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  • Texto 3 - Poltica e Gesto Ambiental PDF

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    ‘A QUESTAO ANBIENTAL — DIFERENTES ABORDAGENS MING, C (1987). Os Desai da Eeopolica no Brae PADUA, J.A “oops ¢ Politica no Brel. Ri de Jancco: TUPER, MORAES. A. C.B. (194), Meio Ambiente e Citwias Humanat. so Paulo. Or AGR.COSTAW.ME (80 A Vali de pa SPs SMOREIND R999) A Pda eV sm VeriFone vAiclgie do Epa Palesra em Seminiio de Deutorado, Rio de Jancito: PPGG/ UFR) © (1993). 0 Gra ea Expiral Rig de Jancico: Obea Abeta. PROPER, D. (1995). Modern Environmensalim. London: Routledge RIBEIRO, A.C. T. (2000). Economie e Sociedade Curso de Teoras da Moder- izago. Ri de Jani: PPUR/UFR). SANTOS M. (1990. A Natwrea do page: Thnice« Tempe, Reet + Pra. Si Palo: Hace. (2000), Por Una Ontra Glbatiza, S80 Paul: Recor. SEAIUIOT.A. (970, 21 Cones de Neraec n Mare Espen: Sig ‘Veintuno Eavres S.A. OIA, £1983). Uma lncerpretagio Materialia da Espacaidade, Ine Aborda- ie Plc d EXpacialidede Ro de Janeiro, VERS [ CCM. SMITH, N. (988). Decnvelvimento Desigual. Rio de Janciro: Ed. Bertrand xi Mold E (987 © Mosc lyme Mail. PADUA, lpia elie ne Brail Rio de Jancivo: 1UPERY.. WALLERSTEIN, |. (2001). pital Hisrco, Ciiizagdo Capitals. Rio de Janeiro: Contaponto CAPITULO 2 POLITICA E GESTAO AMBIENTAL. Lads Henvique Cuba Maria Cilia Nunes Cobo 1. INTRODUGAO ‘Até meados da década de 1980, 0 Estado ditou, de Forma centralin- da, a politica ambiental a ser seguida no Brasil. A partie de entio, 0 pro- cesso de formulagao e implementagio da politica ambiental no pais passou «ser, cada vez mais, produto da interagio entre idéias, valores estratégins de agto de atores sociais diversos, num campo marcado por contradiges, aliansas ¢ conflicos que emergem da mulkiplicidade de interesses envolvi- «dos com o problema da protegio do meio ambiente. A esfera estatal con sinua sendo, contudo, a instincia em que se negociam decisées e em que conceitos sio instrumentalizados em politicas piiblicas para 0 secor. As cransformagées no processo de instituigso de p controle e mitigasao dos problemas ambientais — redefinindo priorids ticas voleadas 10 des, atranjos institucionais e padres de relagio entre organismos estataise nfo-estatais — resultaram na necessidade de se repensarem as estentégis de gestio piiblica. Democratizagio dos processos de tomada de dec ampliagao da participasao da sociedade civil na resolugio dos problems ambicntais e descentralizagio das atividades de monitoramento e Fiscaliza- ‘fo passaram a fundamentar modelos alternativos de gestio ambiental A gestio ambiental faz parte de um processo mais amplo de gestio do territério, aspecto para o qual ainda no se dew a devida eelevincia. A fl- ta de uma articulagio mais forte entre as agdes ¢ estratégias de gestio “ ‘A QUESTAO AMBIENTAL — DIFERENTES ARORDAGENS ambiental terttorial pode ser creditada a uma série de fatoresexplicat ‘vos ent os quai incapacidade de o Estado brasileiro implementar pot ticas integradas de transformagio socioespacial ¢ de regulagéo dos com- poramentos individuas e coletivos, Por outro lado, hé um problema de inerpreasio, canco ent gedgrafos quanto entre outros profssionais, da importante nogio de espago como produo das rlag6es sociais, oriunda dhs reflexes de Henry Lefebyre (1974), Milton Santos (1979) ¢ David Harvey (1996). A defesa radical da nogio de espago/tertitsrio socialmen- seconstutdo fez com que se desse cada vez menos importincia aos proces- 308 fisicos. A nogio de espago envolve, portanto, aspectos tanto fisicos quanto sociais (Bunker, 2001; Coelho, 2001). ‘A complexidale dos processos siderada, da mesma forma que as telagées sociais € as desigualdades que dela emergem. As inceragbes entee estruturas fsia € social e as relagBes cos merece ser adequadamente con desiguas de podce influenciam o uso eacesso aos recursos naturais e Fazem 4 nogio de testitrio categoria fundamental na discussio da questio ambiental. O tertitério reflee a diferente espacializasso dos processos de modernizagio (Santos e Silveira, 2001), bem como os ritmos ¢ padres de degiadasio arnbicntal Este capitulo tem como objetivo aprender como crengas, idéias € valores 0 instrumencalizados em politicas ambientais ¢ como as relagoes centre Estado, sociedade e natureza informam modelos a ‘io ambiental, entendida como uma estratégia de gestio territorial. Estas flexes estio direcamente relacionadas 3 implementagto de politicas vos de ges- ambientais no Brasil. O processo de formulagio ¢ execugio destas pol «as éabordado a partir de uma perspectiva histrica, em que s apresenta ‘uma proposta de periodizagio das politicas ambientais no pais, e por meio deestudos de caso, em que sio analisadas duas iniciativas recentes de regu- lagio do uso e acesso aos recursos naturais: a) a legislagio dos recursos dticos € a instituiszo dos comités de bacta ¢ b) a criagso de reservas ‘atativistas como unidades de conservagio de use POLITICA € GESTAO AMBIENTAL as 2. POLITICAS AMBIENTAIS NO BRASIL: UMA PROPOSTA DE PERIODIZAGAO E possivel identificar pelo menos és tipos de politicas ambientas: az regulat6rias, as estruturadoras € as induroras de comportamento. As pal ticas regulat6rias dizem respeito 4 elaboracio de legislagio especifica para estabelecer ou regulamentar normas ¢ regras de uso € acesso ao ambiente natural e/a seus recursos, bem como a criagao de aparatos institucionsis que garancam o cumprimento da lei. As politicas estruturadoras implicam rervengio direta do poder pablico ou de oxganismos nio-governama tais na protesio ao meio ambiente. Gamo exemple de politicas esteutura- doras remos a criagéo de unidades de conscrvagio, sjam elas piblicas ou reconhecidas pelo Poder Piiblico; a realizagio ou financiamento de proje- tos locais de conservagio ¢ de atividades de zoneamentos econdmico e e:H}0g — 1°7 PGE, _# POLITICA E GESTAO AMBIENTAL 3 2.2. INTERVENCIONISMO DO ESTADO E 3 CRISE ECOLOGICA GLOBAL (1972.4 1987) Amuioiene “| Este segundo momento no processo de formulasio de politicas ain- bientais no Brasil foi fortemente influenciado pela repercussio do informe ddo Clube de Roma, The Limits of Growth, divulgado em 1971, ¢ da Con- feréncia das Nagdes Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em Es- tocolmo em 1972, A crise do petrdleo no inicio da década de 1970 am- pliou o debate mundial sobre a escassez absoluta e relativa dos recursos natutais. Em 1971, foi fundado o Greenpeace, uma das organizagoes nio- governamentais (ONG) de maior visbilidade no setor ambientalista. A industrializagao acelerada provocava desastres de repercussio mundial, como o do Love Canal, em 1978, nos Bstados Unidos. Em 1979 foi eria- do 0 primeito Partido Verde do mundo, na Alemanha (© pais passou a sofier forte pressio do movimento ambientalista e de ‘organismos financeiros internacionais em virtude do ritmo acelerado de degradasio de seu ainda grande patriménio natural. As politicas ambien tals entram em contradigio com as politicas modernizantes e de integra- fo nacional implementadas pelo regime militar, com forte impacto sobre a Bacia Amazdnica. As atividades de construgio de estradas, barragens € Tinhas de transmissio de energia elécrica, assim como os projetos de mine ragio industrial implementados a partir dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) entte 1975 ¢ 1985, foram pressionados a reli zar estudos de impacto ambiental, bancados por empresas estatais e priva- das, Medidas de mitigasio desses impactos também eram cobrads ‘Segundo Drumond (2001), a Politica Nacional do Meio Ambiente, de 1981, deu origem a dois procedimentos importantes que forneceram as bases para a criagio dos “custos de poluie”: a criagéo do Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras (SLAP) no ambito dos estados € 0s estudos prévios de impacto ambiental Este periodo caracteriza-se, sobretudo, pela riagio de um arcabougo itucional destinado a cuidar dos problemas ambientais. Influenciado alana ene gewcinoe ONGe a ode formas de Coma de ase it Seer 150 ‘Agenda 21 IalReginal pats 4199) ace de polteace Tus com protsto| de eucario aban (a biodveidacer da ial (BIRD) (196 : é i coral de Inegrasto peas Arasins Led Sg) mene 399) Rondd pare Mhandi Formulas de Poles Fe af 3 oe [Ambiente dor Reamer = Cingio de 10 Peo GeAventamenios 1997) lo ortho Nacional de | Recuroe Hi ‘= Promulppro da Le dos] conserve de 598) (Crimes Ambient = Chagio do Conselho de DMA em Minitrio do ‘Mato Amber, dex CConseragio (2000) Gatto do Gendico (200 Recuoe do Meio Ambiente da Ht pela criagio de agéncias ambientais na Europa Ocidental ena Amética do at Norte (Leis, 1996) ¢ pressionado pelo movimento ambientalista interna- 2s ional, 0 governo militar tenta ajustar sua postura de comando do desen- volvimento com o fortalecimento de um arcabouso institucional voltado zs ‘A QUESTAO AMBIENTAL — DIFERENTES ABORDAGENS. a ata da questio col6gica, Em 1973, foi crada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), no ambito do Ministério do Interior ‘A ctescente preocupasio com a protecio de Areas naturais, na década de 1970, fx com que se diversificassem ¢ malkiplicassem as unidades de cowservacio em todo 0 pafs. Nesse periodo, num espago de quinze anos, 76 unidades de diferentes naturezas foram criadas pelo governo federal, contta 26 n0 longo period de 1930 a 1971. Além dos parqucs nacionais ¢ florestas nacionais, surgiram as reservas bioldgicas, estagGes ecoldgicas, eas de protegio ambiental, reservas ecoldgicase Areas de relevante inte ress ecl6gico, que atendiam a interesses c objetivos miiltiplos e & neces- sidade de protegio de biomas diversos. Parques nacionais, reservas € esta~ 2s ecolégicas estavam estrcitamente vinculados ao interesse da comuni- tla centfea em farer avancar as atividades le peaquisa. Fetagbes ecol6- gis pat protesio do mico-lefo, ameagados de extingio, foram eriadas fo Rio de neice sul da Bahia, Chama a atengio nesse periodo a énfase dada aos problemas de rees- rvursio regional identificados, especificamente, na Regiso Nordeste, superpovoada, € na Regizo Amaznica, para onde se reditecionava 0 povoamento. A regio da Floresta Amazbnica foi putticularmente inctuida no quo das preocupagGes ambientalistas, nacionaise internacionais, O surgimento, no final do periodo, em 1986, dos Estudos de ‘Ambiental (EIA) e dos Relatérios de Ienpacto Ambiental (RIMA) foram resposs 3 ctescente vsibilidade das populagées locais, nativas ou no, ameagass pelos projetos infra-estruturais que proliferam em todo © pats. 23. DEMOCRATIZAGAO & DESCENTRALIZAGAO DECISORIA (1988 AOS DIAS ATUAIS) (0 erccto momento na teajetéria das politicas ambientais cortespon- deans mulangs significative, embors adored, na abordager da problandtica ambiental do pais. A divulgaczo do Relatério Brundcland, «em 1987, intioduz com grande repercussio o conceito de desenvolvimen- to asteaddvel. No imbito interno, © processo de redemocratizagio leva & promulgagio de uma nova Constituigio, em 1988, com forte tendéncia descentlizadora. As preocupagées com o clima global, a partir da consta- ey | | POLITICA E GESTAO AMBIENTAL 3 Lagio de niveiselevados de didxido de carbono na atmosfera, aumentanm a atensio internacional em relagio 20 tito do desmatamento na Ana- nia (Dean, 1997) © envolvimento da sociedade local nas questoes ambicntais passoa a ser extimulado. Nogdes de divisio de responsabilidades e de complemen- ‘atidade entre as competéncias federais, escaduais e municipais gankam importincia, acompanhadas de discuss6es sobre o papel dos diversos x0- res sociais na reformulagao das politicas piblicas e ne reordenamento as demandas seorias ¢regionais A Constituiséo de 1988 foi a primeia a tratar expecificamente da 4questio ambiental. Contém um capitulo expecifico sobre o meio ambien tc nla se declarou como pattiménio nacional a Mata Atlantica, a Bo testa Amazdnica eo Pantanal. Insicuiu novas bates de aplicagio ele 13s, a obrigasdo de recuperagio dos ambientes degradadosc a ei para com- Pensar (criagio de rayaltie) A Unio, aos estados e aos municipios pela cxplorasao de recursos naturas (hidcicos, mineras e petroliferos). No period, intensificou-se 0 processo de eriagio de unidades de cx servasio. No intervalo de 13 anos (1988 a 2001), 119 unidades de cons vasio foram criadas, das quais 57 na Regito Noste, como resultado de presses nacionais einternacionais. Além das unidades que jé vinham sen- do criadas em periodos anteriores, foram efetivadas a criagio de unidades com satus de uso direco, como as reservas extrativstas, e a adequacio de uunidades, como parques nacionais, florestas nacionais ¢ dreas de proteyio ambiental, dentre outras, ao modelo de reseevas de desenvolvimento sus- tentivel, tentando conciliar protegio da natureza com os modos de vida tradicionais. Em 1989, 0 antigo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Flores (IBDF) foi tcansformado em Instituto Brasileiro de Meio Ambiente ¢ Recursos Naturais Renoviveis (IBAMA), sendo responsivel pela adminis- tragio das unidades de conservagio. Preocupagées de seguranga militar levaram o governo federal a langat, na década de 1990, o Sistema de Vigilancia da Amazénia (SIVAM) ¢ 0 Sistema de Protegio da Amazdria (SIPAM), que tém entre seus objetivos o de contribuie com 0 monitora- mento € 0 controle ambiental da Amazénia. Como resposta as ert as ao desmatamento da Amarénia, 0 govetno decidiu coordenar um projeto de Zoneamento Econdmico c Ecolégico ‘A QUESTA AMBIENTAL — DIFERENTES ABORDAGENS 4 “7 para a Amazdnia,contando para isso com o apoio financeiro e tée- Sal ge Piloto para a Conservagao das Florestas Tiopicais Bra~ (Rain Forest Plo Pregrom — PPG), angado em 1990 pela cpu roca ee pases mais fis do mundo. O PPG7 tem, no entanto, um + os a sis amplo: 0 de colborar com a formulago de politicas pibli- Regio Amazinicacparaa Mata Atlntca, que sejam coetentes acide dsvohimentosustentivel Tem extimulado também 2 io de orgoizagies no-estatas nese proceso. varias ambient vladas pars adogio de medidas de cunho eco fram asquetmaiscoluiram no Bras Inciativas governamen- ee foram articulads nos campos da gestio dos recursos hidricos, do sa eal antl d polio, preven e combat inns an a pecogo uso piejamento co uo da een epromosto de ore ucagio ambiental. Um novo céigo floretal foi promulgado soe oe plando 2 cd esorva legal de florea nativa de 50 para ‘Sov nas propsedads priv. Foi sancionada a Lei ng 9.433, de 8 de anciro de 1997, que regulamenta a gestio dos recursos hidricos, € pro- jan eae’ n? 3.605, é 12 de fevereito de 1998, que trata dos crimes rng nape tte a dia desl o congo a fae poor dads prods ambém avansaram no period, ; ‘ ‘No campo nio-estal ginharam forca medidas voltadas para a cert: fearso ambiewal (to ved) € para a aquisigio dos padrSes ISO (Inter sats mal Orgenvation fr Sandartization) 9001 © 14000. As ONGs reuni- ve darante a Canferénca ds Nass Unidas sobre Meio Ambiente © aasvokimeato (R22) fimaram compromisso com a elaborasio das spares 21 lca tegions, num contexto de creseente preocupasto er ure da canada de oz6nio, com a protegio da biodiversidade co equi hidricos. Em 1993, foi ctiado © Ministério do Meio i ican Recursos Hidricos e Amaz6nia Legal (MMA), que assumiu rae sascom as cecomendagies ca Rio-92 e com a construsto das gape ost itiloni compan’ Baal 8 Mea de 190 fi marco ainda pelo debate sobre os tansgenicos. Mee quaio geal ds cise fnanecira das décadas de 1980 ¢ 1990, as sudan as etatgasccondmicas do Estado brasileo repercuiram na rriaes tadicionl de defea dos recursos naturals, A privatizagéo dos ries enerlcose mines rsultou na transferéncia de responsabilidades objetivo cas pata POLITICA E GESTAO AMBIENTAL 3 na condusio da gesto ambiental para alguns segmentos do setor empre- sarial. As politicas ambientais continuaram a se confrontar com politicas desenvol rentistas, com énfase em projetos de infra-estrutura planejados para os eixos de integragao e desenvolvimento expressos nos programas Brasil em Agio (1996-1999) ¢ Avanga Brasil (2000-2003). Nesse periodo, consolidam-se as politicas do tipo indutor do desen volvimento sustentivel. O Estado passa a pensar em alocagio de recursos £m emprego estratégico de insttumentos econémicos destinados a pro- mover priticas ecolégicas e a inviablizar comportamentos predatérios, incluindo 0 estfmulo a novas formas de manejo dos recursos naturais © a promogio dos instrumentos de parceria entre 0 poder publico e a socieda- de civil. Ampliaram-se ainda os passos dacios em diresio 4 consteusio de formas de gestio ambiental partici: Nio obstante os avangos verificados nas decisbes e ages ambientais participativas, encabeyadas e patrocinadas pelo poder piblico, o Estado continua a formular ¢ implementar politicas antagénicas. Dita tanto nor- smas eregras de protecio ambiental quanto estabelece leis contraditdrias de incencivos fiscais e crediticios ou de criagao de reservas legais no interior das propriedades (rurais), que acabam por contribuir para acelerar os pro- cessos de explorasao florestal e de devastacio dos demais recursos naturais. Esse foi o caso da Mata Adlintica no passado e tem sido a historia recente da Floresta Amazénica, 3. CRENGAS E IDEIAS, VALORES E AS POLITICAS AMBIENTAIS © processo de formulagio de politicas piblicas, nur determinado contexto social e histérico, sgrandemente influenciado pela percepgio ‘quc 0s individuos tém da cealidade. As mudangas nas diretrizes ¢ nos obje~ tivos dessas politicas nao sio definidas, portanto, unicamente por proces- 4308 abjetivos de inovacio tecnolégica ¢ erescimento econéiico, por exem- plo, mas, também, por transformagdes nas crengas,idéias e valores domi nantes na sociedade que formam paradigmas sociais (Porter ¢ Brown, 1996) © paradigma do desenvolvimento sustentivel tem emergido como tum conjunto alternativo de crengas,idéiase valores num processo de con- " ‘A QUESTAO AMBIENTAL — DIFERENTES ABORDAGENS 5 cet ax nto dominate pepo do planeta como una roti ‘esa A goo natura Timitados.Ideniicado com os presspostos SGpowr de que omerado lve maximiariao Denese prove 2 1 av eciéligia csabeteicta de mueditepekiay, «por: ees Pastis a esis Ns Sd See alert ofetavam 28 interaqBes Furarat coro = lai deeds ge proj is rs Seve popuagi,eeicimenoecondmic © recursos nacraschamo Pees ison de destuigio dos recursos naturssedegradagio dos sepsis oy siete dando suportes con os (Porter € Brown, 1996) a i re as eae laden te desenolviment coondmico e de crescimente populaciowal pacidade de suporte do planeta e de que era samy ultras 4 ameaga a 10 € repensar a nosso de desen- mnecessrio defini limites para o ces Jvimento (Pore ¢ Brown, 1996), aoerar nova perepsio da tealdade influenciow a formulagio de poli as nacionas,primeiro nos paises desenvolvidos e depois nos pai- ee ee (0, voltdas 2 resolugio dos problemas ambientais, lesenvolviment Tie. v casas pene pal aad aes ean a ser negociados para cnea- sna Tetados intesnacionais comesaram achiberg vrahar solusoes para problemas ambientaisglobais, ao mesmo tempo em vimero ca ver msi de organizagies no-governamentais pas- ae sma € em que os organismos internacionais reo- ua se inceresat pelo ee ia ke ia age ep iesca aise oan jo ambiental "ona do proprio paradigma emergente, porém, duas aborda- ofa eepitemolgsscontrastantessurgiram e 2 content ns trumental foi se consolidando como hegeménica em relagio 3. peocenctice, deanery ecoenca v3 Tereacomo um ser vivo, um ecossiatemagigan- te denominado biosfera, que a humanidade tem a obrigagao moral de sale var de degrdacio mediante uma mudansa radical de consciéncia que levaria a transformagies 94 base produtiva da sociedade ocidental. A cor- renee instrumental, por outro ado, prega a protesio. do planeta por seu te senders FindamettosRlocfices da cede gens fl POLITICA E GESTAO AMBIENTAL 7 industrial. Concebe o planeta como um sistema gigante de recursos, ¢ © termo conservagéo & sindnimo de mancjo eficiente dos recursos com o objetivo de obter niveis étimos de produgio sem ameasar a reposigio de seus estoques. As nogées de manejo, monitoramento e planejamento do uso dos recursos naturaissio caras frente 3 corrente instrumental, preocu- pada em assegurar o fornecimento continuo de matérias-primas para a indiistria€ comprometida com o discurso do progresso (Duarte, 2001). Para Duarte, a crescente institucionalizagao das questdes ambientais € a tendéncia teformista nos liscursos ¢ priticas ambientalistas favoreceramm 1 hegemonia da corrente instrumental. Esta hegemonia esté relacionada com o conceito de modernizagio ecoldgica, que reconhece o carter est tural da problemicica ambiental, mas que defende as instituigees politica, cond micas ¢ socias jé tentes, afirmando que elas podem internalisar © cuidado com o meio ambiente por meio de um programa de direciona- mento de politicas ambientais. © slogan Salve 0 Planeta da cortente eco: céntrica, portanto, perdeu espago para o slogan Maneje o Plancta da cot- rente instrumental. A referencia ao paradigma do desenvolvimento sustentivel em sua corrente inserumental hegem@nica nio & suficiente para se apreends como a petcepsio da realidade tem influenciado as polticas ambientas cexecutadas no Brasil. Crengas, idias e valores relacionados a diferentes, nem sempre compativeis, abordagens intcxpretativas das celagbes entte sociedade e meio ambiente e do papel do Estado na regulasio dos usos dos recursos naturaise do comportamento de indi iduos e grupos sociais tive- ram ¢ continuam tendo papel fundamental nesse processo, Nio € possivel dar conta de todas as idéias que ajudaram a moldar a politica ambiental brasileira nas élkimas déeadas. Oprou-se por priorizar alguns dos campos de debate, levando-se em conta a relagio com as poli ticas publicas que serdo analisadas adiante e a relevincia dessas idéias na construsio de uma percepsio critica da atuagio do Estado na regulagio dos usos dos recursos natutais no Brasil. De modo geral, as idéias que serio aqui discutidas debatem o papel do Estado na regulagio do comporta- mento de individuos grupos sociais quanto 20 uso da base de recursos naturais. As divergéncias entre essas abordagens podem ser resumidas em dois aspectos principais: a ‘A QUESTAO AMBIENTAL ~ DIFERENTES ABORDAGENS 2) a definigio dos arranjos institucionais mais adequados & regulasao ambiental, com posigées marcadas pela forte intervengio do Es- tado, pela auto-regulagio dos usuirios dos recursos ¢ pelas eis do mercado; by o catier das relagdes entre sociedade € meio ambiente, em que as divergéncas st2o colocadas principalmente em termos de crenca ‘ow nfo na possiblidade de que sejam harmonizados 0 uso humano de recursos naturis e a conservagio da naturera. Na base deses debates podem ser identifcadas uma discussio antiga acerca do problema populacional (colocada em termos malthusianos) ¢ ‘outea mais recente sobre as dindmicas ecolégicas e suas relagies com @ suciodade (contrapando nasgirs de eqpilfbria © complexidade) 3:1. O PROBLEMA DA REGULAGAO Quaiesio as melhores insticuigoes para a regulagio do uso e acesso aos JgBes sob controle do Estado sio mais ou so ecusos natura? As inenosefcazes que aquelas criadas e mantidas pelos usuétios diretos dos recursos? E possivel articular intervengio do poder priblico © auto- regulacio em novos modelos de regulagao? Mecanismos de mercado podem ajudar no processo de controle das priticas daqueles que exploram fs cuts nature? A énfase dada ao papel do Estado na protesio a0 meio ambiente ena tegulagéo dos usos dos recursos naturais depende, em grande parte, do modo como se responde a estas perguntas. 3.1.1. TRIGEDIA DOS COMUNS & 0 PAPEL DO ESTADO A metifor da tragédia dos comuns tem sido utilizada nas dgadas como urn dos principais argumentos na defesa da forte presenga do Esado na rgulagao do acesso € uso aos recursos naturais e da propricdade privadsem deimento da propriedade coletiva como meios de se evitar a tkgiaacio ambiental. Popularizada por Garrec Hardin, a partir de 1968, bicaio de um influente artigo, « nogio de wagédia dos comuns POLITICA E GESTAO AMBIENTAL 3” €normalmente associada a idéia de que recursos apropriados em comam estio sujcitos & degradacio massiva (Hardin, 1980; Feeny et al, 1990). Hardin construiu a mecifora da tragédia dos comuns como uma expresso da contradigio entre racionalidsde individual ¢ racionalidae coletiva. Para demonstrar essa contradigao, toma como exemplo 0 procs- $0 que leva & degradagio de um pasto comum utilizado por um grupo de pastores, Com o objetivo de maximizar beneficios ¢ minimizar custos, cada pastor individual consideraré racionalmente mais vantajoso ter um niimero crescente de animais no pasto. Como 0 pasto & um re comum, os custos de manutensio de um nimero maior de animais serio repartidos com os demais usuétios, enquanto os beneficios serdo apropra- dos individualmente, que os rebanhos nio sio coletivos. Cada pastor agindo racionalmente, entio, actescentas4 ntsis€ wits animals 20 pase, aué que sua capacidade de suporte seja ultrapassada, levando, com 0 ter- po, & perda roral do recurso para a inteira comunidade de pastores (Hardin, 1980; Feeny eral, 1990). A regulasio do Estado, nio apenas determinando as regras para a exploracio dos recursos naturais, como também tornando piblicas pro- priedades comuns, passou a ser proposta como solusio para a conteadigio ‘entte os interessesindividuais de quem explora um determinado recurso € os interesses coleivos de todo 0 geupo de usuirios eda sociedad em ger importance destacat a critica de Hardin a Adam Smith quanto. idéia de que decisdes individuais serio as melhores decisSes para a socied:- de como um todo. Para ele, era preciso exorcizar 0 espirito de Adam Smith no que conceme A crenga de que uma mio invisivel operaria quando inci viduos agissem visando unicamente a seu préptio ganho, levando-os 2 romover, assim, o interesse piblico (Hardin, 19380). A interpretasio comum &a de que Hardin prope, como alternativas twagédia dos comuns, que 0s recursos apropriador coletivamente deverian ser privatizados ou mantidos como proptiedade do Estado que, por sua ver, definiria as regras de acesso ¢ uso (Feeny etal. 1990). Hardin efetivs- zmente apresenta essa alternativa, mas no contexto de suas preocupayoes com 0 crescimento populacional. Ainda que nio desenvolva a idgia exph sitamente ele parece concluir que a tragédia dos comuns x sets evitada quando cessar 0 crescimento populacional. A problemitica populaciona, no entanto, no tem sido associada & expresiio tnagédia dor conus. ‘A QUESTAO AMBIENTAL — DIFERENTES ABORDAGENS [5.1.2 AS INICIATIVAS DE AUTO-REGULAGAO mas décadas, pesquisa em viriasregioes do mundo, seja nos Nas dvi gs ow em desenvolvimento, tém procurado demonstrar patses desenvo¥idos is dircamente envolvidos com a exploragio dos recur- eee pecan aqueles apropriados coletivamente, io capazes ss aca eps desinals acta degradssfo da base comar de isc revis6es da tragédia dos comuns. tin indicado que, de um lado, interagoes complexas «regime de propriedade e outros arcan- recursos e nega 3 P Exar dca tn rics dO C00, 35 carte fe outo, 0 contexto socioecondmico, influenciam a as de regulagioadotadas (Feeny etal, 1990). Esas jos insticucionais cfetividade das ilidade A iniciativas de auto-regulacio empreendidac Pest os do cs aur Ao pare, também, do amr de dents aati ctv, como expreio da contadigfo Tidade individual e racionalidade coletiva, pesquisadores centre racion® Wt coria dos recursos comuns (Ostrom, 1990) ou variages associados com teor dla destacam 0 pel tem se dedicado a mostear que os artanjos insttuci Esses pesquisalor® 4 i eet one ae ee decom da esl sajna nwa fue envolvem ecuros e propriedade comu Mostram, entao, aE open min npr ome ‘uma agio cot | das instituigdes locais na resolucao destes dilemas. degadaso dos recursos naturais sem a necessidade de um proceso de auro-regulacio. ao sco poc ete grupo de peaqulandores & que 0 O bres abeleer 3 cooperagio entre individuos com vistas « feacasso cm gi comuim ndo €necessariamente um sinal de ignordn- alecansar um Ptjiade, Ao contro, & justamente porque os individuos a i acinamente na busca de garanir seus melhores intreses ee vidal pode clocar em xeque os interesses da coletivida- ee sriadas nara regular 0 compor- vlc seam cada justamente para re a de. Asif ads reli asincetezas (Ostrom, 1990) Fl (0 ramen eo ag original The mage of POLITICA E GESTAO AMBIENTAL 6 she commons alude & viabilidade pote jal da propriedade comum ¢ das InstituigGes locais na regulasio do uso e acesso aos recursos natutss. Hardin (1980) fila em arranjos socias (ou seja, institwigdes) que criam responsabilidade por meio da coergio miitua, acordada pela maioria da populacio aferada. Nao difere, em esséncia, das conclusGes dos teabalhos posteriores que, focalizando os arranjos institucionais, constataram a lon- ‘gevidade de iniciativas locais de regulagio. Para seus crticos, Hardin con- fandiu situagoes de acesso livre (epem acces) com situagées de propriedade comum em que acesso ¢ uso de recursos so normalmente regulados por meio de arranjos institucionais ou farores culturais. © comportamento, individual passa entio a ser controlado, © 0s usutias sio capazes de mudar as regras de acesso € uso quando percebem que o recurso comum ests sen do superexplorado (Feeny et al. 1990) 3.1.3. SISTEMAS DE CO-MANEJO Mais recentemente, tém surgido tentativas de articular as atividades de regulagio do uso dos recursos naturais pelo Estado com as iniciativas locas de regulacio do comportamento dos membros de um grupo clefinido de usuarios diretos. Essa unio entre regulagio estatal e auto-regulagéo tem sido chamada de co-manejo ou manejo participative (McGrath, 2000). As iniciativas de co-manejo procuram enfientar as fragilidades € pro- blemas apresentados tanto pela regulagio comandada pelo Estado como aquela encabesada por comunidades ou usuirios locais. O modelo estatal fou tecnocrata de regulagio gera grande demanda sobre a capacidade de ‘monitoramento do Estado, que por sua ver no dispde de pessoal, fundos « equipamencos necessirios para execusio das atividades de fiscalizagio e controle das regras de uso e acesso aos recursos naturaisestabelecidas por suas leis € dectetos. Por outro lado, o Estado depende ainda de uma amph, base de dados para tomar suas decisées, informagées que normalmente nio ‘stio disponiveis ou apresentam altos custos, especialmente para as instin-

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