EL ESTADO MEXICANO Y LA EMPRESA PUBLICA Roberto Alvarez Argiielles 1. EL ESTADO MEXICANO, RECTOR DE LA ECONOMIA N México es claro e inobjetable, que nan sido las entidades paraestatales las que como esfuerzo del gobierno, han propiciads y conformado el desarrollo del Estado mexicano. Una interpretacion general del desa- trollo del Estado en México, no puede ni debe realizarse aislada del proceso so- cioecondmico que lo ha acompafado y que en buena medida, por otra parte, él mismo ha desatado. La presencia del poder piblico no sélo en la esfera productiva, sino particular- Mente en todos los fendmenos de la sociedad contempordnea, es una tendencia canstante del Estado en nuestros dias. La importancia que el sector piblico puede tener en la vida social y econdmica de un pais, depende de las ramas de actividad en las que opera y de su grado de participacion. De hecho, la cobertura, la profundidad de la intervencidn del Estado en los fenémenas econdmicos, es lo que caracteriza la individualidad propia de cada sistema econémico y por tanto también de su régimen pol/tico. En la evolucian, en los hechos, el Estado ha llevado a una transformacion del concepto que se tiene en el mundo occidental, pasando por las caracterizaciones que éstas conocen de Estado policfa o gendarme ante el fendmeno econdmico, a la de Estado benefactor o Estado de servicio. En todas las economias contempa- rneas, la presencia del Estado es un hecho dominante en la vida politica de los paises y parece también que es un hecho irreversible. En el praceso histérico que lleva de untipo de Estado al otro, se amplia, en consecuencia, su espacio juridica, su espacio politico y también el espacio eco- némico tradicional y rebasa los moldes ortodoxos tradicionales del derecho, la politica y la economia; y en el trayecto, utilizando en parte el derecho adminis-576 MEMORIA DEL FORO DE CONSULTA POPULAR PARA LA PLANEACION DE LA EMPRESA PUBLICA . trativo y en parte el derecho comin, el Estado crea nuevas entidades juridicas, que son las empresas piblicas, y que formal o tedricamente, quedan fuera del esquema estatal. Todo ello implica una relativizacién del poder tradicional del Estado, at formar nuevos mecanismos y relacion jerérquica de autoridad, tas nuevas entida- des al ser dotadas de patrimonio propio y de medios juridicos distintos a los del Estado mismo, separan, por una parte y par la otra amplian su influencia de las autoridades centrales del Estado. El fendmeno desde ef punto de vista del Estado, tiene implicaciones mayores, sin importar que se acepten conceptos tradicionales o heterodoxos, ya que este desarrollo se da fundamentalmente o al menos asi ha sido la experiencia, en uno solo de los poderes piiblicos, que es el ejecutivo, y los poderes legislative y judicial van reaccionando frente a este fendmeno en formas muy diferentes para lograr también la participacién que les corresponde como poderes del Estado. Como decia, la dotacién a las entidades piblicas de patrimonio y personalidad juridica propias, las llevan a tener un dmbito operativo propio que genera una tendencia de distanciamiento en el proceso administrative respecto a las autori- dades centrales. Esto produce ciertos desequilibrios en el proceso administrativo que a su vez genera reacciones contrarias de autoridades centrales del Estado para retomar funciones de direccién, de control y supervision y también las reac- ciones a las que me referfa hace unos momentos de los poderes legislativo y judicial. EI fendmeno en nuestro sistema se complica atin més por la naturaleza federal de nuestra forma de Estado y ai fendmeno distarsionante y novedoso que impli- ca et surgimiento del aparato paraestatal a nivel de la federacidn y dentro del poder ejecutivo mismo, al darse también. reacciones e interacciones con los estados de la federacion. Es alrededor de estas acciones y reatciones de estas interacciones como se ha venide desarrollando fa caracterizacian operativo-juridica y econdmica y yo dirfa también politica del fendmeno de tas empresas piblicas en México. Existen diversas explicaciones relativas al desarrollo del sector paraestatal, dasde las simplistas que afirman que su estructura y desarrollo proviene de una mera actitud empirica de los gobiernos, hasta aquellas que se aproximan a las teorias socialistas, las que se refieren principalmente a las diferentes formas de incrementar la demanda efectiva y las relaciones a las condiciones necesarias en el mundo moderno, para asegurar una tasa estable de crecimiento y para ase- gurar también patrones de distribucién del ingreso y de la riqueza. Sin embargo,GRUPO PLANEACION DEMOCRATICA S77 el sector paraestatal en general y cada entidad publica en lo particular debe ser analizada partiendo de su origen y de su evolucion histérica de su marco de raferencia institucional, tanto juridica como politico, econdmico y sacial, de su contexto tradicional y, desde luego, debemos encuadrar cada una de las empresas en cuanto a origen y evolucién en las distintas etapas que se observan en el desarrollo econdmico y politico de un pais. En nuestro casa se debe recordar que entre el inicio de la Revolucion Mexica- na en 1910 y la promulgacion de la constitucién de 1917, el pais se caracteriz6 por un periodo de inestabilidad politica y de estancamiento econdmico. Fue la etapa vialenta como también se le llamé. Asi, el Estado mexicano surge de una sociedad convulsionada cuyas fuerzas tanto treativas como destructivas fueron liberadas; en este sentido, la accion econdmica del Estado, ta que estd dada a partir de la institucionalizacion revolucionaria del diecisiete, se ve influida por las demandas sociales que surgieron en la lucha armada, por los cambios estructura- jes que produjo el movimiento revolucionaria en to social y en lo econdmico y con la necesidad de reconstruir una econom/a violentada por ta propia lucha armada, Durante el periodo se fraguaron (os ideales de una sociedad més justa, éstos cristalizan en la propia constitucian de 1917 y sientan las bases para cambiar la teoria subyacente del Estado que habia prevalecido en la constitucién de 1857 y que respondia a las tesis tradicionales de! Estado democratico liberal para erigir al Estado en una entidad responsable y activa del desarrollo integral de la socie- dad y no solamente para asumir esta responsabilidad desde el punto de vista de la regulacion, sino también mediante participacion directa en el proceso de la construccion de un nuevo sistema ecendmico. Por ello, a partir de la constitucién de 1917, la legitimidad del poder pablico se mide ya no a {a luz de los criterias tradicionales de la democracia liberal, sino en gran parte en funcidn de la responsabilidad del Estado y de la eficacia del * Estado para conducir, regular y participar en el proceso de desarrolio econdmico y social del pais, El gobierno, como decia, busca en la etapa constitucional y constructiva de la revolucién de teconstruccidn social, econdmica y politica del pais; su primer reto era organizar a las dispersas fuerzas sociales como requisito para lograr una accidn coherente y trascendental y camo factor indispensable para cumplir con eficacia tos nuevos criterios de legitimidad de} Estado mexicano.§78 MEMORIA DEL FORO DE CONSULTA POPULAR PARA LA PLANEACION DE LA EMPRESA PUBLICA HL, FORMACION ¥ ESTRUCTURA DE LA EMPRESA PUBLICA EN MEXICO Era necesario para actuar sobre el conjunto nacional, un sistema que permitie- se la movilizacién de todos los recursos nacionales, de acuerdo a tas necesidades del desarrollo. Como eje inicial se planted un sistema financiero completamente nuevo, ante la quiebra e insuficiencia del anterior, capaz de sostener y en su caso regular la expansién de todos los procesos dindmicas y tecnaldgicos de la vida econdmica, y también para atender los planteamientos de reivindicacian social que se habian plasmado en la constitucin. Se crean en la segunda mitad de tos afios veinte la Comisién Nacional Bancaria y el Banco Central como pilares del nuevo sistema bancario. Se integran también una serie de instituciones funda- menteles para abordar la construccién de la infraestructura fisica del pais, la Comision Nacional de Camings, la Comision Nacional de trrigacian y se agrega, dentro de este concepto, por una parte financiera, por otra parte de creacian de infraestructuras basicas, el Banco Nacional de Crédito Agricola. El crecimiento econémico experimentado en esa década de {os veinte, se vio aminorado, ademas de nuestras propias causas internas —una economia gravemen- te dafiada por la viotencia—, por los efectos de a depresién mundial; sin embar- go, también esa misma depresion se constituyd en un impulso importante hacia el desarrollo y hacia la diversificacian industrial, con lo que se inicié, no slo siguiendo dictados ideoldgicos, ‘sino necesidades econdmicas, un proceso de dis- minucién de la dependencia de la economfa mexicana respecto a los mercados externas. Este proceso se ver{a mas adelante profundizado en la Segunda Guerra Mundial y esto es un hecho que debemos de tomar en cuenta, en México tas situaciones econdmicas adversas han sido aprovechadas como reto interno para fortalecer el grado de independencia decisoria de nuestros propios procesos de desarrollo econdmico y esos ejemplos (la depresion mundiat de los veinte, la Segunda Guerra Mundial, por sefialar simplemente tos més relevantes}, son una muestra de la capacidad de adaptacion y de reaccidn de los mexicanos frente a las retos internacionales. También en aquellos afios veinte, los gobiernos se preacuparon por el desarro- No y consolidacion det ejercicio efectivo de la soberania nacional y el poder mismo sobre el ambito interno y se profundizaron diversas acciones para hacer del Estado un agente comprometido en el desarrollo econdmico y social. Se empezaron a hacer cambies importantes en la politica presupuestal, se dismi- auyé la participacién en el gasto total, del gasto administrativo y fue cobrando importancia, en forma creciente, el gasto econémico y social; se impulsé ia refor- ma agraria y {a irrigaci6n, se comenzaron entonces los primeros caminos, carrete- ras, la restauracién de los ferrocarriles, se crearon las bases para el desarrotlo deGRUPO PLANEACION DEMOCRATICA 579 ja industria eléctrica, para los afics treinta, y se pusieron en practica nuevas medidas paliticas en materia monetaria y de proteccion al trabajo. En aquellos aftos, los treinta, destaca por su importancia en el fomento industrial y la promo- cian del desairollo econdmica nacional, la creacion de la Nacional Financiera, S.A., institucin que desde entonces ha concentrado sus actividades en la promo- cién y financiamiento de los sectores basicos de la economia, con créditos a largo plazo, laguna que existia en el sistema financiero anterior. Como resultado de la inversién piblica en obras de fomento agropecuario, comunicaciones y un uso mas racional y productivo de {a tierra que resulta de la. reforma agraria, el sector agropecuario actard su crecimiento que Ilegé al 7.6 por ciento entre 1946-1956. Ello demostra como el sector rural apeyado adecuadamente por el sector piblico, puede y debe responder en un horizonte temporal razonable. El crecimiento acelerado de la agricultura que se genera por estos cambios permitié que a agricultura se convirtiera en un fondo de exportaciones y de aprovechamiento de divisas para el pais. En este contexto, es cuando el Estado mexicano empieza a crear sistemati- camente sus diferentes organismos y empresas piblicas, para responder a un Nuevo esquema politico de desarrolto integral y para apoyar {as nuevas responsa- bilidades que e! Estado habia definido dentro de la propia constitucidn de la Repiiblica. No era posible que se absorbieran estas nuevas responsabilidades bajo ei es- quema tradicional del gobierno central. Se constituye también, ala mitad de Jos treinta, el Banco Nacional de Crédito Ejidal, como un apoyo importante a un concepto desde entonces integral de la reforma agraria; e| Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial, los Almacenes Nacionales de Depésito, la Union Nacional de Productores de Aziicar. El desa- rolla econdmico del pais requeria también y desde entonces tuvo el visionario criterio de sefialario y ejecutarlo, de una infraestructura de energéticos capaz de alimentar el proceso econdmico en general. Lo que motivé una atencidn prefe- rente a este sector y su conceptualizacién como la base de un desarrollo nacio- nal independiente. Dentro de estos lineamientos se cred ia Comisién Federal de Electricidad en 1937, siguiendo ya los mandatos de la ley de la industria eléctrica, promulgada$80 MEMORIA DEL. FORO DE CONSULTA POPULAR PARA LA PLANEACION DE LA EMPRESA PUBLICA en 1933 como una entidad encargada de planear {a generacidn de electricidad y resolver la instalaci@n de nuevas plantas en el pais. En 1938 se da la expropiacion petrolera, en 1939 se crea Petroleos Mexicanas. La consolidacidn de la responsabilidad del Estado en materia ferroviaria se da con la expropiacian en 1937 de los Ferrocarriles Nacionales de México. Se siguen creando instituciones financieras especializadas como e! Banco Nacionai de Comercio Exterior y como la Comision de Famento Minero. El Estado, también, esto ya en los afios cuarenta, se lanz6 a intervenir en otro sector estratégico para el desarrollo nacional, la sideriirgica, a través dei estableci- mienta de Altos Hornos de México en 1942 y (os fertilizantes a través de Guanos y Fertilizantes de México en 1943. También en el area de desarrollo social se toman medidas con la creacion en 1942 del Instituto Mexicano del Seguro Social y también para abordar !a cons- truccion de la infraestructura fisica del sistema educativo mexicano, el comité de construcciones escolares en 1944. Ya en los cincuenta, se instaian plantas productoras de maquinaria basica de bienes necesarios para ia industria, como fue e! caso de la Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril y de Diesel Nacional. La fabrica nacional de maquinaria textil se integra a estos dos pilares para integrar el conjunto Sahagiin. A su vez, nuevas formas de administracién surgen para hacer frente al desarro- llo de nuestras cuencas hidraldgicas y se crean las comisiones de los rios Tepalca- tepec, Papaloapan, Fuerte, Grijalva, Valle de México y Lerma, Chapala, que serian responsables de efectuar trabajos para desarrollar los recursos de estas cuencas, con facultades para construir obras de defensa contra inundaciones, sanitarias, de riego, desarrollo de energia, vias de comunicacian y creacién de centros poblacionales, es decir, se constituyen como auténticas entidades de desarrollo regional integral. El aparato piblico financiero se vio enriquecida también por el estableci- miento de una serie de fondos de redescuento en el Banco Central, los fondos especializados en crédito agropecuario, los de Nacional Financiera en materia industrial, sobre todo a partir det Fondo de Garantia y Famento para la Pequefia y Mediana Industria, y también vemos aparecer una serie de entidades para abor- dar otras problemas, los de seguridad social de la burocracia federal a través de ta direccién de pensiones civiles. La evolucién del Banco Nacignal Hipotecario Urbana y de Obras Publicas y también ciertas instituciones de servicio especializado como el Banco del Ejército y la Armada, instituciones también para desarrollar y promover la vivienda en México, como el Instituto Nacional de la Vivienda.GRUPO PLANEACION DEMOCRATICA, 581 Dentro de la politica social y a fin de atender los problemas de los ndcieos indigenas, también surge un organismo descentralizado, el Instituto Nacional in- digenista. Para atender los problemas de la inflacin, cada d{a mas compiejos por el crecimiento demografico de! pais, el Instituto Nacional de Proteccidn a la Infancia. Ya en la sexta década la estrategia buscé profundizar el desarrollo industrial y aunque no se observd un gran crecimiento en el nimero de empresas piblicas, éstas se consolidaron, ampliaren y penetraron en los campos en que ya venian operando. La industrializacién del pafs continué requiriendo de un fuerte apoyo estatal, el gobierno trata de seguir fortaleciendo jos sectores basicos y de produccién de insumos; el consorcio minero “Benito Juarez” Peiia Colorada, la Siderdrgica Lazaro Cardenas-Las Truchas, la Industria Petroquimica Nacional, $.A., y la Empresa Nacional de Combustibles de Aviacién, son ejemplos frente a las necesi- dades que se iban planteando de acuerdo con el desarrollo econdmico del pars. Se iba respondiendo con estructuras especializadas, O bien también para sistema- tizar la intervencién del Estado en el abasto de productos de consumo papular, entidades que han venida ampliando su funcién para cumplir este deber redistri- butivo del ingreso, fa Compaiifa de Expartaciones e tmportaciones (CEIMSA), luego CONASUPO. Al iniciarse la séptima década de los diversos diagnésticos po- liticos, econdmicos y sociales, aconsejaron atender una serie de problemas y con- tradicciones que el propio proceso acelerado de crecimiento habia generada Se habia propiciada también como parte de una estrategia de desarrollo, 1a inversién privada, con todo tipo de apoyo de servicios; cada dia se vio la necesi- dad creciente de mejorar nuestra competitividad respecto al exterior, con el fo- mento de nuestras exportaciones, sobre todo las de orden industrial y se cred el Instituto Mexicano de Comercio Exterior, el Fondo Nacional de Equipamiento Industrial, el Fondo de Fomento a las Exportaciones, el Programa de Desarrollo Fronterizo, la Comisién Coordinadora de Puertos, etc. El esfuerzo gubernamental que todo ello implica, requirid de un acelerado de- sarrollo del sistema financiero, pata cubrir los requerimientos de la inversién pis- blica, para lo cual, entre otras medidas, se readaptaron y ampliaron en forma sistematica los fondos piiblicos de financiamiento, sobre todo aquellos destinados a canalizar recursos a los sectores prioritarios. Se hicieron a través de todos estos afios adaptaciones periddicas al régimen juridico, administrativo y legal de! siste- ma bancario. Se maderniz6 y adapté en forma considerable la legislacién del Mercado de Valores y de Seguros y también se ampliaron en forma constante los mecanismos de financiamiento por la vivienda. En la década de los ochentas destacan, ademas del gran impulso dado al sector paraestatal, la compra hecha por el Estado de ta empresa privaca de aviacidn, e!