EUGENE BARDACH 1 Kas ocho pasos eevee EI a Tee Publicas Un manual para la précticaEUGENE BARDACH Los ocho pasos para el andlisis Politicas Publicas Un manual para la préctica ‘Traduecién de Davin GanctaJunco Macstano con Ia colaboracién de ALLAN CLARK SkeRTcuiLy BENAVIDES CIDE 2 fia’Primera ediiéa, marzo de 1998 Primers reimpresin, junio de 1999 Seguada reimpresién, marzo de ato 2001 ©2001 (Cerna De Invesmiaacios ‘y Dacencia ECONéMIcas ©2001 | or coractritcastipogrficas y de edicion ‘Whaum. Aver PoraGe, ibero-editor Derechos reservados conforme ala ley ISBN 968-842-790-X IMPRESO EM MEXICO. wh PRINTED IN HEXICO ‘eargra 4, San Ange, Arar Obeg6, 01000 México, DF. Davip Garcta-JUNCO M. Presentacion E NoctuBrE de 1996, e] profesor Bardach impartié una conferen- cia en el Centro de Investigacién y Docencia Econémicas. En esa ocasin un amigo muytuo -el doctor Andrés Roemer- me co- mentaba que, de existir un premio Nobel en politica piblica, sin duda Eugene Bardach seria un fuerte candidato, En su momento, la aseveracién parecia exagerada. Sin embargo, su conferencia y una revision sistematica de sus trabajos me hicieron reconsiderar mi primera impresién y no me cabe duda de que, con o sin premio Nobel, el profesor Bardach es uno de los més importantes contribu- yentes a Ja disciplina. Sus aportaciones son muchas, pero en todas ellas el rasgo distintivo es la creatividad y el tigor académico. La claridad y fluidez expositiva hacen de su obra una lectura fructifera y placentera. Por ello, me honra presentar esta obra en la que Bardach plas- ma su larga experiencia docente, sintetizando de manera clara y amena las complejidades y obstaculos a los que el analista de polt- ticas ptiblicas se enfrenta en el desempefio de su trabajo: la investi- gacién y el andlisis de problemas piblicos, a fin de crear alterna- tivas de polftica viables, justas y eficientes, Hay, desde mi punto de vista, dos requisitos fundamentales por los cuales un texto sobre politicas piblicas se traduce en una obra clésica en la materia. El primero tiene que ver con la aportaci6n al desarrollo de la disciplina. El otro estd mds vinculado a la utilidad, (1DAVID GARCIA-JUNCO M. 6 es decir: gQué aprendimos? {Somos capaces de. utilizar ese conoci- miento e incorporarlo a nuestra cotidianidad? {Estimula nuestro interminable afan de racionalidad y biisqueda? ‘A laluz de estas consideraciones, Los ocho pasos para el andlisis de politicas piiblicas es un texto que cumple y excede los requisitos para convertirse en una obra trascendente y de utilidad en cualquier contexto de la politica piblica. Sobre el primer elemento, Bardach incursiona en un terreno, aunque muy cotidiano, cast inexplorado, es decir, la practica profesional. {Qué es el anélisis de politicas pa- blicas? gCémo se lleva a ‘cabo? Normalmente se ha identificado con Jos andlisis politicos de coyuntura, sustentados més en la experien- cia e intuicién que en la combinacién de éstas con la formacién te6rica. Bardach nos Ileva a través del proceso analitico, nos descri- be su estructura: desde la definici6n del problema hasta la propuesta concreta y las posibles formas de exponerla y generar consensos para su implementacién. Es una guia ordenadora que sistematiza y explica los procesos por Jos que una situacin determinada es con- siderada un problema y termina siendo objeto (0 no) de la accién gu- bemamental. Para Bardach, el andlisis de politicas publicas noes un conocimiento o modelo especifica, es la manera como utilizamos el conocimiento de otras ciencias para sole Justa y eficiente- yblemas concretos de politica piblica. | pn sepunda requisito (0 elemento) es lo que la obra nos deja en nuestta formacién intelectual: Qué aprendimos? E} autor no sélo nos previene de los problemas a los que cotidianamente se enfrenta el analista de pol/ticas publicas; nos da consejos, alternativas ys sobre todo, nos invita a reflexionar haciendo explicitos los dilemas a los que nos enfrentamos al asumir la tarea de analistas de politi- cas piblicas. El libro de Los ocho pasos para el andlisis de politicas puiblicas marca wn antes y un después; sin dada el lector tendré una perspectiva més amplia de los problemas piblicos, aprendiendo a discriminar infotmacién y a detectar las falacias en la argumenta- cign de la cotidianidad, Ahora bien, el Jector comprenderé por qué PRESENTACION + la solucién de problemas publicos es un esfuerzo de prueba y error y no un programa comprehensivo y contundente en soluciones. La primera parte del libro, “Los ocho pasos”, nos lleva a'través de las distintas etapas del andlisis: desde la definicién del problema piblico y la recopilacién de informaci6n hasta las propuestas de po- Iitica que se habrén de implementar. E! profesor Bardach ejemplifi- ca tanto los problemas teéricos y técnicos como los dilemas éticos inherentes en cada uno de los pasos. Para lograr lo anterior, cada uno de tos capftulos ejemplifica los puntos importantes y have del lector un participante activo: como si uno fuera ¢] tomador de deci- siones inmerso en la discusién sobre una alternativa de politica: {Cual informacién es relevante? Como construir el argumento? O el analista entrampado en un tema nuevo para él: ,Cémo empe- zar? {Cémo definir el problema? ,Qué tipo de informacién y cémo clasificarla? ~Cémo evaluar las alternativas? Todo esto inmerso en un contexto de Realpolitik, donde el autor nos confronta con una. serie de gufas y oportunidades potenciales para poder salvar los obstéculos més comunes a los que se enfrentan los profesionales de Ja disciplina; sobre todo cuando el problema objeto de la politica es parte de una controversia social y est4 permeado por intereses par- tidistas y agendas de poder, . La segunda parte del libro, “La recopilacién de informacién para la investigacién de las politicas piblicas”, es el complemento perfecto para guias el proceso de investigacién. Aqui el autor nos muestra los vaivenes del analista para adquirir Ja informacion y el conocimiento necesarios para realizar su trabajo: «Como llevar a cabo una entrevista? ;Cémo saber quiénes son los actores rele- vantes? {Cémo lidiar con actores importantes, pero renuentes a colaborar? Esta segunda parte es rica en directrices para consultar fuentes impresas pertinentes para el tema de politica del que se trate (bibliograffa especializada, prensa, etcétera), asf como para conse- guir acceso a especialistas y actores importantes. Los ocho pasos para el andlisis de politicas piblicas es un es- fuerzo por explicar y ordenar las etapas, eongruencias y contradic-a DAVID GARCIA-TUNCO M. ciones inherentes al proceso de andlisis de la accién gubernamental, Los lectores que buscan verdad y certeza quedarin decepcionados (con el libro y con ja ciencia), Jos dvidos de conocimiento, raciona- lidad y “razonabilidad” encontrardn aqu{ una guia metodolégica para vislumbrar Ja complejidad de ta accién gubernamental, Es un. libro préctico que nos invita a la reflexién, Su gran mérito es sim- plificar y ordenar wn proceso naturalmente complicado y caético como el del andlisis de politicas pablicas. En términos sencillos y relevantes, conjuga la teorfa con la practica y armoniza Ja coyuntura con fa sistematizacion. . ‘Tenemos aqui un libro util, donde el ingenio, la creatividad yel rigor académico se fanden con amplias dasis de humor y pragmatis- mo. Estimado lector, s6lo me resta reiterar que la obra le servird como est{mulo para una comprensién mis profunda de nuestros problemas de accién colectiva y, por supuesto, lo enriquecera con instrumentos para poder comprender: el qué, el cOmo, e] cudindo y el porqué de 1a politica piiblica. {Centro de InvestigaciOn y Docencia Econdmicas, junio de 1997) Proélogo ‘STE ES unt manual de conceptos y métodos cuyo objetivo es ayu- dar al andlisis de politicas ptiblicas. Los lectores potenciales son aquellos profesionales que comienzan a abordar la tarea del andlisis de politicas. El enfoque general y muchas de las reco- mendaciones especificas expuestas en este libro las desarrollé a lo largo de mds de veinte aftos de impartir cursos sobre andlisis de poltticas en la Graduate School of Public Policy, Universidad de California, Berkeley. Este manual también es de utilidad para cursos introductorios de politica ptiblica en programas de licencia- tura, diplomados y cursos cortos dirigidos a ejecutivos. El libro supone que el lector tiene cierta familiaridad con algu- nos conceptos bdsicos de economia, incluidos los que tienen que ver con las “fallas del mercado”. No pretende ser un libro de texto tinico, sino que debe ser utilizado junto con otras fuentes. Cuatro de Jos mejores libros de texto sobre andlisis de politicas que abordan de manera mds extensa algunos de los puntos mencionados en este libro son: -Edith Stokey y Richard Zeckhauser, A Primer for Policy Analy- sis, WW. Norton, 1978. David. L. Weimer y Aidan R. Vining, Policy Analysis: Con- cepts and Practice, Prentice Hall, 1992. -Rabert D. Behn and James W. Vaupel. Quick Analysis for Busy Decision~Makers, BasicBooks, 1982. woog0 EUGENE BARDACH, -Lee §. Friedman, Microeconomic Policy Analysis, McGraw Hill, 1984. Quiero agradecer la paciencia y los valiosos comentarios de todos los estudiantes y amigos que han utilizado este manual, es- pecialmente de los que sufrieron las primeras versiones. Un agrade- cimiento especial para José Canela, John Ellwood, Nina Goldman, David Kirp, Leo Levenson, Martin A. Levin, Duncan MacRae, Carolyn Marzke, Michael O’Hare, Andrés Roemer, Larry Rosenthal, Mark Sabean, Eugene Smolensky y David Weimer. PRIMERA PARTE. Los ocho pasosIntroduccion L ANALISIS de politicas* es una actividad politica (politics) y social. Es verdad, se acepta la responsabilidad moral e intelec- tual por la calidad de nuestro trabajo analitico sobre ¢l proceso de las politicas. Pero el andlisis de polfticas va més alld de nuestras decisto- nes personales. Primero, el asunto concierne y afecta a la vida de un gran némero de conciudadanos. Segundo, los procesos y resultados del andlisis de politicas usualmente involucran a otros profesionales ¢ individuos interesados: regularmente se JIeva a cabo como un tra- bajo en equipo, el consumidar inmediato es nuestro “cliente” o algo as{ como nuestro superior, nuestro jefe; el iiltimo receptor 0 piblico incluye a varios subgrupos pelfticos con cierto grado de convergen- cia y/o divergencia con el andlisis que uno realiza. Todos estos fac- tores condicionan la naturaleza del trabajo analftico y desempefian un papel fundamental en Ja naturaleza de lo que Ilamamos un anéli- sis de buena calidad. Andlisis de politicas: mds un arte que una ciencia El andlisis de politicas es mAs un arte que una ciencia. Se basa en la ‘intuici6n tanto como en e] método. Sin embargo, si se tiene que esco- * Existe cierta confusiGn acerca del significado que tiene el vémino de politica en el con- texto del andlisis de politicas. Esto se debe a que en castellano canto poticy como politics se 13) +“ BUGENE BARDACH ger entre un andlisis muy estructurado © uno poco estructurado en telacién con el proceso de resolucién de problemas, la mayorfa de los profesionales con poca experiencia optan, con cierta razén, por el andlisis muy estructurado. Por ello, he desarrollado una técnica ala cual he {lamado “el camino de los ocho pasos”. La funcién principal de esta técnica es recordarles aspectos y ‘opciones impor- tantes que de otra manera podrfan olvidarse; su principal defecto es que, tomada por sf sola corre el riesgo de ser un formulario meca- nicista. EL CAMINO DE LOS OCHO PASOS Definicién del problema Obtencién de informacién Construccién de alternativas Seleccién de criterios Proyeccién de los resultados Confrontacién de costos jDecida! Cuente su historia pHoaviaDn La secuencia de estos pasos puede variar y no todos los pasos son necesariamente pertinentes en una situacién particular. Sin embargo, en la mayaria de los casos, la definicién del problema es el mejor punto de partida y la argumentacién de una propuesta es, casi inevitablemente, el punto final, La construccién de alternativas y la seleccién de criterios para evaluarlas invariablemente surgen des- de el inicio. La obtencién de informacién es un paso que encontra- mos de manera recurrente durante todo el proceso y especialmente cuando nos concentramos en la definicién del problema y en la pro- yeceién de los resultados de las alternativas consideradas. ‘raduce como politica. Para fines de este texto el término de politica se refiere a policy salvo nota explicit (N. dolT.). 108 ocHO rASOS Is La repeticién es continua El proceso de resolucién de problemas —proceso de prueba y error— es reiterativo, por lo que en general cada uno de estos pasos se repite més de una vez. El espiritu con el que el analista aborda cada uno de estos pasos, especialmente en Jas primeras etapas del proyecto, debe ser tenta- tivo. A medida que se avanza en el proceso de resolucién del pro- blema, probablemente se cambie la definicién de éste, el mend de alternativas, el conjunto de criterios para evaluar dichas alternati- ‘yas, la percepcién de la informacién pertinente para el problema, etcétera. En cada repeticion el analista estaré mas seguro de andar por el “camino adecuado”, “centréndose en Ja pregunta correcta”, etcétera. Esto puede ser un proceso frustrante, aunque también pue- de estar lleno de satisfacciones, si se aprende a disfrutar de los retos que implica la investigacién, el descubrimiento y la creatividad. Algunas directrices son practicas, pero en su mayoria son conceptuales Casi todos los conceptos que utilizaremos en este libro parecerén obvios; sin embargo, hay excepciones. Entre ellas estén algunos de los términos técnicos empleados. Algunos términos de sentido co- min se utilizardn con significados especiales que haran desaparecer ciertas connotaciones vinculadas a ellos y asociardn otras. En gene- tal, todos estos conceptos se comprenderdn mediante la experiencia y la practica. Los conceptos estdn inmersos en situaciones particulares Enla vida real, Jos problemas de polifticas se nos presentan como un confuso conjunto de detalles: personajes, grupos de interés, deman- ?6 EUGENE BARDACH das ret6ricas, presupuestos, mandatos legales ¢ interpretaciones, rutinas burocrdticas, actitudes ciudadanas, entre otros. ‘Los concep- tos descritos en este manual estan formulados en abstracto. Por lo tanto, es necesario que usted, como analista, aprenda a “ver” los conceptos analfticos en situaciones concretas, en. la cotidianidad de la vida. Un primer esbozo de conclusion {Qué forma deberd tener el producto final de un analista de politi- cas? Aqui preseato un esbozo rudimentario de la tipica estructura de un informe derivado del andlisis de politicas: debe describirse con coherencia el problema que se quiere mitigar o resolver, se describi- rén algunas de las acciones que pueden tomarse; a cada curso de accién habré que ahadir los resultados proyectados que usted consi- dere que podrfan ser de interés para su cliente 0 piblico, sefialando Jas bases con las que se lego a tales conjeturas. Si ninguna opcién es claramente mejor que otra de acuerdo con los criterios de evalua- cidn elegidos, se deberdn indicar los costos y beneficios de cada una de dichas opciones de politica. Dependiendo de las expectativas de su “cliente”, el analista podré o no dar su propia recomendacién acerca de cual seria la mejor opcién. 1. Definicion del problema ‘A PRIMERA definicién del problema es un paso crucial. Esta le da al analista: 1, Una raz6n para hacer todo el trabajo necesario, a fin de termi- nar el proyecto, y 2. un sentido de direccién para obtener evidencia e informacién. En las Ultimas etapas del anilisis, la definicién del problema seguramente ayudar a estructurar la argumentacién de la propues- ta para que “Cuente su historia”. p. 69 n.b. Por lo general, la primera informacién disponible para noso- tros sobre algtin problema (primera definicién) proviene del “cliente” y se deriva del lenguaje vtilizado en el ambiente politico del propio cliente, lenguaje que Jlamaré “retérica del tema”. Esta retérica pue- de estar confinada a lo que parecerfa un problema técnico, 0 bien, puede estar inmersa en una amplia controversia de interés social. En cualquier caso, el analista deberd ir més alla de la ret6rica, a fin de definir el problema de tal manera que pueda ser manejable y tenga sentido a la luz de los recursos politicos ¢ institucionales disponibles. Es indispensable utilizar con sumo cuidado la informacién deri- vada de la “retérica del tema”. En muchos casos, esta informaci6n nos guia a considerar aspectos del mundo poco gratos o que se perciben como malos (por ejemplo, “embarazo de adolescentes”, “violencia” o “el calentamiento del globo terréqueo”). Estas evaluaciones no ne- on ‘EUGENE BARDACH cesariamente deben tomarse sin un juicio critico. En muchos casos el analista querré explorar algunos de los aspectos filosdficos y em- piticos en Jos que él misma, su cliente, u otras personas (su posible publico), se basardn para Cor derar 0 no como malas las condicio- nes descritas en la “retérica del tema”. Mas atin, esta ret6rica puede conducimos a plantear hip6tesis de causalidad —no necesariamente teales— (por ejemplo, “bienestar”, 0 “el desperdicio y derroche de la fumanidad”). Lo iltimo que quiere un analista es hacer eco de “la re- t6rica de! tema” en la definicidn del problema, sobre todo si busca que la definicin sea de utilidad analitica. Algunos temas podrén asociarse a més de un problema. Depen- diendo del police, por ejemplo, “el embarazo de adolescentes” puede significar: inmoralidad sexual, la destruccién de las oportunidades de estas jévenes y de sus hijos, explotacién de los contribuyentes © de- sintegracién social. En general, el analista querra enfocarse en un solo problema, de otta manera pronto descubriré que el andlisis se le ird de las manos, Sin embargo, si los problemas no son muy com- plicados tal vez pueda definir més de uno. Piense en los “excesos” y “deficiencias” ‘A menudo ~aungue no siempre- puede ser itil pensar en términos de deficiencias y excesos. Por ejemplo: “hay demasiada gente sin hogar en Estados Unidos” o “la demanda de agua de riego esté creciendo més rapido que nuestra capacidad para proporcionarla a un costo fi- nanciero y ambiental aceptable”, 0 bien, “la poblacién en edad de ingresar a Ta escuela en eh estado de California esta creciendo a un ritmo de 140,000 alumnos por afio y nuestra capacidad para pto- porcionar la infraestructura necesaria no est creciendo ni remota- mente al mismo ritmo”. Incluir la palabra “demasiado” en nuestra definicién del problema resulta dtil; por ejemplo, “demasiado grande”, “demasiado peque- fio”, “creciendo demasiado lento”, “creciendo demasiado répido”. 1.05 OCHO PASOS 19 Las dos dltimas frases nos recuerdan que los problemas que mere- cen llamar nuestra atencién no necesariamente son un problema del presente, pero pueden serlo en un futuro cercano si no se hace algo. De cualquier manera, no es necesario pensar en términos de defi- ciencias 0 excesos cuando el problema tic ine que ver con as| cine q aspectos 1. La seleccién entre alternativas bien estructuradas (“{Dénde tirar desperdicios, en una bahfa o en algdn hi naiteorys igtin lugar del Océano 2. la manera de lograr ciertos objetivos bien definidos (‘“re- . colectar fondos a fin de reducir el déficit que podria presentarse en un futuro cercano”), La definicidn debe ser evaluativa Hay que recordar que la idea de “un problema” signifi ral que la gente piensa que algo oneal enel ‘aundo. porto gene . Sin embargo, debe tenerse presente que “mal” o “indeseable” son términos muy discutibles. No todos pensaran que los hechos defini~ dos como problema por el analista (u otras personas) en realidad lo son; cada persona presumiblemente utilizaré criterios diferentes para evaluar los “hechos”. Desafortunadamente no existe un camino obvio 0 aceptado para resolver diferencias filoséficas de esta naturaleza. Una pregunta comin, tanto en el ambito filoséfico como en el practico es: “;Qué tipo de problemas privados merecen ser tratados como asuntos ptiblicos y por lo tanto tratar de resolverlos a través de fondos publicos?” En estos casos, siempre es titil examinar la situa- cién particular con ayuda de las herramientas que nos proporciona la vision de las “fallas de mercado”.! Cuando tos mercados trabajan razonablemente bien, es dificil que el gobierno intervenga sin crear ineficiencias importantes en la econom{a, ineficiencias que proba- ‘blemente empeoren atin més los problemas privados antes de que 'Wéase Weimer y Vining, capitulo 3, 1‘BYGENE BARDACH » interviniera el gobierno. Desde luego, existen muchos valores ade- més de la eficiencia econémica y también en muchas ocasiones es cogemos empeorar fa situaci6n de algunos miembros de la sociedad para reducir las carencias de otros, en ese caso estaremos dispuestos a aceptar la intervencién del gobierno aunque el mercado esté funcio- nando razonablemente bien. Cuantifique hasta donde sea posible La definicién del problema deberé incluir, en la medida de 'o posible, una parte cuantitativa, es decir, se deberdn incluir aspectos de mag: nitud, ,Cudn grande es “demasiado grande”? ;Cudn pequefio es “de- masiado pequefio”? {Qué significa “demasiado lento” o “demasiado répido”? Cuando hablamos de las personas sin hogar, ia cudntas nos referimos? {Cudntos metros clibicos de agua para riego se utilizan ahora y cudl seré la demanda en un afio especifico (considerando ciertos supuestos sobre el precio del agua)? {Qué capacidad tenemos para crear Ja infraestructura necesaria para atender la demanda de edu cacién? Como esperamos que creZca 0 disminuya dicha capacidad? Si es necesario, hay que obtener informacidn que nos permita ponderar las magnitudes relevantes. ‘Véase el paso 2 “Obtencién de informacion”, p. 25. En muchos casos, si no en Ja mayoria, se deberdn estimar -in- cluso “adivinar’- las magnitudes en cuestion. Algunas veces se de- berdn crear rangos, asf como estimaciones puntuales (“nuestro mejor estimado sobre el ntimero de personas sin hogar es de 70,000, aunque ciertamente el rango oscila entre 40 y 130 mil”). Las condiciones que causan problemas son también un problema Algunas de las condiciones para que se déun problema pueden no ser consideradas como molestas per se, pero son percibidas por los ciu- Los OCHO Pasos 1 dadanos 0 por los analistas que trabajan en su representaci6n como las causas de un problema. En ocasiones resulta titil hacer un diag- néstico de estas supuestas causas y definirlas como problemas que deben mitigarse o eliminarse. Por ejemplo, “uno de los problemas en tomo a la contaminacién ambiental es que el gobiemo no ha querido obligar a los automovilistas a mantener en buenas condiciones los motores de sus vehiculos y sus sistemas de control de emisiones”. A fin de definir problemas causales de este tipo, probablemente el ana- lista deba realizar un arduo trabajo de investigacién cientifica; véa- se el paso 5, “Proyeccién de los resultados”, p. 49. Perder una oportunidad es un problema Un caso especial de problema es Ja pérdida de una oportunidad. ,No es una visién muy estrecha pensar que los analistas de politicas se dedican tinicamente a aminorar los problemas? ,Podrdn los analis- tas de politicas ir més alld de la tediosa labor de remendar y compo- ner problemas? {Es posible que aspiremos a vivir en va mundo en el que se identifiquen oportunidades para realizar cosas creativas, por no decir “maravillosas”? “Si no estd roto, no lo compongas”, es una idea que nos limita, y ciertamente los analistas de politicas asi como. los tomadores de decisiones y funcionarios deberfan impedir que la “definicién del problema” restrinja la busqueda de oportunidades. potenciales. Desafortunadamente, el itinerario y la agenda de los pro- fesionales de la politica estan llenos de quejas, amenazas, preocupa- ciones y problemas. Casi nunca hay tiempo o energia para pensar en oportunidades de mejoria que nadie ha considerado como posibles. &D6nde encontramos oportunidades para perfeccionar politicas creativas que no hayan sido identificadas primero por quejas, ame- nazas, etcétera? Pocas son las referencias académicas 0 técnicas que entemos para responder a esta pregunta. Sin embargo, a través de ejemplos en el Apéndice A se describen algunas oportunidades ge- néricas que a menudo estén esperando ser descubiestas p. 77.a EUGENE BARDACH Trampas comunes en la definicion de problemas Definir la soluci6n dentro del “problema”. La definicién del proble- ma no debe incluir una soluci6n implicita que se nos escape por un descuido seméntico. Hay que limitar la deBinici6n del problema a una mera descripcién y dejar abierta Ja biisqueda de soluciones. —No diga: “hay muy pocos asilos para las familias sin hogar”. Expresada asi, esta aseveracién podria implica inadvertidamen- te que la mejor solucién serfa tener “més asilos” y esto podria limitar nuestra capacidad para pensar en otras medidas para evi- tar, en primer lugar, que estas familias se encontrasen “sin hogar”. Serfa mejor decir: “existen demasiadas familias sin hogar”. No diga: “se estén construyendo escuelas nuevas con mucha lentitud”. Esta afirmacién podsfa implicar que Ja solucin es que haya més escuelas ¥ podria impedirte al analista pensar en otras maneras de aprovechar mas eficientemente la infraestructura exis- tente. Serfa mejor decir: “hay demasiados estudiantes en rela- cién con las aulas disponibles actualmente”. Un buen indicio de que probablemente se esté incluyendo una solucién implicita en la definicién del problema es cuando n0s.es- cuchamos decir “jah!, pero ése no es el problema teal; el problema real es...” Si bien es cierto que existen mejores y peores maneras de conceptualizar un problema 0 de resolverlo; es un exceso pensar que un problema puede ser “més (0 menos) seal” que otro. Sea escéptico al determinar causas implicitas. Como antes men- cioné, las “condiciones que causan problemas también son proble- mas”. Sin embargo, las causas deben ser reales, no simplemente su- puestas. Bl analista debe evaluar la cadena causal que va de la situacion en sf misma a las cosas malas que se supone que causa ¥ convencerse de que la cadena causal es real. Por ejemplo, para algu- LOS OCHO PASOS a nas personas, “el uso de la cocaina” no es un problema en sf mism pero podria serlo si conduce al crimen, a una mala salud, a la desi. . tegracién familiar, etcétera. Pero, ;produce estos resultados? i 1 qué grado? La informacién sobre este asunto debe ser evaluada sy oe antes de que se decida que es correcto trabajar con tne oe icién del problema que incluya un “uso extensivo de co- REPETICION La definicién del problema es un paso crucial. Pefo, resulta dificil hacerlo bien, hay que repetir este paso una y otra vez. En el curso d su trabajo analitico, el entendimiento empfrico y conceptual ue tense usted del problema permitiré que la definicién de éste vaya lucionando. Ademés, empezard a desechar algunas alternativas en un intento por resolver 0 mitigar su problema y segurame querté construir Ja definicién de éste, de tal manera que sea fe “be Ia oportunidad de resolverlo con éxito, Finalmente, si est4 taba . doen wae oficina Oagencia, implicitamente negociard con sus ole ws y . ove, jerérquicos una definicién del problema mutua-2. Obtencién de informacion N EL andlisis de politicas, el tiempo se emplea en dos activida- des: pensar (algunas veces en voz alta y con otros) y obtener datos para convertirlos en “informacién”. De estas dos actividades, pensar es por mucho la més importante (véase la discusidn posterior sobre el valor de Ja investigacién cientifica social en “Proyeccién de los resultados”, p. 49), pero obtener Jos datos toma mucho més tiempo: leer documentos, buscar en bibliotecas, revisar estudios y estadfsticas, viajar para realizar entrevistas, concertar citas, etcétera, El contexto (mundo real) en el cual se realiza el andlisis de po- liticas rara vez nos permite el tiempo necesario para llevar a cabo una investigacion académicamente rigurosa. De hecho, “la presién de] tiempo” en ej andlisis de politicas es un enemigo tan peligroso, o incluso més, que los sesgos provocados por un interés politico par- ticular. Por lo tanto, es esencial economizar en sus actividades de recoleccién de datos. La clave para ello es ésta: trate de obtener tni~ camente aquellos datos que puedan convertirse en “conocimiento” que, a su yez, pueda convertirse en “informacién” que tenga que ver con el problema previamente definido. Para estructurar légicamente el andlisis, algunas definiciones tesultan importantes. Los “datos” son hechos -o debiera decir, repre- sentaciones de hechos- acerca del mundo. Los datos incluyen toda clase de estadisticas, pero también pueden ser mas que eso. Por ejem- plo, los datos también pueden ser hechos acerca de la capacidad de 11a6 [BUGENE BARDACH Jos funcionarios para vincularse constructivamente con la prensa. El “conocimiento” son los datos que tienen significado, pues pueden ayu- dar a clasificar el mundo en diferentes categorias logicas o empiri- cas. La “informacién” es el conocimiento que afecta a las creencias existentes de gente importante (incluido usted mismo) sobre caracte- risticas significativas del problema que se estd estudiando y sobre cémo puede ser resuelto o mitigado. La informacién es necesaria para tres propésitos principales. El primero es evaluar la naturaleza y la extensidn de los problemas que se estd tratando de definir. El segundo es evaluar las caracterfsticas particulares de la situacién concreta de fa politica que se pretende estudiar. Por ejemplo, usted necesita saber -o adivinar~ la carga de tra- bajo que tiene la organizacién, su presupuesto reciente, los cambios demogrficos en un drea de servicio, la ideologia politica del jefe de la organizacién, 1a competencia entre los funcionarios de mando me- dio de la organizacién y fas actitudes de otras organizaciones que nominalmente cooperan con ésta en algiin problema. BJ tercer pro- pésito es evaluar las politicas que por lo menos algunas personas han pensado que funcionarfan bien en situaciones aparentemente simi- lares a Ja suya, ya sea en Otras jurisdicciones 0 en otro momento. Los tres propdsitos son importantes para hacer proyecciones realistas de los posibles resultados de Ja politica estudiada. REPETIR Puesto que cada uno de estos propésitos ¢s importante en diferentes fases del andlisis de politicas, este paso debe repetirse una y otra vez alo largo del proceso de los ocho pasos. Piense antes de recopilar los datos Pensar y recopilar los datos son actividades complementarias: usted puede hacer una recopilacién de datos mucho més eficiente si piensa constantemente en lo que necesita 0 no necesita (0 quiere) saber y 1.08 OCHO PASOS 2 por qué. EI principal error (sumamente comin) en el que incurren tanto principiantes como veteranos es perder el tiempo recopilando datos sin valor analftico, EL VALOR DE LA INFORMACION {Cuil es el valor evidente de la informacién? La respuesta se en- cuentra en el marco analitico de la decisién (‘“arboles de decisién”), aunque se debe recordar que el proceso de “tomar una decisién” in- yolucra una gran cantidad de elementos previos al momento real de “decidir”; tales como definir un problema itil, pensar en las mejores soluciones posibles, seleccionar un “modelo” util, etcétera. En ge- neral, el valor de la informacién depende de: La posibilidad de que dicha informacién le permita sustituir con una decisién mejor cualquier otra decisién que haya usted toma- do sin ella (y que podria baberse considerado “aceptable”), -La posibilidad de que la “nueva” decisién produzca, directa 0 indirectamente, un mejor resultado de politica, en comparacién con el que se hubiera dado con la decisién original. ~La magnitud de la diferencia entre el valor del resultado proba- blemente mejorado de la nueva decisién y el valor del resultado original. AUTOCONTROL Un procedimiento que ayuda a evitar la recopilacién de datos intiti- les es que antes de emprender la recopilacién se pregunte: —“Supongamos que fos datos salen mds o menos de esta forma y no de tal 0 cual otra. {Qué implicacién tendria esto para mi com- prensién de cémo resolver este problema?” —“Comparado con mi mejor estimnacién de cémo serén los datos una vez que los tenga, jqué tan diferentes serfan si me tomo la molestia de buscarlos?”% BUGENE BARDACH —“,Cudn importante es en este momento confirmar la diferencia real entre lo que puedo estimar y lo que puedo aprender si tuvie- ra los datos reales?” Este tipo de actitud critica acerca del valor de una recopilaci6n de datos onerosa es la que a menudo motiva a los buenos analistas experimentados a hacer estimaciones que sirvan para realizar inferen- cias (back of the envelop). Sin embargo, ninguna de estas reco- mendaciones puede servir de pretexto para eludir el trabajo que im- plica conseguir “buenos” datos (a veces muchos datos), aun a costa de una gran inversién en tiempo y dinero, cuando usted est4 conven- cido de que dicha inversién realmente vale la pena. Hay una obvia diferencia entre estimados justificables o aquellos que el analista inventa sin ningtin argumento 0 informacién que sustente su apre- ciacién. La “mejor practica” es buscar Hay una alta probabilidad de que el problema que usted analiza no sea tinico y que haya sido tratado de alguna manera por otros admi- nistradores piblicos y decisores de politicas en otras jurisdicciones, quizas no muy distintas de la que usted esté estudiando. Vea si puede rastrear algunas de estas soluciones pasadas y si puede extrapolar algunas de ellas a la situacién que est4 evaluando. Utilice analogias Algunas veces resulta til tener informacién de cosas muy diferen- tes en apariencia al problema estudiado, pero que bien vistas tienen. similitudes muy instructivas. Por ejemplo, si esta trabajando en el problema de cémo el estado de California puede disciplinar, y qui- zs deshacerse, de abogados incompetentes, puede ser que valga la LOS OCHO PASOS » pena gastar una considerable cantidad de tiempo aprendiendo cémo. regulan los médicos os problemas de incompetencia, no s6lo en California, sino en otras jurisdicciones y/o pafses. Comience lo antes posible Con frecuencia, usted como analista dependerd de los horarios de otras personas muy ocupadas a quienes tiene que pedir informacién y/o entrevistas. Es muy importante prever de antemano el tiempo necesario para obtener informacién, sobre todo en el caso de las entrevistas, para asi disponer de la informacién oportunamente.? Fundamente, obtenga credibilidad, creé COnSENSO El proceso de recopilacién de informacién inevitablemente tiene ademés de un propésito puramente analitico, uno politico. Algunas veces, es una buena estrategia incluir la opinién de criticos potencia- les de un trabajo, a fin de evitar el argumento de que su perspectiva no fue considerada. También es importante dar a conocer sus argu- mentos @ aqueiias personas que potencialmente podrian estar de acuerdo con su andjisis y perspectivas para crear un grupo que apo- ye su propuesta, Un objetivo m4s complejo y quiz4 més fructifero, aunque no siempre posible o apropiado, serd utilizar el andlisis de politicas para mejorar una idea o decisién en el transcurso de su puesta en marcha. (Véase mas adelante la discusi6n de “Perfectibilidad”, p. 45, como criterio.) Esto le permite obtener “retroalimentacién” de los partici- pantes, por lo general en un proceso interactivo, y compartir sus im- 2Para una descripcién dil de cémo conducir fs revisiones bibliogréficas, bisqueda de ‘eseias,entrevistas telefonicas y entrevistas personales, véase Weimer y Vining, capitulo ‘Véase también Bugene Bardach, “Recopilacién de datos para la investigacién de politicas”, segunda parte de este libro.» [BUGENE BARDACH presiones con ellos. Asi, usted se convierte més en un socio que en un observador y diagnosticador externo. Una funcién 0 papel mucho més complejo y que representa un reto mucho més dificil es con- vertirse en un tipo particular de “socio”, un facilitador y mediador, ya sea actuando como transmisor de una persona a otra o coordinando reuniones y platicas. 3. Construccion de alternativas OR “ALTERNATIVAS” quiero decir algo como “opciones de politi- ca”, o “cursos de accién” alternativos o las diferentes “estrategias de intervencién para solucionar o mitigar el problema”. Comience en lo general y termine en lo particular En Jas tiltimas etapas de su andlisis, no querr4 evaluar més de tres 0 cuatro alternativas principales. Pero al principio, debe empezar con una visién muy comprehensiva, muy general: haga una lista de todas las alternativas que le gustaria considerar en el curso de su andlisis. Més tarde, descarte algunas que a simple vista sean poco satisfacto- tias, combine otras y reorganice algunas més en una sola alternativa “basica” con una o més “variantes” secundarias. Para su lista origi- nal, piense {dénde debo buscar ideas? —Anote las alternativas que est4n proponiendo o al parecer tienen en mente los actores politicos clave. Entre ellas probablemente estén incluidas las ideas favoritas del publico, el arsenal de pro- puestas desempolvadas de las instituciones que estén a la espera de una oportunidad para ser ventiladas, o bien, las propuestas pre- concebidas por las que siempre estan abogando los idedlogos politicos. ~Trate de proponer alternativas que puedan ser mejores que las que en ese momento estén siendo discutidas por los actores po- it2 EUGENE BARDACH Ifticos clave. Es bueno tratar de inspirarse y ser creativo, aunque no espere que necesariamente producird mucho mejores ideas que Tas que ya han tenido otras personas. El Apéndice B, “Las cosas que hace el gobierno”, p. 81, le puede servir como guia 0 es- timulo para su creatividad, En cada uno de los puntos que ahi se muestran, pregintese: “gtiene sentido intentar alguna version de esta estrategia genérica que ayude a mitigar este problema?” Como Ja lista de los puntos considerados en el apéndice es muy extensa y general, la respuesta a cualquier estrategia particular serd normalmente negativa. Pero la lista no es tan extensa como parece y, con un poco de experiencia, necesitard s6lo unos cuan- tos minutos para decidir si vale la pena considerar con més pro- fundidad alguna de las ideas. En su primera aproximacién al problema incluya siempre Ja al- temativa “no emprender ninguna accién; dejar que las tendencias con- timéen su curso”. Esta consideraci6n es fundamental, porque el mun- do esté leno de cambios que ocurren naturalmente y algunos de ellos podrfan mitigar el problema en el que usted trabaja. (Note que no estoy caracterizando esta altemnativa como “No hacer nada...” No es posible “no hacer nada”. Muchas de las tendencias en movimiento probable- mente persistirdn y alterardn el problema, para bien o para mal.) ‘Sin embargo, en muchos casos, la opcién de “dejar que las tenden- cias actuales continten...” no tendré cabida en su anélisis final. Esto sucede porque, si la definicién del problema es la adecuada, al final tendrd un problema real e importante que en general podré ser miti- gado hasta cierto punto con alguna accién concreta. Revise las fuentes mas comunes del cambio “natural” en el ambiente de la polftica piblica, para asf evaluar la posibilidad de un cambio en la magnitud del problema: 3Véase también la valiosa discusin sobre instrumentos genéricos de politica en Weimer y Vining, capitulo 5. LOS OCHO PASOS 2 a) Los cambios politicos después de una eleccidn. También es necesario considerar los cambios que se generan ante la pers- pectiva de una contienda electoral. 1) Los cambios en los niveles de desempleo y en las tasas de in- flaci6n que acompaiian al ciclo empresari: c) La variaci6n entre “estrechez” y “holgura” presupuestal de las organizaciones provocada por jas politicas generales de impues- tos y gastos. ) Los cambios demogrificos como la migracién 0 el “abulta- miento” poblacional en ciertos grupos de edad. Analice las causas del problema Con frecuencia es util preguntarse: “;podemos explicar o entender el “sistema” por el cual este problema se mantiene tal y como est4, 0 bien, se sigue desarrollando?” En general, la explicacién popular de las causas de los problemas politicos suele exagerar la importancia de los “malos personajes” y de sus “malas intenciones”. Usualmente considerar los problemas como parte de un sistema requiere un ma- yor esfuerzo analitico. Por ejemplo, un mercado que deprecia cierto tipo de bienes como el aire limpio o una agencia burocratica que se encuentra limitada por sus propios procedimientos de operacién o un vecindario en donde el crimen, el cierre de negocios, el desempleo y las desavenencias entre sus habitantes forman un cfrculo vicioso. (Véase también “Proyeccién de los resultados”, p. 49.) Por supuesto, no es necesario conocer las causas de un problema para solucionarlo -los fabricantes de productos farmacéuticos saben que muchos de sus productos funcionan, pero no comprenden del todo los mecanismos causales de su efectividad. Sin embargo, un buen esquema causal suele ser muy titil para sugerir posibles “puntos de intervenci6n”. Considere, por ejemplo, un sistema que produce “de- masiado tréfico” en un punto de congestionamiento vial (como un puente o un ttinel). Un posible sistema causal podrfa incluir, entre4 BUGENE BARDACH. otras cosas, la demanda para utilizar esa ruta, los tipos de transpor- te disponibles, la capacidad del camino y el precio para los usuarios. Una solucién sencilla y eficiente, pero por lo general politicamente impopular, serfa aumentar el precio para los usuarios de manera que refleje el grado en que cada usuario contribuye a la congestién ve- hicular y al aumento en el tiempo que lleva realizar el recorrido. Reduzca y simplifique la lista de alternativas La lista final de alternativas -la que utilizé en Ja presentacion a su cliente o a otros auditorios— seré muy diferente a la lista con la que empezé. No s6lo habra desechado las alternativas que no le pare- cieron satisfactorias, sino que también habré trabajado para simpli- ficar y conceptualizar sus alternativas. La clave para conceptualizar las alternativas es tratar de reunirlas en una frase sencilla. “Esto no es facil, pero el esfuerzo vale la pena.” Procure utilizar frases sencillas y cortas, desprovistas de jerga técni- ca. Cuando se creé la EpA,* su primer administrador enfrenté una se- tie de alternativas que podrian describirse asf: “Deja que los estados hagan el trabajo, que la federacién les dé el dinero”, “elimina los obs- taculos para que Jas compaiifas contribuyan a la investigacién contra Ja contaminacién”, “procede legalmente contra los violadores” (0 sea, contra aquellas empresas e industrias visiblemente contaminan- tes; demandarlas legalmente ayudaria acrear un apoyo Politico para Ja nueva organizacién), La clave de la simplificacién es distinguir entre una aiternativa “basica” y sus “variantes”. El elemento “basico” en muchas “alterna- tivas” de politica es una “estrategia de intervencién”, como un forta- lecimiento en la regulacién, un subsidio o un incentivo fiscal-que haga que la gente o las instituciones cambien su conducta. Pero nin- guna estrategia de intervencién directa puede mantenerse sola: debe ‘*Bpa (Enviromental Protection Agency) es la organizacién gubernamental encargada de Ja proteccién ambiental (N, del T.). LOS OCHO PASOS 3 ser implementada por una o varias organizaciones (quizés incluso por organismos no lucrativos); y debe contar con una fuente de financia- miento. Por lo general, tas “variantes” de la estrategia basica incluyen diferentes métodos de implementaci6n y de financiamiento. Cuando necesite comparar muchas soluciones posibles puede re- sultarle muy «til establecer la diferencia entre una estrategia “basica” y Sus “variantes”, basindose en los detalles de implementacién. De esta manera reduciré la complejidad del proceso. Hacer esta distin- cién le permitird levar su andlisis por un rumbo satisfactorio. En primer lugar, podria comparar tres alternativas “bésicas”, por ejemplo, mientras ignora los detalles descritos por sus “variantes”, Luego, cuando se haya decidido por una de estas alternativas “bisicas”, ", puc- de comparar las “variantes”: He aqui dos ejemplos: Usted quiere reducir en su municipio el consumo de herofna en un 50 por ciento durante los préximos cinco afios. Considera tres “alternativas bdsicas”: apoyar el tratamiento con metadona, pre- sionar para que Ja ley sea més estricta ¢ implementar programas educativos para combatir el abuso de drogas. Las variantes de cada una de estas alternativas tienen que ver con las fuentes de fi- nanciamiento que pueden utilizar en distinto grado los recursos: federales, estatales y municipales (aunque no todas Jas combina- ciones de recursos que estan disponibles para una alternativa lo estén para las otras dos). Las variantes también son posibles se- g6n quién administra los programas: organizaciones no lucrati- vas, empleados municipales, empleados estatales, etcétera, ~También se pueden considerar !as “variantes” tanto en térmi- nos de magnitud como de cobertura. En el caso anterior, se podrian considerar, por ejemplo, dos posibles tamajios del pro- grama con metadona.6 BUGENE BARDACH Una trampa lingilistica “Alternativa” no significa necesariamente que las opciones de pol{- tica se excluyen entre ellas. Entre los analistas de politicas el térmi- no “alternativas” se utiliza ambiguamente. A veces significa que la eleccin de una implica descartar otra; y otras veces significa sim- plemente una accién més de politica que podria ayudar a resolver ° mitigar algtin problema, quiz4s en conjuncién con otras “alternati- vas”, Debe tener presente esta ambigiiedad cuando otras personas utilicen esta palabra y, en “Cuente su historia” (paso 8, p. 69), debe estar seguro de que no est cayendo en esta ambigtiedad. Algunas veces ao estard completamente seguro de si las dos alternativas son o no mutuamente excluyentes. Por ejemplo, un alcal- de debe decidir lo ms répidamente posible si debe prometer una cantidad de dinero suficiente para arreglar baches, o bien, para pro- porcionar asilo a personas sin hogar (pero no ambos); pero si usted argumenta muy bien a favor de los dos programas, el alcalde tal vez decida incrementar el presupuesto de ambos. 4. Seleccion de criterios P ARA EL argumento de cualquier politica (véase el paso 8, p. 69) es Util imaginar que se tienen dos Ifneas discursivas interco- nectadas pero separables, la analitica y la evaluativa. La primera es todo lo referente a los hechos y proyecciones imparciales de las con- secuencias, mientras que la segunda es todo lo relativo a los juicios de valor. Ideaimente todas las personas de mente abierta y analitica pueden estar de acuerdo, mds o menos, con los aciertos y errores del argumento analitico, pero el evaluativo requiere més subjetividad y filosofia social para su manejo. El argumento analitico razonaré si es probable que suceda X, Y 0 Z, pero en el evaluativo es donde apren- demos si X, Y 0 Z son buenos o malos para el mundo. Este paso del proceso de los ocho pasos para el andlisis de poli- ticas pertenece al argumento evaluativo, Es el paso més importante para que Jos valores y la filosoffa entren en el andlisis de politicas, Porque los “criterios” son normas evaluativas utilizadas para juzgar Ja “bondad” de los resultados de la poiftica que han sido proyectados a cada una de [as alternativas. Aplique criterios para juzgar resultados y no alternativas Los criterios no se utilizan para juzgar las alternativas, 0 por lo me- Bos no directamente, sino los resultados asociados a cada una de 137)3 EUGENE BARDACH ellas. Es facil confundirse en este punto y, como consecuencia, en- redar innecesariamente el andlisis. La manera cotidiana de hablar fo- menta este tipo de confusiones: “La altemnativa A parece ser la me~ jor, asf que vamos a proceder conforme a ella.” Pero esta manera de hablar pasa por alto algo muy importante; la formulacién compieta es: “Es muy probable que la alternativa A traiga como resultado O., que creemos que ser4 el mejor de los resultados posibles; Por con- siguiente, creemos que A ¢s la mejor alternativa.” Aplicar los crite- tios a la evaluacién de los resultados y no a las alternativas hace posible recordar que Q, es un buen resultado, incluso si después de todo decidimos no elegir la alternativa A (porque no estamos lo su- ficientemente seguros de que A nos Ilevard de verdad a ese resulta- do). Una vez establecido este ctiterio, seria posible buscar otras al- ternativas que tuvjeran mayor probabilidad de tener a O,como resultado. La seleccién de criterios se basa en la definicion del problema y es un proceso continuo Por supuesto, el criterio mds importante es que el resultado proyec- tado “resuelva el problema de politica” en un grado aceptable. Pero esto es inicamente el comienzo. Después de todo, es probable que cualquier curso de accién afecte al mundo de muchas maneras, al- gunas deseadas y otras no, Cada uno de estos efectos —o “resultados proyectados”, utiJizando nuestro lenguaje de los ocho pasos— re- quiere un juicio de nuestra parte para saber si se considera deseable y por qué. Y es precisamente en nuestro marco de criterios donde estdn inmersos estos juicios. Puesto que cualquier efecto significa. tivo exige un juicio, cuanto mayor sea la variedad de efectos signi- ficativos m4s amplio seré el conjunto de criterios que necesitaremos Para tratar con ellos. LOS OCHO Pasos » Criterios evaluativos cominmente utilizados en el andlisis de politicas ‘EFICIENCIA Maximice el bienestar de las personas tal como lo interpretan log Propios ciudadanos. En términos econémicos, “maximice la suma de las utilidades individuales” o “maximice tos beneficios netos”, Este es el enfoque tipico del andlisis de “costo-efectividad” y de “costo- beneficio”. Se le puede lamar criterio de “eficiencia”. A pesar de que el término “eficiencia” tiene un tono antiséptico, tecnocrético y elitista, la insistencia aguf de que Ja “utilidad” debe ser entendida desde la perspectiva que tienen los ciudadanos de su pro- pio bienestar es una vision altamente “democrdtica”, Aunque los andlisis “costo-efectividad” (ce) y “costo-beneficio” (cB) puedan parecer similares y con frecuencia vayan acompafiados uno del otro, no son iguales y sus usos pueden ser muy diferentes, Es cierto que ambos conceptualizan un conjunto de beneficios acumu- lados por ciudadanos individuales, que es evaluado (por los propios ciudadanos) en términos de su “utilidad”. Ambos consideran proble- ma de la politica como un tipo de relacién de Produccién entre re- cursos y resultados benéficos. Sin embargo, el anélisis Cz considera a. uno u otro de ellos (recursos o resultados) como “fijo” o “propues- to”; el andlisis intenta entonces encontrar las mejores formas para manipularlos (ya sea maximizar segin el resultado propuesto), El andlisis CB, por otro lado, permite que ambos factores, recursos y resultados, se consideren como variables Proporcionadas. Por con- siguiente, es més complicado que el andlisis cE; pues aunque tanto CB como CE tienen que ver con Ia eficiencia productiva del progra- “Ma 0 proyecto, CB tiene también que ver con su escala. Elanilisis ce es mucho més comin que el andlisis cp. De hecho, una gran cantidad de temas de politica pueden simplificarse y esti- lizarse como problemas cz, aunque a primera vista no parezcan sus- ceptibles de este tipo de andlisis, Ejemplos:40 EUGENE BARDACH El alcalde de Mudville quiere responder a las quejas de algunos empresarios que alegan que obtener un permiso de construc- cién “toma toda la vida”. La estructura CE sugerirfa: minimice la demora originada tnicamente por Jos trémites y procedimientos burocrdticos, ya que no puede usted gastar mas de 500 déalres y s6lo esté autorizado a reestructurar el flujo de la carga de traba- jo de la Oficina de Planeacién de la Ciudad y no las funciones del personal. -La ciudad Terremoto debe mejorar los sistemas de seguridad anti- sfsmica en varios miles de edificios construidos con materiales no reforzados. Dispone de un plazo de 20 afios y no tiene res- tricciones presupuestarias inmediatas, pero quiere terminar la tarea con un minimo de molestias para la vida (¢ ingresos) de los tesidentes y pequefios comerciantes que deben ser temporal- mente reubicados durante el proceso de renovacién. Equidad, igualdad, “justicia”. Existen, por supuesto, ideas muy distintas, a menudo incluso opuestas, acerca de lo que significan o deberian significar estos términos. Usted no s6lo est4 obligado a pen- sar seriamente en estas ideas, sino que en algunas ocasiones tam- bién debe lograr que su piblico reflexione sobre ellas. -En California, las personas que sufren una lesién a causa de un accidente automovilfstico en el que el conductor no esté asegurado corren el riesgo de no recibir una indemnizacién adecuada. Mu- chos de estos conductores que “andan sin proteccién” son rela- tivamente pobres. Muchos otros conductores compran un seguro precisamente para este tipo de riesgo (péliza contra conductores no asegurados). Una propuesta de politica para que se pagara el seguro de todos los conductores con un fondo creado por un im- puesto especial a la gasolina fue considerada por algunos obser- vadores como “inequitativa” para los pobres que actualmente no cuentan con un seguro. Otros observadores dijeron que los ‘LOS OCHO PASOS a conductores no asegurados imponen el costo de una prima o el riesgo de una indemnizacién inadecuada al resto de la sociedad, entre ellos, muchos individuos que también son pobres. Es evi- dente que el analista debe incluir una discusidn sobre la idea de “equidad”. ~El debate actual sobre si deben mantenerse las cuotas de estu- diantes afroamericanos y otras minorfas en Ja admisi6n a Ja uni- versidad opone en ocasiones el concepto de “equidad” para los individuos contra el de “justicia” para los grupos sociales. Esto es extrafio, aunque algunos filésofos, y también la mayoria de no- sotros, suponen que ningin sistema “justo” puede contener as- pectos “injustos”. De nuevo, el analista tiene que afanarse en seleccionar las ideas y el lenguaje. Libertad, comunidad y otras ideas. Para estimular la reflexidn, he aqui una lista (que esté lejos de ser completa) con més ideas acer- ca de los criterios evaluativos que pueden ser importantes: mercados libres, libertad econémica, capitalismo, “libertad respecto al control gubernamental”, igualdad de oportunidades, igualdad de resultados, li- bertad de expresién, libertad religiosa, privacfa, seguridad (especial- mente contra riesgos quimicos, otros riesgos ambientales, etcétera), buena vecindad, comunidad, sentido de pertenencia, orden, seguridad, ausencia de temor, estructura familiar tradicional, estructura familiar igualitatia, fortalecimiento de los trabajadores, conservacién de un sector no lucrativo viable, voluntariado. Ponderacion de los criterios de evaluacién conflictivos Como vimos en el paso de Ja “Definicién del problema”, cuando hay valores de por medio, como sucede en la seleccién de criterios, de- * bemos considerar cémo ponderar fos valores opuestos. Hay dos enfoques generales de este problema,a EUGENE BARDACH EL PROCESO POLITICO SB HACE CARGO DE KL Uno de los enfoques consiste simplemente en dejar que los procesos gubernamentales y polfticos existentes efecttien la ponderaci6n. Este enfoque por lo general le dar primacia al empleador o cliente del analista y, por consiguiente, estard influido por aquellas partes de la esfera en cuesti6n que son importantes para el empleador o cliente del analista. EL ANALISTA IMPONE UNA SOLUCION Enel segundo enfoque, el analista modifica por s{ mismo —aunque no reemplaza- la ponderaci6n acordada por el empleador o cliente con- siderando una determinada concepcién filoséfica o politica. La justi- ficacién tfpica para este enfoque es que ciertos intereses, y quizd fi- losoffas, estén subrepresentados en el gobiemo y en la politica y que el analista est4 en mejor posicién que muchos otros participantes para “ver”, “entender” o “apreciar” este problema de subrepresen- tacién y, por lo tanto, esta obligado, o por lo menos en el derecho, de equilibrar la balanza en nombre de la equidad. Por ejemplo, algunos argumentarian que, si no fuera por los ana- listas, dificilmente se incluirfan los criterios de eficiencia y que, en realidad, la funcién de los analistas es hablar en defensa de los con- tribuyentes cuyos intereses se verian obstaculizados por grupos me- jor organizados. A veces, de manera similar se argumenta que ciertas concepciones de equidad -en particular la idea “‘de que los benefi- ciarios de los bienes y servicios publicos deben pagar por ellos”~ estan subrepresentadas excepto entre los analistas. (Esta concep- cién de equidad normalmente excluye el gasto piiblico ejercido deliberadamente para redistribuir el ingreso.) Otros intereses que en ocasiones la gente cree que estén subrepresentados y que, por con- siguiente, deben ser representados por los analistas son: las genera- ciones futuras, la nifiez, la gente que vive fuera de la jurisdiccién donde se toman las decisiones, las minorias étnicas y raciales, las ‘LOS OCHO PASOS “8 mujeres, los pobres, los consumidores, los animales y las plantas (entidades ecolégicas), Una variante de este enfoque incluye la idea de un “proceso edu- cativo”. Dependiendo de las circunstancias, el analista debe animar a los actores politicos importantes -incluido tal vez su jefe o su clien- te principal— a reconsiderar sus criterios evaluativos a la luz de he- chos 0 argumentos con los que el analista podria Ilamar su atencién. En este caso el analista es responsable de abrir el diélogo, haciendo quizé un Hamado a Ia raz6n y a la mesura, pero luego debe permitit que el proceso politico contintie. Criterios practicos No todos los criterios que intervienen en un anilisis son parte de la linea evaluativa. Algunos son puramente prdcticos y forman parte de la linea analitica. Esto tiene que ver con Jo que le pasa a una al- termativa con la politica y los procesos de implementacién. Los prin- cipales son; legalidad, viabilidad politica, solidez en condiciones de implementacién administrativa y perfectibilidad. ‘LEGALIDAD Una politica viable no debe violar los derechos constitucionales, es- tatutarios 0 de la ley comin. Sin embargo, recuerde que los derechos. legales estén cambiando constantemente y, a menudo, son ambiguos. A veces vale la pena arriesgarse con una politica que podrfa -o no- ser juzgada como ilegal en caso de llegar a un tribunal. (En estos casos, ¢s aconsejable la asesorfa de un abogado para que aumenten las posibilidades de que sobreviva esa politica.) Sin embargo, note que los llamados derechos “naturales” o “hu- manos” son conceptualmente muy distintos de los derechos legales, a pesar de la similitud seméntica, Los ejemplos son “derecho al abor- to” o “derecho a la vida” o “el derecho de la mujer a decidir sobre su propio cuerpo”. Los llamados derechos “naturales” o “humanos”“4 EUGENE BARDACH algunas veces generan polémica porque existen personas que querrfan que fueran reconocidos como derechos, mientras que otras se opo- nen a tal reconocimiento. ACEPTABILIDAD POLITICA Una politica viable debe ser politicamente aceptable, 0 al menos no inaceptable. La inaceptabilidad politica es una combinacién de dos cosas: “demasiada” oposicién (que puede ser amplia o intensa o am- bas) y/o “muy poco” apoyo (que puede ser reducido o poco intenso 0 ambos). Sin embargo, no considere 1a “inaceptabilidad” como una cues- tién estdtica. Siempre pregtintese: “Si la solucién de politica que prefiero no es viable en las condiciones actuales, ,qué puedo hacer para cambiarlas?” Podria darse cuenta de que elaborar estrategias creativas puede abrir opciones que antes no habfa considerado se- riamente. SOLIDEZ Meas de politica que pueden parecer muy buenas en teorfa, fallan a menudo en el momento de su implementacién real. El proceso de implementacién tiene vida propia. Se lleva a cabo a través de siste- mas administrativos grandes e inflexibles y los intereses burocrdti- cos los distorsionan. Las politicas que surgen en la prdctica pueden, por consiguiente, diferir sustancialmente de las politicas disefiadas y adoptadas, Una opcién de politica, por lo tanto, debe ser lo sufi- cientemente sélida para que, aunque el proceso de implementacién no sea facil, Jos resultados de la polftica sean satisfactorios. Entre los resultados adversos de la implementacién que vale la pena considerar estén: largas demoras, “captura” de los beneficios del programa de la politica por un grupo de ciudadanos que no los “merecen” o que no hab{an sido considerados para estos benefi- cios, costos presupuestales o administrativos excesivos, escdndalo por fraude, desperdicios y abusos que minan el apoyo politico y 1108 OCHO PASOS 45 comprometen a los partidarios de la politica, complejidades adminis- trativas que dejan a los ciudadanos (y a los administradores del pro- grama) inseguros acerca de los beneficios disponibles 0 de fas regu- Jaciones que deben acompafiarlos, PERFECTIBILIDAD Aun los mejores planificadores de polfticas no pueden tener todos los detalles correctos para disefiar un escenario. Por consiguiente, deben permitir que los implementadores de politicas perfeccionen el disefio original. El elemento mds comin para tales mejoras es la participacién en el proceso de implementacién de individuos y gru- pos cuya experiencia o puntos de vista no hayan sido incluidos en la fase de disefio. ‘Sin embargo, esta actitud de apertura en busca de perfeccionar el disefio puede abrirle la puerta a intereses politicos hostiles, dis- minuyendo asf la solidez de la politica. En consecuencia, es bueno hacer una evaluacion muy cuidadosa de Ja situacién real actual: per- sonajes, demandas e incentivos institucionales, vulnerabilidad polf- tica, etcétera. (Una nota sobre “resultado” y “proceso”. Dije anteriormente que los criterios se aplicaban a los resultados y no a las alternativas. Sin embargo, es necesario hacer algunos ligeros ajustes en el caso de los criterios prdcticos. Estos criterios no se aplican a los resultados, sino a las perspectivas que enfrenta una alternativa en el transcurso del proceso de adopcién e implementacién de Ja politica.) Criterios en modelos de optimizacién Hasta ahora, me he centrado en criterios sustantivos. Un enfoque complementario se centra en los criterios entendidos en un senti- do formal. En particular, es muy util enfocarse inicialmente en un criterio base, un objetivo principal que hay que maximizar (0 mini- mizar). En general, este objetivo principal ser4 el reverso de su de-46 EUGENE BARDACH finicién del problema. Por ejemplo, si su problema es “demasiadas familias sin hogar”, entonces su principal objetivo probablemente seria “minimizar el ndmero de familias sin hogar”. Si el problema es “el efecto invernadero est4 aumentando muy répidamente”, una bue- na manera de expresar el objetivo principal serfa “minimizar el incre- mento del efecto invernadero”, Naturalmente, existen otros criterios para juzgar los resultados, como carestia, aceptabilidad politica, jus- ticia econémica, etcétera. Todo esto debe entrar en la evaluacién fi- nal. Sin embargo, es muy probable que si se enfoca —inicialmente al menos- en un solo criterio primario y ordena otros a su alrededor, o Gnico que logre sea confundirse. Conforme vaya profundizando el andlisis y se sienta mas cémodo con Ia multiplicidad de objetivos importantes, deseard poner mayor énfasis en un criterio primario y trabajar con una “funcién objetivo” mas compleja. ‘PROGRAMACION LINEAL La “programacién lineal‘ es una técnica matemitica (y ahora ac- cesible en computadora) que sirve para optimizar la elecci6n cuando se tiene un objetivo principal o una funcién objetivo y pocos recursos que maximizar. Frecuentemente, al menos algunos recursos el pre- supuesto de Ja organizacién y la infraestructura prometidos por una organizacién no lucrativa, por ejemplo- estan restringidos. Incluso, si el problema no puede ser cuantificado, el analista puede aprove- char Ja estructira [égica de la programacién lineal para concep- tualizar su labor. La formulacién convencional es parecida a la siguiente: maximice este objetivo (o funcién objetivo) sujeto a tales y cuales limitaciones de los recursos. Un enfoque muy similar al de la programacién lineal es suponer, que los criterios caben en tres categorfas: un objetivo (0 funcién objetivo) que hay que maximizar; ciertas restricciones; y ciertos cri- terios para los que, por lo general, mAs es mejor. 4 Véase Stokey y Zockhauser, capituto 11. LOS OCHO pasos ‘ a Un ejemplo acerca del problema de personas sin hogar: Maximice el niimero de personas sin hogar que reciben asilo una noche cualquiera, limitado a un presupuesto total por noche de 50,000 délares otorgado a la organizacion X y teniendo en cuenta que en las colonias A y B no se pueden construir asilos por razones polfticas, tratando adems de dar el “mayor ntimero” de opciones de asilo a Ja poblacién beneficiaria....5. Proyeccion de los resultados Aw para cada una de las altemativas de su lista actual, pro- yecte todos los resultados (0 efectos) que usted u otros acto- res interesados podrian considerar importantes. Este es el paso mas dificil del proceso de los ocho pasos. Incluso los analistas de politicas m4s experimentados por lo general no lo bacen muy bien. No es de sorprender que los analistas disfracen sus omisiones con una variedad de subterfugios. Por lo tanto, el conse- jo més importante sobre este paso es sencillo: hagato. Existen (al menos) tres grandes dificultades tanto practicas como psicolégicas. Primero, “la politica” tiene que ver con el futuro, no con el pasado o el presente; pero nunca podremas estar realmente segu- Tos acerca de cémo ser el futuro, ni siquiera si lo hacemos con la mejor de las intenciones y el disefio de politicas mds estructurade. Segundo, la “Proyeccisn de los resultados” es otra manera de decit “sea realista”. Sin embargo, el realismo es a menudo inc6modo, por eso mucha gente prefiere el optimismo. La “politica” puede afec- tar, para bien o para mal, a la vida, la fortuna, el sacro honor de las personas, “Hacer una politica”, por consiguiente, impone una carga moral mAs pesada que lo que mucha gente estarfa dispuesta a aceptar. Por ello, es muy comprensible pensar que Ja alternativa que preferi- mos 0 recomendamos tendré de verdad los resultados que esperamos & implicar4 menores costos que los que realmente suponemos. Final- mente, regresamos a lo que a veces ilamamos “el principio 51-49”. 149330 EUGENE BARDACH Esto es, en Jo més candente de la discusi6n sobre la politica, nos ve- mos impelidos, por pura defensa propia, tratar a nuestra proyeccién de 51 por ciento de confianza como si fuera de 100 por ciento, con el consiguiente resultado de que a veces no sélo engafiamos a otros, sino también a nosotros mismos. La primera dificultad, la de que nunca tenemos informacién to- talmente convincente acerca del futuro, agrava la segunda y la tercera, ya que nuestro resultado deseado no puede corregirse facilmente ha- ciendo referencia a demostraciones empiricas y a pruebas. Por supuesto, para hacer proyecciones es importante contar con cierto tipo de informacién, pero ésta se obtiene Gnicamente de la experien- cia con otras politicas similares 0 andlogas (véase “Obtencién de informacién”, p. 25). A pesar de estas notas precautorias, recuerde que no queremos caer en el pesimismo. Nuestro objetivo es obtener una proyeccién. realista. Modelos causales La proyeccién depende de la comprensién de las relaciones causa- efecto. Estas relaciones son: primero, como dije anteriormente en “Definicién del problema” (p. 17), la estructura de los incentivos, testricciones y condiciones que conforman el (los) problema(s) de la politica; y segundo, los incentivos, restricciones y condiciones que entrardn en escena cuando comience a ponerse en prdctica la politica. Casi siempre resulta util contar con un modelo de Ia estructura causal. Para simplificarla descomponga, si es necesaria, el postula- do original del problema en problemas independientes y modélelos por separado. (Recuerde que se supone que {a definicién original del problema era s6fo provisional.) Un modelo es, por lo general, re- lativamente sencillo y estilizado, si se compara con la complejidad y la confusién del mundo real. Algunos modelos usados comin- mente son: LOS OCHO Pasos 3 -Un “mercado” donde un grupo disperso de proveedores inter- cambian bienes o servicios con un grupo disperso de demandan- tes. Los modelos de mercado se pueden aplicar a los bienes 0 servi- cios, aun si no tienen precio. La idea principal detrés del modelo de mercado es en realidad “el equilibrio a través del intercam- bio”. Por lo tanto, el modelo de mercado puede aplicarse a mu- chos otros fenémenos ademis de a la produccién y a la asigna- cin de los bienes descritos en Jos libros de texto como peras y manzanas. Por ejemplo, puede usted tratar de entender el flujo de pacientes de un hospital mental estatal en términos de “oferta y demanda”: hay una “oferta” de corto plazo de camas disponibles en los hospitales estatales y un cargo diario por cada una, al mismo tiempo que existe una “demanda” compleja para utilizarlas, generada por los departa- mentos de policia, las unidades psiquidtricas de emergencia, jueces, personas del piblico, etcétera. —Modelos de produccién. Por desgracia, no hay mucha litera- tura académica acerca de la 16gica con la que operan los tipos comunes de sistemas de produccién encontrados en politica pibli- ca (como por ejemplo, regulacién sobre érdenes y control, su- ministro de informacién y todas esas otras “cosas que hace el gobierno”, p. 81, descritas brevemente en cl Apéndice B).> En- cualquier caso, lo mds importante para entender los sistemas de producci6n es identificar los parametros cuyos valores, cuando se salen de cierto rango, tienen mayor capacidad para provocar fallas, fraudes y abuses, problemas econémicos extraordinarios y distorsionar el propésito original. También es itil conocer los par4metros que mds importan cuando queremos mejorar un sis- 3Sin embargo, véase el capfuulo sobre “polticas genéticas”, en Weimer y Vining. Véase también Lester Salamon (ed.), Beyond Privatization: The Tools of Government Action, Urban. Institute Press, Washington, 1989,2 [BUGENE BARDACH tema de produccién desde niveles de desempefio meramente adecuados a niveles considerados como “excelentes”. —Otra manera de considerar los modelos de produccién es desde una perspectiva de optimizacién. En este caso, son importantes los modelos de investigacién de operaciones, por ejemplo, orde- namiento de listas de espera, administracién de inventarios, pro- cesos de Markov. ~Procesos evolutivos: variacién, seleccién y retencién aleato- tias, En general, los mecanismos de seleccién son la clave para entender este tipo de procesos. Por ejemplo, algunos organismos reguladotes fijan sus politicas de seleccién de casos por que- jas recibidas. Para entender dichas politicas y su escala de priori- dades, es necesario entender cémo “se seleccionan a sf mismos” los verdaderos quejosos de entre la poblacién de inconformes potenciales y cémo prestan atencién las organizaciones a cierto tipo de quejas y no a otras. —Modelos organizacionales y politicos.’ —La literatura sobre la ciencia social aplicada, la cual se puede encontrar en cientos de revistas especializadas y en innumera- bles informes de investigacién, es una rica fuente de compren- si6n y conocimiento. Ningiin andlisis de politicas puede Hegar muy lejos sin una revisi6n sistematica de la literatura 0 sin consultar con expertos que comprendan y conozcan la literatura importante sobre el temna.® ‘6 Véanse también los modelos, particularmente casos de gesti6n, en Stephen R. Rosenthal, Managing Government Operations, Little Brown, Boston, 1982. “Pog ejemplo, Jos que se describen en Graham Allison, Essence of Decision, y en Wei- ‘mer y Vining, capitulos 4 y 5. 'Para conocer otras ideas, y leer un excelente anslisis de los usos de modelos, véase Charles A. Lave y James G. March, An Introduction to Models inthe Social Sciences, Harper ‘and Row, Nueva York, 1975. 1.08 OCHO PASOS a Incluya estimaciones de magnitud Para la “Proyeccién de los resultados”, muchas veces se tequiere pen- sar tanto en la direccién general del resultado como en su magnitud. En general, no es suficiente decir: “Esperamos que este programa reduzca significativamente el embarazo no deseado en las adoles- centes.” En cambio, a usted le gustarfa decir: “Esperamos que en el transcurso de los préximos cinco aifos este programa reduzca anual- mente entre 100 y 300 el ntimero de embarazos no deseados en las adolescentes de esta comunidad.” A veces, basta con un “punto estimado” de su mejor suposicién, pero en otros casos debe proporcionar un rango. Para reducir esta incertidumbre en su estimaci6n, h4gase una pregunta parecida a ésta: “1Cudl es el nivel minimo de efectividad que esta alternativa puede alcanzar para justificar su eleccién?” La respuesta, por supuesto, viene acompaiiada de otras preguntas: “Z Qué debemos suponer acer- ca de la manera en que funciona el mundo para persuadirnos a no- sotros mismos de que realmente hemos alcanzado ese nivel?..., y glo creemos asi?” (Véase también més adelante, “Confrontacién de costos y beneficios”, p. 61.) El problema del optimismo Formulacién de escenarios. Para no caer en el optimismo natural, estudie sistemdticamente posibles escenarios adversos. {Qué causarfa que la propuesta no produjera ef efecto deseado, por ejemplo, solucionar o mitigar adecuadamente el problema causado por la politica? La falta de solidez en el proceso de implementacién 1no es slo uno de los problemas més comunes, sino que, con frecuen- cia, es el verdadero culpable. Algunos escenarios que aterran son: —Bn un programa reglamentario de salud o seguridad hizo falta el conocimiento cientifico 0 técnico necesario para producir4 EUGENE BARDACH, normas racionales y legalmente defendibles. Como resultado, dentro de cinco afios habremos suplido esa falta con una politi- ca simbélica, corrupcién, captura de industrias o regulacién ex- cesiva. 7 -El tiempo pasa y los recursos presupuestales y el apoyo politi- co que alguna vez estuvieron disponibles se habran perdido ante el impacto del cambio electoral y las reformas econémicas. Con el apoyo de algunos Ifderes y e] respaldo de la prensa, ef programa habré empezado a consolidarse con otro programa, otra unidad burocratica sc habré hecho cargo de él y finalmente habr4 desa- parecido. ; | -Un exitoso programa estatal diseiiado para proporcionar asis- tencia técnica a entidades rurales extremadamente pobres recibe la orden de proporcionar ayuda también a muchas otras entida- des urbanas no tan pobres. Como resultado, los escasos recur- sos del programa se habran disipado y detrochado.? —Se anuncia con grandes fanfarrias un programa para subsidiar la investigacién y desarrollo de la “protefna de pescado concen- trada” como complemento alimenticio baralo y nutritivo. Dentro de cinco afios, e] programa se habré estancado indefinidamente, porque la agencia reguladora de alimentos y medicamentas fue incapaz de incorporar este producto en sus normas de operacién para una revision reguladora. Hay que hacer notar que estos escenarios estén escritos en fatu- ro perfecto, El hacerlo as{ funciona como auxiliar para estimular su imaginacién.9 / Para “pensar en futuro perfecto” resulta util empezar con una Tista de resultados adversos de la implementacién e imaginar uno o mas A este escenario lo llamo “apifionamiento” (piling on). Véase Eugene Bardach, | Implementation Game: What Happens after a Bill Becomes a Law, mitt Press, Cambridge, 7 parame dale vase Kael Weick, The Social Psychology of Organizing, Random ‘House, 1979, pp. 195-200. LOS OCHO PAsos s escenarios de cémo podria ocurrir cada uno de ellos, Recuerde la lis- ta anterior de estos resultados adversos: largas demoras, “captura” de Ios beneficios del programa o de la politica por un grupo de ac- tores que no los “‘merecen” o que no habfan sido considerados para esos beneficios, costos presupuestales 0 administrativos excesi- vos, escdndalo por fraude, desperdicios y abusos que minen el apoyo politico y comprometan a los partidarios de la politica, complejida- des administrativas que dejen a los ciudadanos (y a los administra- dores del programas) inseguros acerca de los beneficios o de las re- gulaciones que deben acompafiarlos. LA HEURISTICA DESDE LA PERSPECTIVA DEL OTRO Imaginese en el lugar de otra persona, Digase a si mismo: “Si yo fue- ra X, ,c6mo actuaria?” Y entonces procure pensar como X y trate de adivinar qué harfa X en esa circunstancia particular. Haga esto sistematicamente poniéndose en el lugar de cada uno de los actores importantes, La importancia de esta Practica es que podra descubrir Jas espléndidas formas en que estos actores se adaptan a la situacién. de la nueva polftica que esté usted planteando y, de esta manera, po- dd prevenir los resultados adversos del disefio de su politica. Por ejemplo, bajo las leyes del derecho a la informacién en la industria quimica, los trabajadores tienen el derecho de saber a qué sustancias han estado expvestos y pueden examinar los registros de salud que guarda el patron. Si fuera usted un trabajador, ¢c6mo po- dria utilizar esta ley? ;Podria utilizar esta informacién para abando- nar su trabajo actual? ¢Demandarfa mayor salario? {Demandarfa equi- po de proteccién? ¢Demandarfa al empleador? :Ejerceria presién en el sindicato? &Y c6mo reaccionaria el sindicato ante la presidn? ,Podria esta Presi6n hacer més dificil el trabajo de representaci6n o mas sencillo? Suponga ahora que usted es el Patron. Puesto que sabe lo que sus trabajadores podrfan hacer, tendré incentivos para tratar de modi- ficar su politica. ;Dejarfa de llevar todos los Tegistros de salud que% BUGENE BARDACH no estén contemplados por la ley? gMantendria los registros, pero permitirfa que fos doctores s6lo realizaran exAmenes de laboratorio? Y si fuera usted un empleado y viera que su patrén hace esto, 4¢6mo contraatacaria? He aqu{ otro ejemplo, En cierto momento de la década de los se- tenta, la Comisién Federal de Comercio atacé el problema de los vendedores que evadian sus obligaciones de garantia por produc- tos defectuosos, vendiendo la deuda a plazos de los consumidores a bancos u otros acreedores que no estan obligados, segtin la doctrina llamada “poseedor en curso” debido, a arregiar el producto, cam- biarfo o cancelar Ja deuda. La solucién de la cec fue suprimir esta doctrina. Los bancos se quejaron argumentando que ellos no que- rian entrar en el negocio de la reparacién de productos defectuosos. Pero si se pone usted en el lugar del gerente del banco que, de pronto se ve obligado a tener que reparar estos productos, ,podria pensar en contratar especialistas para cumplir con esta obligacién? ,O qui- 24 se las arreglarfa para no comprar deuda a plazos a vendedores que usted cree que no son confiables para cumplir con fas garantias otor- gadas, etcétera? EFECTOS SECUNDARIOS NO DESEADOS Muchas veces los analistas también deben preocuparse por las “con- secuencias no previstas”. Pero este término no es adecuado, ya que con frecuencia también se utiliza para referirse a lo perfectamente anticipable, aunque'no deseable. He aqui algunos efectos secundarios no deseables pero anticipables, que ocurren en programas piblicos: -El “riesgo moral” aumenta. Esto es, una politica tiene el efecto de que Ja gente se responsabilice por Jas consecuencias de sus acciones. Por ejemplo, el aumento de los beneficios para los de- sempleados tiene el efecto secundario de reducit los incentivos para buscar otro trabajo. La “sobrerregulacién” en los campos de Ia salud y la seguri- dad. Un posible resultado adverso de, por ejemplo fijar normas LOS OCHO pasos 3 de salud 0 de seguridad “demasiado altas” y aplicarlas “demasiado homogéneamente” es el consiguiente incremento en los costos del sector privado por encima del 6ptimo deseable. Por ejemplo, dadas las preferencias de los ciudadanos por la seguridad privada, si se imponen normas para las defensas de los autos que cuestan 25 délares por vehfculo, pero que apenas si mejoran Ia con- tencién en case de choque, esta politica no pasaria un examen convencional de costo-beneficio. Un segundo resultado adverso podria ser que, inadvertidamente, cause una disminucién en la regulacién de alguna otra actividad que —perversamente— es me- nos segura 0 menos saludable. Por ejemplo, algunos observado- res alegan que la sobrerregulacién en materia de seguridad en la produccién de energia nuclear ha provocado un viraje hacia el carbon que, segtin dicen, es mucho més riesgoso que la energia nuclear. —Los “buscadores de renta” (intereses que buscan nichos lucrati- vos protegidos de la competencia perfecta) distorsionan el pro- grama en su provecho. Es inevitable que quienes proveen de bienes y servicios al gobierno, incluidos los funcionarios piiblicos, encuentren maneras para capturar “rentas”, y en realidad pasa a menudo; por ejemplo, con muchos contratistas del Departamen- to de Defensa. La biisqueda de renta también ocurre de mane- ras menos obvias, por ejemplo cuando algunas empresas regu- Jadas cabildean exitosamente por regulaciones que imponen costos para sus competidores mucho més elevados que los suyos pro- pios. Los COSTOs ETICOS DEL OPTIMISMO Es dificil hacer énfasis en la importancia de preocuparse por los efectos secundarios adversos de politicas que de otra manera serfan “buenas”, sin mencionar Ja posibilidad de que, en muchas circuns- tancias, tampoco se presenten los principales efectos “buenos” que8 EUGENE BARDACH se pretenden.!! Los analistas éticos de politica siempre se preguntan “si la gente realmente siguiera mi consejo, ,cudl podria ser el costo de que me equivocara y quién tendria que cargar con él?” Recuerde que el analista rara vez es una de las partes que tienen que cargar con los costos de sus errores. La matriz de resultados Este paso del proceso de los ocho pasos le aportaré una gran canti- dad de informacién. No querré presentarla o analizarla toda en su informe final, pero a lo largo del proceso tal vez necesite volver atras y evaluar escenarios complejos ¢ inciertos para ocho o diez alterna- tivas basicas combinadas con sus variantes principales, Una manera conveniente de resaltar lo mas relevante de toda esta informacién es presentarla en una matriz de resultados. También serfa util incuir €n su informe final una versién més corta de esta matriz. En el formato Uipico de este tipo de matrices, las alternativas de politica se presentan en los renglones y los criterios evaluativos, en las columnas. Cada celda contiene asf los resultados proyectados de la alternativa del rengi6n, evalnada respecto al criterio de la columna. A continuacién se muestra un ejemplo que realicé para comparar los resultados proyectados para tres sistemas alternativos para verificar periddicamente el control de emisiones de 10 millones de automé- Viles del estado de California. En este ejemplo, Baker, Smith y Jones, analistas que trabajan para tres distintas oficinas gubernamentales y con opiniones de politica opuestas, estin haciendo diferentes pro- yecciones de resultados para cada una de estas alternativas. Registré en las celdas las proyecciones en las que difieren. Ei sistema de verificacién de la emisién de contaminantes inclu- ye verificaciones bianuales en el momento de registrar e} vehiculo en cualquiera de los miles de centros de servicio autorizado. “IM 240” requeriria una verificacién bianual con equipo de inspeccién mas ‘Vase el capitulo de Behn y Vaulper en “Assessing your Ignorance”, Cuapro 1 RESULTADOS PROYECTADOS POR TRES DIFERENTES ANALISTAS PARA TRES SISTEMAS ALTERNATIVOS DE VERIFICACION DE LA EMISION DE CONTAMINANTES Criterios del vehiculo (8) Reducir ef costo de la verificacién para el propietari Reducir el tiempo del consumidor (min.) Minimizar costostoneladas de contaminantes reducidos a Qué tan cerca est de requerir una limpieza % Altenativas Jones: VC* Jones: 60 2 v i M240 Smith: >60 Jones: 75 ‘Smith: Millones Baker: Miles ‘Smith: 35 “SC”* Modificado ‘Consenso: 0 Smith: 75 ‘Smith: Millones Baker: Millones ‘Smith: 200 Consenso: 0 ‘Sensor remoto de los propietarios para la mayoria. para la imayorfa - de Jos conductores Smith: 100 ‘SVC: Verificacién de Ie emision de contaminates.0 EUGENE BARDACH complejo en alguno de los pocos centros de verificacién especiali- zados que cuentan con el equipo necesario. “Sensor remoto” es una tecnologfa nueva que simplificarfa el monitoreo de los automéviles, el cual se podria realizar desde camionetas estacionadas a 1a orilla del camino, y reforzaria las medidas en contra de los que no cum- plen con la norma establecida.'? Si no puede Ilenar la celda con una descripcion expresada cuan- titativamente de }os resultados proyectados, podria asentar un des- criptor verbal como “muy bien” o simbélico, como “+” 0 “~”. Un error comtin que se comete en los encabezados de las co- lumnas de “criterios” de este tipo de matrices es no indicar qué valor se est4 utilizando y qué dimensiones se estén midiendo. Pot ejem- plo, si est4 evaluando un programa de subsidio a Ja renta y pone un “+” en la columna titulada “Propietario de la tierra/telaciones con el arrendatario”, el lector no puede saber si piensa que las relaciones serdén m4s armoniosas, més controversiales, menos dominadas por el propietario de la tierra, menos dominadas por el arrendatario 0 alguna otra cosa. No es suficiente que el texto aclare su intencién; los encabezados de la matriz deben ser informativos. En el cuadro de mi ejemplo, no escribi simplemente “limpieza” 0 “costo” o “tiempo”. Dentro de las restricciones de espacio traté de indicar la dimensién y la direcci6n deseadas en las que me movia. No todos los criterios serdn pertinentes para todas las alternati- vas. Si asf fuera, en algunas de 1a celdas tendria que poner “na” para “no aplicable”, . Se puede simplificar el cimulo de informacién que se requiere mostrar e integrar en la matriz de resultados, o en alguna otra for- ma, la informacién acerca de los resultados que seran iguales para todas las alternativas. Esto es patticularmente ttil si los resultados que producen en comtin son ambiguos 0 inciertos: asf podré usted evitarse la molestia de tener que hacer esas dificiles proyecciones. "Para otros ejemplos, véanse los cuadros 9-4, 9-5, 9-8 y 9-9 en Stokey y Zeckhouser. ‘Véase tambiéa la discusién en Weimer y Vining, pp. 204-206, y su mattiz muestra, p. 207. 6. Confrontacién de costos y beneficios VECES sucede que una de Jas alternativas de politica considera- das parece dar mejor resultado respecto a cada uno de los cri- terios evaluativos que las demds alternativas. En este caso no es necesario confrontar los costos y beneficios entre las alternativas. Esto se llama “predominio”. Pero por lo general uno no es tan afor- tunado y tiene que confrontar los costos y beneficios de los resulta- dos asociados a sus distintas opciones de politica para satisfacer a su cliente 0 a su piiblico, La transacci6n més comin se da entre dinero y wn bien o servi- cio que recibe alguna proporcién de 1a poblacién, por ejemplo, ex- tender el horario de Ia biblioteca de 8 p.m. a 10 p.m. con un costo de 200,000 délares anuales. Otra transaccién comtin, especialmente en politicas reguladoras, es ponderar los costos generados privadamen- te, como Jos de una compaiifa que instala equipo anticontaminante, comparados con los beneficios sociales generados, tales como una mejorfa en la salud de Ja poblacién y la proteccién forestal. Como nos ensefia la economia, la ponderacién de costos ocurre al margen, Los andlisis planteados asi nos dicen algo como: “Si gastamos una cantidad extra X de délares por una unidad adicional de servicio Y, podemos obtener una cantidad extra Z de unidades que dan buen resultado.” Esto pone al decisor en la posicién de con- testar la pregunta: {Valora la sociedad (0 usted) a Z mds o menos (ol)a ‘BUGENE BARDACH. que a X?, y entonces sigue la implicacin obvia de la respuesta (si es sf, se decide por otra Y; si es no, no lo hace). Algunas unidades de servicio ¥ sélo pueden compararse en can- tidades mayores que uno, a veces mucho mayores. Considere, por ejemplo, los servicios de transporte por carreteras y puentes. Podria significar un viaje de un solo pasajero de A a B, pero la mayorfa de los proyectos de construccién de vias de comunicacién (ampliacién de carreteras, construccién de nuevos puentes) pueden Ilevarse a cabo tnicamente con cantidades minimas de Y que normalmente estan en el rango de los miles. Otro ejemplo. Suponga que el jefe de policfa debe escoger una de dos alternativas: 1 millén de délares por afio para pagar tiempo extra en el furno nocturno o 250,000 délares (anuales) por un reem- plazo més répido de las patrullas. La primera alternativa esta conso- lidada porque el sindicato de policfa insiste en que exista una cuota minima de tiempo extra para los 150 policfas del turno, y la segunda también esté consolidada, porque el costo de cada automavil es mu- cho menor después de un cierto mimero de unidades. Si la reducci6n de robos proyectada por incrementar, por ejemplo, los tiempos ex- tra fuera de 200 al afio y por adquirir vehiculos mas nuevos fuera de 50, la ponderacién que debe hacer al margen el decisor es de 5,000 délares por robo prevenido. En este caso “al margen” hay una con- solidacién de 150 robos y 750,000 délares. (Ademés de la preven- cidn de robos y de la confrontacién costo-eficiencia, existen, por ejemplo, otros criterios que son importantes para este problema.) EI problema de la atribucién miltiple La clarificacién y ponderacién de costos se complican por el Ilama- do “problema de la atribucién multiple”, o sea, el hecho de que la alternativa de no solucién sea predominante, al mismo tiempo que los criterios evaluativos de las diferentes opciones no sean facil- LOS OCHO PASOS. 8 mente medibles (por ejemplo, transformando su valor en equiva- lentes monetarios)."? Andlisis del “minimo aceptable” o “punto de inflexién” Es mucho mejor, aunque no siempre posible, expresar las pondera- ciones y balances en términos de magnitud y direccién. La dificul- tad es particularmente evidente cuando “Z unidades de un bien” no pueden medirse facilmente en délares 0, dicho de otra manera més general, cuando los costos y beneficios no son medibles. En estos casos, elaborar un andlisis del “minimo aceptable”, puede resultar muy Util para estructurar indirectamente los costos y beneficios en alguna medida pertinente. La mayorfa de los anélisis de politicas requeriran de algiin tipo de andlisis del minimo aceptable. Muchas propuestas de politicas ponderan implfcitamente, por ejemplo, délares gastados contra el riesgo de perder Ja vida. Se po- dria suponer que para evaluar estas propuestas habria que “decidir cual es el verdadero valor de una vida humana” -una tarea que mu- chos de nosotros, muy comprensiblemente, no estarfamos dispuestos arealizar. La tarea se facilita, sin embargo, si se trabaja con estima- dos cuantitativos y se aplica el andlisis del minimo aceptable. Su- pongamos, por ejemplo, que estamos considerando imponer wna nueva norma de disefio en Ja industria automotriz que mejorar4 la seguridad y salvar4 aproximadamente 25 vidas por afio.por tiempo indefinido, El costo de Ievarlo a cabo es de aproximadamente 50 millones de d6lares anuales. La ponderacién al margen parece ser, por lo tanto, de “2 millones de délares por cada vida”. Pero, para darle algtin sentido a esta decisiGn, no necesita usted responder la "Véase Stokey y Zeckhauser, pp. 117-133. El consejo de estos autores acerca de c6mo fidiar con el problema de la atribucién mélkiple es excelente; elimine la obstruccin descar- tando alternativas dominadas, y utilice ef método de “calcular alternativas equivalentes”. Estos rmétodios tienen sus limitaciones, pero por lo general son mejores que otros enfoques menos sis- teméticos.4 BUGENE BARDACH pregunta, “,cud] es el verdadero valor de una vida humana?” Tiene que responder la pregunta, “vale por lo menos 2 millones de délares la vida de una persona en términos estadisticos (esto es, la vida de ‘un individuo desconocido tomado aleatoriamente de una poblacién, no Ja vida de una persona individual con nombre)?” Esta es una tipi- ca pregunta del andlisis del minimo aceptable. Por razones que nadie mejor que usted conoce, seria obvio para usted si lo vale o no. Aun- que es muy dificil decidir si la vida de un individuo (estadisticamen- te hablando) cae en uno u otro lado de alguna frontera monetaria, es mucho menos dificil que hacer una estimacién puntual. Este tipo de ponderacién resulta muy problemética para mucha gente y algunos incluso Ja encuentran “moralmente repugnante”. Por desgracia, repugnante o no, en cierto sentido es inevitable. Cual- quiera que sea la posicidn que se adopte acerca del disefio de se- guridad de automéviles antes descrito, implicitamente también se est4 adoptando una posicién en cuanto a la transaccién déla- res/vida-en-peligro: si usted favorece la norma, técitamente cree que la ponderacién esta bien, pero si se opone, entonces cree que no es asf, Afortunadamente, esta implicacién légica tiene sus usos. En muchas circunstancias, puede usted preferir confiar en su “intui- cién” més bien que en algtin método complicado y sistemdtico. Una ‘vez que ya tomé su decision basado en la intuicién, puede revisarla pregunténdose: “Puesto que Ja implicacién de mi eleccién de politi- ca es que estimo que X tiene un valor de por lo menos (0 cuando mucho) tal y cual, glo creo realmente?” INCERTIDUMBRE Otra aplicacién util del andlisis del minimo aceptable o “punto de inflexién”, concierne a la incertidumbre acerca de] futuro. A veces, el objetivo final de un anélisis no es una recomendacién o un con- junto de intercambio de valores, sino una jugada bien estructurada para la cual el decisor debe hacer una eleccién. Veamos algunas aplicaciones tfpicas: 1LOS.0CHO Pasos, 6 -Aparentemente, la politica X para construir una serie de cuatro casas para delincuentes juveniles no violentos predomina fuer- temente sobre todas las demds alternativas de politica, siempre y cuando funcione como se planed. Pero tal vez no lo haga, por- que: quiz4 no Ileguen los recursos federales, el alcalde no le dé la importancia que promete en este momento, 0 tal vez los futu- ros vecinos de estas casas encuentren alguna forma de bloquear la iniciativa, Usted se entrevista con su cliente, la directora de un organismo estatal de justicia juvenil y percibe que el programa le gusta tanto que estd dispuesto a Ilevarlo a cabo si tiene al menos una oportunidad de 50 a 50 de que funcione. Su anélisis puede, entonces, centrar la atenci6n de la directora en por qué, después de una extensa investigacién, ha concluido que el proyecto tiene una probabilidad “algo mejor” (“o algo peor”) que 50 a 50, aunque a usted le resulte imposible especificar exactamente cuanto es mejor (0 peor). —Construir un nuevo estadio para los Héroes del Barrio parece una buena idea, dada Ja naturaleza de los costos y beneficios, si el promedio de asistencia diaria no es menor que X miles. Esta es la cifra de asistencia minima aceptable que tienen que te- ner en cuenta tanto usted como los dems decisores que in- tervienen en este caso, Entonces tienen que decidir a) cudnta Confianza tienen en que se alcance este punto de inflexién y 4) si este grado de confianza basta para garantizar una decisién afirmativa. Por consiguiente, tiene usted que organizar su pre- sentacién de hechos y opiniones de modo que los decisores puedan centrarse en estos dos puntos clave. Sin la proyeccién de los resultados no es posible confrontar ni ponderar Un error comin al comparar distintas ponderaciones es hacerlo en términos de altemativas y no de resultados esperados. Por ejemplo:66 EUGENE BARDACH “Ja reduccién de 20 policias en el rondin a pie de la patrulla nocturna frente a la disminucién en el costo del mantenimiento de los vehicu- los policiacos”. Aunque existe una confrontacién de costos, usted se daré cuenta de inmediato de que no hay gran cosa por hacer, Am- bas altemnativas deben convertirse primero en resultados para que se pueda hacer una verdadera comparacién. Por consiguiente, los re- sultados rivales serfan: 50 (ms 0 menos...) robos prevenidos anual- mente por la patrulla nocturna de 20 policfas versus un ahorro de 300,000 délares en el costo de mantenimiento de los vehiculos poli- ciacos. 7. jDecida! E= paso del proceso de los ocho pasos sirve para verificar cudn bien ha realizado su trabajo hasta este momento. Aun cuando usted no sea “quien tome la decisién”, en este punto debe pretender que sf lo es. Decida, entonces, “qué hacer” sobre las bases de su propio andlisis. Si esto le parece dificil o problematico, quiz4 no haya dejado bastante clara la confrontacién de costos o tal vez no haya hablado lo suficiente acerca de la probabilidad de que surjan (o no) problemas serios de implementacién, la estimacién de un costo fundamental atin es demasiado confusa e incierta 0 no se ha aproximado con el cuidado suficiente la elasticidad de alguna curva de demanda importante, etcétera. REPITA Pienselo de este modo: a menos que pueda usted convencerse a s{ mismo de la viabilidad de cierto curso de accién, probablemente no podrd convencer a su cliente de ello, y con toda raz6n. Por supuesto, cuando le cuente su historia al cliente 0 a cualquier otro auditorio, tal vez no considere apropiado incluir sus propias recomendaciones. Usted podria, en cambio, limitar sencillamente su historia a explicar las confrontaciones pertinentes y dejarle la decisién por completo a su cliente. 161]8. Cuente su historia ESPUES de tepetir muchas veces todos los pasos antes descritos ~-tedefinir su problema, reconceptualizar sus alternativas, reconsiderar sus criterios, reevaluar sus proyecciones, teevaluar sus confrontaciones- esté listo usted para que “cuente su historia” a algtin piblico, Este podria ser su cliente o podria ser més amplio. Tal vez sea hostil o quizd sea amigable. La prueba del taxista de Nueva York Antes de continuar, hay que “comprobar la realidad”. Suponga que aca- ba de tomar un taxi en la ciudad de Nueva York. Mientras est4 atora- do en el trafico, el conductor le pregunta acerca de su trabajo: Us- ted le cuenta que és un “analista de politivas trabajando para...” El Je pregunta: “{Qué es eso?” Usted le explica que ha estado traba- jando en el “problema de...” £1 contesta, “Bueno, y ,cudl es la respuesta?” Tiene usted un minuto pata darle una explicacién co- herente y realista antes de que empiece a acusarlo de intelectual cabeza dura o algo peor. Si usted siente que empieza con “este... bueno...”, no ha entendido realmente sus propias conclusiones con la profundidad necesaria para que otros —incluso usted mismo- en- tiendan claramente las conclusiones e implicaciones del trabajo. Regrese al pizarrén hasta que lo tenga bien claro. 169)0 [EUGENE BARDACH Considere ahora la posibilidad de que alguien quiera de verdad basar una decisién real o una propuesta de polftica en su andlisis (se sabe que sucede a veces). Incluso si usted, como analista, no tuviera que tratar directamente con un auditorio tan dificil como el taxista de Nueva York y sus similares es probable que alguien tenga que hacerlo. Por tanto, debe usted ser capaz de explicar su historia basi- ca a cualquiera en términos lo suficientemente sencillos y realistas como para que ese “cualquiera” sea capaz de seguir adelante con la tarea de la educaci6n publica y democratica. Usted, su “cliente” y su piblico Suponiendo que pas6 usted la prueba del taxista de Nueva York, identifique y evaliie los otros piblicos con los que probablemente tendré que tratar. . En primer lugar esta su “cliente”, la persona 0 personas cuya aprobaci6n necesita --sus superiores jerérquicos, quizds, o los que estén financiando su trabajo. {Cuél es la relacién entre usted y su cliente? De lo que usted diga y cémo lo diga dependerd si su relaci6n serd de largo plazo y también la cercanfa de dicha relacién. En par- ticular, ,cudn facil-seré-para usted corregir cualquier malentendido que pueda surgir? Ahora, piense en un ambiente politico mds amplio. ;Quién cree usted que usaté su andlisis y con qué propésito? {Podria alguien utilizar sus resultados para apoyar una propuesta de politica? ¢Con- sidera usted esto deseable? ;Le pareceria deseable si algunos acto- res lo utilizaran e indeseable si lo hicieran otros? :Quiere hacer algo para “segregar” su consejo sobre politica en funcién del tipo de pi- blico que podria al que quiere legar (0 no llegar)? {Est utilizando usted, quiz4 inadvertidamente, “palabras Smith” que apartarfan a cierto piiblico? Si pretende usted hacer una recomendacién clara, debe estar seguro de que puede responder y rebatir cualquier posible objeciGn LOS OCHO PASOS n que pudieran hacer distintos piblicos importantes. También debe estar seguro de que puede compararla con la que usted u otros po- drian considerar como'“la siguiente mejor” opcién, para mostrar por qué la suya es mejor. éQué medios de comunicacién hay que utilizar? Puede contar su historia oralmente o por escrito. En cualquier caso, comuniquese de manera clara y sencilla. La gufa principal es: de dos cosas iguales, la mas corta siempre es mejor. Los elementos visuales como cuadros y transparencias suelen ser muy itiles en las presentaciones orales. En las escritas, los subtitulos adecuados y buenas graficas pueden facilitar la lectura y la comprensién, Su “historia” debe tener un estilo narrativo fluido y légico La narracién debe estructurarse teniendo en cuenta las necesidades, intereses y habilidades de los lectores (u oyentes) potenciales. En las presentaciones escritas debe ser evidente para el lector lo que motiva el andlisis. Esto implica por lo general empezar con una descripcién del problema que se va a analizar. También es importante justificar los pasos més detallados en el flujo del andlisis, esto es, las secciones, pérrafos y oraciones. Muchos Jectores buscarén la justificacién de cualquier elemento en el que inmediatamente lo precede. Por tanto, evite las digresiones dema- siado amplias. Sobre estas bases, sea cauteloso con las secciones que pretende titular como “Antecedentes”. Asimismo, la frase “antes de empezar...” es por lo general una sefial de material no mny trabaja- do. Muchos Jectores estarén atentos a las sefiales de peligro; por lo tanto usted también debe estarlo. Lo mismo sé puede décir para “es necesario explicat/comprender primero la historia de...”; recuer-n [EUGENE BARDACH de que el andtisis de politicas se refiere al futuro. Sorprendente- mente quizd, con frecuencia no es tan obvio cémo la historia afecta al futuro (0 si lo afecta). Puede que asf sea, pero la obligacién de demostrarlo y explicar exactamente cémo lo hace es tarea del es- critor. UNA SOLA ALTERNATIVA POR SECCION? Un sistema comtn, aunque no siempre aplicable, es empezar con una buena definicién del problema y Inego tratar cada alternativa que considere como una seccién. En cada una de estas secciones podria proyectar el (los) resultado(s) que espera de la implementacién de Ja alternativa y evaluarlo(s) a la luz de algtin modelo causal y de la informacién asociada. En el transcurso de estas discusiones, podria usted revisar y resumir los resultados de sus alternativas para com- parar sus costos y beneficios. (Note que en este sistema no existe una discusién especial de qué criterios se van a utilizar. Sin embar- g0, a veces una discusién explicita de este tema resulta importante; podrfa hacerse justo antes o después de Ja presentacién de las alter- nativas y sus resultados asociados.) Algunas trampas comunes SEGUIR LOS OCHO PASOS A veces, para estructurar.su narraci6n es titil imaginar que Ieva al lector de-la mano por los ocho pasos. Pero, en general, esto es un error. Recuerde que el propésito de los ocho pasos es, para ayudarle a entender problemas complicados. No es del todo necesario utili- zarlos para contar su historia, aunque algunos aspectos pueden serle Uitiles de vez en cuando. MATIZAR COMPULSIVAMENTE No interrumpa el flujo de un argumento para manifestar todos Jos matices e incertidumbres de algtin elemento en particular. Una ma- LOS OCHO PASOS: B nera de evitar este error es utilizar adjetivos o frases adjetivas como “mucho” o “en promedio” para establecer una generalidad y entonces volver a las excepciones en la siguiente seceién (0, si las excepcio- nes realmente no pueden esperar, intente una oracién entre parén- tesis o una nota al pie de pagina). MUESTRE SU TRABAIO No incluya todos los hechos que haya encontrado en el curso de su investigacién. Aun cuando haya hecho un trabajo de investigaci6n y anélisis bueno y detallado, mucho de lo que ha aprendido serd irrele- vante para cuando termine. Esto quiere decir que usted logré cen- trar su atencién en lo “que realmente es importante” y descartar lo que s6lo parecfa serlo al principio. En general no necesita obligar al lector a recorrer el mismo camino que usted. ENUMERACION SIN EXPLICACION gDebe enumerar en su informe cada una de las alternativas que pre- tende considerar antes de realmente hacer su anélisis? Es bueno hacerlo cuando no son muchas, cuando usted 0 su ptiblico las consi- deran importantes 0 cuando la lista sirva para preparar al lector para Ja explicacién detallada que sigue. Sin embargo, si va a considerar muchas altemativas, es posible que el lector no recuerde la lista y, si alguna de las alternativas se puede descartar tras un escrutinio mAs riguroso, lo tinico que estard haciendo es que el lector pierda el tiempo y gaste energfas initilmente, Asimismo, evite enumerar cada criterio evaluativo de interés an- tes de analizar las alternativas que va a considerar. Por lo general, aunque no siempre, no tiene caso hablar en una secci6n aparte de los criterios que pueden explicarse mejor cuando realmente escriba las secciones de evaluacién del informe. Esto. Evite la pomposidad y las cireunlocuciones de los estilos burocrati- co y académico. (Lectura esencial: George Orwell, Politics and the* ‘EUGENE BARDACH English Language.) También evite el estilo “parlanchfn” y el de los “enterados” (por ejemplo, “todos sabemos lo detestables que son nuestros oponentes jn0 es cierto?”). Formaio del informe A menos que el informe sea corto, empiece con un resumen ejecu- tivo. Si el informe es de més de 15 a 20 paginas, es util afiadir un indice. Si contiene muchos cuadros y figuras, ya sea en el texto oen el apéndice, un indice de éstas puede resultar provechoso, La infor- macién técnica detallada o los c4lculos deben Ppresentarse en apén- dices y no dentro del texto. Sin embargo, sf debe incluirse suficiente informaci6n técnica y razonada para persuadir al lector de que usted sabe realmente de Jo que est4 hablando y que su argumento es al menos crefble, Utilice titulos y subtitulos para ayudar a que el lector se oriente y evite parrafos muy largos; asegtirese de que el formato (mayéiscu- las, itdlicas, negritas, sangr{as) sea compatible con la jetarquia 16- gica de su argumento, 0 por lo menos que ta apoye. FORMATO DE LOS CUADROS La prdctica profesional actual es muy pobre respecto al formato de los cuadros. No lo imite, procure mejorarlo. Cada cuadro (0 gré- fica) debe ir numerado (por ejemplo, Cuadro 1 0 Grifica 3A) y recuerde ponerle un titulo, el cual debe ser claro. Es muy Stil que el titulo. describa el objetivo més importante del cuadro, por ejemplo: “Los riesgos actuales de beber y conducir crecen répidamente en funcién del ntimero de bebidas, pero los estudiantes universitarios no los tienen muy en cuenta.” Cada rengl6n y cada columna de un cuadro debe llevar un encabezado que pueda interpretarse sin ma- yor dificultad. Los cuadros por lo general son simplemente descriptivos o tratan de mostrar alguna relacién causal. Por ello, es bueno crear cuadros LOS OCHO PASOS 1s con algtin punto en particular (o cuando mucho dos), y que puedan presentarse solos en ei texto sin necesidad de mucha explicacién. Es mejor utilizar dos o tres pequefios cuadros para establecer dos 0 tres puntos, que usar un cuadro masivo y luego tratar de explicar su contenido en el texto. Los cuadros generalmente requieren notas al pie de pagina. Siempre debe existir una “Fuente...” al final del cuadro. A veces, las notas al pie de pagina hacen referencia a las fuentes de datos utili- zadas para elaborar el cuadre y, a veces, intentan explicar el signifi- cado de los encabezados de los renglones o columnas. REFERENCIAS Y FUENTES Tncluya al final una lista de referencias y fuentes. Los libros y ar- ticulos deben citarse en el estilo académico (en orden alfabético por autor). El punto més importante es proporcionar ayuda bibliografi- ca a los lectores curiosos 0 escépticos que quieran encontrar refe- rencias por sf mismos. Hay muchos estilos aceptables, aunque un buen modelo es el que utiliza la seccién de reseiias del Journal of Policy Analysis and Management, que es sencillo y directo. La tendencia actual es utilizar la “cita cientffica” en vez de hacer las referencias en notas al pie de pagina. Es decir, cite en el texto el (0 los) apellido(s) de! (de Jos) autor(es) y la fecha de su publicaci6n entre paréntesis; el lector puede entonces remitirse a la bibliograffa del final para encontrar la cita completa. A veces, también querré incluir en la cita el némero de pagina. Si-se sigue esta prictica, en la secci6n de referencias bibliograficas, el nombre del (0 de los) au- tor(es) y la fecha de publicacién deben preceder al titulo de la obra y a los detalles de publicacién. Elestilo legal de citar es muy distinto. A veces es necesario mez- clar ambos. Si la mayoria de las referencias son del tipo legal, en- tonces es aconsejable poner todas las referencias en notas al pie de pégina, Sin embargo, puede seguir el formato de la cita cientifica dentro de la nota al pic. Es més facil leer las notas si las incluye en la misma pdgina del texto donde cita la referencia.6 [BUGENE BARDACH FORMATO DE MEMORANDUM {Fecha\ . Para: (Nombre(s) del (de los) destinatario(s), cargo(s) en la organi- zacion.] De: [El nombre de usted, su cargo. Su firma 0 ribrica al Jado 9 arri- ba del nombre. Tema: (Una descripcién del tema, breve y gramaticalmente correcta.) [La primera oraci6n o las dos primeras deben recordarle al desti- natario que él 0 ella le solicité un memoréndum sobre este asunto 0 podria usted explicar por qué le pidié hacer el “memo”, Alternativa- mente, podria decir por qué le est4 usted enviando al destinatario un memoréndum sobre este tema en este momento.] {Si el memoréndum es largo, podria abrir y cerrar con uno o dos parrafos de resumen. Si empieza con un resumen largo, el resumen del final debe ser corto.] [Si el memorandum es largo, considere dividirlo con subtitulos.) Los medios de comunicacién y los boletines de prensa ‘La mayorfa de los andlisis ne son tema de un boletin de prensa o de un breve mensaje por radio 0 televisin. Sin embargo, algunos silo son, otros pueden Ilegar a serlo y todos se benefician, aun en su versiOn completa, con la reflexién que hace el analista para resumir el mensaje esencial. Por consiguiente, si usted esboza un comuni- cado de prensa o unas cuantas ideas para un breve mensaje por radio 0 television, es probable que se pueda aprovechar este esfuer- 0 para propésitos analiticos y, en ocasiones, para propésitos poli- ticos. También serfa deseable que pensara estratégica y defensiva- mente para ver cémo podria caracterizar un oponente su trabajo en un comunicado de prensa o en un breve comunicado por radio 0 television. Apéndice A Algunas oportunidades genéricas para mejorar el bienestar social que a menudo pasan inadvertidas (COMPLEMENTARIEDAD Dos o més actividades pueden juntarse para que una haga mas pro- ductiva a la otra, por ejemplo, la construccién de obras piblicas y el combate al desempleo. INTERCAMBIO Bxisten oportunidades de intercambio que podrian mejorar el bie- nestar social y que pasan inadvertidas. Para aprovecharlas, general- mente se disefian politicas que simulan condiciones de mercado, como por ejemplo, los arreglos para restituir a wna organizacién los servicios que presta a “clientes” o “consumidores” de otra organi- zacion. (CAPACIDAD SUBUTILIZADA ‘Un ejemplo de esto son las instalaciones escolares que, en muchas comunidades, no se utilizan més que una parte del dia durante cterta &poca del afio (aunque los funcionarios escolares répidamente harén Ja advertencia de que no siempre es facil utilizar estas instalaciones sin dafiar las funciones para las que fue concebida la escuela). PARTICIPANTES NO TRADICIONALES: Los empleados de “ventanilla” de las dependencias ptiblicas tienen, muchas veces, ideas que podrfan mejorar sustancialmente las politi- um® EUGENE BARDACH. cas y las operaciones de la dependencia. Lo mismo sucede con los “consumidores” o “clientes” que utilizan los servicios que prestan estas oficinas 0 los actores reguladas por ellas. RESULTADOS SECUNDARIOS DE LAS ASPIRACIONES PERSONALES En aras de un beneficio o satisfaccién personal, es posible estruc- turar nuevos incentivos o crear nuevas oportunidades que puedan traer indirectamente un beneficio social; por ejemplo, la oferta de compartir los beneficios de las innovaciones que reduzcan los cos- tos con los empleados del sector piiblico que las conciban y las pon- gan en practica. DESARROLLO Se puede organizar una secuencia de actividades u operaciones de tal manera que se aproveche un proceso de desarrollo; por ejemplo, asesorar a los beneficiarios de programas sociales en busca de em- pleo de acuerdo con su capacidad y su interés vocacional antes, y no después, de enviarlos a buscar trabajo. RACIONALIZACION Es posible efectuar una racionalizacién exclusivamente técnica de un sistema. Por ejemplo, aminorar los tiempos de espera disefian- do una agenda con un itinerario de citas. ESCRUTINIO Mediante el “escrutinio” mental, se pueden descubrir usos inusita- dos de recursos aparentemente improbables pero ya existentes. Por ejemplo, se puede utilizar el sistema de registro de automéviles para llevar a cabo el registro de votantes. LOS OCHO Pasos » ‘FUNCIONES MULTIPLES: Un sistema se puede disefiar de modo que un aspecto de é1 pueda utilizarse para dos o més funciones. Por ejemplo, cuando un admi- nistrador fiscal destaca un caso de ejecucién de la ley de modo que no slo disuada a los posibles evasores del fisco, sino que también asegure a Jos contribuyentes cumplidos que su honestidad es reco- nocida.Apéndice B Las cosas que hace el gobierno A SIGUIENTE lista de “cosas que hace el gobierno” pretende estimular la creatividad y sugerirle algunas ideas. La manera de usarla es pensar en su problema de politica y luego revisar Ia lis- ta, pregunténdose: “Habria alguna manera de utilizar este enfoque en este problema?” La discusién de “por qué podrfa usted hacerlo” que acompafia a cada lista de “qué podria usted hacer” es necesariamente breve y, sobre todo, intenta ser sugerente. I. IMpugstos a) {Qué podria hacer usted? 1. Agregar un nuevo impuesto 2, Suprimis algtin impuesto ya existente 3. Cambiar Ja tasa impositiva 4. Cambiar la base impositiva 5. Mejorar el sistema de recaudacién fiscal 6. Gravar una externalidad b) ¢Por qué podria hacerlo usted? Las condiciones m4s comunes en las que los “impuestos” son una solucién se presentan cuando hay un ingreso gubernamental ina- iat@ BUGENE BARDACH. decuado Para algiin propdsito especifico y ~probablemente mas importante~ cuando la estructura de precios del mercado no refleja cl costo de oportunidad de los recursos. Si los precios del mercado estén mal, generalmente hay razones estructurales mas Profundas, como un poder oligopélico o gubernamental o sobrerregulacién gubernamental de algiin insumo, el cual podria corregirse también de otra manera, , Naturalmente, “demasiados impuestos” pueden convertirse tam- bin en un problema. Pueden inhibir 0 coartar actividades econé- micas o sociales utiles. TL REGULACION @) (Qué podria hacer usted? 1. Aplicar un nuevo régimen tegulador o abolir uno antiguo 2. Estipular nuevas normas o eliminar Jas antiguas 3. Hacer més estrictas o més flexibles las normas existentes 4, Mejorar las bases cientificas y técnicas para las normas escritas 5. Cerrar o abrir pretextos 6. Aumentar, capacitar o supervisar mejor a los inspectores 2 Focalizar mejor las inspecciones para atrapar a las “manzanas podridas” y asi disuadir a los evasores 0 aumentar la eficiencia en el uso de los recursos 8. Aumentar o disminuir el nivel de efectividad de las i 9. Hacer més rigidos o mis flexibles los procedimientos ve apelat 10. Cambiar Jos procedimientos de denuncia y de auditorfa 11. Aumentar, reducir 0 mejorar los mecanismos de queja para los trabajadores 0 para el ptiblico b) Por qué podria hacerlo usted? Distinga entre tres tipos muy distintos de “regulacién”. Uno se orien- ta a los precios y productos en “monopolios naturales”. La Comi- LOS-OCHO PASOS ® sién de Servicios Publicos regula, por ejemplo, el servicio de tele- fonia local. Un segundo tipo de regulacién ~algunas veces llamado “regu- lacién social” por lo general se refiere a aspectos de salud y seguri- dad. Tiene el objetivo de corregir las imperfecciones que surgen por una informacién pobre del mercado o por excesivas fricciones pro- vocadas por las sanciones del cédigo civil (por lo general, contra- tos). La regulacién de la FDA contra las drogas es un ejemplo. Este tipo de regulacién adolece de dos defectos: demasiada regulacién y muy poca. Las incertidumbres cientificas, las dificultades técnicas de medicién y las presiones politicas comtinmente causan cual- quiera de estos dos problemas en distintas condiciones. Un tercer tipo de regulacién se refiere a los niveles de entrada, salida, produccién, precio y niveles de servicio en industrias supues- tamente oligopélicas, como el transporte. Administrar este tipo de regulaci6n presenta grandes problemas para recopilar informacion y coordinar las producciones de muchas empresas. Politicamente, hay muchos problemas de “captura” anticompetitiva. El movimien- to de desregulaci6n a partir de 1978 ha inducido una nueva apre- ciacién de cudnta competencia benéfica podria haber si el gobierno simplemente las soltara. Mucha de la regulacién sobre contaminacién del aire y del agua estd pensada como “regulacién social”. Sin embargo, administrativa- mente (y algunas veces politicamente) se parece més al tercer tipo dé regulacin, ya que las principales leyes vigentes al respecto impli- can a las organizaciones gubernamentales en 1a coordinacién de las emisiones de una gran variedad de empresas. IIL. SuBSIDIOs Y CONCESIONES @) {Qué podria hacer usted? 1. Agregar uno nuevo 2. Suprimir uno antiguo 3. Cambiar el niveloy EUGENE BARDACH 4, Cambiar Ja tasa marginal 5. Agregar, suprimir o cambiar una formula encargada de distribuir dichos subsidios 6. Modificar las condiciones de recepcién o elegibilidad 7. Hacer més flexible la inspeccién 8. Hacer més estricta la inspecci6n. b) ¢Por qué podria hacerlo usted? Efectos de los incentivos: los subsidios y las concesiones se utilizan a menudo para estimular actividades que ni el mercado ni las accio- nes no lucrativas 0 voluntarias parecen producir en calidad o cantidad adecuadas. También desempefian un importante papel en el sistema de relaciones intergubernamentales, cuando una esfera de gobierno quiere alentar a otras esferas de gobierno para que hagan ciertas cosas. También desempeiian un papel en el sistema de relaciones entre gobiemos y organizaciones no lucrativas. Efectos sobre el bienestar: las concesiones y los subsidios tam- bién transfieren recursos a gente, organizaciones o esferas de gobier- no para que éstos mejoren su bienestar econémico. Algunos problemas de disefio: también sucede a menudo que usted quiere crear incentives pero no redistribuir el ingreso, 0 vice- versa. Por ejemplo, podrfa usted desear hacer mds rica a la gente pobre mediante concesiones y subsidios, pero sin disminuir los in- centivos del trabajo. O podria usted querer convencer a empresas 0 universidades para que realicen cierto tipo de investigacion y desarro- Mo, sin que puedan enriquecerse de forma indebida o utilizar inefi- cientemente los subsidios. Note que los subsidios y concesiones cominmente son adminis- trados con diversos criterios o condiciones. La amenaza de suprimir concesiones 0 subsidios de largo plazo por violar los criterios 0 con- diciones impuestos funciona como una sancién reguladora, de ahi que ciertos subsidios y concesiones sear en realidad una regulaci6n hibrida, ‘LOS OCHO PASDS s TV. PRESUPUESTO DE LAS ORGANIZACIONES a) {Qué podria hacer usted? 1, Aumentar considerablemente el presupuesto 2. Aumentar sélo un poco el presupuesto 3. Mantener el presupuesto en el mismo nivel del afio anterior 4. Recottar un poco el presupuesto 5. Recortar mucho el presupuesto, al extremo de casi suprimir la or- ganizacion 6. Pasar las asignaciones de recursos de un rubro presupnestal a otro b) {Por qué podria hacerlo usted? Podria querer ajustar e] presupuesto de la organizacion segtin si esté usted o no de acuerdo con lo que ella hace. Ademis, la manera en como se asigna el presupuesto de una organizacién envfa sefiales politicas acerca del grado de satisfaccién o insatisfaccién con el de- sempefio de la organizacién y probablemente esto afecte tanto a los incentivos como a la distribucién del ingreso. Sin embargo, no es f4cil utilizar e] presupuesto para creat Jos incentivos. V. INFORMACION @) {Qué podria hacer usted? 1. Exigir dectaraciones 2, Clasificacién 0 certificacién directa del gobierno 3, Normalizar muestras y formatos 4. Simplificar la informaci6n 5. Subsidiar la produccién de informacién 6. Subsidiar la divulgacién de la informacién86 [BUGENE BARDACH b) gPor qué podria hacerlo usted? La produecién, divulgaci6n y validacion de informacién pueden no ser Optimas a causa del deterioro de la naturaleza del costo promedio (y a veces marginal) de la actividad. Puede ser que el consumo de informacién no sea éptimo porque existen costes, escondidos en él (como el tiempo invertido en leer, escuchar, interpretar o verificar). VI. MOpIFICACION DE LA ESTRUCTURA DE LOS DERECHOS PRIVADOS a) {Qué podria usted modificar o crear? 1, Derechos y obligaciones en 10s contratos 2. Derechos de propiedad 3. Obligaciones de deudas 4, Leyes de Jo familiar 5. Derechos constitucionales 6. Leyes laborales 7, Leyes mercantiles 8. Leyes criminales _. 9, Mecanismos de resoluci6n de disputa diferentes del litigio o las cortes b) ¢Por qué podria hacerlo usted? No hay nisgtin resumen sencillo que pueda hacerle justicia a este asunto. En afios recientes, inclusive, dos de los temas més impor- tantes que han llamado la atencién de los analistas de politicas y de Jos economistas interesados en las instituciones legates serefieren a la incidencia econémicamente eficiente del riesgo -el cual debe recaer en el actor que esta en condiciones de manejarlo al menor costo social~ y a los costos de administear cualquier sistema de ad- judicaci6n. Puesto que los derechos y obligaciones sancionados en LOS OCHO PASOS » el derecho privado tienen mucho que ver en la asignaci6n de riesgos (por ejemplo, si un producto expone al usuario a algiin riesgo o a ser lesionado, el productor es responsable de los dafios, a menos que el usuario haya abusado del producto o lo haya utilizado incorrecta- mente o haya aceptado asumir los riesgos de usarlo), la modifica- ci6n de las leyes suele ser un poderoso mecanismo de politica. En lo gue se refiere a los costos administrativos y de adjudicaci6n, se reali- zan muchos esfuerzos pata encontrar maneras para abatirlos. Ademés de estas consideraciones “econémicas”, también hay preocupacién acerca de la compensacién por dafios. Las leyes pueden modificarse para redistribuir el bienestar ~en algun sentido de prospectiva actuarial o en un sentido de valor presente~ entre diferentes intereses 0 clases de personas. Ambos efectos, redistribucién del bienestar y redistribucién del riesgo, como consecuencia de cambios legales, pueden trabajar en la direcci6n deseada o pueden hacerlo en contra de nuestros propé- sitos. Adem4s, ambos pueden trabajar en la misma direccién o en direccién contraria al propésito de reducir los costos administra- tivos y de adjudicacién, VII. MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ACTIVIDAD ECONOMICA a) (Qué podria hacer usted? 1. Fomentar la competencia ‘2. Fomentar la concentracién 3. Controlar los precios y los salacios (y las ganancias) 4. Desregular los precios y los salarios (y las ganancias) 5. Controlar jos niveles de produccién 6, Desregular los niveles de produccién 7, Aumentar o disminuir los incentivos fiscales 8. Proporcionar empleo ptiblico 9. Suprimir empleo piblico88 BUGENE BARDACH b) ¢Por qué podria hacerlo usted? Apoyar una mayor intervencién del gobierno: por el lado de la ofer- ta pueden presentarse problemas de monopolio u oligopolio. Por el lado de la demanda, los consumidores pueden estar relativamente cautivos o ser vulnerables a 1a explotacién, y lo mismo podria decir- se de los trabajadores. Apoyar una menor intervencién del gobierno: usted podria su- poner que las fuerzas politicas se han apoderado del aparato admi- nistrativo del gobierno y lo han viciado; o podrfa pensar que los costos de la informacién para que el gobierno se desempefie bien son demasiado altos; 0 que los cambios tecnolégicos han hecho que Ia forma usnal de intervencién gubernamental sea menos apropiada, efectiva 0 eficiente. ‘VBL EDUCACION Y CONSULTA a) {Qué podria hacer usted? 1. Advertir peligros o riesgos 2. Buscar la concientizacién a través de Ja exhortacién 3, Proporcionar asistencia técnica 4. Mejorar las habilidades y competencias 5. Cambiar valores 6. Profesionalizar a los proveedores de servicios a través de capaci- tacién, certificacién 0 licencias b) ¢Por qué podria hacerlo usted? ’ La gente puede no percatarse de un problema 0 de una oportunidad. Puede ser descuidada 0 insensible. Podrfa existir demasiada gente no capacitada o sin las habilidades requeridas en trabajos de mucha responsabilidad. LOS GCHO PASOS . 9 IX, FINANCIAMIENTO Y CONTRATACION 4) {Qué podria hacer usted? 1. Crear un nuevo mercado (gubernamental) 2. Suprimir un mercado (gubernamental) existente 3. Modificar las tasas de reembolso 4. Cambiar las bases de reembolso (por ejemplo, el costo de pro- duccién ms margen de utilidad fija, el precio por unidad, la escala de deslizamiento en funcién de la cantidad, bonos 0 sanciones segiin. e] desempefio, etcétera) 5. Arrendar los recursos en posesién del gobierno 6. Modificas la estructura de pago para los usuarios 7. Redisefiar los sistemas de licitacién 8. Cambiar los métodos para hacer que se cumplan los contratos 9, Otorgar préstamos 10. Garantizar préstamos 11. Subsidiar préstamos 12. Fundar empresas ptiblicas 13. Desmantelar empresas ptiblicas 14. “Privatizar” una empresa que hasta ahora era piblica 15. Modificar las condiciones de contratacién de seguros 16. Cambiar las practicas de adquisicién b) gPor qué podria hacerlo usted? Es posible que los mercados de capital o de seguros estén trabajan- do ineficientemente. Los mecanismos de contratacién y adquisicién. gubernamentales podrfan no estar operando correctamente; estos procesos podrfan ser demasiado rigidos, demasiado corruptos, de- masiado caros 0 demasiado lentos.” BUGENE BAKDACH XX. REFORMAS POLITICAS ¥ BUROCRATICAS 4) {Qué podria hacer usted? Las posibilidades en este punto son tantas que resultarfa indtil enu- merarlas. Entre ellas podrian mencionarse actividades como reorgani- zaciones, reemplazo de altos funcionarios de supervisién, mejoras en Jos sistemas de informacién, aumento de sueldos y salatios, etcé- tera, b) gPor qué podria hacerlo usted? ‘Las razones importantes también son demasiadas para enumerarlas. Podemos notar, sin embargo, que en muchos contextos de politica hay importantes consideraciones simbélicas y pol{ticas para llevar a cabo reformas burocrdticas. Entre las consideraciones polfticas a me- nudo esté incrementar el poder de un grupo de interés 0 de un punto. de vista sociales a expensas de otro. Las consideraciones simbélicas tienen que ver a menudo con el hecho de que el gobiemo evita resol- ver los problemas sociales realmente dificiles 0 insolubles en favor de hacer algo que se puede ver facilmente en un 4rea en la que pa- tece tener mAs control (es decir, su propia‘forma de operar). SEGUNDA PARTE La recopilacién de informacién para la investigacién de las politicas publicasIntroduccién ADA VEZ més reconocemos la necesidad de tener mejores and- lisis de los programas piblicos y del desempefio de las organi- zaciones gubernamentales. Las técnicas de medicién y los enfoques analiticos para hacer dichos andlisis provienen de las diferentes dis- ciplinas de las ciencias sociales y se van perfeccionando en la misma. medida en que estas disciplinas las van perfeccionando para sus pro- pias necesidades. Mucho se ha escrito sobre estas técnicas por socié- logos, psicélogos, economistas y polit6logos, y desde luego cualquier analista de politicas deberfa estar familiarizado con esta literatura. Sin embargo, los métodos para recopilar informacién para la inves- tigacién de politicas no coinciden por completo (y no deberfan ha- cerlo) con los que se utilizan en las ciencias sociales." Ciertamente estoy convencido de que existen mds diferencias que similitudes. En términos generales, la gran diferencia est4 en lo que yo llamo los aspectos estratégicos de la investigacidn de politicas y es esto mis- mo lo que constituye el propésito de esta segunda parte del libro de Los ocho pasos. 4En muchos sentidos las tcnicas apropiadas para recopilarinformacién en la investiga. ign de polticas publicas se parecen més a lo que pudiératios lamar “periodismo de calidad” ‘que a la investigacin académica en las ciencias sociales. Desafortuaadamente, no existe litera- tura que describa las técnicas ulilizadas en el “periodismo de calidad” con el detalle necesatio ‘para nuestro prop6sito, El mejor libro de texto que conozco sobre el tema es el de Mitchell V. Charnley, Reporting, 2a. ed., Holt, Rinehart y Winston, Nueva York, 1966, cap. 7 ("The News Beat"), especialmente pp. 85-93. Una descripeiGn muy perceptiva ¢informativa de cémo traba- Janos pretsas se puede consular en Len V. Sigal Report and Ofll: The Organtn- tion and Plies of Newsmating, D. Heat, Lexington, Mass, 197 (93)4 BUGENE BARDACH Considere el problema que enfrenta un joven aspirante a inves- tigador de politicas cuando est4 preparando un andlisis sobre los programas para controlar la contaminacién del agua del Lago Azul. Sabe que el agua del lago esta sucia, que existe legislacién local, estatal y federal disefiada para solucionar este problema (0 impedir que empeore) y que existe una oficina gubernamental Ppa (Procu- radurfa de Proteccién Ambiental) encargada de administrar algunas © todas las politicas o programas contra la contaminacién. Pero el analista necesita saber ms. Necesita saber cudles son las politicas y los programas que estén en vigor, el “ambiente politico” en torno a dichos programas, la manera en que opera la burocracia al imple- mentarlos, as{ como los criterios que se utilizan para evaluar las politicas y los programas. También tiene que tomar ciertas deci- siones acerca de cémo hard él mismo la evaluaci6n, para saber qué tipo de datos son importantes para los criterios que seleccioné ys por tiltimo, tendré que buscar la manera de obtener esos datos. Ade- mis, si piensa hacer recomendaciones para introducir cambios en Jos programas existentes debe saber qué tipo de cambios estén dis- puestos o son capaces de llevar a cabo los actores importantes. Debe evaluar incluso las ventajas relativas a distintas estrategias de cam- bio, por ejemplo, trabajar tranquilamente desde adentro o generar presién publica desde afuera. Estas son cuestiones latgas y los recursos de tiempo, energfa y dinero del analista, asf como la buena disposicién de sus potencia- Jes informantes, probablemente no duren tanto. El analista preferiria terminar su estudio, digamos, en menos de seis meses y sin duda no querré “desperdiciat” imitilmente los primeros cinco buscando la direccién “correcta”. ,Dénde debe empezar? Y una vez que empieza, gcdmo debe proceder? 1. Cémo empezar L PRIMER paso es muy sencillo: empiece con lo que ya sepa. Esto parece obvio, incluso trivial, pero es muy comtin hacer precisamente lo contrario. Cuando el analista se enfrenta a un nue- vo reto de investigaci6n de politicas, espera tantear ansiosamente el terreno durante unas cuantas semanas, incluso meses. Y asf sucede, haciéndolo sentir estipido. Sin embargo, esto no tiene que ser asi por fuerza. Unos cuantos hechos, incluso vagas recopilaciones de datos, aunados a un razonamiento inteligente, pueden hacer, por lo gene- ral, que el proyecto de investigacién camine con pie firme de ma- nera sorpresivamente répida. Suponga, por ejemplo, que le pidieron hacer un anilisis de politica sobre “el futuro de la industria del car- bén bituminoso (0 carbén blando) en Wichahissic”, un tema tan ajeno a sus intereses 0 a su experiencia previa como la espectrosco- pia galactica. En tal circunstancia, podria usted empezar a sentar sus bases escribiéndose a si mismo un memoréndum como los si- guientes: . 1, Probablemente me pidieron que realizara este estudio porque alguien piensa que el futuro de la industria de.carb6n bitumino- so Wichahissic es bastante endeble, o porque alguien cree que est4 floreciendo. Si se toma la primera opcién, probablemente se utilicen los resultados para justificar algtin tipo de subsidio gubernamental; si se toma la segunda, los resultados podrian ser £95)BUGENE BARDACH utilizados para propésitos promocionales por la propia industria © por los comerciantes locales, cuya subsistencia dependa de la prosperidad de esa industria. 2. BI futuro de cualquier industria depende en parte de la de- manda del mercado, La demanda de carb6n probablemente ha disminuido, en parte, por Ja disponibilidad de combustibles sustitutos. 3. Tal vez los costos de produccién sean muy altos, lo que pone en peligro la buena marcha de la industria. ;Podrfa ser que la tecnologia para la extraccién de carbén no esté plenamente de- sarroliada? Si esto es asi, ;por qué? Quizé los yacimientos estén agotindose y, en consecuencia, la tecnologia no se ha desarro- Mado para explotar yacimientos exiguos, como se hubiera hecho si los depésitos del mineral fueran abundantes. 4. Hace pocos afios hubo muchas huelgas de mineros. {Han me- jorado o empeorado las relaciones obrero-patronales? ,Han contribuido las demandas salariales al decaimiento de las em- Presas de esta industria? Escriba al sindicate de mineros soli- citéndole informacién. 5. Ferrocarril y carbén. El transporte del carb6n depende del ferrocarril, asf que, si el ferrocarril anda mal puede ir bien la industria del carb6n? 6. Ecologfa y carbén. El carbon es negro, sucio'y produce mu- cho humo. Sin duda debe constituir un problema ecoldgico. {Quién, si es que hay alguien, le est4 prestando atencién a este problema? {Es realmente un problema? La extraccién de carbon destruye la belleza, y quiz4 la ecologia, del campo. {Es esto cier- to? ,Podria tener el Sierra Club datos importantes sobre estas cuestiones? 7. Tal vez no toda Ia industria del carb6n esté en declive sino Unicamente la del carbén bituminoso. Quizé la industria del car- b6n antracita (0 fsil) esté floreciendo. Seguramente debe existir una asociacién de compafifas mineras que podria tener informa- LA'RECOPILACION DE INFORMACION, a cidn pertinente al respecto. Comunicarse al departamento de relaciones piiblicas de la compafifa de carb6n més cercana y soli- cite que le den informacién sobre la asociacién (si es que existe). 8. Tal vez la industria del carbon esté bien, pero Wichahissic tenga problemas. Pero, otra vez, Wichahissic no aparece todos los dfas en las noticias como Pakanoka, cuya situacién pare- ce ser el arquetipo de la “zona en decadencia”. Llame a la BLS Gureau of Labor Statistics)* para conseguir las cifras de desem- pleo en Wichahissic. Escribir memoranda como éstos para su uso propio puede resul- tar muy Gl, no sélo al principio del proyecto, sino cada vez que sienta que empieza a invadirlo el pénico 0 la confusién. Siguiendo esta manera inicial de sentar fas bases, el investiga- dor se pone a sf mismo en la posicién de disefiar, ejecutar y reajus- tar petiédicamente su estrategia de investigacin para aprovechar al méximo las ventajas que le den algunos cambios predecibles en su potencial para adquirir y utilizar informacién: 1, Localizacién de fuentes importantes. Con el tiempo, el inves- tigador reduce su incertidumbre acerca de lo que es importante saber y como aprenderlo. 2. Obtencién y conservacién del acceso a las fuentes. a) Con el tiempo, el investigador desarrolla su capacidad pata obtener entrevistas de gente ocupada u hostil y para ob- tener datos que no son evidentemente del dominio ptiblico. b) También con el tiempo, el investigador incrementa, inva- riablemente, su acceso a ciertas fuentes y, por lo tanto, debe conservarlas y utilizarlas inicamente cuando sea propicio. 3, Acumulacién de antecedentes como forma de presin, Al paso del tiempo, el analista mejora su capacidad para interpretar datos pis esta agencia gubernamental encargada de llevar las estadisticas sobre desempleo ¥ otros indicadores laborales en Estados Unidos (N del '.).98 PUGHNE BARDACH y presionar a fuentes renuentes para que le proporcionen infor- macién y, asf, aumentar su conocimiento sobre algtin tema. 4. Proteccién de la credibilidad politica. Con el tiempo, el pro- pio proceso de investigacién crea Jas condiciones que ayudarén u obstaculizarén fa adopcidn e implementacién de las posibles recomendaciones que hard el analista. Es probable que fa estrategia 6ptima para cualquiera de estos puntos entre en conflicto con la estrategia dptima de los otros. Cada uno de estos problemas se discutird en secciones independientes y en la secci6n final de este texto se presentar4 wn breve resumen de los dilemas que surgen al tratar de considerar simulténeamente todos los imperativos estratégicos. En cada parte supongo que el lector es un investigador de politicas poco experimentado, pero que tiene “entrenamiento académico” en las ciencias sociales. Por lo tanto, profundizo en varios puntos para aludir a las diferencias que existen entre la metodologfa de investigacién en las ciencias sociales y los métodos utilizados en Ja investigacién de politicas.!5 Conffo en que los analistas mas expetimentados también encuentren algu- na utilidad en los argumentos de este trabajo, aunque nada més sea para conceptualizar con’mayor claridad lo que ya sabfan o hacian intuitivamente. Es necesario hacer otra aclaracién sobre el ptiblico al cual esté dirigido este trabajo. El analista de politicas empieza su trabajo con ciertos recursos y limitaciones, algunos de Jos cuales se derivan de su propia experiencia y personalidad y otros del papel institucional que desempefia, Aunque la posici6n institucional es particularmente \sBaste trabajo, desde luego, también esté dirigido a los anaistas de politicas entrenados cn las cfencias naturales o en campos ms técaicas coma la investigacion de operaciones o La ‘econometria. La raz6n por la que me dirijo a un pablico particular entrenado en las Llamadas

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