CAPITULO I CoNSTRUCCION DE EsTADO EN CHILE a) Las coordenadas estratégicas: estabilidad, legitimidad, gobernabilidad y gobernanza “Nadie puede ser llamado feliz sin participar en los asuntos piiblicos; nadie puede ser Tamado libre sin experiencia de las libertades piiblicas, y nadie puede ser llamado libre o feliz sin participar en el poder piiblico” (Hannah Arendt). La ‘hazafia’ principal registrada en la historia politica de Chile seria -segiin varios politélogos extranjeros, politicos criollos, y no pocos historiadores y cientistas sociales- que su sistema estatal ha sido el mas estable de América Latina y el que ha logrado supe- rar sus crisis con las soluciones més racionales y de mayor consenso. Y que, por ello, tal hazafia es un logitimo motivo de orgullo nacional (sobre todo, para sus politicos) ¢Cémo se explica eso? Algunos analistas han dicho que esa “espiral virtuosa” se debe a la “idionsicrasia cultural”, al cardcter civico de sus élites, ya detectable del tiempo de la Conquista *. Si fuera asi gfue esta misma idiosincrasia la que el tri-ministro Diego Portales -que la ‘institucionalizé’-amé “el peso de la noche”? 20 el “peso de la noche” esa estela de esa Ente ls poitdlogosextranjeros que han enfatizado la estbilidad del proceso politico chileno, ver: JJ. Johnson: Political Change in Latin America (Stanford, Cal, 1958), capitulo 5; F.J. Moreno: Legitimacy and Stability in Latin America (N. York, 1969), y A. Tourane: Actors sacales y sistemas politias en América “Latina (Santiago, 1987) Para F J. Moreno, la “estabilidad yleitinidad” proviene dela Conquista, tiene «que ver con la cultura diosinerésca hispana que adherfa las concepciones “monistas ycaudilistas” del poder (p. 173) 13espiral; es decir: la tendencia de la masa ciudadana a imitar y seguir inercialmente por siglos a su clase dirigente? * Para otros, la hazaia no seria producto del ‘cardcter’ de las élites, sino de la ‘cali dad’ de las Constituciones, Instituciones y Leyes que el pais -o su clase dirigente- supo darse como forma eficiente de auto-determinacion. La estabilidad, por tanto, seria efecto del buen Derecho. De esa perfeccién sistémica capaz de ‘objetivar’ el poder y ganar eso ttoieo de modernidad que Alberto Edwards llamé “el Estado en forma”. O sea: un paque- te de normas suficientemente virtuosas como para que la masa ciudadana encaminara él “peso de su noche”, ya no tras lideres ejemplares, sino tras un sistema institucional vir tuoso en si mismo. para que los historiadores-y los socidlogos tras ellos- redujeran lo hist6rico a lo institucional, lo politico a lo legal (y a lo ilegal), y dividieran la accién histérica de los chilenos en ‘respetuosa de la ley’ versus ‘subversora de la ley’. Como para que la fase fundacional del sistema se convierta en “edad de oro” y todo lo que venga después, en “decadencia” (0 sea: cuando el trafico histérico de la sociedad civil empaiie, con su opacidad humana, el fulgor original de las leyes)* Puede considerarse la ‘estabilidad’ como un valor en s{ mismo? ¢Es ‘hazafia’ en toda circunstancia? Debe ser objeto de culto histérico? La periodificacién apogeo-decadencia basada en la idea de “orden” se halla en Alberto Bawards (La ron arstocritce, Santiago, 1927), Mario Gingora (Ensayo hstrico sobre fa nocn de Estado en Chile en los siglos XIX y XX, Santiago, 1981) y en Gonzalo Vial (Historia de Chile, Santiago, desde 1979) G Sartori: “Ni presidencialismo ni parlamentarismo”, en 0. Godoy (Bd.}: Cambio de régimen politico (San- ‘ago, 3992), p46 14“La eficacia significa ..el grado en que el sistema satisface las funciones basicas de gobierno tales como las considera la mayoria de la poblacién... La legitimidad (en cam- bio) implica la capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones politicas existentes son las més apropiadas para la sociedad. Hasta qué punto los sistemas democriticos son legitimos depende...delas formas en que se resolvie- ron los acontecimientos claves que dividieron histéricamente a la sociedad”. De acuerdo a esto, si un sistema -por mas que permanezca- no es eficiente, produe ce una pérdida ‘civica’ de satisfaccién y credibilidad que, en primera instancia, afecta a las politicas vigentes y la dirigencia de turno. Y en segunda -o sea, sila ineficiencia per manece- afecta al sistema mismo, en cuyo caso la crisis de eficacia se transforma en crisis de “legitimidad” La ‘estabilidad’ de un sistema puede esconder no slo ineficiencia, sino también ilegitimidad, Puede darse, pues, una situacidn de paz sistémica flotando sobre un polvorin ciu- dadano. Estabilidad superficial con inestabilidad profunda. O bien: estabilidad formal por arriba e ilegitimidad real, por abajo. “Seguridad objetiva” paraddjicamente opuesta a “inseguridad subjetiva” (PNUD). ¢Cudl es el plano verdaderamente histérico? gE] de las “espirales virtuosas” o el de los ‘epicentros viciosos’? ¢Cudl estrato de realidad es el campo de trabajo del historia- dor? Desde dénde la ciudadania puede (0 debe) decidir su futuro: desde las virtudes sistémicas o desde su incredulidad cotidiana? Si se siguen, a la vez, el sendero alto de la estabilidad y el sendero bajo de la legitimidad, se puede legar a sorprendentes paradojas histéricas. Como por ejemplo, que la historia de Chile ha sido una sucesién de “episodios de estabilidad equilibrandose sobre una tensa inestabilidad fundamental de largo plazo”.O bien: que “el desorden es la otra cara, cara oculta, del orden en forma que supuestamente ha prevalecido, Ambos forman parte... del mismo argumento, de una misma trama” La‘estabilidad’, pues, es una cualidad de pertenencia sistémica, yla‘legitimidad’ (que no es una mera cualidad subjetiva, sino el derecho y el poder de a soberania) una decisién ciudadana, Pero, histéricamente, la ‘estabilidad’ ha sofocado y enterrado a la ‘Jegitimidad’, Tanto, que la historia de aquélla es piblica, oficial y visible, y la de ésta oscura y soterrada, que sélo se hace visible cuando ‘revienta’ sobre la superficie de aqué- la, Por lo mismo, cuando el historiador se sida para trabajar a ras de ciudadano, lo hace como un arqueélogo: desenterrando sujetos y hechos ocultos, devaluados u olvidados. Casi subversivamente. Ya que, tras un siglo y medio o dos de estabilidad dominante, la 5 Seymour Martin Lipset: El hombre politico. Las bases sociales de la politica (Madrid, 1987. Tecnos) p67. 5 Laprimeraafirmacidn se encuentra en G, Salazar: Vilencia popular en las ‘grandes alamedas’ Santiago de Chile, 1947-1987 (Santiago, 1990), p.73;1a segunda en A. Joclyn-Tolt, op. cit. (1997), p. 193. 15legitimidad ya no aparece como derecho y poder natural de la ciudadania, sino como instrumento escamoteado para la‘Razén de Estado’. Como herramienta en la mano de la Ley y el Sistema, Como discurso ‘legitimador’, para paliar crisis de legitimidad. Para ha- cer durar, en suma, la durabilidad, Por eso, hoy, no importa “cémo se resolvieron los acontecimientos claves que div dicron histéricamente la sociedad” (S. M. Lipsct), sila legitimidad ‘aparece’ en la Ley dictada para zanjar esa divisién. Pues ya no rige para esa legitimidad el a priori ciudada- no sino el a posteriori de los hechos consumados. Se puede, por ejemplo, construir un sistema politico violando derechos humanos y dejando desafecta e incrédula a la mayo- ria de la poblacidn, pero silos constructores de ese sistema se dan prisa en dictar una Ley que formalice su ‘obra’, la legitimidad queda asegurada. ¥ los desafectos y disconformes quedaran, ipso facto, en el borde o fuera de esa Ley; pues los politicos, los jueces y la policia, en esa coyuntura, automaticamente, siguen a la Ley, y no a los ciudadanos. Por eso, hoy, para escribir historia civica, no sélo se debe desenterrar sujetos, hechos y procesos, sino también abolir, de los muros del sistema, e] espurio rol instrumen: tal de la legitimidad, y recuperar su triple rango de principio, derecho y poder. O sea: su esencia ciudadana, No es, qué duda cabe, una tarea menor. Tanto, que en torno a ella se ha encendido un debate politico estratégico, en el que, cuando menos, se perfilan dos bandos antagénicos. Uno es el que centraliza el problema en el concepto de “legitima. cién”, que Berger y Luckman caracterizaron del modo que sigue: “La legitimacién no es indispensable en la primera fase de la institucionalizacién, cuando la institucidn es un hecho que no requiere apoyo, ni intersubjetiva ni biograficamente... La legitimacién ‘explica’ el orden institucional... La legitima- cién justifica el orden institucional adjudicando dignidad normativa a sus impe rativos précticos... La legitimacién no s6lo indica al individuo por qué debe reali- zar una accién y no otra; también le indica por qué las cosas son lo que son...” 7. La‘construccién del Estado’ ha sido, mas a menudo que no, un proceso en que los “poderes fcticos” han avasallado a la ciudadanfa, Lo que implica avasallar la legitimi- dad-en tanto valor incorporado al sistema por la accién constructiva de la sociedad civil: € imponer, a posteriori, tras los obra gruesa consumada, un ‘sustituto’. Un discurso justificatorio, O una arenga aclaratoria, Una ‘historia oficial’. Algo, en suma, que deje la idea que, “en el principio, era el orden institucional” (Berger & Luckman).Idea que debe- 14ser ‘refrescada’,o bien por intelectuales de enfoque ahistérico y estructural, o bien por una justicia mecénicamente aplicada, o una politica auto-referida, En todo caso, por in- genieros de la politica’, encargados de mantener la gobernabilidad a contrapelo de la B.Berger &'T.Luckmann: La construcin social de la realidad (Buenos Aires, 1998. Amorrorta), pp. 121-22. CCursiva en ef original 16ilegitimidad y la ineficacia. Cuando esos ingenieros decidan que, por razones de Estado, es necesario recordar ciertos recuerdos y enterrar muchos olvidos. El segundo bando del debate se centra en cémo se construye social y civicamente el Estado, Es decir: en si la ciudadania participa protagonica y soberanamente en ese proceso, o no. Desde el principio, Fase a fase. A todo nivel. La legitimidad, desde esta perspectiva, es un valor social que emana de la sociedad y se agrega e incorpora a los constructos sistémicos como el tinico valor legitimo de éstos, Como sostiene Jirgen ‘Habermas: “el hecho de que un proceso se ajuste a la formalidad juridica garantiza tinicamente que las instancias del sistema politico responden al derecho vigente. Pero esas instan- cias son parte de un sistema de poder que tiene que estar legitimado en total sies que la legalidad ha de aplicarse como signo de legitimidad, En un régimen jascista.. la jormalidad juridica puede cumplir una funcién de cobertura ideoldgica... La legali- dad pura no puede asegurar el acatamiento ciudadano en el largo plazo, si el sistema de poder no puede legitimarse con independencia de su ejercicio ajustado a las formas correctas”. Si el “derecho vigente” encubre la construccién abusiva del sistema politico, la ciudadania tender, més tarde o temprano, a desacatar la legalidad y a reimponer su fuente propia de logitimidad. “La legitimidad surge del didlogo ciudadano”. De un libre, racional e informado consenso (“obtenido con argumentos”); tinico modo de evitar que “Jas normas se deriven de drdenes” y que, por “Ia positividad del derecho, pueda obtenerse validacién juridica para un contenido arbitrario”* El debate sobre la ‘logitimidad’ no ha surgido del simple juego académico, sino de la irrupcién histérica, durante la década de los ’80, de los sistemas neoliberales. De la forma en que fueron construidos los Estados que hoy se regulan por la l6gica del Merca. do. Como se sabe, esos Estados no se construyeron (“mediante argumentos”) en base al libre consenso y razonada accidn de las masas ciudadanas respectivas, ni por las invisi- bles manos del Mercado, sino por una intervencién factica (autoritaria) del Estado, o de grupos militares, Intervencién que tenia por fin -segin se ha dicho- desmantelar el hipertréfico Estado Social Benefactor. Intervencién y autoritarismo que muchos analistas han llamado “hipocresia de los ajustes estructurales” *. Ello porque, al actuar sin el consentimiento informado de la masa ciudadana, esos Estados se han visto obligados, de un lado, a levantar discursos tardios de legitimacién, y » J. Habermas: Problemas de legitimacin en el captaiomo tardio (Buenos Aires, 991), pp. 120-128. > VerDavid Evans:"Visible and Invisible ands in Trade Policy Reform”, en C,Colelough & J. Manor (Eds. ‘States or Markets? Neoberalism and the Development Policy Debate (Oxford, 1995), pp. 54 et sea. Une vi similar en Jeffrey Frieden: Debt, Development and Democracy: Modern Political Economy in Latin America, 1965-1985 (Princeton, N.J, 1991) 7de otro, a afinar mecanismos diversos de gobernabilidad. Situacién que los ha urgido a producir y difundir, precariamente, el ‘sentido’ de su propia existencia. Segin Habermas, los Estados neoliberales adolecen de “escaser sistémica del recurso ‘sentido’..”. Razon por la que deben desarrollar ‘cosmetologias’ del sin sentido, Pues el poder de origen féctico se mantiene con dificultad a si mismo. Depende, para subsistir, de un cierto trasvestismo, Como dijo Niklas Luhman: “el poder noes un complejo autosuficiente, sino que depende de otros jactores, tanto para las condiciones que lo hacen posible, como para su nivel de demanda v necesidad” La ‘gobernabilidad’, en ese contexto, abunda, De momento, sobra. Tiende a devaluarse. Es una tarea estatal, que se define como la necesidad sistémica de mantener la sociedad civil disciplinada y sujota bajo un ‘estado de derecho’.Y es, sobre todo, tarea para el Gobierno de turno. 0 para la coalicién con mayorfa electoral relativa, Es un con- cepto politico, no social, ni ciudadano. Por esto, el arte politico de construir ‘gobernabili- dad’ es hermano del arte ingenieril de proyectar ‘legitimacién’.Y nieto del arte factual (0 ‘marcial) de construir Estado con prescindencia de la participacién civil. Sila gobernabilidad y la legitimacién -irritadas por la escasez de ‘sentido’ son la preocupacién central del Estado neoliberal, la preocupacién del ciudadano sensitivo es recuperar el sentido de su soberanfa. La asociacidn argumentante con otros ciudadanos, La accién colectiva, legitimadora su derecho humano fundamental- que da o quita valor y sentido a cuanto sistema surja ante él. La unidad lateral que le permita asumirse como fuerza social de expresidn abierta y publica (no sélo como fuerza soterrada de irrupcién subversiva), para controlar y fiscalizar a los elencos respresentativos que administren el sistema vigente. La principal preocupacién de la masa ciudadana no es, pues, la goberna- bilidad, sino, exactamente, su inversa: la gobernanza; o sca: el poder (y derecho) de man- tener a politicos, tecnécratas y militares sujetos al control civico y ala razén histérica de la ciudadania. Poco a poco, subrepticiamente, los movimientos de la sociedad civil tien- den a exigir, proponer o construir un sistema politico donde la ‘gobernanza’ y no la mera gobernabilidad sea el componente legal de la politica cotidiana En las paginas que siguen, los problemas de la historia politica chilena serén Niklas Lahmann: Pode (Barcelona, 1995), p.85.Sobre Ie necesidad de centrar el problema politico chileno sobre la cuestin de a “gobernabilidad”, Edgardo Boeninger: Democraciaen Chile. Lecions para la gober nabildad (Santiago, 1997) Sobre el emergente concepto de “gobernanza”, ver J Fox: “Local Governance and Citizen Participation Social Capital Formation and Enabling Policy Environments", en R Wilson &R. Cramer (Eds): Intemational Workshop on Local Governance (Austin, 1996) Vol-IL-Tambiéa P McCarey et.al: "Towards Understanding of Governance: The Emergence of an dea and Is Implications for Urban Research”, en Urban Research in the Developing World, 4 (1995)-Y G. Salazar: “De le participacién ciudadana: capital social constante ¥ capital socal variable”, Propsiciones 28 (1998), passim. 18