O procedimento administrativo no (novo) CPA: dividas sobre a sua subalternizagio perante 0 acto e 0 proceso ‘Sumérlo:§ I. As razées do subtitul. §1L Do procedimento declaraté- rio de 1° grau drigido & emissdo do acto administrativo. 1. Inrdito gené- rico e consideragSes pontuais. 2. Da subaltemizacéo do procedimento /perante o acto e perante 0 juiz administrativo. § III Dos procedimentos administrativos de execusdo através de meios coercivos. 1. Intrdito gené- rico e consideragbes pontuais. 2. Da subalternizacéo da fungio adminis- ‘ratva perante a fungio jurisdicional §1.As razdes do subtitulo Aries ein sesso decide que versa sobre of) proce- 7a mera te Pare en itulo I (que Titulo I $ dniplinn do pevclinent melanie jo acto) ()=, importa ex- reser de forma muito clara eautnticy o meu absoluto respeito pelos ‘ago, que por todos tenho. Depois, ainda em jeito de apontamento muito genérico, julgo im- portante sublinhar que esta é uma reforma necessaria, de nosso tempo, ‘e que vai ao encontro do que se precisa. Alids, tudo o que o homem faz.O procedimento administrative no (novo) CPA é marcado pelo tempo em que vive e, por isso, queria enfatizar que este (novo) Cédigo do Procedimento Administrative (= CPA) se compreende bem se enquadrado num cenério tipico do séc. XXI. onde se sente a con- vvergéncia de varios fendmenos, como sejam, a titulo de exemplo, a cres- cente europeizagio do direito administrativo (incluindo a aproximagio dos sistemas de Administragao de tipo francés e anglo-sax6nico), 0 sur- gimento intenso do direito administrativo transnacional, a que acresce jum cenério tipico de uma sociedade de risco ou sociedade-da-urgéncia, em que vivemos, sendo certo que, por isso mesmo, a cada momento do nCPA, ‘you encontrando marcas desses ferndmenos (’. ‘Apresentamos, em segundo lugar, nesta nota prévia, a ideia de {que esta reforma é positiva, dela se destacando muitos pontos fortes, al- guns deles gizados segundo uma légica pragmatica, quer do ponto de vvista das solugSes apresentadas pela doutrina e jurisprudéncia para pro- Dlemas reais e recorrentes aos quais 0 CPA nao dava cobertura, quer do ponto de vista do acolhimento de solugGes inovadoras, muitas delas ja previstas em legislago especial, como sejam as que dizem respeito & e-procedimentalizagio, quer ainda as que introduzem novos principios orientadores da Administracéo Publica. ‘Ainda assim, aqui e ali, vislumbram-se solucdes menos fortes. E elas estao relacionadas com o subtitulo deste artigo. Numa atitude de jovem investigadora, verifico que hé momentos no nCPA que nao reco- inhego de todo em todo e, por isso, interrogo-me senesses momentos nao estio em causa solugSes que traduzem subalternizagao do procedimento ‘administrativo perante o préprio acto, isso por umn lado (§II. 2.) por ‘outro, a subaltemizagao da fungao administrativa perante ajurisdicional GIL.3.¢§ IL. 2) {© Vejamos: i) de precarizagdo de direitos e de econhecimento de stuacées uri ica; i de reivindicagio pels cidados e operadores econémicosnacionais ¢estrangeiros da aatisfagdo urgente ow imediata de pretenses, através de procedimentosjutiico-pa- bcos simplifcados e proritiros; i) de aceleracdo de procedimentos juridico-patlicos acompanheda da desformalizaio procedimental edeleveza garantisticaf) de prefert- ‘Ga pelo provisrio imediato (mesmo que fr eesfunaco) em detrimento do definitive, por ser demorado, ainda que, provavelment, matersinente mas justo») de redugio da ‘inculagio procedimental e ampliagio da discricionariedade na fragio do iter proced menial pela depo que dirige o procedimento, com a consequenteimpossibilidade de con- trolo a posterior, pera a qual também contribui a endocontratualizacio, Sobre © assunt, tnt. nosso Proceso temporelmente ust eurgéncia, Coimbra, 2009 Questies Atuais de Direito Local © n.°05 © Janeiro/Margo 2015, Aeeste propésito, nao posso deixar de lamentar que as modemas exigéncias da filosofia politica e das ciéncias do direito publico, que as- sentam na ideia da “legitimagao pelo procedimento", tenham pouco eco nonCPA e, quando acolhidas, aparecam, aqui ali, enfraquecidas. A ideia de legitimagao pelo procedimento vai ao encontro dos valores do Estado de Direito, Nele, a legitimacio das decisdes puiblicas surgem pelo proce- dimento, que assim acresce & legitimidade democratica, decorrente da eleigao através do voto, e & legitimidade material, decorrente da legali- dade e do mérito das decisdes. Neste sentido, 0 procedimento nao vale apenas como uma realidade formal ou simples esquema organizativo de tomada de decisées: vale como realidade material que, ao potenciar a par- ticipagao dos individuos, operadores econémicos e instituigdes e ao fazer chegar através de si o conhecimento sobre todos os interesses piiblicos € privados, permite a tomada das decisses mais correctas e mais eficazes. No Estado de Ditreito, as decisbes piblicas nao resultam de uma qualquer verdade revelada, nem brotam da cabega de nenhum déspota iluminado. Seja qual for a fungao estadual, ela pressupée um mecanismo destinado a regulacio da tomada de decisbes. Eo procedimento. E, segundo a ciéncia do direito administrativo contemporaneo, o procedimento administrative formalizado ¢ 0 modo tipico, natural ou geral de a actividade administra- tiva se desenvolver. Assim, nao posso deixar de lamentar que em alguns pontos do nCPA se inverta 0 caminho apontado pelas mesmas ciéncias descritas, de autonomizagao do procedimento perante o acto € de separacio do procedimento administrativo perante o processo judicial. Enfim, ques- tiono-me, pois, sea transigo (e mudanga de paradigma) que ocorreu no século passado, de subalternizacao do procedimento perante 0 acto a le- gitimagio da actuagao piiblica pelo procedimento, téo cara aos valores do Estado de Direito (incluindo a separagdo de poderes) e as ciéncias do direito puiblico, nao é invertida, aqui, em vérios lugares do nCPA. Lem- bro imediatamente o regime da anulabilidade (art. 163.,n.°5, alineas a), ec), donCPA e sinalizo nessa base legal a alinea b) ¢ invocy, esse tido, a desvalorizacao dos vicios de procedimento. Depois, o receio de subalternizacio da fungao administrativa a ju- dicial diz respeito a diversos momentos, incluindo aquele que se relaciona com o acolhimento do principio da boa administracéo (desdobravel nosog (0 procedimento administrative no (novo) CPA da eficiéncia e da economicidade) e no acolhido no art. 8°, designado por prinefpio da justica e da razoabilidade: "A Administragao Publica deve [...] ejeitar as solugdes manifestamente desrazodveis ou incompativeis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretagao das normas juridicas e das valoragbes proprias do exercicio da fungio admi- nistrativa’. Independentemente do cardcter mais suave de densificaca« duvido que haja algum juiz administrative que resista a avaliar se a solu- fo administrativa é ou nao é manifestamente desrazodvel, num caso con- creto, sendo certo que, assim, se abre novo espago de controlo urisdicional Ainda a este propésito do crescimento do espago de entrada do juiz administrativo no territério administrativo, lembrarei alguns mo- mentos da rela¢do propriamente dita entre 0 procedimento e o processo, que, embora paregam de continuidade, sao mais de subalternizacéo do primeiro em relagdo ao segundo. f por isso mesmo que nao posso deixar de relacionar a tematica dos vicios do acto com a introdugao de certas variantes no regime da anulabilidade jurisdicional. Lembro: tratando-se de actos anuléveis, 0 efeito anulatério pode ser afastado quando o con- tetido do acto nao possa ser outro, por o acto ser de contetido vinculado ou a apreciagio no caso concreto permitir identificar uma solucio como Jegalmente possivel; ou, mesmo tratando-se de actos discriciondirios anu- léveis, quando se comprove, sem margem para duividas, que, mesmo sem vicio, o acto teria sido praticado com o mesmo conteiido. Importa, pois, reflectir se nao existe nestas solugdes uma permissio de renovagio procedimental no processo jurisdicional (e revaloragio de prova pelo juiz) < substituigéo da fungao administrativa pela jurisdicional. Com mais intensidade, revelo a minha inquietagao em relagao & tematica da execugdo coerciva das decisdes administrativas, quer pela solugio acolhida no nCPA, quer sobretudo pela promessa de solugio legal a acolher em 60 dias a contar da entrada em vigor do nCPA, ex vi art, 8°,n. 2, do diploma preambular do Decreto-Lei n.* 4/2015, de 7 de Janeiro, Assim, por razo de tal imposigao legal, o regime constante do art, 176.° do nCPA 86 se aplicara a partir da entrada em vigor do di- ploma que definiré 0s casos, as formas ¢ os termos em que 0s actos ad- ‘ministrativos podem ser impostos coercivamente pela Administracio. E, quando isso acontecer, apraz sublinhar que, por forga do principio da legalidade da execugao, sempre que a satisfacdo de obrigagées ou 0 Questées Atuais de Direito Local n.°05 * Janeiro/Margo 2015 respeito por limitagées decorrentes de actos administrativos ndo possam ser impostos coercivamente pela Administragao Piblica, esta precisa de solicitar a respectiva execugao ao tribunal administrativo competente, nos termos do disposto na lei processual administrativa, Assim se deter- mina no art. 183.° do nCPA. § 11. Do procedimento declaratério de 1.* grau dirigido emis- sio do acto administrativo 1. Intrbito genérico e consideragdes pontuais E certo que o procedimento administrativo declaratério de 1.° graut parece ter sido muito cuidado pelo legislador. Basta pensar que a Parte Ill donCPA ¢ tida como a mais inovadora desta reforma. E basta lembrar que o Titulo I da Parte Ill do nCPA acolhe figuras modernas de partici- pagiio dialdgica entre os actores publicos ¢ os interessados. E ainda basta pensar em todo o regime de fontes que prevé este procedimento. Comegando por apresentar as fontes do regime do procedimento administrativo, cuja leitura harmoniosa até se apresenta dificil, sinalizo 60 principios e as normas acolhidos em diferentes Partes e Titulos do ACPA () (9. ()Diria mesmo que um dos pontos menos forts die respeito 8 sistematzagio do CPA. €, pois, muito neceséria a letua do preimbulo do Deeretoei 42018, de 7 de Janeiro, 0 conhecimento global einterligado das quato partes do nCPA. Ni se petendemos conheer 0 conjunto normative que dscipin o procedimer trativo = como de esto desejnos hoje -,desengane-se quem pensa que bast ldo nCPA. Antes pelo contro, conhecer esse quadro de dscipin implica convoca, desgnadarente, Parte espeialmenteo seu Capitulo La Parte I enest, expealmente palo bem como ainda a Parte I, e nesta o Capitulo eneste 2s Seoges IV, Ve VL Impora desde ogo dizer que olegslador pensou numa discpina rocedimentl, em tales separados um de base para o rocedimento administrative no ‘Tiulo1 da Patel do nCPA, o outro no Tito Ida mesma pate para o procedimento do regulamento edo acto, sendo certo que, para o procedimento com vista essa de ato Miministatvo,onCPA prevé quo ese repime esti acalido sobretudo ede modo speci, ‘ho Capit Il do Til I. Confesso que tenho dividas quanto’ neceeidade do spartado de regimes. € certo que olegislador parece tr querdo dota a actuagio procedimental ad- ministrative de instruments ede feraments comuns, que podem ser convocadas onto