes de esta participa- cin seran distribuidos por la ley de conformidad con los siguientes criterios: sesenta por ciento en proporcién directa al numero de habitantes en situacién de pobreza 0 con necesidades basicas insatis fechas, y el resto en funci6n de la poblacion total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida”. De los cuatro ejemplos anteriores se concluye que el principio de la heterogeneidad es una de las nuevas bases tedricas del nuevo ordenamiento territorial colombiano. Ello es un aporte de la Consti- tuyente que se inspira en el valor justicia. Colombia es un pais altamente desigual, que requiere un tratamiento también desigual. Como anotaba Aristoteles, la igualdad entre desiguales es injusticia. Ahora se busca tratar de ubicar a cada entidad territorial en el grupo adecuado y transferirle los recursos fiscales que su posicién amerita. La relacion riqueza-transferencia es inversamente proporcional: a mayor capacidad, menores transferencias, y viceversa. Se espera que a la vuelta de unas pocas décadas el Estado haya asegurado a las poblaciones de todos los municipios la satisfaccién de las necesida- des indispensables para vi LA FLEXIBILIDAD La nueva Carta politica ha bebido también en las fuentes del principio de la flexibilidad. Como se vera en forma sucesiva, a laEl municipio en ta nueva Constitucién 207 rigidez de los limites y fronteras, de las normas y de los mecanismos de participacién tradicionales de la administracién publica colom- biana se opone la posibilidad creada en la Constituci6n de flexibili- zar algunos procesos para poder responder mas rapida y adecuada- mente a los desafios de la gestion y, en general, para racionalizar la administracion publica. La flexibilidad de los limites y fronteras de las entidades territoria- les esta consagrada basicamente en los siguientes textos de la Consti- tucion de 1991. El articulo 38 transitorio crea la Comisién de Ordenamiento Territorial, encargada de realizar los estudios para “acomodar la divisién territorial del pais a las disposiciones de la Constitucién”. Durante:las ponencias sobre esta norma, los constituyentes argu- mentaron que el pais es un ente viviente que necesita permitir la adecuaci6n de los limites de las entidades territoriales a las nuevas y cambiantes realidades. Por motivos de colonizacién, emigracion, accidentes naturales, economias de enclave y orden publico, entre otros, se requiere adaptar la divisién politico-administrativa a la realidad. Asi lo quiso la nueva Carta y por esose crea la Comision de Ordenamiento Territorial. Los municipios seran particularmente beneficiados por esta disposicién, pues es en el nivel local donde los cambios sociales, econdmicos y politicos encuentran su mayor manifestacion. De otro lado se desconstitucionalizé la fijacion de los requisitos para la creacion de departamentos (150 numeral 4o. y 297), y se faculté para que en el futuro se creen provincias y regiones (286 inciso segundo, 307 y 321). Las normas, pues, no se fatigan en crear entidades territoriales pero son generosas en permitir toda suerte de modificaciones al mapa oficial de la repUblica. Esta flexibilidad tiene injerencia indirecta sobre los municipios en la medida en que ellos son siempre parte integrante de una entidad territorial de mayor cobertura espacial. Los articulos 298 y 337 de la Carta establecen un régimen especial para las zonas de frontera. En el primero se autoriza a la entidad territorial limitrofe a adelantar directamente programas de coopera- cién e integracién con su equivalente del pais vecino. En el segundo se faculta a la ley, ademas, para dictar normas sociales yecondmicas especiales para las zonas fronterizas. En general se ha querido por parte del constituyente dotar de herramientas juridicas al Estado para que se logre la integracién en las zonas de frontera entre Colombia y los paises vecinos. Los municipios, por ejemplo, podran208 Néstor Raul Correa directamente celebrar acuerdos para establecer programas de cooperacién con los municipios de los paises vecinos. A la antigua y férrea nocién de soberania del Estado se opone este gil instru- mento que sacrifica no sdlo el monopolio del presidente de la republica para dirigir las relaciones internacionales sino también la soberania en sentido clasico. Las normas citadas son progresistas y tienden a coadyuvar en el proceso de integracion internacional. En este sentido se destaca la aspiracién de la integraci6n latinoa- mericana de que tratan tanto el Preambulo como los articulos 90. y 227 de la Constitucién. El articulo 90. afiade la expresién “y del Caribe”. El 227 va atin mas lejos, pues apunta inclusive a la confor- macion de una *‘comunidad latinoamericana de naciones”. En gene- ral, el sentido ultimo de estas normas es la autorizacién para que en el futuro, segtin los procesos y dinamicas cambiantes de las relacio- nes internacionales, el Estado se adapte a las nuevas realidades. La flexibilidad de las normas se traduce tanto en la facultad para expedir ciertas disposiciones, como en la clasificacién de las leyes realizadas en la Constitucién. La primera se encuentra en diversos textos de la Carta que facultan a los niveles de gobierno de mayor Ambito para delegar en los niveles de menor Ambito la competencia de producir determinados actos juridicos. Asi, el Congreso de la Republica puede delegar en las asambleas la expedicién de ciertas normas (150 numeral So.), éstas a su vez pueden delegar en los concejos municipales (301), los servicios nacionales pueden delegar en las administraciones seccionales (302 inciso segundo), y el presi- dente de la republica puede delegar en todas las autoridades de los diversos niveles de gobierno (211 y 305 numeral 30.). En estos cuatro ejemplos queda de manifiesto la voluntad de desconcentrar algunas funciones. La segunda flexibilidad normativa se encuentra en la clasificacién de las leyes. En la Constitucidn de 1991] se establecen cuatro tipos de leyes: leyes organicas (151), leyes estatutarias (152), leyes marco (150 numerales 7, 19 y 21), y leyes ordinarias (todo el 150, salvo los tres numerales anteriores). Con esta divisién de leyes se busca profesio- nalizar la funcién parlamentaria y orientarla hacia la expedicion de normas muy generales en materias basicas, dejando al ejecutivo la misi6n de desarrollarlas. El marco de accién de la rama ejecutiva sera mayor y ello beneficiara fundamentalmente al Gobierno nacio- nal pero también a los gobiernos departamentales y municipales.El municipio en la nueva Constitucién 209 Estas flexibilidades normativas ayudaran a agilizar los procesos y a desarrollar las capacidades de la periferia, particularmente del municipio, en desmedro del centro. La flexibilidad de los mecanismos de participacién democratica a nivel local, por ultimo, se establece en los articulos de la Constitu cién referentes a las formas de participacién democratica —tales como el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del man- dato— (103), a la consulta popular local (105), a la iniciativa de los habitantes de un municipio para presentar proyectos de Acuerdo (106), a la revocatoria del alcalde por el voto programatico (259), a las juntas administradoras locales (318), a la creacién de una asocia- cién de municipios (319), al ingreso a una provincia (321) y a la contratacién del municipio con organizaciones no gubernamentales —ONG—, entre otras. Estas normas son de un aleance tedrico muy importante. Sera la practica‘la que decida la real significacién de ellas. Su fundamento conceptual no es otro que el de abrir mayores espacios de participacién al régimen politico, con el fin de relegiti- mar el sistema, vincular la sociedad civil al poder politico y flexibili- zar los canales de participacién. Algunos de estos instrumentos de participacién ya existian en la Carta de 1886 (votar, porejemplo). Otros fueron levemente modificados (juntas administradoras loca- les, contratacion directa con la comunidad, consulta popular). Pero otros:son completamente nuevos (referendo, plebiscito, cabildo abierto, iniciativa popular y revocatoria del mandato). Practica- mente toda la Carta de 1991 se inspira en la democracia participativa y el nivel local, escenario privilegiado para su expresion, se beneficia singularmente de estas nuevas bases conceptuales. De lo arriba expuesto se desprende que el nuevo ordenamiento territorial colombiano hunde sus raices en los terrenos de la flexibili+ dad. Un pais joven, dinamico y en plena ebullicion como Colombia necesita herramientas dictiles para su gestidn: La rigidez de los instrumentos de la administracién atenta contra el desarrollo, la eficiencia y la eficacia. Una estructura paquidérmica s6lo aumenta- ria la lentitud, cuando no la imposibilidad de realizar ciertas gestio- nes del aparato estatal en su conjunto. La nueva Carta se ubica asia la vanguardia de los principios de la administracién publica contem- poranea, cada vez mas cercana a la administracion privada.210 Néstor Raul Correa SEGUNDA PARTE LOS LIMITES Los limites de la nueva Constitucién en materia municipal pueden ser de forma o de fondo. A continuacién se estudiaran ambos. Si bien los primeros consisten en anotaciones generalmente gra- maticales, ello no desdice de su importancia. Los segundos son ya limites de los contenidos. Su importancia es obviamente mayor que la de los anteriores. LiMITES DE FORMA Los limites de forma de la nueva Carta en materia de regulacién municipal no son pocos. En primer lugar, la regulacién constitucional del municipio es repetitiva. En efecto, en por lo menos seis ocasiones se afirma en la Carta que “la ley distribuira las competencias entre la Nacién y las entidades territoriales”’. Ejemplo: los articulos 49, 67, 150 numeral 40, 288, 356 y 367. En segundo lugar, la ubicacién de los articulos denota falta de técnica juridica. En el Capitulo 3, relativo al municipio, del Titulo x1 de la Constitucién, se advierten las siguientes impropiedades: el articulo 316, sobre elecciones, deberia hacer parte del Titulo IX, relativo a las elecciones. Fl articulo 317 sobre impuesto predial y medio ambiente debié ir en los capitulos pertinentes. El articulo 321 sobre provincias debio estar incluido en el Capitulo cuarto de este Titulo, que consagra los regimenes especiales. Y en tercer lugar sobresalen las omisiones y contradicciones. Por efectos de la apresurada votacién del segundo debate de la Asam- blea Nacional Constituyente —se votaba mds de cien articulos por dia—, no se pudo reflexionar con detenimiento, ni articular y codifi- car toda la materia municipal. Fruto de ello es que no quedé incluido en la Constitucién en forma expresa el tema de las asocia- ciones de municipios: s6lo de manera indirecta, el inciso cuarto del articulo 356 autoriza a municipalizar el situado fiscal para que los servicios sean prestados directamente por los municipios “en forma individual 0 asociada”’. Tampoco se sabe silas Areas metropolitanas conformadas bajo la Constitucién de 1886 continuan siéndolo o si, por efectos de las nuevas exigencias para su conformacién, queda- ron disueltas; al parecer siguen en pie, pero bien podria demandarseFl municipio en la nueva Constitucton 2n7 por presunta inconstitucionalidad. Tampoco se pudo evitar que la norma sobre los distritos de Cartagena de Indias y Santa Marta (articulo 328) reviviera la expresamente derogada Constitucion de 1886, pues se ordena conservar su régimen. Los municipios de diferentes departamentos no podran conformar provincias. Los tradicionalmente denominados corregimientos intendenciales y comisariales no se sabe si desaparecieron o si continuaron. La redacci6n final del tema de los territorios indigenas —ultimo tema en redactarse—, fue un caos. En fin, tantos errores en tan pocos articulos no justifican el desmesurado énfasis en el aspecto politico de la Constituyente y tanto desprecio por la forma. Si bien se debfa sacrificar el academi- cismo por la democracia, no se trataba tampoco de desconocer las conquistas milenarias de la técnica juridica universal. LiMITES DE FONDO Los limites de fondo de la Constitucién de 1991 que mayor trascendencia tienen sobre el tema municipal son los siguientes: Primero, se establece que la distribucién de competencias entre los diferentes niveles de gobierno sera fijada por una ley organica de ordenamiento territorial. Esta ley esta citada en los articulos 151, 211, 288, 297, 307, 319 y 367, entre otros—a veces con otro nombre: “estatuto general de la organizaci6n territorial”, articulo 105 de la Constitucién—. Esta ley orgdnica no parece muy “‘organica” en el sentido estricto del término, esto es, como ley de leyes, pues el articulo 151 de la Constitucién reserva el nombre de’ organica para las leyes que regulan las competencias normativas de las entidades territoriales. En el Titulo XI, empero, esta ley es invocada'para todos los efectos y no tnicamente para las delegaciones normativas. Ahora bien, no se podran atribuir competencias a las entidades territoriales sin que al mismo tiempo se asegure la financiacién de cada nueva responsabilidad. Asi lo establece el inciso tercero del articulo 356 de la Constitucién, cuando afirma que “no se podran descentralizar responsabilidades sin'la previa asignacién de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”’. Asi las cosas, no sé ve muy claro que se pueda expedir la Ley Organica de Ordenamiento Territorial, pues en realidad no existen en Colombia los recursos estatales para financiar todas las competen-212 Néstor Raul Correa cias que tienen actualmente los municipios, menos atin para finan- ciar futuras responsabilidades que se les quieran atribuir. No existiendo los recursos, no podra haber ley —al menos una ley constitucional—, y no existiendo dicha ley no habra en Colombia una racional distribucién de competencias entre los diversos niveles de gobierno. Aqui cl municipio queda expuesto a un limbo funcional y a una indefinicién ontolégica que cuestiona su identidad ysu futuro desarrollo, No habiendo distribucién interterritorial de funciones, no se des- pejara tampoco la forma de articulacién de los diferentes entes territoriales. Aqui el municipio pierde de nuevo. Por ejemplo, el departamento, que fue redefinido en buenos terminos, se expone al peligro de duplicar funcional e institucional- mente al municipio. En efecto, el articulo 299 establece que el departamento tendra autonomia para “la administracién de los asuntos seccionales y la planificacién y promocién del desarrollo econémico y social dentro de su territorio...”. Ademias el articulo 300 numeral segundo atribuye a los departamentos la funcién de regular el turismo, el transporte, el ambiente, las obras publicas, etc. Asi las cosas, en estas materias el municipio se vera supeditado a lo que establezca el departamento. La nocién misma de departa- mento se desdibuja un poco, en el sentido de que si bien la Constitu- cién redefine acertadamente al departamento como puente entre la nacién y el nivel local, en las dos normas citadas el departamento pasa a ser una especie de supramunicipio que podra constrefiir a las localidades en dichos campos. Esta especie de “nuevo papa” de los municipios, reforzada por la eleccion popular de gobernadores, s6lo podra ser superada con una visién clara de los futuros gobernadores populares acerca de su relacién con los municipios. E] nivel central podria ayudar un poco, ora a través de una legislacion que aclare las relaciones entre los municipios y los departamentos, ora a través de programas de desarrollo institucional promovidos desde Planeacién Nacional y los CORPES. De otro lado, el futuro del municipio también se oscurece con la nueva regulacion constitucional de las regiones y provincias. Bien que contingentes, el surgimiento de estas dos instancias como enti- dades territoriales hard perder prestigio politico y recursos financie- ros al municipio. Politicamente el prefecto de las provincias sera como un supraalcalde que competird en reconocimiento y poder con los mandatarios locales. Y si consideramos que los recursos ptblicos son un 100%, cualquier porcentaje que se les asigne a las regiones yEl municipio'en la nueva Constitucién 213 provincias implicara yacuna pérdida probablemente igual para los municipios. Desde el punto de vista de los administrados, el ciuda- dano se vera enfrentado a una complicada malla institucional, pues habra votaciones, impuestos y tramitologia en dos niveles adiciona~ les. Para empeorar el horizonte, no se ve clara la articulaci6n de los procesos de planificacién, presupuestacién, ejecucién y control interterritorial. Si ya con dos niveles de gobierno ha sido compli- cado, concinco niveles de gobierno sera verdaderamente imposible. En las provincias en particular, no se podran asociar municipios de diferente departamento, lo cual es un limite lamentable. Vale la pena resaltar asi mismo, que la figura de la asociacién de municipios, consagrada en el articulo 198 de la Constitucién de 1886, ha perdido su fundamento constitucional expreso. Como se anoté anteriormente, sdlo por via indirecta el articulo 356 hace alusin a ella. No por esto su importancia debe ser despreciada. Al contrario, de la filosofia de la nueva Carta, particularmente la autonomia y la inclinacién de las localidades hacia los servicios publicos domiciliarios —articulos 287 y 367 de la Constitucién, respectivamente—, se desprende que las administraciones munici- pales se verdn avocadas a asociarse, sobre la base de igualdad, reciprocidad y respeto, para poder cumplir las exigencias en materia de servicios que cada comunidad demandaré a sus gobernantes Las areas metropolitanas, por su parte, mejoraron sustancial- mente en varios aspectos. Por ejemplo se democratiz6 su origeny se mejoraron las relaciones entre el municipio sede y los municipios circunvecinos. Mejor todavia fue la posibilidad de que se conviertan en distritos. No obstante, quedan las dudas acerca dela financiacion de dichas entidades —no podran establecer sobretasas al predial, segin el articulo 317; no podran emitir titulos Porque no son entidad territorial—. Sélo el instrumento de la yalorizacién podria finan- ciarlas, aparte de los aportes directos de los municipios miembros. El municipio pierde asi estimulos para asociarse con sus vecinos. La redaccién del régimen de los distritos especiales de Cartagena de Indias y Santa Marta denoté falta de técnica juridica. Como se anoté mas arriba, el articulo 328 de la Carta revive la Constitucion derogada, esto es, la de 1886, a pesar de que el articulo 380 de la Constitucién de 1991 la derogé expresamente. En efecto, dice el articulo 328 que los distritos “‘conservaran su régimen y caracter”. En este sentido se revive la Constitucién de 1886 para'estos solos efectos, pues lo que se “conserva” es el antiguo régimen y caracter214 Néstor Ratil Correa definidos en una Carta derogada. Aqui se equivocaron los constitu- yentes. Para terminar, lo mas confuso es la reglamentaci6n de los territo- rios indigenas y su articulacidn con los municipios. Los articulos 329 y 330 regulan de manera ambigua los territorios indigenas. Estos podran ser o no entidades territoriales y podran cobijar varias entidades territoriales. En ningun caso se establece la relacién municipio-territorio indigena. Sdlo la ley podra tratar de aclarar este tipo de relaciones. CONCLUSION Se ha presentado en las paginas anteriores un analisis del munici- pio colombiano en la nueva Constitucién. Se trata de una primera aproximacién académica al tema. Sera en la practica y en la volun- tad politica de los futuros gobernantes en donde se pueda apreciar el real alcance del cambio operado, Aqui sélo se buscaba realizar un aporte investigativo de cara a desentrafiar el sentido de los nuevos textos constitucionales En estos renglones conclusivos no se pretende resumir el tema sino mas bien dejar algunas inquietudes hacia el futuro. Heraclito, padre de la dialéctica, decia que nadie se bafia dos veces en el mismo rio, porque ni el que se bafia es el mismo ni el rio es el mismo. Esta frase bien puede aplicarse al municipio colombiano en el presente. EI municipio no es hoy el mismo de ayer, porque desde 1986 se ha venido desarrollando un proceso de descentralizacion en el pais, que ha tendido basicamente al traslado de competencias y recursos del nivel central de gobierno hacia los entes locales, para que éstos ejerzan sus nuevas competencias con mayor autonomia. También ha implicado dicho proceso una redefinicién de los papeles que los distintos niveles de gobierno deben desempefiar. Asi, transcurrido un lustro desde que la municipalizacién se inicié, ya van dos genera- ciones de alcaldes populares y toda una nueva dinamica territorial se vive hoy en el pais. Sin que se pueda hablar de revolucién, es un hecho que en todo caso se experimenta una ausencia de estanca- miento en las administraciones locales. En los municipios de hoy todo se mueve —no necesariamente hacia adelante—, todo bulle, todo se transforma.El municipio en la nueva Constitucion 205 Y siel municipio no es el mismo, sus entornos no son tampoco los mismos. El ciudadano se encuentra actualmente mas politizado y participa mas activamente ante la presencia estatal mas cercana- El nuevo ordenamiento territorial colombiano en su conjunto fue modificado con relativa profundidad y los departamentos, provin- cias, regiones y territorios étnicos encontraron un mayor espacio normativo y un mayor desarrollo funcional y financier. La nueva Constitucién nacional conocié una importante transformacién, particularmente en el sector justicia, en lo concerniente al estatuto del congresista, en los mecanismos de participacién ¢ intervencion estatal y, sobre todo, en materia de derechos. El denominado nuevo pais logré tener presencia en la composicion de la Constituci6n y se generé el espacio de discusi6n y decision mas democratico que haya conocido la historia de la reptiblica. Nuevas costumbres politicas aspiran a reemplazar a los antiguos vicios y rigideces de la clase politica tradicional. Un nuevo discurso también aspira a imponerse. En fin, todo lo que rodeaba al municipio se transformd. Pero frente a las optimistas anotaciones anteriores, que beben en las fuentes de Herdclito, se alzan nuevos interrogantes. Como anotaba Maquiavelo en el célebre capitulo xvii de E/ Principe, dirigiéndose a los gobernantes. “todos ven lo que tu apa- rentas, pocos advierten lo que eres” En realidad el municipio colombiano, epicentro del cambio, es a la vez, hélas, victima del falso cambio. Mientras la poblaci6n continue con los alarmantes indicadores de pobreza —segin afirm6 el presidente de la repuiblica en agosto de 1990 ante la Asamblea de la Federacién Colombiana de Municipios, “no tienen acueducto en Colombia 12 millones de personas (41% de la poblacién) y no tienen alcantarillado 16 millones de colombianos (57% de la poblacién)”"—, el cambio de escenario y de vestuario no mejorara el caracter tragico de la obra. El pais entero dispone de pocos recursos, no sélo a nivel central sino sobre todo a nivel local. Los municipios seguiran dependiendo de las crecientes pero insufi- cientes transferencias de recursos. El paternalismo fiscal permanece insuficiente para aliviar un poco la ausencia de generacién de recur- sos en las localidades. Las administraciones municipales tampoco estan capacitadas para gestionar los asuntos necesarios. El nivel central (Planeacién Nacional, Secretaria de Administracién Publi- ca, ESAP, etc.) no logra salir de la retorica y transferir efectivamente tecnologia a los demas niveles de gobierno. Los CORPES no hacen casi nada. Los departamentos se autogestionan. Asi, la poblacién216 Néstor Raul Correa colombiana seguird por mucho tiempo sin acueducto y sin alcantari- llado, pero también sin salud. sin educacion, sin vivienda y sin empleo. En realidad ello no es sorprendente. La Constitucion no daba para mas. Ella hizo bien lo que tenia que hacer. Lo importante es que se Ilamen las cosas por su nombre, las personas pobres —casi todas— de los municipios pobres —casi todos— seguirdn siendo pobres. Con todos los cambios anotados no fue suficiente para saldar la deuda social que el pais tiene con los mas necesitados, porque no se trataba de eso. Lo demis es retorica.El municipio en la nueva Constitucion 217 ANEXO 1 LAS NORMAS CONSTITUCIONALES SOBRE EL MUNICIPIO El municipio en la nueva Constitucién se encuentra regulado de manera directa y de manera indirecta, Directa, cuando la propia Constitucién intitula un capitulo con el nombre: ‘‘disposiciones generales” sobre la organizacién territorial o un capitulo denomi- nado: “del régimen municipal’ y compila las normas basicas al respecto. Indirecta, cuando a lo largo del articulado aparecen dispo- siciones dispersas que lo mencionan, ora por su nombre, ora bajola categoria de entidad territorial. A continuacién se establece una relacién simplemente enumerativa de los articulos, indicando su materia, pero sin reproducir su texto (se remite su consulta a la Constitucién). NorMas DIRECTAS SOBRE EL MUNICIPIO CAPITULO DE DISPOSICIONES GENERALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL — Articulo 285: otras divisiones del territorio — Articulo 286: caracter de entidad territorial del municipio — Articulo 287: autonomia — Articulo 288: distribucién de competencias ~— Articulo 289: zonas fronterizas : — Articulo 290: revisién de limites — Articulo 291; incompatibilidad — Articulo 292: otras incompatibilidades — Articulo 293: régimen legal de las corporaciones publicas — Articulo 294: proteccién de tributos territoriales — Articulo 295: bonos, titulos y empréstitos territoriales — Articulo 296: orden publico. CAPITULO DEL REGIMEN MUNICIPAL — Articulo 311: definicién del municipio — Articulo 312: del concejo — Articulo 313: funciones del concejo — Articulo 314: del alcalde218 — Articulo 315: — Articulo 316: — Articulo 317 — Articulo 318: — Articulo 319: — Articulo 320: Néstor Raul Correa funciones del alcalde circunscripcién electoral local npuesto predial municipal juntas administradoras locales area metropolitana categorias de municipios NorMAS INDIRECTAS SOBRE EL MUNICIPIO — Articulo lo.: — Articulo 20, — Articulo 49: — Articulo 67: — Articulo 96: — Articulo 105: — Articulo 106: — Articulo 115: — Articulo 123: — Articulo 150: — Articulo 155; — Articulo 211 — Articulo 259; — Articulo 262: — Articulo 272 — Articulo 338: — Articulo 339: — Articulo 340; — Articulo 34 — Articulo 34 — Articulo 345: — Articulo 35: — Articulo 353: — Articulo 356: — Articulo 357: — Articulo 359: — Articulo 360: — Articulo 361: — Articulo 362: autonomia y descentralizacién integridad territorial competencias territoriales en el sector salud participacion territorial en la educacién numeral 2o., literal b): nacionalizacién consulta popular local iniciativa popular local las alcaldias forman parte del ejecutivo servidores publicos locales numeral 40.; leyes para crear municipios los concejales tienen iniciativa legal : delegacién del presidente en alcaldes voto programatico fechas independientes para elecciones locales ontrol fiscal municipal facultad de los concejos para crear impuestos coordinacion territorial de la planeacién concejos de planeacién municipal participacién territorial en el Plan Nacional valuacién de gestién y de resultados el concejo decreta los gastos locales Ley Organica Presupuesto y municipio aplicacién local del capitulo de presupuesto Contador General ‘ontratacion municipio — ONG situado fiscal y municipalizacién participacion local en ingresos nacionales rentas de destinacién especifica participacién en regalias destinacién de las regalias propiedad municipal de sus bienes y rentasEl municipio en la nueva Constitucion 219 — Articulo 364: limites al endeudamiento — Articulo366: prioridad del gasto social a nivel local — Articulo 367: servicies publicos domiciliarios — Articulo 368: subsidios locales a las tarifas — Articulo 369: participacién local en empresas de servicios — Articulo 375: iniciativa para reformar la Constitucién — Articulo. 19: Transitorio: periodo de los alcaldes — Articulo 20: Transitorio: nombramientos por la FCM — Articulo 38: Transitorio: comisién de ordenamiento territorial — Articulo 40: Transitorio: convalida creacién de municipios — Articulo 45: Transitorio: régimen de transicién del IVA220 Néstor Raiil Correa ANEXO 2 RESUMEN DE LOS PRINCIPALES CAMBIOS AL REGIMEN LOCAL A continuacién se presenta un resumen de las principales modifi- caciones realizadas en la Constitucién en el régimen municipal EN MATERIA POLITICA — Elarticulo lo. consagra, desde la definicin misma del Estado colombiano, la descentralizacién y, sobre todo, la autonomia de las entidades territoriales. Alli se establece precisamente el principal cambio filos6fico en el ordenamiento territorial del pais. Mas que descentralizacién, las entidades territoriales ahora son autonomas. De hecho este término cobija a aquél y lo hace innecesario. La forma de Estado de la Republica se aleja cada vez mas del unitarismo clasico y se ubica en modali- dades intermedias que recuerdan, de lejos, el federalismo — Elarticulo 287 repite la autonomia de las entidades territoria- les y especifica en qué consiste. En su numeral primero esta- blece que la autonomia implica la facultad de gobernarse por autoridades propias. Fllo se concuerda con el articulo 260, que afirma que los alcaldes y concejales distritales y municipales son de eleccién popular. — El municipio es una entidad territorial ,de conformidad con lo establecido en el articulo 286 de la Constitucién, pero no una entidad cualquiera sino “la entidad fundamental de la division politico-administrativa del Estado’, tal como lo establece el articulo 311. Toda la armaz6n institucional se construye ahora de “abajo hacia arriba”. Ello se refuerza, por ejemplo, con el numeral 60, del articulo 305, que dice que los departa- mentos fomentaran aquellas materias que no correspondan a los municipios. El departamento se define entonces por exclu- sién, mientras que el municipio se define por esencias. — El municipio adquiere iniciativa para proponer proyectos de ley y proyectos de Actos Legislativos. La primera facultad laEl: municipio en la nueva Constitucién 221 regula el articulo 155 de la Carta y exige la propuesta del 30% de los concejales del pais. La segunda facultad se encuentra en el articulo 375, el cual afirma que se requiere la adhesién del 20% de los concejales, — Asi mismo, al interior del municipio se consagra en el articulo 106 la iniciativa de los habitantes de un municipio para propo- ner a los respectivos concejos proyectos de Acuerdo muni- cipal. — Se introduce la consulta popular del orden local como meca- nismo tipico de la democracia participativa. Esta figura, que ya esta contemplada en el Acto Legislative No. 1 de 1986, presenta un avance respecto del régimen anterior, porque se establece que seran los alcaldes los que convoquen la consulta y se inscribe la norma dentro del capitulo de la participacién democratica. — El voto programatico es otra figura de orden politico que enriquece la autonomia local. El articulo 259 permite controlar popularmente al alcalde sobre la base del programa politico que anuncié durante su campafia. Habra fechas diferentes para elegir autoridades territoriales y autoridades del nivel nacional. Asi lo establece el articulo 262 de la Constitucion. En lo sucesivo lo nacional no “‘arrastrara™” a lo local en materia electoral. — Fl periodo de los alcaldes y concejales sera de tres (3) afios, segtin los articulos 314 y 312 de la Carta, respectivamente. El inicio del mandato, ademas, coincidira con el afio fiscal, esto es,empezara los dias primero de enero del periodo respectivo, segtin el articulo 19 transitorio. Ambas peticiones fueron de iniciativa de la Federacién Colombiana de Municipios y asi se reconoci6 en las ponencias. — La materia electoral fue objeto de varias reformas. Se destaca Ja eliminacion de los suplentes y la remuneracion de ios conce- jales, de:conformidad con los articulos 261 y 312 de la Consti- tuci6n.Néstor Raul Correa — Las juntas administradoras locales de eleccién popular adquieren, levemente, una mayor trascendencia, segun las funciones que cl articulo 318 les confiere. EN MATERIA ADMINISTRATIVA Habra una Ley Organica de Ordenamiento Territorial, encar- gada, entre otras materias, de establecer las competencias municipales, las cuales se ejerceran auténomamente. Asi lo ordenan los articulos 287 y 288 de la Carta. La Constitucién, empero, atribuye directamente algunas com- petencias a los municipios. Tal es el caso de los articulos 313 para los concejos y 315 para los alcaldes. Sobresalen las nue- vas facultades para reglamentar los usos del suelo, los aspectos de vivienda y la proteccién ecoldgica y cultural. Otras competencias municipales se adjudican en otros titulos de la Constitucién. El articulo 367, por ejemplo, atribuye a los municipios la prestacién directa de los servicios ptiblicos domiciliarios, bajo el apoyo y coordinacién de los departa- mentos. La carrera administrativa en el nivel local, como en los demas niveles, qued6 consagrada por via general en el articulo 125 de la Carta. La estructura administrativa del municipio no sufrié grandes modificaciones respecto del régimen anterior. Sélo las contra- lorias fueron modificadas. El articulo 272 establece que las contralorias seran aut6nomas y que los contralores municipa- les seran designados por los concejos para periodos de tres (3) afios de ternas enviadas desde los tribunales seccionales— dos candidatos por el tribunal superior y uno por el administra- tivo—. Los articulos 49 y 67 establecen que en los sectores salud y educacién, respectivamente, habra una ley que determine la participacion de las entidades territoriales en la gestién del sector.El municipio en la nueva Constitucton 223 — Las 4reas metropolitanas, los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogota son regulados de manera especifica en los articulos 319 a 328. — La creacién de provincias y de entidades territoriales indige- nas, consagrada en los articulos 321 y 329 de la Carta, respecti- vamente, afectara la vida administrativa municipal en forma aun imprevisible. EN MATERIA FISCAL — Se establece la soberania fiscal en el numeral 30. del articulo 287 de la Carta. Asi, los municipios podran decretar autono- mamente los impuestos que a bien tengan. — El impuesto predial sera exclusivo de los municipios. Ningin otro nivel podrd gravarlo, salvo para la proteccién del ambiente —léase Corporaciones—, como lo prescriben los articulos 317 y 294. — Los municipios podran emitir titulos y bonos de deuda publica y contratar crédito externo, dentro de los limites legales, segtin lo dispone el articulo 295 de la Carta. — Se incrementa el monto de los recursos transferidos por la nacion a los municipios. Asi lo ordena el articulo 357 de la Carta, concordado con el articulo 45 transitorio, Los munici- pios participardn en los ingresos corrientes de la nacién en forma progresiva. En el afio 2002 las localidades recibiran un 22% de dichos ingresos. Actualmente, por IVA, los munici- pios reciben alrededor del 11% de los ingresos corrientes de la nacién. Ahora se abandona el IVA como fuente exclusiva de cesién pero se conforma una canasta de recursos nacionales —entre los que figura el 1VA— y sobre ese conjunto se ordena una cesién que en once afios duplicara la actual. — Los criterios para distribuir dichos recursos fueron modifica- dos con objetivos de equidad. El propio articulo 357 establece que el 60% seré para los municipios mas pobres —segin numero de personas con necesidades basicas insatisfechas—, y224 Néstor Raul Correa el 40% restante se distribuira segiin la poblacion, la eficiencia y el proceso demostrado. — Es preciso entonces identificar cuatro momentos en estas transferencias: * Entre la fecha actual y 1992 regira la Ley 12/86; * Entre 1993 y 1996 regira la nueva Constitucién pero, mien- tras no se sientan con toda intensidad los beneficios del in- cremento progresivo previsto en el articulo 357, se garantiz: que en todo caso los municipios no recibiran menos de lo que recibirian bajo el régimen de la Ley 12/86; * Entre 1997 y el afio 2002 regira el articulo 357 y continuara al incremento anual y progresivo; y * A partir del afio 2002 habra siempre una transferencia no inferior (puede en teoria ser mayor) del 22% de los ingresos corrientes de la nacién, — Por via del situado fiscal, el articulo 356 de la Constitucion establece que esta transferencia, en principio departamen- tal y distrital, podra ser asignada directamente a los muni- cipios, para que éstos presten los servicios de salud y educacién basicos, Ello recoge los criterios ya trazados por la Ley 10 de 1990 en el sector salud.El municipio en la nueva Constitucion 225 ANEXO 3 PROYECCIONES SOBRE EL MONTO DE LAS TRANSFFRENCIAS, SITUACION ACTUAL ava) | NUEVA CONSTITUCION millones $ %ILGN. * millones $ % LCN 644.397 14.6 644.397 14.6 816.150 15.2 816.150 2) 1.060.995 15.2 1.060.995 15.2 1.379.081 1582) 1.447.566 16.0 1.793.081 15,2 1.999.451 17.0 2.331.006 Se 2.752.186 18.0 3.030.308 15.2 3.776.611 19.0 3.939.400 L ltS:2: 5.167.994 20.0 Fuentes: . Para las cifras del 1va: Departamento Nacional de Planeacion, Unidad de Desarrollo, Territorial, Estimativos Ley 12 de 1986, Bogota, 1991 . Para las cifras de la nueva Constitucién: Para los afios 1993, 1994 y 1995: las anteriores, por disposicidn del articulo 45 transitorio de la Constitucién * Para los afios 1996 a 2.000: proyecciones realizadas por la Comision Segunda de la Asamblea Nacional Constituyente, Bogota, mayo de 1991 LCN. Ingresos corrientes de la nacién. v NOTA: faltan las proyecciones hasta el afio 2002, cuando se llegue al 22% de la participacién municipal en los ingresos corrientes de la nacién. como lo dispone el Pardgrafo del articulo 357 de la Constitucidn.HACIA UN CONCEPTO POLITOLOGICO DE LA DESCENTRALIZACION DEL ESTADO EN AMERICA LATINA* Christian von Haldenwang** INTRODUCCION La descentralizacién del Estado se ha convertido en una “moda latinoamericana”’ pero el debate politolégico sobre este tema apenas ha empezado. Todavia no existe claridad sobre lo que significa ‘descentralizar’. Son pocos los trabajos que introducen al andlisis categorias de la investigacién politolégica en los paises del llamado ‘Tercer Mundo’. En cambio, predominan enfoques de las ciencias econdémicas y administrativas. Muchas veces, ellos reflejan los deba- tes sobre descentralizacién en los paises industrializados, dejando de lado las condiciones especificas de las sociedades latinoamer Finalmente, aunque se discuta la descentralizacion desde un angulo politico, prevalece siempre en la mayoria de los casos lo programati- co y normativo sobre el analisis. Sin embargo, en los ultimos afios ha empezado una intensa discu- sién politica sobre las reformas del Estado en América Latina. Mas que todo es la escuela marxista la que trata de relacionar la descen- tralizacién con procesos de desarrollo y politicas de dominacién’. Al * Publicado en cure, vol. \1'1, No. SO, Buenos Aires, diciembre 1990. "© Maestria en ciencia politica y filosofia de la Universidad de Tiibingen. Estudios de postgrado en Georgetown University, Washington D.C. Becario de la Fundacion Frie- drich Ebert, Actualmente trabaja la tesis doctoral sobre la descentralizacién en Colom- bia y la Argentina 1. Véase por ejemplo: Dr MATTOS, 1989; RESTREPO BOLERO, 1989: CORRAGIO, 1989; FALETTO, 1988; SLATER, 1989,228 Christian von Haldenwang mismo tiempo, se ha publicado una serie de estudios descriptivos y comparativos que buscan la elaboracion de categorias generales de andlisis? En este articulo esbozamos algunas ideas acerca de un estudio sistematico de la descentralizacién entendida como un instrumento para la estabilizacion de un sistema politico en crisis. Introducimos primero un concepto de ‘descentralizacion’ que permite el estudio de diferentes casos con el mismo esquema metodoldgico. Sobre la base de este concepto nos dedicamos luego a una discusién critica de los enfoques tedricos existentes. Esto nos Ilevard a la identificacién de cuatro variables basicas para el estudio de la descentralizacién. DESCENTRALIZACION TRANSFERIR COMPETENCIAS SOBRE DECISIONES POLITICAS. Nuestro tema es la descentralizacién del Estado 0, en un sentido mas amplio, del sistema politico. ,Qué significa en esta perspectiva ‘descentralizar’? Al nivel de la reorfa de sistemas, supone trasladar competencias de una unidad superior a una 0 varias unidades infe- riores. Al nivel de sistemas politicos, la descentralizacién modifica el aparato institucional politico-administrativo, trasladandose com- petencias a unidades inferiores (funcional o territorialmente defini- das) dentro del aparato estatal, 0 bien a instituciones fuera del Fstado, Dentro de este marco, es posible distinguir diferentes for- mas de descentralizacion, lo que discutiremos a continuacién, Final- mente, al nivel de autorregulacion y funcionamiento del sistema po- litico, la descentralizacién es un proceso de adaptacién que tiene diferentes fases y se caracteriza por contradicciones, retrocesos y yuxtaposiciones (CURBELO, 1986: 70). FORMAS DE DESCENTRALIZACION Proliferan hoy en dia propuestas de clasificacién de la descentrali- zacion’. La siguiente tipologia se basa en Rondinelli y Schmidt, 2. MEDELLIN, 1989; LAURELLI y ROFMAN, 1989; BorJA, et al., 1989 3. Entre otros: BoIsiER, 1990; RONDINELLI y CHEEMA, 1983: 18-25; SCHMIDT, 1989: 194s; SMITH, 1985: 8-14; CURBELO, 1986: 70-74:Hacia un concepto politolégico de la descentralizacién 229 distinguiendo formas de descentralizacion segiin se dirigen al siste- ma de administracién estatal, al sistema de legitimacién politica 0 al sistema econdmico* 1) La descentralizacién administrativa apunta a] aumento de la ‘eficiencia’ en la asignacion y apropiacion de recursos por parte de las administraciones nacionales. Puede asumir las siguientes formas: a) El traslado de competencias hacia niveles inferiores y horizontalmente integrados dentro de la adminis- tracion estatal (ej. prefecturas) (desconcentracion general), b) La transferencia de funciones especificas a instituciones loca- les del aparato ministerial (desconcentracion funcional), 0 c) A agencias semiestatales fuera de la burocracia tradicional de los ministerios (delegacion burocratica). 2) Con ia descentralizacion politica se plantea ofrecer nuevas posibilidades de participaci6n® politica al nivel local o regio- nal: a) Se trasladan funciones especificas a instituciones se- miestatales en las cuales partidos o grupos de interés ejercen una influencia decisiva (delegacién politica); b) Se transfieren competencias a entidades territoriales (regionales 0 locales) legitimadas por medio de elecciones y dotadas con cierta autonomia frente al Gobierno central (devolucion general), c) En algunos campos especificos, instituciones locales especiali- zadas y representativas pueden recibir poderes decisorios (de- volucion funcional). 3) A través de la descentralizacién econémica se quiere limitar las funciones estatales de regulacién econémica y de distribucién social, aliviando de esta manera el presupuesto del Fstado y ‘liberando’ las fuerzas del mercado. a) Se privatizan funciones ptblicas, competencias administrativas 0 medios de produc- cion (privatizacion); b) Se desregula legal o politicamente a mercados anteriormente controlados por el Estado, trasla- 4. RONDINELLI, 1989: 81-84, distingue 1), Desconcentracién: 2) Delegacién; 3) Devolucién y 4) Privatizacion, Con respecto a los primeros tres tipos, SCHMIDT. 1989: 195s, observa seis formas de descentralizacién gubernamental: 1) Descon- centracién general y 2) Funcional; 3) Devolucién general y 4) Funcional: 5) Dele- gacién politica y 6) Burocratica.230 Christian von Haldenwang dando competencias decisorias ‘al mercado’ ya los individuos que alli interactiian (desregulacion). En cuanto la descentralizacién se refiere a la transferencia de competencias, existen diferentes posibilidades de financiamiento. Rondinelli (1989: 86-94) menciona siete: 1) Autofinanciacion y recuperacion de costos, sobre todo por me- dio de tarifas. 2) Cofinanciacién: \os consumidores participan en la prov: y/o el mantenimiento del servicio. 3) Expansion de los recursos locales por via del mejoramiento del sistema de recaudacién (catastro, registro, recoleccién). 4) Transferencias intergubernamentales: a) Impuestos comparti- dos entre diferentes niveles gubernamentales; b) Transferen- cias acorde a poblacién, etc.;c) Fondos para proyectos especi- ficos; d) Reembolsos de gastos asumidos por gobiernos locales; e) Exenciones de impuestos otorgadas a individuos que invierten capital en actividades especificas; f) Bonos a individuos para la compra de ciertos productos o servicios. 5) Autorizacion al endeudamiento municipal. 6) Sistemas de provision de servicios que generan empleo a nivel local, facilitando de esta manera a la poblacién la compra de los servicios. 7) Diversas medidas de reduccién de costos. E] esquema de financiacién de una institucién descentralizada puede ser una mezcla de diferentes formas y determina en buen grado su autonomia frente al centro. Sin embargo, como observa Smith (1985: 88), una alta dependencia financiera no necesariamen- te supone la pérdida total de autonomia politica. Al mismo tiempo, el control central no sdlo depende del sistema de financiacion, sino también de la capacidad del centro de fijar topes y prioridades al gasto local y de controlar la administracion de recursos. En este contexto, Clark (1984: 198-200) distingue dos poderes que juntosHacia un concepto politolégico de la descentralizacion 231 definen el grado de autonomia de un gobierno local, a saber: poder de iniciativa y poder de inmunidad. El primero hace referencia al espacio de gestién activa del gobierno local en la realizacién de sus tareas. El segundo invoca la falta de una instancia de control en definidos campos de accién. El esquema de financiacién puede afectar una o las dos dimensiones de la autonomia local. UN CONCEPTO AMPLIO DE “DESCENTRALIZACION™ Nuestro concepto de descentralizacion incluye la privatizacién de empresas estatales y servicios publicos, aunque ésta, a primera vista, no es mas que la transferencia de competencias decisorias de un subsistema social (el politico-administrativo) al otro (el econdmico), modificando la regulacién politica (de coercién) por una de inter- cambio®. No aumenta necesariamente el ntimero de actores sociales y tampoco existe una relacién directa y jerarquica entre las institu- ciones afectadas. Por qué entonces hay que incluir la privatizacién en el concepto de descentralizacién? Por un lado, el aparato estatal cede competencias por medio dela privatizacién y lo hace (dentro de un programa) en una serie de casos lo que normalmente aumenta el numero de actores comprometidos en procesos decisorios. Simultaneamente, se observa un desmante- lamiento del Estado que puede estar motivado por una crisis de liquidez de corto plazo, pero que también esta enmarcado en un modelo de modernizacién cuya importancia para la descentraliza- cién en América Latina se estudiaré mas adelante. De otra parte, parece innegable que el traslado de decisiones del sistema politico- administrativo al sistema econdémico resulta ser un cambio en la institucionalidad del Estado, Finalmente, el Estado muchas veces retiene un alto grado de control sobre la asignacién de recursos y la politica de precios o tarifas de las empresas privatizadas, asi que existen relaciones por lo menos parcialmente jerarquicas entre los actores envueltos en el proceso de privatizacién. Podemos concluir que la privatizacion de empresas y servicios publicos es una manera de descentralizar la regulacién estatal. 5. El concepto de subsistemas sociales con sus respectivos medios de regulacién viene de OFFE, 1984: 37-53.232 Christian von Haldenwang TRES ENFOQUES TEORICOS “Descentralizar’ significa, intervenir en la estructura institucio- nal politico-administrativa con el fin de modificar la forma y el grado de la regulacién estatal en determinados campos politicos. El andlisis de las reformas descentralizadoras depende fundamental- mente del andlisis de esta regulacién, o sea de la perspectiva que uno tiene del Estado y sus relaciones con otros subsistemas sociales. Es comtin la distincién de tres escuelas paradigmaticas, nombradas (neo-) liberalismo, (neo-) estructuralismo y (neo-) marxismo. No todos los estudios sobre la descentralizacién se prestan a esta clasifi- cacion, pero ella nos ayuda en la identificacién y critica de las diferentes premisas tedricas. ENFOQUES NEOLIBERALFS: AUMENTAR LA EFICIENCIA POR MEDIO DEL DESMANTELAMIENTO DE LA REGULACION ESTATAL El analisis neoliberal de los proyectos de descentralizacién parte, aunque no siempre en forma explicita, de una critica del Estado en los paises del “Tercer Mundo’ que en el pasado ha asumido un numero creciente de funciones reguladoras, Esto ha causado los siguientes problemas*: 1) Junto con el crecimiento demografico y la urbanizacién, ha Nevado a una inflacién de demandas distributivas dirigidas hacia el Estado. 2) Al mismo tiempo, el Estado no ha podido ampliar adecuada- mente su capacidad administrativa: el aparato burocratico generalmente es demasiado grande, demasiado centralizado e insuficientemente coordinado. 3) Se observa, por ende, una inflacidn regulativa, por la cual la administracién carece de flexibilidad frente a las demandas sociales y por lo tanto la calidad de los servicios se deteriora. 6. Véase RONDINELLI, 1989: 77-80; RONDINELLI y CHEEMA, 1988: 1s; MONTGO- MERY, 1988: 89sHacia un concepto politologico de la descentralizacién 233 4) La crisis del presupuesto estatal es mas que todo el resultado de una asignacion ineficiente de recursos y de politicas distributi- vas ‘irracionales’; la ‘politizacion’ de la economia y de la misma administraci6n estatal viola la ‘buena’ asignacién de recursos mediante procesos de intercambio mercantil. Se propone entonces, la descentralizacién como un programa de modernizacion administrativa, ‘despolitizacion’ economica y desman- telamiento del Estado ineficiente’. La racionalidad de este programa radica en un concepto netamente econdmico de eficiencia. El éxito de las reformas depende en gran medida de la buena voluntad de las élites politicas y burocraticas. Como individuos racionales, ellas estan abiertas a argumentos basados en calculos de costo-beneficio. En los diferentes estudios neoliberales prevalece por lo tanto la tendencia de contribuir a la formulaci6n de politicas concretas a partir de cdlculos de costo-beneficio administrativos 0 econdmicos. Desde una perspectiva politolégica, esto crea problemas: 1) Queda al margen la diversidad y el caracter politico de las crisis que hoy en dia viven los paises latinoamericanos. En este contexto, Rondinelli et al., (1989: 68), mencionan demandas de cambio institucional, pero no explican cuales son los meca- nismos que permiten la articulacin efectiva de estas deman- das, si estan relacionadas entre si (como crisis) y cual es la rélacién entre determinados esquemas de demanda (formas de crisis) y formas de descentralizacién. 2 Las condiciones politicas que determinan la descentralizacion como proceso, no tienen lugar sistematico en este concepto. Estan reducidas al problema del apoyo politico que la reforma exige de las élites (RONDINELLTet al., 1989: 77). Sin embargo, las condiciones politicas no se dejan reducir al comportamien- to de las élites: hay que incluir en el analisis las estructuras institucionales del Estado igual que los esquemas predomi- nantes de la dominacién politica y de la regulacion de conflic- tos dentro de la élite. Ademas, estos factores no solo influyen 7. Véase los estudios sobre la privatizacion de HFMMING Vv MANsoorR, 1988; SHIRLEY, 1988; ROTH, 1987. Ademds: RONDINELL! et al., 1989,4) Christian von Haldenwang en la implementacién de una reforma sino también en las otras fases del proceso. En el modelo neoliberal, la descentralizacién apunta a una asignacién mas eficiente de los recursos sociales y a un mejora- miento en la calidad de los servicios esenciales. Conviene hacer dos observaciones al respecto: primero, para llegar a un concepto manejable de ‘eficiencia’ en este nivel de compleji- dad, hay que basarse en un numero limitado de calculos de costo-beneficio, excluyendo otros cdlculos que también tienen relevancia politica‘. El uso del término se presta por lo tanto al manejo politico. Segundo, en el proyecto de reforma siempre estan comprometidos diferentes intereses politicos. Por ende, no se puede discutir la descentralizacién refiriéndose solamen- te a los objetivos abstractos de ‘eficiencia’ y ‘efectividad’. Hemos introducido la descentralizacién como proceso. Ron- dinelli et al., (1989: 59) ofrecen una definicién alternativa. Seguin ellos, la descentralizacién también es una “‘situacion en la cual bienes y servicios puiblicos estan provistos primordial- mente por medio de las preferencias reveladas de individuos por mecanismos de mercado” [mi traduccién]. Aparte de que esta definicién no parece muy util para el andlisis de procesos politicos, resulta insatisfactoria por tres razones: por un lado, si se define la descentralizacién por la demanda individual, las formas colectivas de articulacién de intereses resultan menos descentralizadas. No obstante, en el campo de los conflictos politicos y de la descentralizacién de poder, esta posicion parece insostenible: solamente bajo la premisa de mercados despolitizados, la mayor individualizacion es al mismo tiempo la mayor descentralizacién. Por otro lado, el mercado no siempre implica competencia, puesto que frecuentemente exis- ten monopolios locales en la oferta privada de bienes y servi- cios. Finalmente, tampoco es siempre mas eficiente la oferta por el mercado privado: los mercados reales rara vez funcio- nan segun la teoria econdémica que no considera el conjunto de las condiciones sociopoliticas. ‘ta observacién la hace OFFE, 1984: 136s, en su articulo Legitimacy versus Efficiency.Hacia un concepto politolégico de la descentralizacion 235 Si es cierto, como lo afirman Rondinelli et al., (1989: 77), que la descentralizacion se realiza contra la resistencia de algunos segmentos de la élite y de la burocracia, resulta importante la pregunta por las causas, la articulacién y los efectos de esta resistencia. Este analisis deberia incluir los factores politicos arriba mencionados. Obviamente, no se puede adelantar este estudio dentro de un enfoque que entiende la politica como la competencia de intereses entre individuos racionales. Para los neoliberales, una ‘exitosa’ descentralizacién es el resultado de procesos de negociacién entre élites interesadas dentro de instituciones ‘adecuadas’. Se niega asi la importancia de es- tructuras y relaciones de clase, de esquemas de dominacién y de mecanismos de regulacién de conflictos dentro de la élite. El Estado viene a ser el drbitro neutral de los conflictos sociales, formulando las ‘reglas de juego’ y sobrevigilando su vigencia. La contradiccién entre este Estado eficiente que debe perseguir la reforma descentralizadora y el Estado ineficiente e intervencionista que figura como objeto de la reforma, es una falla fundamental de este enfoque, velada, mas no solucio- nada, por la concentracién en el actor individual y por un concepto netamente econdémico de racionalidad , que descarta actos de racionalizacién politica o cultural. He aqui los limites mas. importantes desde una perspectiva politolégica en el anilisis neoliberal de la descentralizaci6n. ENFOQUES ESTRUCTURALISTAS: AUMENTAR LA EFECTIVIDAD POR MEDIO DE LA RACIONALIZACION DE LA REGULACION ESTATAL El término ‘estructuralista’ en este contexto tal vez no encontrara la aprobacién undnime de los lectores. Se le utiliza, porque dentro de esta ‘escuela’, contribuciones importantes vienen de la CEPAL y se enmarcan en la teoria del desarrollo de esta institucién. Existen ciertas diferencias de opinién en torno a los estilos de planeacion y al concepto de crisis’. No obstante, los trabajos discutidos aqui poseen los siguientes rasgos comunes: 9. Véase NoLTE, 1990: 7s; resp.: Bors, 1987: 26s y BOISIER, 1987: 79s.236 Christian von Haldenwang 1) Para los estructuralistas, la crisis del Estado latinoamericano tiene dos dimensiones: una internacional que se articula como crisis de endeudamiento y otra nacional que se expresa como crisis de distribucién y de legitimidad. 2) La crisis de endeudamiento limita los espacios politicos de los regimenes latinoamericanos hacia afuera y les obliga a proce- sos dolorosos de ajuste. 3) La crisis de distribucién a su vez causa una creciente polariza- cién socioeconémica que afecta a algunas regiones mas que a otras. Concomitantemente, el Estado disminuye su papel de ajuste social y espacial, porque cuenta con recursos financie- ros cada vez mas limitados y tiende a centralizarlos mas en tiempos de crisis. 4) Por consiguiente. el régimen pierde legitimidad y \a presién politica desde la periferia sube. Las instituciones tradicionales muchas veces no son capaces de manejar los nuevos conflictos sociopoliticos. 5) Esta incapacidad se debe en buena parte a la sobrecentraliza cién del Estado. En el pasado, estructuras centralizadas se justificaron por la creacién de un Estado de bienestar y por el proceso de modernizacién econdémica. No obstante, aumenta- ron la desigualdad regional, causaron el crecimiento incon- trolado de las ciudades, crearon sociedades mas dependientes de la intervencién estatal y dificultaron la participacion socio- politica de las minorias. En esta situacion, los estructuralistas sugieren, no el desmonte de la regulaci6n estatal, sino su racionalizacion. Se busca la eficiencia de los servicios a través de un aumento en la efectividad de la regulacion. En este planteamiento, la descentralizacién asume un papel clave: desde una perspectiva econdmica, debe contribuir a la superacién de los efectos locales de la crisis y de la desigualdad espacial. Desde el punto de vista administrativo, debe flexibilizar las estructuras de planeacion y agilizar la gestion administrativa local y regional. Sin embargo, es mas importante el aspecto politico: con la ampliacion de la participacién politica se propone solucionar la crisis de legitimacién. Se exige por consiguiente la creacién deHacia un concepto politolégico de la descentralizacion instituciones locales representativas, capaces de presionar por una reparticiOn equitativa, y al mismo tiempo mas eficiente, de recursos y que puedan generar recursos hasta ahora no utilizados (AROCENA, 1989). Por lo tanto, los estructuralistas suclen distinguir dos formas de descentralizacién: una administrativa, autoritaria y deficiente y la otra politica, participativa y ‘completa’. La primera forma se obser- va en procesos de modernizacion autoritaria (ej. Chile). En cambio, para los estructuralistas la (necesaria) modernizacién del Estado tiene que partir de un nuevo ‘contrato social’, 0 sea debe crear nuevos mecanismos de legitimacién. El éxito de la reforma se define por su caracter democratico y este ultimo es el resultado dela presion politica desde la periferia. Por ende, la tarea principal es la elaboracién de estrategias de desarrollo que racionalicen la descen- tralizacién politico-territorial. Los problemas de distribucién (espacialmente definida) y de legi- timacién son identificados como elementos centrales de la crisis nacional. Movimientos civicos y presiones hacia la autonomia regio- nal adquieren entonces un lugar primordial en el proceso de la reforma (BOISIER, 1990; 21s), Pero cabe la pregunta: ;Cual es la relacion terica entre crisis y descentralizacién? A diferencia del concepto neoliberal, para el problema de una regulacién central inefectiva, la descentralizaci6n no es Ja nica solucion posible, sino ésta es mds bien el resultado de una constelacidn de fuerzas politicas. Para decirlo en términos simples: cuanto mas. fuerte la presién politica desde la periferia, mas probable y profunda la descentraliza- cién. Este argumento parece problematico: Esta basado en un modelo de regulacién de conflictos politicos insatisfactorio: primero, presupone algo que precisamente se quiere lograr por la descentralizacién, a saber: canales funcionales de participacion politi que puedan transportar las demandas de reforma hacia el centro. La descentralizacién en este concepto es el resultado de una negociacién entre intereses centrales e intereses periféricos. En cambio, si asistimos a una crisis en las formas de articulacion politica, parece mucho mas légico, que la descentraliza- cion sea motivada por el interés de las élites centrales en el manteni- miento del sistema de dominacién. Ahora bien, es posible imaginar una serie de politicas en respuesta a una pérdida de legitimidad. El uso de formas de descentralizacién politica (a ésta se refieren los estructuralistas) exige por lo tanto una explicacién que va mas alla de las ‘tendencias’ generales que algunos autores mencionan al238 Christian von Haldenwang respecto'’. Segundo, periferias espaciales no son la tnica fuente posible de demandas de descentralizacién. Existen otras segmenta- ciones sociales ¢ intraclitarias que pueden jugar un papel decisivo. Tampoco parece empiricamente correcta la relacién entre reformas y presion politica desde la periferia. Restrepo (1987: 118) observa en este contexto, que los proyectos de descentralizacién por lo general vienen de las élites centrales!!, Hemos introducido un concepto amplio de descentralizacién. En cambio, los estructuralistas utilizan el término solamente para refor- mas que apuntan al otorgamiento de competencias decisorias a unidades de gobierno inferiores y democraticamente legitimadas (devolucién general), 0 sea, reformas que presumiblemente amplifi- can la participacién politica y socieconémica'?. Ademas, plantean que un traslado ‘real’ de poder depende de la autonomia legal, financiera y organizativa de las instituciones descentralizadas y de su legitimacién por medio de elecciones. Sin embargo, la relacién estrecha entre una forma determinada de descentralizacién politica y una mejor reparticién de los recursos sociales parece problematica. Por un lado, si el grado de autonomia decide sobre el caracter descentralizado de una institucidn, la pre- gunta es, {Cudnta autonomia se exige y c6mo se mide? Se necesitan categorias de diferenciaciOn. Por el otro lado, la afirmacién de que la descentralizacién del poder politico depende de la legitimacién ‘democratica’ radica en un entendimiento cuestionable de ‘poder’: no existe una relacién obligatoria entre poder y procesos de legiti- macion democratica. La idea de que el poder fundamentalmente esta en las manos de los ciudadanos (‘el pueblo soberano’) niega la existencia de practicas politicas no-democraticas como el autorita- rismo, el paternalismo, el clientelismo y otros ismos, igual que la Bora, 1987: 44 - 46, identifica cinco tendencias favorables para la descentralizacién, a saber: 1) Crisis de representacién y demandas de participacién politica de la base; 2) El caracter tecnocratico y burocratico de la administracién; 3) Desequilibrios territoriales; 4) Nuevas tecnologias de comunicacién social; y 5) La crisis econémica y de intervencidn estatal. BOIsIER, 1990: 3-12, menciona ademas la revolucién cientifica y técnica que lleva al fin del fordismo y a nuevas relaciones de trabajo. 11. En este sentido, BorJA, 1987: 47, distingue dos grupos de apoyo a la descentralizacién: uno ‘bueno’ de actores locales y uno ‘malo’, en el cual dominan actores centrales. 12, Véase p. ej. PALMA, 1983; BoIsIER, 1990: 15s.Hacia un concepto politolégico de la descentralizacién 239 distribucién desigual de recursos dentro del proceso de produccién capitalista-dependiente En este contexto es valido mencionar que los estructuralistas parten de un modelo altamente romadntico de Jo local. Se propone la construccidn de una identidad local (0 regional: BOISIER, 1988) y la creacion de instituciones que deben representar el ‘interés comun’ de la sociedad local. No obstante, como afirma De Mattos (1989: 66- 71), las relaciones conflictivas de clase también existen a nivel local. Aunque pueda darse una convergencia de intereses locales frente a intereses externos en algunas ocasiones, parece demasiado armoni zador el modelo corporativista de la ‘comunidad local’. Ademas descuida practicas politicas como el caciquismo o el clientelismo, mientras que precisamente uno de los aspectos mas interesantes del tema es el de los efectos de la descentralizacién sobre las practicas politicas tradicionales, y viceversa. La pobreza analitica del enfoque estructuralista se debe basica- mente a un modelo del Estado que Restrepo (1987: 114) denomina el “fetichismo institucional” y segin el cual sociedad conflictiva y Estado regulador entran en una relacién mecdnica:la presiOn politi- ca de la sociedad causa procesos de ajuste estatal y éstos modifican la practica politica. El Estado no es la expresién de relaciones de dominaci6n, sino un sistema institucionalizado de reglas. Por lo tanto, su reforma es una reforma institucional en el sentido mas estrecho de la palabra, y no (también) una reforma de los esquemas de regulacién, aspecto siempre crucial de la descentralizacién. ENFOQUES MARXISTAS: AJUSTE ECONOMICO Y REPRODUCCION DE_LA DOMINACION POLITICA POR MEDIO DE LA PRIVATIZACION, LA MODERNIZACION Y LA FRAGMENTACION DE LA PRACTICA POLITICA La mayoria de los trabajos criticos sobre la descentralizacion en América Latina viene de la pluma de “autores! marxistas 0 ‘inspira- dos’ en el marxismo. Es mds evidente aqui el interés en el aspecto politico de la descentralizacién y en la comparacién de diferentes casos. E] argumento normalmente esta basado en los siguientes planteamientos: 1) En tiempos de reestructuracién econdmica a nivel mundial, la llamada ‘nueva fase de acumulacién’ | los paises dependien- tes, que en el pasado han venido creando amplias capacidades de intervencion estatal, viven fuertes presiones de ajuste.240 Christian von Haldenwang 2) Por un lado, tienen que manejar una crisis econdmica que se articula como crisis de endeudamiento hacia afuera y crisis presupuestal hacia adentro y que es el objeto de los Ilamados ‘programas de ajuste’. 3) Por el otro lado, se vuelven criticas las relaciones entre Estado y sociedad. Frente a los profundos cambios sociales y con la disminucién de las capacidades de distribucién, los instru- mentos de la intervenci6n estatal se muestran insuficientes, irracionales o demasiado costosos. Esta crisis se quiere solu- cionar con la Ilamada ‘modernizacién del Estado’. 4) Al mismo tiempo casi todos los Estados de América Latina experimentan pérdida de legitimidad y nuevas formas de articulacién de intereses que en parte escapan al control del Estado. En forma de reacci6n se vienen ofreciendo nuevas posibilidades de participacién dentro de arenas politicas fun- cional o espacialmente diversificadas. Esto se lama la ‘demo- cratizacion’ del régimen. Bajo las consignas de ‘ajuste’, ‘modernizacién’ y ‘democratiza- cién’ se presentan hoy en dia diversos proyectos de reforma. Sin embargo, las tres dimensiones estan interrelacionadas: el analisis marxista las interpreta como mecanismos de manejo de crisis por el Estado que a su vez debe ajustarse a las nuevas condiciones de acumulacién mundial. El aumento de la flexibilidad en la produc- cion, la transnacionalizacién del capital y la monopolizacién de los mercados han causado crisis en el centro y en la periferia que a la vez afectan cl modelo de acumulacién vigente y el Estado interven- cionista y de bienestar como expresién de este modelo. Hay por lo tanto una légica comin en las diferentes reformas: todas contribu- yen a un proceso multidimensional de ajuste. Se entiende la descentralizacién como un proceso de reestructura- cién que tiene una necesidad histérica en una situacién de crisis y dependencia. Su forma concreta es el resultado de los conflictos entre las diferentes fracciones del capital y del desarrollo general de las fuerzas productivas. La dimension participativa de la descentra- lizaci6n es criticada como un instrumento para fragmentar la practica politica, crear un consenso social sobre un proyecto moderniza- dor fundamentalmente antidemocratico y polarizante y buscar aHacia un concepto politolégico de la descentralizacion 241 la vez la plena integracién de las fuerzas sociales en el proceso de produccién capitalista. Volvamos otra vez al concepto de crisis, que ocupa un lugar central en esta argumentacion: en la teoria marxista, las crisis son mecanismos de la reestructuracién del modelo de acumulacién (O'CONNOR 1987: 93) y de esta manera, elemento indispensable del desarrollo capitalista. No obstante, en lo que se refiere a las relacio- nes entre crisis econdmica y su procesamiento politico de un lado, y entre crisis econdmica y crisis politica del otro, el enfoque utiliza premisas simplificadoras que han sido criticadas dentro del mismo paradigma de clases!?: El proceso politico de ajuste es aqui el fruto directo de la necesidad econdmica ‘objetiva’. Se descarta el hecho de que el Estado en los paises del “Tercer Mundo’ hoy en dia es un subsistema social con sus propios medios de regulaci6n y criterios de racionalidad que le dan una autonomia relativa frente a otras entidades sociales. Esto no quiere decir que el Estado se haya liberado de todos los intereses sociales, mas bien, supone que ¢l procesamiento politico de las articulaciones sociales es un proceso complejo en el cual influye un amplio espectro de intereses y condiciones politicas. De manera similar, 0 es tautologica o empiricamente falsa la argumentacién que las politicas estatales de distribucion sirven directamente a los intereses del capital. ‘Distribucién’ es una categoria politica, no econémica. En la teoria de la ortodoxia marxista, las crisis econédmicas causan una agudizacién de los conflictos entre las diferentes fracciones de capital y una disminucién de los recursos estatales. Los conflictos del capital penetran al aparato del Estado por diferentes caminos (colonizacién de partes del aparato, funciones de vigilancia y regula- cidn del Fstado, entre otros). La carencia de recursos estatales, a su vez, pone en peligro el sistema de distribucién y, por ende, de legitimacion. En esta argumentacion, la autonomia del Estado radi- ca en la coyuntura de los conflictos de clase y no, como lo hemos expuesto arriba, en el proceso de diferenciacién sistémica. Por lo 13. Me refiero al debate marxista del Estado, cuyas tesis centrales se encuentran resumidas en LACLAU, 1986. Véase también el instructivo articulo de FaLETTO, 1988. Una discusién detallada de teorias marnxistas de crisis la ofrece O'CONNOR. 1987, sobre todo: 60-71 y 109-128.242 Christian von Haldenwang tanto, cualquier crisis gua definitionem expresa cambios estructura- les en el proceso de acumulacién. En resumen, ,Cudles son las fallas fundamentales del enfoque marxista en el andlisis de la descentralizacion? Primero, entiende la descentralizacién como proceso de ajuste con una racionalidad coherente, de largo plazo, econémica y orientada al exterior, ne- gando de esta manera la importancia de planteamientos contradic- torios, de corto plazo, politicos y orientados al interior. Segundo, tiene un concepto univoco de crisis, dejando de lado la variedad de las situaciones que puedan incidir en el proyecto de descentraliza- cidn. Tercero, el desempefi de las relaciones de clase es una variable importante, pero no es la tinica, para el andlisis de las condiciones politicas de la descentralizacion. Cuarto, las reformas no sélo son programas de ajuste orientados a la economia mundial, sino tam- bién procesos politicos que se dirigen primordialmente al sistema de regulaciOn del Estado nacional. Parece justificada la critica por parte de algunos autores marxistas de que los neoliberales reducen la descentralizacién a una cuestion técnica y que los estructuralistas emplean un modelo poco realista de conflictos politicos. Sin embargo, cuando la descentralizacién no es mas que una respuesta a una ‘nueva fase de acumulacion capita lista’, tiende a desaparecer el Estado como categoria analitica. La descentralizacién se vuelve entonces necesidad histérica, su forma depende de los conflictos de clase, su éxito se define por lo que contribuye al proceso de ajuste. De esta manera, los marxistas adoptan el planteamiento neoliberal como paradigma de la des- centralizacién y lo ‘explican’ con argumentos de las teorias de crisis y de la dependencia. Desde una perspectiva de ciencia politica, esto parece insatisfactorio. CUATRO VARIABLES PARA EL ESTUDIO POLITOLOGICO DE LA DESCENTRALIZACION A continuacién vamos a introducir cuatro variables que han mostrado su importancia en la discusién de las tres escuelas tedricas. Ellas son: 1) La crisis del sistema politico; 2) La forma de descentra~ lizacién que se escoge para manejar esta crisis; 3) Las condiciones politicas, bajo las cuales se viene formulando e implementando la descentralizacion y 4) Los resultados que tiene la reforma con res- pecto a sus objetivos. La discusién de estas variables debe contribuirHacia un concepto politolégico de la descentralizacién 243 a la construccién de un marco de andlisis que permitird el estudio de diferentes casos de descentralizacién. CRISIS Como hemos visto, la relacién entre descentralizacion y crisis no sélo es obvia, sino también la construyen tedricamente las tres escuelas, Sin embargo, hemos criticado a los tres conceptos como insatisfactorios por diversas razones. A continuacién, vamos a pre- sentar un concepto tal vez mas adecuado para nuestro enfoque. De ahi, se podra avanzar hacia algunas hipotesis acerca de la relacién entre descentralizacién y diferentes interpretaciones (parciales) dela crisis actual. La descentralizacién es una reforma de las funciones estatales de regulacién que tiene el objetivo fundamental de estabilizarel sistema politico, Por consiguiente, entendemos bajo ‘crisis’, la perturbacion de procesos de regulacion con una potencialidad desestabilizadora. En la tarea de construir este concepto, podemos apoyarnos en el trabajo de Claus Offe: analizando el Estado de bienestar, Offe (1984: 51s) distingue crisis primarias y crisis secundarias. Las primeras son las crisis ciclicas inherentes en el proceso de produccién capitalista y descritas por las leyes marxistas del movimiento del capital. Sin embargo, con respecto a la situacién actual, su poder explicativo segtin Offe es mas bien limitado. Las crisis secundarias hacen refe- rencia a la regulacién del’ sistema politico-administrativo frente al sistema econdémico por un lado, y al sistema normativo-legitimatorio por el otro. He aqui la crisis del Estado de bienestar (OFFE. 1984: 38-56): cada uno de los tres sistemas tiene su principio bdsico de organizacion, a saber: coercion (politica), intercambio (econémico) ¥ valores (normativos). Sociedades capitalistas son caracterizadas por el predominio del principio de intercambio. Frente a éste, los otros dos principios se encuentran en una posicién subordinada. Ahora bien, en el curso del desarrollo capitalista, los procesos de intercam- bio se vuelven menos importantes para la organizaci6n de la vida social mientras que los procesos de regulacién administrativa asu- men un papel cada vez mayor. Es decir, se aumenta la autonomia relativa de los sistemas subordinados frente al sistema econdmico, aunque éste mantiene su predominio. El sistema politico- administrativo se encuentra por lo tanto en el dilema de estar obligado a intervenir con el fin de garantizar el funcionamiento del244d Christian von Haldenwang sistema econdmico y a la vez limitar su intervencién para no poner en peligro la dominacion del principio de intercambio. Ademas, exige de manera creciente servicios de integracién del sistema nor- mativo. Por consiguiente, entran en crisis las relaciones entre los subsistemas sociales. Dentro de este enfoque, el Estado no es instrumento de intereses capitalistas, sino que esta caracterizado por estructuras constitucio- nales y organizacionales mediante las cuales reconcilia el sistema econdmico con los procesos de socializacién que éste causa. En este contexto, tiene que manejar disfunciones econdmicas igual que conflictos politicos y de legitimidad. Dispone de tres tipos de recur- sos: recursos fiscales, racionalidad administrativa y legitimidad. La escasez creciente de estos recursos se debe en gran parte al mencio- nado aumento de la regulacién estatal con sus ineficiencias y friccio- nes. Con recursos cada vez mas limitados, el Estado no puede cumplir sus funciones. La crisis de las relaciones entre los sistemas sociales es por lo tanto una crisis de regulacion estatal. A este nivel de abstraccién, el concepto de Offe sobre la crisis del Estado de bienestar tiene mucha relevancia para el Estado periférico que también tiene supuestamente la funcién de reconciliar el proce- so de produccidn capitalista con los procesos sociopoliticos que éste causa y que en el curso del desarrollo capitalista gana autonomia relativa como Estado intervencionista. Frente a la heterogeneidad estructural de la economia nacional, el Estado esta obligado a una regulacion relativamente amplia, pero, como Estado dependiente, se encuentra limitado en su impetu de intervenci6n burocratica. He aqui las contradicciones estructurales que disminuyen los recursos del Estado. E] espacio financiero de los Estados latinoamericanos se esta estrechando. La politica de atraer nuevos recursos por vias fiscales es rechazada por el capital (bloqueo de inversiones, fuga de capitales), Simultaneamente, crecen las demandas econdmicas (in- fraestructura, investigacién, proteccién) y sociales con la acompa- flante amenaza de pérdida de legitimidad si el Estado no responde. En cuanto se refiere a las relaciones entre sistema politico- administrativo y sistema normativo-legitimatorio, parece mayor la diferencia entre el Estado de bienestar y el Estado periférico con su heterogeneidad social mucho mis alta: el primero se caracteriza en general por esquemas de legitimacién democratica (recurso: lealtad de masas) y de administracién racional. El] segundo, en cambio, emplea frecuentemente politicas autoritarias de dominacién y esque- mas tradicionales de distribucién. Para el Estado periférico, histéri-Hacia tn concepto politolégico de la descentralizacin 245 camente fueron menos importantes los recursos de racionalidad administrativa y lealtad de masas que la capacidad coercitiva y la cohesion interna de la élite. No obstante, podemos hablar de una carencia critica de los dos primeros recursos hoy en dia: la importan- cia de la racionalidad administrativa como instrumento para bajar los costos de la regulacién estatal crece con la demanda de recursos financieros. El Estado ya no puede asumir los gastos de una distribu- cién econdmicamente ineficiente a través de un aparato burocratico altamente politizado. Sin embargo, este sistema de distribucién cumple una funcién esencial en la produccion de lealtad de sectores sociales estratégicamente importantes (burocracia, clase media téc- nica, militar, entre otros), Simultaneamente, crece la precariedad de otras formas de produccién de lealtad (clientelismo, patrimonialis- mo) por los cambios demograficos y sociales. En cambio, mecanis mos demoeraticos de legitimacién se vuelven mas atractivos, prime- To como proyecto politico-ideolégico en oposicién a, gobiernes militares, después como proyecto oficial dé gobiernos civiles. No todas las crisis de distribucion se transforman en crisis polit ca. Para que esto suceda, hay que contar con dos condiciones necesarias: primero, los beneficiarios del esquema de distribucién no se dejan satisfacer con beneficios compensatorios (ej. gratifica- ciones simbélicas). Se observa entonces una pérdida de legitimidad. Segundo, ésta se vuelve crisis politica, cuando afecta la cohesion dentro de la élite y permite la formulacién de proyectos politico- ideoldgicos alternativos (PRZEWORSKI, 1986: 51s). Hemos visto que, como resultado de su intervencion, cl Estado no puede cumplir mas su funcién de intermediario entre produecion y socializacion, Por lo tanto, crisis econdémica y crisis politica sondos aspectos de una crisis del Estado periferico que radica en la disere- pancia entre regulacién necesaria y regulacién politica y financiera mente posible. Volviendo ahora a los conceptos de crisis de las tres escuelas arriba discutidas, parece posible afirmar que las. tres se concentran en uno u otro aspecto, pero no en Ja situacion en su total: Los neoliberales ubican el problema fundamental por un lado en la mala delimitacién entre sistema politico-administrativo y sistema econémico y por el otro en la mala delimitacion entre regulacién econdmica y legitimacién politica dentro del aparato estatal. De este andlisis resultan las demandas del *desmantelamiento de! Estado intervencionista’ (privatizacién) y de la ‘medernizacién del aparato estatal’ en el sentido de una diferenciacion funcional interna. Se trata de contrarrestar la ‘inflacion de demandas sociales’ dirigidas246 Christian von Haldenwang hacia el Estado con la limitacién de los servicios reguladores. El problema de la legitimacién tiende a desaparecer en este enfoque. Para los estructuralistas, en cambio, el aspecto politico es primor- dial. La crisis de regulacion estatal frente al sistema econdmico es por consiguiente una cuestién de racionalidad administrativa y no de delimitacion entre los sistemas. En el centro del concepto estruc- turalista se encuentra la crisis de legitimidad, entendida como ‘crisis del contrato social’. No se puede mejorar la situacion de los recursos estatales sin formas modernas de legitimacién que abren nuevas fuentes de recursos financieros, aumentan la efectividad administra- tiva y aseguran la lealtad de las masas. El predominio social del principio de intercambio no se discute en este modelo voluntarista. Finalmente, dentro del enfoque marxista, las crisis sociales se derivan de los movimientos del capital. El sistema econdmico con su dindmica causa procesos de ajuste social y les impone su ldgica. La dindmica politica del proceso y la complejidad de las relaciones entre los sistemas sociales quedan al margen del anilisis. {Qué importancia tienen estas reflexiones para nuestro tema? Hemos tratado de relacionar dos conceptos, crisis y descentraliza- cién, a nivel teérico en forma légica, coherente y justificable. A nivel empirico, hay que relacionar fendmenos. Lo que aqui cuenta no son tanto las ‘condiciones objetivas’, sino ms bien la percepcidn de las élites politicas que tienen que enfrentarse a una situacién que ellas juzguen desestabilizadora. La decisién de adoptar un cierto proyec- to de descentralizacién depende por lo tanto de informaciones sobre los propios intereses y los de otros grupos importantes, igual que sobre el marco institucional y coyuntural de la accién politica. En cuanto a este ultimo se refiere, la percepcidn de crisis de las élites se fundamenta en premisas tedricas y modelos como los que acabamos de discutir. En forma de hipdtesis podemos afirmar, que el esquema general del ajuste institucional depende en primera linea del concep- to de crisis empleado. FORMAS DE DESCENTRALIZACION Hemos introducido arriba una tipologia de ocho formas de des- centralizacién. Puesto que la descentralizacién es un instrumento de ajuste institucional a nuevas demandas de regulacin estatal, cabe la pregunta: {Cudles son los recursos que las diferentes formas aportan al sistema politico? Hemos distinguido como recursos del Estado, laHacia-un concepto politologico de la descentralizacion 247 racionalidad administrativa, los medios financieros y la legitimidad. Con la racionalidad administrativa se persiguen dos objetivos generales: reducir los costos de la regulacién y mejorar en calidad y cantidad los servicios piblicos. No obstante, vamosa afirmar que la racionalidad administrativa como recurso s6lo tiene importancia en el sentido de que por medio de ella crece el espacio de distribucién o la legitimidad del régimen. Como ya es bien sabido, la descentraliza- cién apunta a la estabilizacién de un sistema politico en crisis. En muchas sociedades periféricas, la estabilidad politica depende en buena parte de estructuras de distribucion que no tienen nada que ver con una administraci6n eficiente en el sentido weberiano. Porlo tanto, hay un cierto interés,en una administracién. ‘irracional’, lo que arriba hemos discutido como problema de delimitacién dentro del ema politico-administrativo, Este. interés a su vez define politicas de dominacién y de autoprivilegizacion y puede modificar- las cuando las contradicciones de la intervencién estatal se vuelven criticas, 0 sea cuando el régimen pierde de manera significativa espacios de distribucién o legitimidad. En estos casos, la racionali- zacién administrativa puede servir como instrumento para la recu- peracion de recursos. Lo que si cuenta en la situacion actual en América Latina son los costos de una reforma, o bien los recursos financieros que ésta pueda aportar al presupuesto publico, Si el aspecto econdmico de la crisis (endeudamiento externo, déficit presupuestal) prevalece en la per- cepcidn de las élites, parece menos probable un ‘revolcdn’ rotundo y, por ende, costoso a nivel institucional. Ademas, se puede suponer que en este caso la politica de ajuste sera determinada por calculos de costo-beneficio mas bien de corto plazo. El costo 0 el aporte financiero de la descentralizacion depende de una serie de factores: primero, reformas extensivas (desconcentra- cién general y devolucién general) son mas costosas, por lo menos a corto plazo, que cambios funcionales y limitados. Influyen aqui la creacién de nuevos niveles de gobierno y de administracién, la ampliacién de la planta de personal, yuxtaposiciones y problemas de coordinacién, resistencia desde las estructuras viejas, etc. Segundo, la financiacién de las instituciones descentralizadas apunta frecuen- temente a la captacién de nuevos recursos. Una forma mencionada arriba es la cofinanciacién, por la cual los usuarios participan con capital o trabajo en-la provision de un servicio. Otra forma es el mejoramiento del sistema local de recaudacién de impuestos. Una manera de ampliar el espacio distributivo del Estado central es la248 Christian von Haldenwang delegacion autoritaria de funciones a niveles inferiores de gobierno sin transferencia adecuada de recursos financieros. Tercero, es co- miin la liberacién de recursos mediante el desmonte de algunos Servicios publicos. En este contexto, hay que mencionar la privatiza cion de servicios sociales 0 de infraestructura y el despido masivo de empleados del Estado. Cuarto, la privatizacién de empresas publi- cas muchas veces implica un flujo directo de medios hacia el Estado. Sin lugar a dudas, el recurso ‘legitimidad’ tiene mucha relevan- cia en la situacién actual en América Latina: no es casual que se enfatice la dimensién ‘democratica’ y ‘participativa’ en casi todos los proyectos descentralizadores. Entendemos aqui bajo ‘legitimi- dad’ la aprobacién por parte de individuos 0 grupos de un régimen politico que se caracteriza por ciertos procesos y estructuras de dominacion politica y reparticién de recursos. Esta aprobacién puede radicar econédmicamente en las politicas de distribucién, politicamente en procesos formales de eleccién y decisién politica e ideoldgicamente en la oferta de lugares de integracién simbélica. Se puede suponer de manera hipotética que formas politicas e ideolégi- cas de legitimacién prevalecen cuando los espacios de distribucién se encuentran limitados (ej. por la crisis del presupuesto). De este modo, la descentralizacién puede cumplir una funcidn legitimadora en varios aspectos de la crisis actual: 1) Como proyecto politico-ideolégico, contribuye a la reproduc- cién simbélica del régimen: por un lado, las ofertas de demo- cratizaciOn y participacion tienen un caracter apelativo. Por el otro lado, el proyecto de la modernizacién del Estado con criterios de racionalidad administrativa ayuda en la construc- cién de una imagen del Estado como expresién ‘neutral’ del ‘interés comin’. De esta manera, la descentralizacién puede contribuir a la legitimacién de un régimen atin antes de su implementaci6n. 2) El caracter legitimador de la descentralizacion politica tiene dos posibles dimensiones: primero, la reforma abre nuevas arenas politicas a nivel regional o local, creando nuevas for- mas de participacion y control ciudadano. No obstante, estas arenas politicas siempre constituyen también nuevos lugares de intervencién estatal. Segundo, amplifica estructuras parti- cipativas ya existentes, sobre todo por medio de formas deHacia un concepto politolégico de la descentralizacion 249 descentralizacién funcionales y especificas (devolucién fun- cional). 3 Otro aspecto es el mejoramiento cualitativo o cuantitativo de los servicios publicos-a través de la descentralizacion adminis- trativa. Reformas administrativas pueden servir para la am- pliacién espacial de servicios sociales. Ciertos grupos de usua- rios pueden beneficiarse de servicios mas econémicos prestados por una administracién més eficiente, ya que la descentralizacién funcional de unidades administrativas faci- lita la oferta de servicios a grupos especificos. Por medio de la cofinanciacién se busca también una mayor identificacion de los usuarios con la oferta de servicios, lo que a veces se declara como ‘proceso de aprendizaje politico’. 4) Finalmente, la privatizacién también puede contribuir a la legitimacién de un régimen, beneficiando por ejemplo a gru- pos cuyo apoyo politico tiene importancia estratégica. El régimen puede utilizar recursos generados por la privatizacion para la ampliacién de servicios sociales. Por lomenos para una parte de la poblacién, la privatizacién de servicios puede implicar un aumento en la calidad de ellos. CONDICIONES POLITICAS Hemos relacionado diferentes opciones de descentralizacién con la percepcién de crisis de las élites involucradas. Sin embargo, no cabe duda de que las condiciones politicas en su conjunto influyen en la formulacion e implementacion de la reforma descentralizado- ra. En este contexto, podemos identificar cuatro variables, recogien- do algunas observaciones de Gregory Schmidt (1989: 196-198): Seguin Schmidt, grupos de interés y partidos dominan el proceso politico en regimenes democrdticos, mientras que el Estado tiene mas autonomia en regimenes autoritarios. En el primer caso hay varias opciones de descentralizacién pero son mas adecuadas las formas de devolucién general y delegacién politica. Bajo regimenes autoritarios se descarta la descentralizacién politica. Frente a la diversidad de los regimenes latinoamericanos, parece necesaria una mayor diferenciacion de la variable. A este nivel de agregacion (democratico 0 autoritario), el valor explicativo del250 Christian von Haldenwang argumento es limitado. La mayoria de los regimenes latinoame- ricanos hoy en dia esta caracterizada por una mezcla compleja y dindmica de politicas integrativas y excluyentes, democraticas autoritarias. Tomando esto en cuenta, parece mas util la identifica- cién de las politicas de dominacién prevalecientes que la clasifica- cidn en tipos de régimen, lo que ademas permite estudiar la relacion entre estas politicas y la descentralizacién. La argumentacion de Schmidt sugiere una relacién univoca, en el sentido de que los regimenes politicos tienden a reproducir las politicas predominantes de dominacién en el marco de las reformas descentralizadoras. La segunda variable es la de la burocratizacién que relaciona la integracién y diferenciacién funcional del aparato estatal con la extensiOn de la reforma descentralizadora: entre mas desarrollado el aparato del Estado, mas dificil se vuelve la implementacién de reformas extensivas, por dos razones: primero, existe una ‘tendencia al conservatismo estructural’ del aparato burocratico diferenciado. Segundo y mas importante, en muchas sociedades periféricas, el control politico (la colonizacién) de la burocracia decide en buena parte sobre la reparticién de los recursos esenciales. Lo que quiere decir (otra vez en forma hipotética) que el grado de resistencia al cambio de la burocracia depende también de los intereses de las élites que vienen controlando partes del aparato estatal. La tercera variable, formacion de alianzas, se fundamenta en la premisa que alianzas entre diferentes grupos dominan el proceso politico, buscando el control sobre el Estado. Por su poder de bloqueo mutuo, la implementacién de cualquier forma de descen- tralizacién se vuelve sumamente dificil. De todas maneras, vale la siguiente aclaracion: dentro de sistemas politicos en los cuales la mayoria de la sociedad no tiene acceso al poder, la variable se refiere mas que todo a la regulacién de conflictos dentro de la élite. Es la élite central la que normalmente define el proyecto de descentraliza- cién y sus conflictos internos influyen en la implementacion, Pode- mos formular otra hipotesis: cuando la élite se encuentra cohesiona- da en torno a los objetivos basicos del régimen y a los mecanismos de regulacién de conflictos, parece poco probable una reforma extensi- va de descentralizacién politica. Sin embargo, resulta mas probable en este caso la implementacién del proyecto de reforma. El cuarto factor importante es la forma constitucional de las instituciones politicas. Ellas no s6lo son el producto de conflictos sociopoliticos, sino que constituyen también el marco mas o menos fijo dentro del cual estos conflictos se desenyuelven. Para nuestroHaciar un concep to politolégico de la descentralizacién 251 tema, la diferenciacién entre Estados federales y unitarios es decisiva (PALMA, 1983: 4-8). A pesar de que en la praxis politica los Estados federales en! América :Latina normalmente-no son-menoscentraliza- dos que los Estados unitarios, parece logico que el orden constitucio- nal influyeen elespectro de opciones de descentralizacién, ya que en los Estados federales existeun nivel de gobierno inferior con status y autonomia constitucional. Es de suponer que la descentralizacién politico-administrativa en estos Estados'se concentrara en la transfe- rencia de competencias y recursos| hacia los Estados federales. Al mismo tiempo, el orden constitucional crea lo que. se puede llamar ventanas de oportunidad para reformas. Schmidt (1989: 220-225) observa ventanas de oportunidad en los primeros afios del ciclo presidencial en paises con un orden democratico y vigente. Sostiene que en este periodo el Gobierno se encuentra en una situacién privilegiada para adelantar reformas institucionales: Heaqui cuatro variables que especifican el conjunto delascondi- ciones politicas para la descentralizacién. Dos de estas variables hacen referencia a estructuras institucionales, o’sea, la estructura del aparato estatal y el orden constitucional del sistema politico. Las dos restantes cubren procesos institucionalizados de mantenimiento del régimen'‘de dominacién, por un lado, y de la regulacion de conflictos dentro de la élite, por el otro. De todas maneras, las condiciones politicas no sélo afectan la ‘forma institucional del proyecto de descentralizacién, sino también el curso dela imple. mentacion y los resultados de la reforma. RFSUT TADOS Dentro del proyecto de reforma, el éxito de la descentralizacion se define, en general, por los recursos que pueda aportar a un sistema politico que enfrenta espacios estrechos de distribucion y una pérdi- da de legitimidad. En este contexto hemos mencionado alos medios financieros y a la legitimidad como recursos politicos basicos. Sin embargo, los cambios institucionales de la reforma también pueden crear disfunciones para el sistema politico-administrativo en la me- dida en que estrechen mas los espacios distributivos o hagan mas presiOn sobre el sistema de legitimacion. El aumento de demandas de distribucién dirigidas hacia el Estado no siempre refleja'un crecimiento de las necesidades objetivas. Tam- bién puede ser la expresién de una capacidad creciente de articula-252 Christian von Haldenwang cidn politica, resultado, por ejemplo, de la urbanizacion, la movili- zacion de sectores marginados, la importancia estratégica de algunos grupos especificos y, de manera indirecta, del desmonte del Estado social. El Estado a su vez puede reaccionar con una serie de politicas, entre ellas, la descentralizacién administrativa y social que en este contexto tiene las siguientes funciones: por un lado, nuevos niveles politicos ‘filtran’ a los intereses sociales mediante la fragmen- taci6n espacial y la ‘traduccién’ administrativa de sus demandas, haciéndolas manejables para el centro. Por el otro, las institucio- nes descentralizadas cumplen una funcién de ‘racionalizacién ha- cia abajo’, bloqueando demandas ‘irracionales’, captando nuevos recursos y ofreciendo servicios. Sin embargo, es posible que la misma descentralizacién produzca una mayor presi6n distributiva: 1) Los costos de la reorganizacién institucional posiblemente im- plican la reduccién de otros gastos, desfavoreciendo determi- nados grupos (ej. partes de la burocracia ministerial en el caso de la descentralizacién administrativa). Ellos van a articular nuevas demandas frente al sistema politico-administrativo. 2) La privatizacion de empresas también puede aumentar (por lo menos a corto plazo) la presién distributiva, dado un cierto grado de organizacion sindical. En general, los procesos de empobrecimiento de vastos sectores sociales que suelen acom- pafiar a los programas de privatizacién van a aumentar la demanda por servicios basicos y sociales, 3) A nivel local, la descentralizacién administrativa y politica puede hacer mas presente, transparente y accesible el Estado, permitiendo de esta manera una mayor efectividad en la arti- culacién de intereses. 4) Es comin que se tome a las unidades administrativas descen- tralizadas como representantes de las entidades centrales, de las cuales dependen jerarquicamente. Sin embargo, como ob- serva Smith (1985: 91-98), unidades inferiores frecuentemente aumentan su autonomia a través de informaciones y conoci- mientos especiales y no siempre estan dispuestas a asumir su funcidn de filtro arriba descrita. 5) En casos de descentralizacién politica y bajo la presién de grandes expectativas, los gobiernos locales posiblemente van aHacia un concepto politolégico de ta desceniratizacién 253 dirigirse al centro en representacién de su clientela, aprove- chando los canales institucionalizados dentro del sistema politico-administrativo. 6 Finalmente, los mecanismos que llevan a una creciente de- manda de distribucién presuponen en parte procesos de aprendizaje, pero no en el sentido de una ‘educacion hacia la democracia’; se trata mas bien del hecho de que no se utilizan plenamente desde el principio las nuevas posibilidades de participacion. Ya se ha mencionado que una de las funciones de la descentraliza- cidn es el aumento de la legitimidad del régimen politico!*. Toda vez, de la reforma no siempre resulta realmente una mayor legitimidad: 1) Si el proyecto de descentralizacién no se implementa o trae resultados imprevistos, pierde su cardcter ideolégico-apelativo. Este efecto se refuerza cuando grupos de oposicién presentan proyectos alternativos y de pronto mas ‘democraticos’. La descentralizacién, sobre todo en sus formas econdmicas, implica normalmente el desmonte 0 empeoramiento de algunos servicios sociales y por consiguiente, la pérdida parcial 6 total de la lealtad politica de los afectados. Entre ellos figuran sectores populares y marginados que de manera creciente articulan su inconformidad fuera de los canales de participa- cién ofrecidos por el Estado. Frecuentemente, éste reacciona con el desempefio de su poder coercitivo y de represién. Ny 3) No obstante, frente a grupos que tienen importancia estratégica y capacidad de articulacion politica, el Estado tiene un espacio de represion mucho mas limitado. Cuando estos grupos se ven afectados por la descentralizacién, pueden ejercer una presion significativa sobre el régimen y de este modo influir en el tumbo de la reforma. 14, Esta observacién vale aun en los casos de los regimenes militares: la descen- tralizacién en Chile bajo Pinochet por cierto no buscé la lealtad de las masas, pero si la modernizacién del Estado en el marco de un modelo neoliberal de desarrollo. lo cual aseguré a los militares el apoyo de fracciones importantes del capital.254 Christian von Haldenwang 4) Finalmente, la creacién de nuevos niveles de administracion y gobierno puede causar mayores expectativas frente al sistema politico-administrativo, movilizando a sectores sociales hasta entonces apaticos. A corto plazo, esto puede aumentar la legitimidad del régimen, sobre todo en casos de transforma- cién del régimen politico con su acompanante euforia general. No obstante, la desilusién que suele presentarse con el incum- plimiento inevitable del Estado se expresara ‘en pérdidas peli- grosas de legitimidad. En sistemas politicos de orden democratico, la pérdida de legiti- midad se refleja en el régimen de participacién politica (abstencién electoral, precariedad de los partidos politicos, etc.). Otro indicador es el uso de modos informales, extrainstitucionales y violentos de expresién politica. En cuanto ‘legitimidad’ se refiere a la existencia de un consenso dentro de la élite, su disminucién implica modifica- ciones en los mecanismos de regulacién intraelitaria de conflictos. CONCLUSION El estudio politolégico de la descentralizacién constituye un ver- dadero desafio. Aun limitandose al aspecto de la dominacién politi- ca, el tema es sumamente complejo y complicado. Hemos tratado de empezar con la tarea primordial de estructurar el campo, propo- niendo en primer lugar un concepto amplio, pero suficientemente preciso de ‘descentralizacion’. La siguiente discusién critica de tres diferentes enfoques tedricos tenia como objetivo una primera ubica- cion en el tema, mostrando al mismo tiempo los limites actuales del debate dentro de la ciencia politica. Finalmente, hemos esbozado algunas ideas frente a cuatro variables que juzgamos de importancia crucial para el entendimiento de los procesos de descentralizacion en América Latina. Dada la complejidad del asunto, la elaboracién de un aparato terminoldgico y de variables tedricas constituye apenas el primer paso. Sin embargo, es un paso indispensable hacia un analisis que tome en cuenta lo comin y lo especifico, lo estructural y lo coyuntu- ral de los diferentes casos. Tenemos que avanzar en esta direccién para que al fin podamos entrar en un debate realmente fructifero y realista sobre los beneficios y peligros, que trae esta nueva ‘‘mo- da latinoamericana”, la descentralizacién.BIBLIOGRAF{A AROCENA, José, 1989, ““Descentralizacion e iniciativa, una discusién nece- saria’, en Cuadernos del CLAEH, No. 51, Montevideo. BOISIER, SERGIO, 1987, Ensayos sobre descentralizacién y desarrollo regio- nal, 1. PFS, Santiago de Chile. ______., 1988, “Las regiones como espacios socialmente construidos”, en Revista de la CEPAL, No. 35, agosto de 1988. —....., 1990, "La descentralizacién: un tema difuso y confuso”, trabajo presentado en el simposio internacional sobre descentralizacién poli- tica y desarrollo regional, El Fortin de Santa Rosa (Uruguay), marzo de 1990, (mimeo.). BorJA, JORDI, 1989, Fstado, descentralizacién y democracia, Editorial Foro Nacional por Colombia, Bogota —, et al., 1987, Descentralizacion del Estado. 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