CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION EN LAS POLITICAS CULTURALES: ITALIA, FRANCIA Y ESPANA Andrea Colasio Instituto de Ciencia Politica de Padua Durante estos iilrimos afios, las politicas culturales de distincos paises europeos han pasado por una fase de gran dinamismo y de énfasis en su papel respecto a otras politicas p&blicas. Una simple comprobacién en la prensa permite determinar que la «cultura» se ha ido transformando progresivamente en uno de los principales temas politicos, no sélo a nivel de estructuras centrales, sino sobre todo a nivel de articula- ciones periféricas de los diferentes sistemas politicos. Tanto en Italia como en Espaiia, desde Ja segunda mitad de los afios setenta cuvo lugar la polémica sobre lo efimero y sobre el papel de los ayuntamientos en el campo cultural. En Francia el debare se centr, en primer lugar, en el papel del nuevo ministeo de Cultura, el socialista Lang. Posteriormente, con las elecciones adminis- trativas de 1983, la politica cultural de los ayuntamientos y su connotacién «ideolé- gica» se convirtié en una verdadera rotura entre la derecha y la izquierda (Friedberg- Urfalino, 1984). El propésito del estudio, del que presentamos aqui los primeros resultados, era et de distinguir las modalidades con las que redefinieron su papel ‘as politicas culturales de cada uno de los tres paises. El incerés cognoscicivo y la estrategia del escudio se han centrado en una dimensién analitica especifica, la del proceso de centralizacién y descentralizacién de las respectivas policicas: sus fases, sus divisiones internas, la extensién, la intensidad, los actores implicados, 1os resultados, los fracasos El punto de partida que caracteriza los tres casos estudiados es el de una homoge- neidad tendencial en el proceso de redefinicién de los respectivos sistemas politica institucionales. En los dltimos quince afios, el sistema politico italiano, muy parecido al sistema francés en muchos aspectos, ha visto como se delineaban dos tendencias que, a pesar de su autonomia, eran estrechamente interdependiences. Por un lado, se ha obsecvado un crecimiento y una nueva configuracién del papel politico de las dimensiones regionales y cerritoriales en lo que se refiere al gobierno local, por otro lado se ha observado un aumento considerable de las politicas culrurales aplicadas por las diferentes articulaciones periféticas del sistema politico. Esta relativa simultaneidad de los dos procesos no puede ciercamente sorprender si se toma en consideracién el hecho de que la reivindicacién de una relacién diferente entre centro y periferia ha visto justamence su principal razén de ser en ta afirmacién de una identidad cultural especifica por parte de la periferia, En el caso francés este proceso definide como monite du focal ha dado lugar a la telativa «territarialisation de la culture» (Séez, 1984), que canto en el mécodo como en el conrenido esta en conttaposicion con la descentralizacién perseguida desde los afios sesenta con el Ministerio Malraux (Queyranne, 1975). Efectivamemte, los métodos de50 AUTONOMIES - 11 actuacién de esce Ministerio se habian distinguido por su aspecto colonizador respecto a la periferia (Gilbert-Séez, 1981) Desde finales de los afios serenca hasta principios de los ochenta, la regionalizaci6n y la localizacién de las policicas culturales, la defensa y Ia reivindicacién de una identidad territorial especifica, comprimida y sofocada desde €1 cencro, son ademés aspectos de aquel proceso por el que esti pasando el sistema politice espafol con fa creciente autonomfa politica de los ayuncamientos y con la consticucién de las Comu~ nidades auténomas. En lo que se refiere a Iealia, las indiles polémicas sobre lo «efimero», s6lo han demostrado que en cuestién de gastos y capacidad innovadora, los diferentes niveles del gobierno focal han empezado, en realidad, a nivelarse con los otros paises europeos {Bodo, 1982; Cras, 1985). El grafico | muestra este proceso en una fase ya avanzada: ofectivamente, los datos demuestran que entre 1980 y 1984 se asistié x una redistri- bucién considerable de los recursos gastados en la realizaci6n de las politicas culturales entre los diferentes niveles institucionales. Gréfico 1. 1a distribucién del gasco culeural por niveles institucionales (valores en %) Ministerios Regiones Provincias Munictpios Italia 60,9 46,9 12,2 12,3 7h 9,7 19,8 3i,t Francia 51,0 43,3 0,9 1,6 3,4 53 45,0 49,8 Espafia* 60,0 19,3 1,0 21,8 15,0 13,1 24,0 45,8 * El daco espufiol es de 1987 y no de 1984, En el rranscurso de pocos afios, las politicas culcurales han expetimentado en los tres paises un intenso proceso de redistribucién de los secuesos que ha favorecido tos niveles periféricos ¢ intermedios de los respectivos sistemas politicos terricoriales. La creciente importancia de los gastos culeurales constituye el primer indicador genérico del grado de inscitucionalizacién de las respectivas politicas. El creciente papel de los diferences niveles del gobierno local respecto a la actuacién de las politicas culturales ha comportado, pues, la creaciOn de nuevas esttucturas administracivas, tana caracterizacién de los nuevos actores pobiticos, una redefinicién de las redes de relaciones entre el centro y la periferia, asi como entre las instituciones y la sociedad. ‘Ademés, es necesario precisar que se ha preferido evicar una comparacién de los tres casos centrada en ef gasto por cépita. En efecto, las politicas culcurales de cada uno de Jos tres paises presentan una marcada heterogencidad, tanto por lo que respe ta. los grupos insticucionales como al objeto mismo de las respectivas politicas pébl cas. De ahi proviene la escasa fiabilidad de los estudios comparativos que, privilegian- do el daco del gasco por habicante, no coman adecuadamente en consideracién todas las otras variables que caracterizan las politicas culrurales individuates.' Finalmente, setia conveniente precisar las miltiples dificuleades de orden meto- 1. Las grandes diferencias de gusto, tanto desde Ia perspectiva dineréniea como sinci6nica, individualizables entre los diferentes paises y en, uo mismo pais en el cranscurse de pocos afos, mis que levar a transformnasiones reales en la intensidad de las respectivas menudo, de lor diferentes criterios metodolégicos utliza- dos por los investigadores para Ia definicf6n y Ia compitacién del objera de estadio, «Davison Schuscer, 1988).ESTUDIOS Ba dolégico a las que, restringiéndonos a estos tres paises, se ha hecho frente: 1) La dificultad de enconcrar los datos y, veces, la relativa Gabilidad; 2) La sobreposicién de los niveles institucionales responsables de las diferentes politicas, desde los niveles centrales hasta los de los ayuntamientos; 3) El diferente contenido de [as mismas politicas culeurales, extremamente variable de un caso a otto en funcién del criterio discrecional con el que una ciecta modalidad de intervencidn se considera que esta mas © menos telacionada con el campo cultural; 4) La tépida modificacién del cuadro normativo € inscicucional que ha caracterizado las politicas culturales en estos uiltimos afios, 5) La escasez, por no decir la inexistencia, a nivel de cada pais, de studios rigurosos en el plano metodologico. Las relaciones centro-periferia: ;descentralizacién politica o descentralizaci6n administrativa? La conformacién del sistema politico-administrativo central es e! elemento que més distingue las modalidades de camportamienca de las politicas cufturales de los res paises. En primer lugar, mientras que en Espafia y en Erancia exisee un Ministerio de Cultura especifico, en Italia las competencias piiblicas en esta materia estan subdi- vididas entre varias estruccuras ministeriales: el Ministero def Txriswo e dello Spettacolo, €l Ministero dei Beni Culturali, eve. El diferente grado de centralizacion y de inscitucionalizacién de las politicas cul- turales de los tres paises se demuestra con algunos datos relativos a la evolucién del gasto, a la arciculacion de las estructuras ministeriales, al aumento del personal y, finalmente, a las madalidades de canalizacién de los recursos y a los tipos de intercam- bio entre el centro y La perifetia. En tos tres paises se ha visto (ver grafico 1) que en términos porcencuales, Ja inversién de las estructuras centrales tiende a reducirse en relacién a los gastos que movilizan las diferentes articulaciones periféricas del sistema politico. Sin embargo, esta tendencia andloga engloba dindmicas de gastos diferenciados. Efectivamente, en Francia y en Espafia cl gasto culcural ciende a crecer, canto en términos absohutos como porcentuales, mientras que en Italia se asiste a ana regresién del gasto. En el caso francés, con é} ministro Lang, el gasto cultural pasa de 0,47 % en 1981 a 0,86 % del gasto global en 1985. En Espaita, con el nuevo ministro socialista Solana, ta incidencia porcentual del gasto cultural sobre el gasco global pasa de 0,72 % on 1983 a 0,99 % en 1986.? La casa de crecimiento del gasto culeural espanol ha sido tres veces superior a la tasa media del gasrto estatal en este periodo. En cambio, en el caso italiano, durante e] period comprendido entre 1981 y 1985 Ia progresin del gasto cultural resulta ser inferior a la del global y su incidencia porcentual ha dismi- nuido de 0,6 20,4 % del presupuesto escatal. Los datos relativos a Ia evolucién del personal durante el iiltimo decenio son 2. Par decerminar el gasto culrura! en Francia se uilizaron diferentes materiales publicadas, ranco por el Minis- rerio de Culture como por el Servicio de Estadio e Investigacién (SER) de ta Direccivin de Desarrollo Cultural (DDC). El contenido de la revists «Développement culeurel~, publicads por a DDC también ha sido de gran utilidad. “Ademis de los docamentos oficiales, fueron de mocha cxiidad ls Investigaciones y los informes de crabajos clasifica- dos en el archivo del SER bajo la denominacién de DT (Dacament de trataill. En eeaso de Espasa, los darosrelativosal gusto del Ministerio de Culeura yde es regiomes fueron excraidos de ouestres cleboraciones de los respectivos balances. Ageadecemos at profesor Miguel Ange] Ruiz de Aziz su inestimable ayuda,52 AUTONOMIES - E particularmente significativos. La fuerte progresién de los efectivos es idéntica du- ranre una cierta fase: en Francia se pasa de 7.500 empleados en 1976 a 11.300 en 1985, A esta cifta hay que aitadir los 4.000 empleados de los Erablissements publics. En Iratia se pasa de 9.042 empleados en 1976 a 24.745 en 1985. Este dato estd en contradiccién con la reduccién del gasto global y se traduce en un aumento considera: ble de los gastos para el personal en perjuicio de las gastos para la cutela del patrimo- nio cultural, En el caso espaiiol, en cambio, después de 1983 asistimos a una inver= sidn de tendencia. El personal ministesial se reducfa de moda considerable, pasando de 19.146 empleados en 1983 a 7.200 en 1986. Este hecho se puede atribuir tanto a la desincegeacién de diferentes estructuras del régimen anterior y a la prejubitacién del personal activo como a la transferencia de comperencias y personal a las regiones. En Francia ef Ministerio de los Affaérer Cudturelles nacia en 1959 con André Mal- raux, en el albor de la V Republica y en funcién de su legitimacién. En Espaita el nuevo Ministerio de Culeura se instituyé en 1977 dentro de la fase de transicién democritica, después de una larga reflexin de la clase politica espaiola sobre la oportunidad de crear una estructura central para la actuacién en el campo de la cul- cura. Perplejidades andlogas y Ia voluntad de no crear estructuras que pudieran aso- ciarse, en cuanto a su papel y funcidn, a las estructuras del ya disuelto Ministerio fascista de Prensa y Propaganda indujeron, durante el periodo inmediato de postgue- tra, a Ja clase politica italiana a segmentar entre diversas estructuras minisceriales los organismos del ministerio precedente, no siendo de extrafiar que fuese el primero en supsimirse, En 1959 se cred el Ministero del Turismo e dello Spertacolo que unificé algunos servicios y divisiones ministeriales dispersados entre los diferentes ministe- rios, Finalmente, en 1974 se creé el Ministero det Beni Cultural. Un andlisis mas articulado de los organigramas de los diferentes ministerios per mite, sin embargo, observar que, aunque hay un cuadro institucional diferente, exis- ten muchas analogias en cuestién de eseructuras administrativas en los tres paises. A pesar de que las divisiones cemporales son diferentes, podemos individvatizat un proceso andlogo de diferenciacién y especializacién funcional con estructuras admi- nistrativas similares. Asi, enere finales del siglo XIX y principios del siglo XX se observa en los tres paises un craspaso de las estructuras genéricas bajo la tutela de las «Bellas Artes» a la creacién de Divisiones y Servicios verticales. Se trataba, sin embargo, de estructuras internas de los ministerios de la instrucci6n pdbtiea y que, en definitiva, tenfan una funcién estrictamente marginal. Es especialmente a lo largo de Jos afios ereinta cuando asistimos a un ulterior proceso de institucionalizacién y centralizacién de la accién pablica en el campo cul+ tural, canto en el marco de los objetivos de inregracién social perseguidos por los regimenes fascistas en Italia y en Espatia como por el Front Populaire en Francia. El Ministerio fascista de Prensa y Propaganda se inseicuyé en 1935 con competen- cias relacivas cambign a la cinematografia, al espectaculo y a la prensa. Las funciones de gestién, de control y de formacién ideolégica del Ministerio espanol de Informa cién y Turismo se fundieron en las tres Direcciones Generales de Cultura popular, de Cinematografia, de Teatro y del Espectéculo. Fue también durante esta fase cuando aparecieron en los tres paises estructuras al servicio de la formacién ideolégica y para la socializacién politica, especialmente de las jévenes generaciones: la Secretaria Ge- neral del Movimiento, ia Delegacién Femenina en Espaha, el Secretariado de Esta-ESTUDIOS 33 do anx Sports et aux Loisirs en Francia. No cabe olvidar tampoco que ta idea de las Maisons des Jeunes et de la Culture con funciones de formacién cultural para los jévenes nace en Francia durante el Front (Mesnard, 1974). Mientras que en el caso italiano los afios sucesivos al segundo periodo de postgue- rra marcan una fase de desinstitucionalizacién del papel «cultural» del Estado, y Ia reaparicién de las subculturas politicas vuelve a dar a la sociedad civil diferentes fanciones de integracién y socializacién cultural, en Francia la discontinuidad sera menos intensa y la funcién de cencralizacién de Ia administracién serd més marcada. En el caso espaol es dinicamente durance los afios ochenta cuando las escructuras administrativas que dirigen las actividades culcurales rompen definitivamente sus lazos con el régimen anterior. Efectivamente, en 1977 fue creado un nuevo ministe- rio, pero su organigrama no sdlo se parecia al francés, fuercemente centralizado y verticalizado, sino que ademas dejaba que persistiesen en su interior esctucturas como la cadena de los Medios de Comunicacién Social del Estado, Ia Edicora Nacional, el Insticuto Nacional del Libro Espasio!, incompatibles por su papel y sus funciones con las reglas del juego democratico. Finalmente, cn 1985 el modelo organizativo del Ministerio de Culeura espaol se reelaboré: de las 8 direcciones generales precedentes se pasaba a cres: la Direccién General de Bellas Artes y Archivos, la del Libro y Bibliorecas y la de Cooperacién Cultural. Ademés, se crearon 6 Instieutos cencrales para el teatro, la danza, el cine y los medios audiovisuales, etc. Al mismo tiempo, se ha asistido a una intensa produccién legislativa —Ley del Patrimonio Histérico Espafiol, Ley de la Propiedad Inteleccual— que ha redefinido un cuadro normative arcaico que a menudo se remonta al prefranquismo. Pero el dato mis significativo en términos de descentralizacién politico-administrativa ha sido la cransferencia de competencias y recursos a las Comunidades auténomas, un proceso evidentemente facilitado por a homogeneidad politica entre el gobierno central y diferentes ejecutivos regionales. Mientras de hecho en 1982 las cransferencias a las Comunidades autGnomas eran ain equivalentes a un 2,02 % del gusto global, en 1986 su incidencia porcentual aumenté hasta el 30 %. A nivel de organizacién central, el caso italiano es el que presenta el menor grado de coherencia y sistematizacién. El Ministero dei Beni Culturali, que definié su organi: grama en 1975, incluye una Direccién General, para los Asuntos Generales Adminis~ trativos y del Personal, la Oficina Central del Medio Ambiente y para los Bienes Arquitecténicos, Arqueolégicos, Artiscicas ¢ Histéricos, Ia Oficina Central para los Bienes Archivisricos, la Oficina Centeal para los Bienes Librescos y los Insticutos culturales, y los 4 Institutos centrales, para el catélogo y Ia documentacién, para la restanracién, para el catélogo nico de las bibliotecas, para los problemas del libro (Moratto, 1986). Otras direcciones imporcantes, la del especeéculo y la de la propie- dad del libro, pertenecen a otras estructuras ministeriales: a ta Presidencia del Consejo yal Ministerio del Espectaculo (Cassese, 1983). A lo largo de los afios ochemta diferentes investigadores ban destacado el problema de la fragmentacién del Ministero dello Spettacolo definide como una «caja vacias a causa de su reducide némero de empleados... 438 en 1980, de 4a restriccién de sus funciones a consecuencia de la transferencia de competencias a las regiones, asi como de su papel de simple suminiscrador de recursos sin ningiin criterio (Mortara, 1982).34 AUTONOMIES - 11 En cambio, lo que se busca cs la creacién, basandose en ¢l modelo francés, de un solo Ministerio de Cultura que unifique las diferentes comperencias repartidas entre los distintos ministerios y que redefina bésicamence el papel y las funciones de las estruc- turas centrales (Cassese, 1983). Tomar el Ministerio de Cultura francés como modelo normativo de referencia no parece, sin embargo, la més adecuada de tas politicas de cultura en los procesos de descencralizaci6n territorial, £1 modelo organizativo francés, con sus 7 direcciones verticales, es el que presenta, pues, el mayor grado de centralizacién. Es significative que, en el caso espaiiol, donde primero se opté por los médulos organizativos andlo- gos, se haya llevado a cabo después una desinscitucionalizacién de las escructuras centtales dentro del marco de una descentralizacién de las politicas culturales. EI dato general que aparece en los tres casos y que seguramente condicionard las selecciones de las respectivas clases policicas en materia de organizacién publica de la cultura es el hecho de que la idea del «desarrollo cultural» como proceso de moderni- zacién, de extensi6n a las «periferias» de los modelos culturales del centro y de sus élites se esté perdiendo gradualmence. Esca idea habfa persiscido durante mucho tiempo, no solamente entre los politicos, sino también en distintos movimientos de acci6n cultural y sus animadores socio-culturales. E] caso francés es seguramente el més sincomécico, tanto por tas rclactones dese- quilibradas entre el centro y la periferia en cuestién de inversion de los recursos, como por los intentos del centro de «colonizar» culturalmente ta periferia. Por lo que Tespecta a las politicas culturales es también pertinence y acertada la metafora excla- mada ya en 1947 por Gravier: «Paris et le désere francais». A principios de los afios ochenta, como demuestra el andlisis de las iocalizaciones terricoriales de los recursos publicos, la capital francesa absorb(a ella sola el 44 % de sus gastos culeurales, a pesar de que Ia ciudad representa vinicamente el 3 % de la poblacién coral. El cema de ta descentratizacién cultural sigue el proceso de la creacién de los distin- tos movimientos asociativos surgidos en Francia desde finales det siglo pasado: desde la descentralizacitu teatral (Gontard, 1972; Laurent, 1955) hasta el de la demorratizactin citural celacionado durante los afios sesenta con ta creacién de las Maisons de la Cudtare (MC) (Queyranne, 1975). La creacién de tas Massons de la Culture (MC), eje principal de la politica de Malraux, también demuestra las dificultades de descentralizar las politicas culturales a Jas zonas «periféricas», Efectivamence, las MC a partir del 1V Plan de desarrollo cultural contaban con un proyecte de 20 de ellas, una por regién, justamence con la funcién de «descentralizary las actividades culturales desde la capital hacia tas otras zonas del pais. Pero val como se puede deducir ficilmente de fos debaces anuales de la Asamblea dc los Diputados, la «provincia» considera las MC —definidas las catedra- les de Ja culrura— como una injusea intromisién del centro que queria imponer los modelos culturates en perjuicio de las «culcuras locales».> La centralizacin de las estrueturas y Ia fuerte localizacién de tos recursos en la capital, Madrid, son datos que caracterizan ¢] funcionamiento de las politicas cultura- les espafiotas durante una larga fase. Entre 1969 y 1975 mds del 30 % de las recursos 3. Gfr. lascliferences inzervenciones en oeasn de la discusian del utance del Minister dle los Affaires Caltarelts extraidos del: ~Journal Officiel — Débats Parlamencairese. de 14 de octubre de 1965. Ea sesidn ordinaria: 13 de noviembre-27 de diciembre de 1969. 1 Sesidn ordinaria,ESTUDIOS 55 globales destinados al II y el ILI Plan de desarrollo culcural serdn otorgados a la capital (Somonte, 1980). En 1981, a pesar de la creaci6n en 1977 de una Direccién especifica pata la promocién del desarrollo culrurai, basada en el modelo francés, 1a canalizacién de los recursos publicos presentaba grandes desequilibrios cerricoriales que no eran precisamente stiles para las policicas de apoyo y desarrollo cultural de las zonas «peri- fEricas». Solamente en la regién madrilefia, con un 12,4 % de ta poblacién global, se gasté un 28,6 % de los fondos ministeriales. Oca regién central, Castilla y Ledn, con un 7 % de la pobtacién, absorbfa un 15,6 % de los recursos globates. En cambio, regiones como Cataluiia, que con un 16,2 % de la poblacién total se les suministraba solamente el 7 % de los recursos globales y Andalucia que con un 17 % de la pobla~ cidn sélo absorbfa un 10,7 % del presupuesto global de gastos, resulraron fuerte- mente penalizadas. A continuacién, si se procede a un andlisis desglosado del gasto segiin el tipo de actividad, el cuadro que se presenta acenttia adn mds Ia casa de centralizacion del gasto. En 1981, Madrid absorbia el 32,8 % del gasto estatal para bibliocecas y el 71,3 % para muscos. Estos datos en parce se pueden justificar por 1a concentracién en Ja capital de instituciones culturales. Sin embargo no es Iégico con una politica de descentralizacién cultural el daro que se refiere.a los gastos para la Difusién culeural y las estructuras culcurales: en 1981 Madrid absorbia el 73,7 % de los recursos atribui- dos para ese propésito, mientras que en las regiones més penalizadas en cuestin de estructuras culcurales, ta canalizacién del gasto resulcaba ser completamente marginal (Léper, 1983). En el caso italiano no existen fenémenos tan marcados de centratizacién de los recursos, tanto a causa del policentrismo cultural cuyos vectores han sido las diferen- ces ciudades histéricas como a causa de lo que representa Ia red asociativa de las subculturas territoriales, Por lo que respects a los desequilibrios territoriales entre el norte y él sur, las estruccuras para ¢l «desarrollo y la formacién culeural, los Centros de Servicios Culeurales, creados en el contexto de la Cassa per il Mezzagione, 00 parece, seguin los expertos, que hayan catalizado procesos significativos de crecimiento y desarrollo, tanto de la oferta como de la demanda cultural (Tropeano, 1988; Persi- chella, 1988). Ultimamente se ha notado que en realidad este desarrollo cultural, independientemente de tas intervenciones de reequilibrio dirigidas desde el cenero, se ha apoyado en los recursos locales de la sociedad civil y en las arriculaciones periféricas del sistema politico (Bodo-Marignetti, 1988). Finalmente, y de manera diferente del caso italiano, donde las estructuras minis- ceriales de tipo tradicional se caracterizan por la presencia de articulaciones periféricas —las superintendencias, los archivos del Estado— doradas de escaso margen de ac- cién frence a las realidades politicas locales, en el caso francés y espafol se han consti- tuido y reforzado a lo largo de los atios ochenta insticuciones innovadoras que, en parce, han cemodelado las relaciones entre el centro y las «periferias>. En el caso francés, después de la formacién del nuevo gobierno socialista, uno de los elementos que ha caracterizado cl aumento del gasto culurat ha sido la fuerte progresién de los gastos relacionados con el desarrollo cultural: entre 1981 y 1982 se asd de 400 a 1.560 millones de francos. Encre los vectores principales de gasto cabe destacar el de la descentrafizacién cultural, capieulo de gastos que incluye tanto las nuevas transferencias a las regiones como los recursos utilizados para Ja nueva Direc- cién de Desarrollo Cultural (DDC).36 AUTONOMIES - 11 Entre las primeras funciones del auevo Ministerio estaba incluida la creaci6n de la DDC en 1981, una nueva Direccién que substitufa a la Mission du Développement Culturel (1979) y que, con funciones innovadoras de entace y coordinacién de los distintos seccores de la adminiscracién cultural y de estos secrores con la periferia, era un complemento a las otras direcciones verticales. Una variable de cierca imporcancia para poder explicar el creciente incerés por las politicas de descentralizacién cultural es In del distinco perfil sociolégico de la nueva clase polirico-administrativa que, con el PS, subia hasca la cumbre de las estructuras de decisién, Contrariamente al perfil tradicional del funcionario administrativo supe- rior, los nuevos dirigentes socialiscas, que en parte se formaron en el seno del movi- miento de educacién popular y de las reivindicaciones relacionadas con Ja animacién cultural, presentaban todos ellos una sélida formacién politica dentro det ambito local, Distinras personalidades socialistas acumulaban puestos eleccorales nacionales y locales, el mismo Ministco habia sido el actifice del Festival teatral de Avian, y Dominigue Wallon, dirigente de la DDC, habia sido el responsable de la Maison de la Culture de Grenoble. La formacién de la DDC y de las Direcciones Regionales de Acciém Culcural (DRAC), los rela‘s cerritoriales de Ia primera, marcan a continuacién el terminus ad quem dle un proceso de desconcentracién de las estructuras centrales que ya se habia iniciado en los afios sesenta. Efectivamente, en 1963 se crearon los Comirés Regiona- les de Asuntos Culturales (CRAC) con sus corresponsales permanentes entre el centro y la periferia, Sin embargo, su funcién era marginal: los CRAC estaban formades por un representante de cada sector del ministerio (museos, archivos, bibtiotecas, patti« monio, etc.), pero era el prefecto regional quien presidia las reuniones. En definitiva, los dossiers siempre subian a Paris y los CRAC se limicaban a dar su parecido sobre cuestiones comunes a distintos sectores por io que cespecta a ta realizacién de los planes de equipamiento. Asi, las arciculaciones periféricas del sistema politico-cultural limicaban su fun- cionamiento al papel de ejecutores de los objetivos generales definidos dentro del marco de ia Planificacién cultural. A ptincipios de los afos setenta se empezé a trazar un modelo distinto de concepcién y realizacion de las politicas culrurales —dados también los efectos no previstos de la planificacién—, canto con la creacién de los FCI (fuentes de innovacién cultural) en 1971 como con la estipulacién de las prime as Cartas culturales (1974) entre el sainisterio y algunos municipios periféricos (Di- jan, (982). Cabe resalear, ademas, que en las articulaciones periféricas de las direcciones era- dicionales, las relaciones estaban cencradas esencialmente en los procedimientos de conirol reglamentario y burocritico en lo que se refiere al personal y a las caracceristi~ cas técnicas y funcionales de las estructuras de servicio: es el caso de los museos, de las biblioxecas clarsées, de los archivos departamentales, de las escuelas de miisica munici- pales, eve, Gradualmente, este modelo de sealizacion de las politicas culeurales que incluie la maleabilidad de Ia periferia en funcién de los «inputs» de! centro, se substicuy6 por un modelo de tipo aumentativo donde las aditectrices» verticales se substituian por practicas de concertacién y de intercambio politico. Entre 1982 y 1986 se estipularon uunos 500 convenios de desarrotio cultural entre cl ministerio y las distintas colectividades territoriales, A partir de 1984 se firmacon los ronirates de Plan entre las repiones y elESTUDIOS 57 ministerio que substituyeron los convenios y que sirvieron para la articulacién territo- rial de los proyectos elaborados y realizados de acuerdo con tos distintos actores polit cos implicados: el estado, las regiones, los ayuntarnientos. En este nuevo conrexto, las DRAC se volvieron mayoritariamente auténomas respecto al centro, en el sentido que se ampliaba su autonomia de gestion de los recursos que ahora ya representaban un 50 % de los recursos globales de la DDC. Los comvenias y los contratos han sido innovadores en lo que respecta al método, ademés de serlo en el contenido, ya que han ampliado el radio de accién cultural del ministerio, extendiéndolo a sectores no tcadicionales como las nuevas tecnologias, el audiovisual, el apoyo a la creacién artiscica. Junto con estas elementos que, en parte, han contribuido a modificar el estado de las relaciones centrofperiferia, se pueden distinguir dentro del funcionamiento del nuevo ministerio unas lineas de tendencia contraria que, en cérminos de recentraliza- cién de las politicas culcurales, cienen unas soluciones previsibles. Este es el caso del proyecto «Gran Paris», dentro de cuyo marco, con la realizacién del Parc de la Villet- te, de Ia nueva Opera, del nuevo Louvre, tiene lugar una nueva localizacién de enor- mes medios en la capital. Junto con eso, después de Jas politicas de 1986 y ¢l cambio de Ia coalicién gubernativa, la desintegracién de la DDC deja al descubierco una sicuacién inestable de inciertos resultados. El destino de la detcentralizacién cultural parece, mds que nunca, estar relacionado con ef desarrollo de las paliticas culcusates de las regiones y ayuncamiencos, cuya accién, independiente del cambio de ejecutivos, s¢ antevé como un proceso dificilmente reversible. En Espafia, dentro del marco de una redefinicién de las relaciones entre las estruc- turas cenerales y los diferentes niveles tertitariales del gobierno tocal, se cred en 1984 el Fondo de Compensacién Interterritorial con una docacién inicial equivalence al 7,6 % del gasto total det Ministerio de Cultura. Esta dotacién de gasto contribuia a fa asignacién ya prevista dentro del marco del Programa de Cooperacién Local del Ministerio de las Administraciones Publicas para los proyectos de cardcter culeural Conviene subrayat que las transferencias de recursos a los municipios para la creaci6n de estruccuras culturales siempre habian cenido un aspecto completamente marginal. A pesar de eso, tal como to demostrard la Encuesta del Comportamiento Cultural de los Espafoles de 1985, son justamente los municipios mis pequeios los que obticnen tas menores dotaciones culturales, El 49 % de Ia poblacién que reside en municipios de menos de 50.000 habitances no dispone de las estructuras culturales de base, y sélo el 8 % de las poblaciones menores puede considerarse que estén provistas de modo exhaustivo de estructuras de servicios culcurales (bibliotecas, cincs, teatros). De eso se deduce que, desglosando el dato relativo al consumo cultural de los espafioles, las grandes lineas de divisién pasan entre los que viven en poblaciones aurbanas» y los habitantes de poblaciones «periféricasn. De las 15 actividades culeu~ rales estudiadas, en 14 de ellas los valores registrados en los municipios con més de 50.000 habicances resultan superiores a la media, mientras que en los municipios mas pequefios, In dinica actividad genéricamente «cultural» de valores superiores a la me- dia es, significativamente, el «baile» (Encuesta, 1984).* Los municipios con menos de 5.000 habitantes, corrcspondientes a un 86,5 % 4, La Encuesta robre ei comportamicnto culeural de fos espsfioles se publicé en 1985 por el Ministerio de Cutters,38 AUTONOMIES - 11 del total, donde reside el 17,6 % de In poblacién espafiola, cesultan ser los mas perjudicados. Hasta shora, tas modalidades con que ha sido realizado el Programa de Instalacio~ nes Culcurales sefialan una descencralizacién progresiva de los recursos a nivel cerrito- rial, asi como le redefinicién de los criterios de decisién. Dentro de la detinicién de los proyectos, él input, Ja articulacién de la peticién, surge de hecho de cada uno de los mumicipios y sélo es después de una fase de concertacién con tos distintos niveles insticucionales cuando las esteucturas ministeriales concuerdan para asignar las inicia- civas. De los 203 proyectos realizados en 1986, el 77,8 % se locatizaron, pues, en poblaciones «periféricas» con menos de 20.000 habitantes y el 41 % en poblaciones con menos de 5.000 habitantes. El 61 % de los proyectos consistia en Casas de Cultura, esttucturas polivalentes localizadas en pequefias poblaciones con ta funcién de estimular Ia oferta y la demanda cultural local. En definitiva, si se coma en consideracién el hecho de que las poblaciones espafia- las con menos de 20.000 habitantes son 7.789, el 96,7 % del total de las poblacio- nes, y que su poblacién es equivalente al 37,5 % de la poblacién global, se entiende que los procesos correctives en relacién a la oferta culeural publica asi como al consu- mo cultural sélo se puedan concretar a través de programas plurianuales de inversién cultural, pero a condicién de que el gasto, no sélo petmanezca constante, sino que experimente un ulterior aumento. Los fondos destinados a la cultura dentro del marco del Programa de Cooperacién Local represencaban en 1986 el 4,9 % del gasto estaral para la cultura, una cifra del presupuesto que ain no es Iégica con la hipéresis de reequilibrio de las fuertes descompensaciones territotiales para acceder a los bienes culturales, La regionalizacién de las politicas culcurales A principios de los afios setenca, ceniendo en cuenta la fuerte centealizacién de los respectivos sistemas politico-administrativos, os tres paises presentaban diferentes elementos de homogeneidad que discinguian, sobre todo, las modatidades de realiza- cién de sus politicas locales y regionales respecto a otros paises europeos como Alema- nia, Suiza, Austria y Succia. De modo distinto 3 estos paises —ya sea porque, como en el caso de Alemania Federal fa Constitucién preveia explicitamente que la politica cultural fuese compe- tencia exclusiva de los estados regionales, ya sea porque, como en el caso de Suecia, después de una reforma politico-administrativa que reducia considerablemence el nii- meto de poblaciones, éscas asumieron un papel predominante en el campo de las actividades culcurales—~, en (ealia, Francia y Espatia el papel de las estructuras locales y regionales cra complecamente marginal eespecto al centro. En los tiltimos quince aiios, con intensidad y riemos diferentes, se ha ido trazando progresivamente en los tees paises —dentro del contexto mis excenso de la «regionali- zacién»— un proceso de institucionalizacién de las politicas culturales dentro del Ambico regional La situacién que se percibia durante la segunda mitad de los aiios ochenta de- muestra que las estravegias adoptadas en los tres paises se han diferenciado y, asi, noes homogénco el grado de inscicucionalizacién de las espectivas estructuras pollcico-cul- corales.ESTUDIOS 39 El primer indicador del distinco grado de institucionalizacién de las politicas regionales esté ciertamente representado por el peso porcentual que tienen los gastos culturales de las regiones respecto al gasto cultural publico global. Efectivamente, si en Italia las regiones ganaban en 1984 el 12,3 % det gasto total culeural de los ences publicos, el valor relacivo era equivalente al 1,6 % en Erancia y al 21,8 % en Espana Asi, Francia presenta un modelo «débil» de regionalizacién de las politicas culcurales, un dato que sin embargo es ldgico con las dificulades més generales del proceso de descentealizacién. Estas dificultades s6lo estén atenuadas en parte por la Ley de marzo de 1982 que reformaba el sistema politico-administrativo local, remodelando tas rela- ciones centeo/periferia. De hecho, las regiones (22 més cuatro territorios de uleramar) se constituyeton a partir de los afios 50, pero no en calidad de entidades politicas, sino coma instrumen- tos operacionales dentro del marco de la planificacién econémica. Con una ley de 1972, subieton al rango de establecimientos publicor (EPR), es decir, entes puiblicos funcionales, y que atin no pertenecian a las colectividades cerritoriales. A pesar de la creacién de consejos consultivos y de comités econdmico-sociales, la cotalidad de Jas competencias operacionales seguia siendo competencia del prefecto. Con la ley del 2 de marzo de 1982, aprabada por el gobierno socialista, las regiones en las que se preveia eleccion por sufragio universal de los consejos regionates se tranformaron en verdaderos colectivos serritoriales «competentes para promover el desarrollo (...) cultural y cientifico de las cegiones», Reconociendo que las regiones tenian compecencias destinadas a la «preservacién de su identidad» se abrian, en cesumen, grandes espzcios para la definicién de politicas cultarales mas incisivas. Si, ademds, se desglosa el daco relacivo al gasto culcural en las diferentes regiones a partir de la fase genética del proceso de regionalizacién, se puede distinguir facil- mente que, con algunas excepciones, las politicas culcurales no forman parte de las prioridades de gasto de los EPR. Segtin diferentes observadores, lo que parece estar confirmado con el dato referente al gasto, es que entre 1977 y 1978, la intervencién de las regiones en el campo cultural se vuelve mds dindmnica. En 1978 el gasco cultural de las regiones era equivalente al 2,5 % de su gasto global, en 1984 el valor relative habia aumentadoa 4,1 %. Si, ademds, se coma en consideracion el aumento global de Jos recursos regionales se puede deducit que, mientras que en 1978 el gasto medio de las regiones era equivalente a 3,7 francos, en 1984, en francos constantes, el gasto habia aumentado a 11 francos por habitance, un aumento que representaba el 200 %. Sin embargo, aunque entre 1981 y 1984 el gasto de las regiones marcaba una progresign ulterior, equivalence al 173 %, las politicas culturales de estos niveles institucionales seguian siendo las menos significarivas entre Jas de los discintos temas pablicos. ‘También cabe subrayar que en el caso francés el proceso de descentralizacién ha sido seguido por un aumento de las competencias del prefecto en lo que se refiere a fa desconcentracién, ya que s¢ ampliacon sus poderes de estimulo y coordinacién de los servicios periféricos de la administracién estatal. En el caso de las politicas cutcurales, al mismo tiempo que se reforzaba el polo cultura! regional, se asistié a un fortaleci- mienco de los servicios periféricos del Ministerio de Culvura, 0 sea, las Direcciones Regionales de Accién Cultural (DRAC). Parad6jicamente, a descentralizaciin cultural parece haber privilegiado, en Ia prac- tica, un proceso de recentralizacisn de las politicas culcurales, aumentando el controlcy AUTONO! de! ministerio sobre el contenido de tas iniciativas periféricas. En reabidad, la escipu- lacion de Convenios entre el estado y las regiones en materia culeural ha permitido ta extension det dmbito de competencia de las regiones que antes estaba limicado a la actividad de inversién en estruccuras, a los especticulos y a las promociones cul- curales. El grado de institucionalizacién de las politicas culturales es, sin lugar a dudas, muy diferente de una regién a otra, cal como son diferences tas opciones politicas administrativas escogidas. Asi, se va det extremo de la regién Nord-Pas-de-Calais —que desde los afios sesenca ya distingufa a la culeura como una de las prioridades politicas y de gasto— donde existe una sélida estructura administrativa, el Office Régional Culturel, com fanciones creativas y de programacién, que gestiona el 10 % del gasto global regional, invictiendo en actividades culturates 10 francos por cApita, a regiones coma Cércega, Lorena, el Centro, Auvergne, donde et gasto cultural es inferior al 3,5 % del presupuesto y ef gasto por cépita no supera los cuatro francos (Queyranne, 1982). ‘A pesar de que estamos en presencia de un contexto poco homogéneo, se pueden distinguir los signos de un proceso tendencialmente uniforme, definible en cérminos de «apropiacién politica de la culturan (Fridberg-Urfalino, 1984}. La clase politica regional ha considerado la cultura como el instrumento mas funcional para la valoriza~ cién y la legitimizacion de una instancia politica en vias de una dificil afirmacién, en funcién de su elevado contenido simbélico y de su fuerte impacto. Es claramente significativo el hecho de que fos presidentes de la mayoria de las regiones se han attibuido las compeencias en materia de politicas culcurales. Pero conviene precisar que se trata de Iineas de tendencia, cuyos efectos no son previsibles, canto a causa del juego conflictivo que se ha establecido —de momento con funciones de dinamiza~ cién— entre fos palos regionales y las DRAC, como pot las resistencias, que ain siguen fuertes, que obstaculizan, en et seno del sistema administrative francés, una descentralizacién més significativa de los tecutsos a nivel regional. En comparacién con el caso francés, la regionalizaci6n de las potiticas cuteurales en Espafia denota, de manera decisiva, un grado més intenso de instirucionalizacién. En la nueva Constitucién se hacia explicica referencia al derecho de las Comunida- des aucénomas de gestionar y desarrollar auténomamente sus actividades culturales. El proceso de transferencia de las respectivas competencias en tas que se basaba la efectividad operacional de las regiones, que empezé en 1980 —en un principio slo en ciertas regiones y para materias limitadas—, se generalizé y extendié en profundi- dad entre 1983 y 1986. El objetivo de la descentralizacién regional de las politicas culcurales estaba comprendido, de manera general, dentro del programa del nuevo gobierno socialista. En febrero de 1983, e! ministro socialista de culcura, Javier Sola- na, presenté el programa de politica cultural del gobierno subrayando explicitamente los desequilibrios —tanto de orden territorial como social— que discriminaban las modalidades de consumo cultural de los espafioles. Si en regiones coma Cataluiia y Madrid, de cada 10 habicantes Jos lectores habituales de libros eran 5, cuando se pasaba a regiones como Extremadura y Andalucia, la proporcién bajaba a 2 de cada 10. La Encuesta del Comportamiento Cultural de los Espafioles realizada por el Ministe- rio en 1985 demostraba, ademds, la fuerte persistencia de los desequilibrios regionales. La descomposicién por Comunidades aurénomas de los datos relativos al consumo cultural de los espafioles marcaba una clara linea de demaccacin entre las regiones del nordesce yESTUDIOS 61 Madrid, cacacterizadas por uo «fuerte consumoy cultural, en concraposicién con otras nueve Comunidades auténomas, donde codos los indicadores que hacen referencia al consumo cultural se situaban marcadamente por debajo de la media. Las hipétesis de descentralizacién cultural, vistas canto desde la éptica social como tecritorial, se configuraban, pucs, como los objetivas principales de la politica culeu- ral de las instituciones publicas y se insercaba también dentco de este campo el proceso de regionalizactén de la intervencién culeural. El traspaso de comperencias que preveia, en primer logar, Ia transferencia de la gesti6n de bibliotecas, museos y archivos, se articulé alrededor de la definicién de 76 ‘«Convenios» que hacen referencia a los problemas de financiacién, gestién y presta- cién de servicios entee el Miniscerio y las Comunidades aurénomas, El tiltimo conve- nip se firmé en febrero de 1986 con la Comunidad Foral de Navarra y marca et terminus ad quem del proceso. La incensidad de la regionalizacién de las politicas culeurales queda muy clara- mente en evidencia s6lo con el indicador de Ia capacidad de gasto: mientras que en 1981 ef gasto de las regiones representaba el 1-2 % del gasto global pablico para la culeura, en 1987 su incidencia oscilaba entre valores equivalences al 30 %. El ritmo de crecimiento de las cransferencias del Estado es muy fuerte: de 855 millones de pesetas en 1982 a 24.733 millones en 1986. ‘Ademas de las transferencias del estado hay que afadis los gastos autaomamente decididos por las regiones. Estos datos se pueden deducir de los presupuescos indivi- duales de Is 17 Comunidades aut6nomas. De aqui podemos deducir que en 1987 el gasto globalmence invercido por las regiones era del orden de 40.570 millones de pesetas, un presupuesco de gasto equivalente al 50 % del gasto estatal. La institucio- nalizaci6n de las politicas culeurales de las Comunidades auténomas también presenta distintos grados, y no siempre la calidad de la intervencién parece set adecuada a la carreccidn de los desequilibrios tecritoriales. En efecco, el gasto medio es equivalence a 2,75 % del gasto global regional, un promedio superado en 8 regiones. La gran variabilidad del gasto se pone en evidencia en los dos casos extremos: se pasa del 5,3 % de Castilla y Leén al 0,84 % de Andalucia. Teniendo en consideracién el gasto por cApita, se pasa de 615 pesetas en Valencia a 3.316 en Navarra. Si ademds integramos este Ultimo dato al dato relativo a la incidencia porcentual del gasto culeural sobre el global, se elabora una clasificacién regional por valores e intensidad de las politicas culturales. Las regiones mas dinamicas son las siguientes: 1) Canta bria; 2) Castilla y Leén; 3) Rioja; 4) Aragén; y 5) Asturias. Por Jo que respecta a las estructuras politico-administrativas antepuestas a la reali- zaci6n de las actividades culcurales —otra variable que ayuda a definie la instituciona- izacién de las politicas culturales~—~ se observa que la organizacién de las Comunida- des auténomas no es homogénea en absolute. Efectivamente, por mas que las otras regiones hayan insticuido una Consejecia de Culcura con diferentes (entre 3 y 6) Direcciones Generales, la denominacién y el Ambito de competencia varian de un caso a otro. Con la excepcidn de la Regién Valenciana y la de Galicia, todas las Comunida- des auténomas disponen de una Consejerfa denominada de «Cultura», pero, mientras que en algunas se afiade, con las mismas competencias, la denominacién de «Educa- cién», en otras como Galicia, Madrid, Valencia, ata no hay una especializacion fun- cional de un polo cultural, ya que las funciones de promocién cultural se confunden con las del deporte o incluso con las del més amplio Bienestar Sociala AUTONOMIFS - 11 En comparacién con los casos francés y espaitol, el grado de inscitucionalizacién de las politicas culeurales regionales en Italia se sitda en una posicién intermedia. La génesis del proceso esta marcada por los decretos de 1972 que delegaban a las regiones las primeras competencias en materia de gestidn de bibliotecas, museos y archives. Por medio de una interptetacién extensiva de la normaciva, algunas regiones de entre las més dindmicas empezaron a partir de aquel momento a elaborar leyes sobre temas mds excensos, como la promocién y difusién cultural, la tureta cultural de las minorias étnicas y lingiiisticas que a menudo dieron resultados negatives a causa del contro! setectivo practicado por los comisarios de gobierno.” A pesar de los distintos vinculos de nacuraleza politica y administrativa ya apare+ cid, durante la primera mitad de los afios secenta cn algunas regiones lider, Lombar- dia, Emilia, Toscana, una normativa que permitia intervenciones innovadoras en el campo de fa difusién cultural. Fue ejemplar la LR n.° 41 de 1973 de la region de Lombardia que introducia un nuevo concepro de servicio cultural en ¢l territorio y que serviria de modelo de referencia para las otras regiones. Era de 1974 la ley que cred en Emilia el Instituto para los bienes artiscicos, culturales y naturales, una estructura que, para la época de su creacién, era decididamente innovadora (Emiliani, 1974). EI periode de mayor dindmica de las politicas culturales regionates es la que abarca los afios 1976-80, En esta fase, el gasto regional, como consecuencia también de la extension de las competencias regionales previstas en este sector por cl decreto 616 de 1977, se cuadriplica, con una casa de inflacién equivalence al 90 %. Los afios 1982-83 marcan una fase de estancamiento, tanto de la produccién normativa como del aumento del gasto, que se mantiene en valores constantes. Asi, ducante el periodo 1980-85 el aumento del gasto se ceduce (+74) y, si en 1985 no se hubiera registrado un aumento muy fuerte det gasto, la tendencia hubiera sido incluso negativa (Bodo- Marignetti, (987). E] gasto medio para la culeura es equivalence en 1985 al 0,4 % del gasto global, cifta que oscila, para las regiones con un estatuto especial, del 2,7 % en el Valle de Aosta hasta el 0,4 % en Eriuli, y para las regiones con un estatuto normal, 1,8 % en Campania hasta un 0,1 % en Liguria, El gasto medio por habitante es equivalente a 4.058 liras (1985) y oscila de las 109.230 liras en el Valle de Aosta hasta las 12.379 ” liras en Friuli, para las regiones con un esvatuto especial, y de Iss 8.644 liras en Abruzzi hasta las 2.091 en Campania para las otras regiones. E] gasto cultural global de las regiones representaba en 1980 et 11,3 % del gasto cultural publico, cifra bastante similar a la de 1984, equivalente al 12,3 %. Asi, se puede distinguic un proceso de relativa estabilizacién de la capacidad global de gasto. El desglose de este dato nos permice ver, sin embargo, una situacién dindmica. En efecto, si durante la fase genética algunas regiones del centro-norte se habfan desca- cando, tanto en cérminos de gasto como de innovacién legislativa, mientras que en las regiones meridionales la sicuacién era pricticamente estitica (Tropeano, 1988), en et transcurso de los aos ochenta se asiste en distintas cegiones del sur a un crecimiento del gasto, asi como a una redefinicién del contexto legislative. Tomando en con: 5. En 1974, por ciemplo, se devolvi6 al Consejo regional véneto para reeeamina, und ley que preveia interven- ciones de etucela del patrimonio histéricn, ingitsrico y cultural» de 8 cegi6o, con sparticular steaci6n a fa expresiin Lingisticas de las minotias étnicas, porque esta tutcl ya 00 formabs parte de Iss comperenias ancién exclusiva del estado el reconociiento y Ia ¢utela de las minors Tingulsticass (Colasio,ESTUDIOS 63 racién el dato relative al gasto por cApita, ance la preeminencia de las regiones con un estatuto especial sobre las regiones de escatuco normal (Bodo-Marignecti, 1987), el dato més significativo esta eepresentado por el hecho de que las regiones que estan en los primeros puestos de la clasificacién de las regiones que tienen un estaruco normal son las meridionales: Abruzzo, Basilicata, Molise, con un gasto que oscila entre las 7 y las 8 mil liras por habitante, a lo cual se afiade la cifra de Puglia que, con 5.000 liras por capita, esta por encima de {a media nacional. Si se toma en consideracién el hecho de que tegiones como Lombardia y Véneto se sittian por debajo de la media, facilmen- te se percibe que las regiones meridionales han empezado a modificar las descompen- saciones territoriales dencro de la oferta cultural publica que habian caraccerizado toda una larga fase de la vida de las instituciones regionales, independiencemente de los sistemas de reequilibrio realizades por el Estado en cérminos de erogacién de los recursos. Si, por un lado, la regionalizacion de las politicas culturales pasece trazarse de modo positivo como un factor de reequilibrio de las descompensaciones rerritoriales entre Arcas regionales «débiles» y «fuertes», por otto lado, en cambio, no parece tan evidente la funcién de reequilibrio de las descompensaciones infra-tegionales de la que las regiones deberian ser los actifices, en calidad de sujetos institucionales con funcio- nes «ptogramadoras». Un anilisis de la localizecién del gasto regional por ambitos terricoriales, por més que existan modelos diversificados de incervencién (Marchetti- Rositi, 1984) demuestra, de hecho, que las policicas regionales favorecen las pobla- ciones que son capitales de region y otras poblaciones importantes, tanto por el valor como por la calidad de las iniciativas, Asi, el proceso de inversia de los recursos favorece preponderantemente a la ciudad respecto al campo, reproduciendo un circulo vicioso, con lo cual, las zonas de escasa intensidad de demanda culcural tambign son las zonas donde In oferta publica esté menos presente (Colasio, 1988). Tal como se ha subrayado, la falta de politicas culturales inspiradas en un modelo de programacién estratégica favorece las politicas de tipo incremental, cuya actuacién légica no es la mis eficaz respecto 4 las hipétesis de descentralizacion culcural en ambitos desfavore- cidos (Marchecti, 1985) La municipalizacion de la cultura En estos iiltimas diez afios, el dato mas significativo en términos de descentraliza- cién de las politicas culrurales ha sido, sin embargo, el de la progresiva municipaliza- cién de la cultura, La municipalizacida o institucionalizaci6n de las politicas cultura- es de los ayuntamientos se basa, ea grado variable segin los casos, en dos procesos simulrdneos: por un lado la definicién de un polo cultural municipal, o sea, la dife- tenciacién en el interior de !a organizacién municipal de una funcidn de coordinacién y de animacién de la politica cultural; por otro lado, la formalizacién de un campo cultural que une el conjunto de los actores y de las instituciones, sean 0 no sean municipales, directamence interesados en la intervencién del ayuntamiento. Este es ef caso de las Comsuéte en Italia y de los Offices Cuttarels en Francia. La diferenciacién de un polo cultural municipal se basa en Ix creacién de asesores especificos de culcura, de comisiones culrurales que unen consejeros y asesores muni- cipales que se encargan concrecamente de seleccionar la demanda cultural y de prepa rar las delibecaciones municipales que tienen por objeto el sector cultural y artistic, y64 AUTONOMIES - LL finalmente, la creacién de «servicios culcurales» internos al aparato adminisceativo que, desde un punto de vised més técnico, se ocupen de los mismos problemas. El gasto Un pretrequisico funcional de Ia institucionalizacién de la culeura es el aumento de tos recursos del presupuesco invertido, La dindmica positiva del gasco municipal es tan dato constante en los tres paises: evidentemente, In incensidad, Ia excensién y las divisiones temporales del proceso son distintas, pero la tendencia es homogénea, En 1978 las poblaciones francesas gestaban en cultura una cifta de su presupuesto global equivalence al 7,3 Yo. Este fendmeno tiene su origen en los afios sesenta: tal como demuestran los datos del Ministerio de Finanzas, el gasto cultural de las poblaciones pasaba entre 1962 y 1966 de 2,4 a 3,1 % para aumentar después en 1967, solamente en las poblaciones que tenian entre 80 y 100-000 habitantes, a cifras equivalentes al 6,4 % (Lefebvre, 1973). Este crecimiento del gasto que, en un principio, es un fenémeno «urbano», se generaliza mas tarde durante los afios setenta, hasta llegar a niveles parcicularmente significativos en el decenio sucesivo. En 1981 el gasto cultu- ral medio de las poblaciones feancesas era equivalente al 8,7 % de su presupuesto, en 1984 a incidencia porcentual del gasto se confirma en cifras medias equivalentes al 10,4 %. Esta cuota de gasto esta facitmente superada en ciudades piloto como Avi- fién, Annecy, Forbach, donde se supera el limite del 15 y 20 %. En el caso italiano se puede distinguir una tendencia analoga, con ciftas clacamen- te mas moderadas y con divisiones temporales distintas. Durante los afios sesenta la incidencia det gasto cultura sobre ef global oscilaba alrededor del 0,5-0,6 %, ciftas muy parecidas a las que se registrarin durante el primer quinquenio de los afos setenta, el 0,5-0,7 % (1975). Es durante la segunda mitad de los afos setenta cuando se observa una accleracién de la dindmica del gasto, superando en 1981 el limite de] 1 % (1,1 %). En 1984 la cifta correspondiente se estabilizé en una cuota media equivalence al 1,7 % del presupuesto global En el caso espafiol —aunque debemos proceder con cautela puesto que no existen datos estadisticos exhausivos sobre ef gaszo cultural se puede deducir, por medio de roda una serie de indicadores indirectos, que, dentro de un aumenco mas general del gasco a favor de los servicios, el valor del gasto cultural ha conocido una fuerce progre- sién desde finales de los afios secenta ‘Ademis, ral como indica un investigador espaol que se inceresa por la dindmica del gobierno local, «ducante cl régimen de Franco s¢ produjo una auténsica desvitali- zacién de las poblaciones espafiolas que afecté tanto @ la vida politica como la organi- zacién administrative» (Baena, 1987). EI valor del gasto culeural de las 8.052 poblaciones espafiolas —a partir de nues- reas estimaciones segin los dacos proporcionados por el Ministerio de Economia y Hacienda— oscila entre los 600 y tos 700 mil millones de lisas y, por lo tanto, en cifras porcentuales, es equivalente al 4-5 % del gasto global. Hay que tener en consideracién que en Madrid ef gasto culcural, equivalente en 1987 a 60 mil mitlones, representa el 5,3 % del gesco global, y en Barcelona, con 45 mil millones, el 5 % (1985) EI valor del gaseo culcural de las poblaciones cambia, ademés, en funcién de algunes variables, como su tamafto y la situacién en el tejido urbano. En Italia, Ia gran discciminacién se halla entre las capitales de provincia y el resto de las poblacio-ESTUDIOS 6 nes. En Francia, las poblaciones que son centro de aglomeraciones son las que invier- ten en cultura las cuotas de presupuesto més elevadas: € 12,8 % frente al 8,3 % de as poblaciones periféricas (L984). De modo analogo, es en las capitales de provincia y en las poblaciones que son centro de aglomeraciones donde el gasto cultural presenta una dindmica de crecimiento més marcada. En Espaita, el comporcamiento de las poblaciones en funcién de su tamaiio y de su riqueza también demuestra los grandes desequilibrios en términos de capacidad de gasco. Tal como se deduce de un estudio de una muestra de poblaciones de Cataluiia de 1985, mientras que en los pequefios centtos con menos de 1.000 habitantes el gasto cultural se sitda en cifras equivalences al 3,6 %, en los centros con una pobla~ cién comprendida entte 10 y 20,000 habitantes, el gasto sube hasta el 6 % y es equivalente at 5 % en los principales centros urbanos (Barcelona). Si se toma en consideracién él gasto por cépica, sin embargo, la primacfa pasa a Barcelona, con 2.562 pesetas, frente a las 1.056 de las poblaciones menores y una media general de 1.921 pesetas.® En segundo lugar, hay que notar que, segtin la situacién, central 0 periférica, de las poblaciones, se pueden observar fuertes diferencias cualitativas res- pecto a la oferca cultural. En el caso italiano, las poblaciones menores generalmence gastan més a favor de la Ruibrica 407, es decie, a favor de los gastos més «instituciona- les», museos y bibliocecas, mientras que en las capitales de provincia los gastos para las actividades y los servicios culturales, los que estén comprendidos en la Rubrica 409, son equivalentes 0 superiores a los otros gastos. En cambio, tanto en Francia como en Espaaa, las poblaciones menores privilegian las actividades socio-culturales, mientras que en Jas poblaciones mayores la prioridad se otorga a los gastos que favore- cen el pattimonio y las actividades culturales en e] sentido estricto: masica, teatro, ete. Politicas culturales y gobiecno local Estos datos generales que hacen referencia a la progresién del gasto nos permiten formular las primeras hipétesis respecto a los Factores causales y a las variables politicas a Ias que se puede telacionar el fendmeno. Sin duda, el creciente intervencionismo de los municipios en materia cufcural nos lleva a un proceso més general de modernizacién de fas sociedades locales, al cambio de la calidad y de la incensidad de la demanda, pero nos parece relevante el factor del cambio politico. Tal como han subrayado diferences investigadotes, el variable color politico del ayuntamiento no parece ser un elemento discrecional respecto al valor del gasto municipal (Felicori, 1985; Lefebvre, 1971; Ser, L981): en realidad ¢s més correcto tomar en consideracién el hecho de que la fuerte progresién del valor del gasto siempre es posterior a los cambios administratives que han reestructurado $a geografia politica local de los tres paises Las elecciones administrativas francesas de 1977 marcan, de hecho, una fase de discontinuidad: 38 ciudades con mas de 30.000 habieantes y 75 con un ntimero de habitantes comprendido entre 9 y 30.000 fueron conquistadas por ef PS, lo que comportaba, por lo que se refiere a Ja definicién de la politica culearal del pais, la redefinicién del nuevo papel de los dus (Jung, 1987). Las elecciones administrativas 6, Las datos relatives al gasto cultural de los municipios de Cataluria se han extrude del «Llibre blanc de la Culcurse publicado por la Fundacié Bofill de Barcetona en 1986,66 AUTONOMIES + 11 de 1975 marcaron, en Italia, la toma de posesién de ayuntamientos de izquicrda en numerosos municipios, as{ como en todas las principales ciudades: Roma, Florencia, Venecia, Napoles. Andlogamente, las primecas elecciones administrativas espafolas de 1979 se caracterizaron por una clara afirmacién de los partidos de izquierda que tomaron poscsién en muchas de las principales ciudades. En los tres casos, se crataba de una clase politica local con escasa —por no decir ninguna— experiencia de gestién administrative: lo que unia a los distintos ayunta- mientos recientemente elegidos era la necesidad de dar, en un breve espacio de tiem- po, sefiales que confirmaran el nuevo cusdeo politico-administrativa local. Si se toma en consideraci6n, y eso es valido sobre codo para el caso espaftol, pero también para el italiano, la escasez de recursos financieras de los municipios, lo que impedia la posibi- lidad de empezar operaciones de gran extension en sectores estratégicos, pero de coste elevado, se entiende que las politicas culeurales se configuraran como particularmente funcionales respecto a los objetivos de los elegidos, ya sea en cuestion de coste, como de tiempo de realizacién, 0 como de contenido simbélico: en resumen, se trataba de politicas de gran eficacia y de fuerte impacto (Pasquino, 1983). E] dato relativo af gasto s6lo representa el molde dentro del cual hay que situar el proceso de institucionalizacién a nivel municipal de Jas politicas culeurales: se erata ahora de comprender el fendmeno en términos de gobierno local y distinguir las modalidades con las que se ha puesto en marcha el proceso en los distintos paises y, en el interior de cada uno de ellos, en las discintas zonas. Recientemente se han subrayado de nuevo (Caciagli, 1988) los limites de los estudios icalianos, tanto en términos de gobierno local como de politicas culeurales mas especificas, por 10 cual no profundizatemos mds este tema. En el caso francés prevalece una literatura normativa y los limites de los estudios existentes se insertan dentro de un cuadro general mds amplio en ta escasa tradicién sobre estudios de gobiernos locales (Meny, 1985).7 La existencia de diferentes escudios monogrificos sobre la historia de la politica cultural local en ciudades como Grenoble (Girard-Be- caud, 1979), Annecy, Rennes (Huet, 1973), Angers (Chaperon, 1976), Epernay (Bi- chet, 1978), Bobigny (Lapie, 1981), Burdeos (Savary, 1981), Monepellier (Urfalina, 1984), Nanterre (Colasio, 1987) nos permite, sin embargo, reconstruir las etapas de un modelo de municipalizacién de las politicas culturales valido para la mayoria de los municipios franceses grandes y medianos. La segunda mitad de los afios sesenea marca la génesis del proceso. El inicio esté representado por la constitucién de estructuras embrionacias, con intercambios entre Ja demanda de la sociedad civil y la administraci6n local. El input es prevalentemente exterior a! aparato municipsl y sus orjgenes provienen ya sea de los movimicatos de 7. En 1971 Grémion introdujo ol concepto de «sistema politico-administrasivo local» subrayando que segiin el derecho adiminiseracivo francés y a cigncia de Ja administracin Francesa no er licito hablar de «gobierno lacels, sino que solamente y en paces casos se podia hablar de euckmiin’tracion locale , en Archivio ISAP. La regionatizzarione. Giufité, Milén, 1983, pp. 1909-2003. Marchetti, A., «Le muse e l'assessore. Le spese culturali di quattro comuni metropo- icani dal 1974 al 1983», en Zeon, 11, 1985, pp. 7-68. Mesnard, A. H., La politique culturelle de I'Esat, PUF. Paris, 1974, Miege, B., lon, J. y Roux, A. N., L'appareil d'action culwrelle, Bd. 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