DE LA AUTONOMIA ANTAGONICA A LA AUTONOMIA RELACIONAL: UNA MIRADA TEORICA DESDE EL CONO SUR por Roberto Russell*y Juan Gabriel Tokatlian** |. Tres significados del concepto autonomia El concepto autonomfa, al igual que tantos otros empleados en las relaciones internacionales, tiene una pluralidad de significados. Se lo ha usado cominmente al menos en tres formas diferentes: 1. Como uno de los dos principios junto a la territorialidad) del modelo westfaliano. En este sentido, autonomia implica que “nin- gtin actor externo goza de autoridad dentro de los limites del Es- tado”! y equivale a “soberanfa westfaliana-vattcliana” tal como la define Stephen Krasner; esto es, el derecho de un gobierno a ser independiente de estructuras de autoridad externas’. La regla de la no intervencién en los asuntos internos de los estados deriva de este principio. * Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Di Tella dela Universidad de Buenos Aizes. Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de San Andrés. E-mail: jgtoka@hotmail.com Stephen Kiasner, “Compromising Westphalia”, en International Security, Vol. 20, N° 3, invierno, 1995/6, pag. 116 2 Sceplsen Krasner, “Globalization and Sovereignty”, en D. Smith, D.SalingeryS. Topiic(eds) States and Sovereiguty in Incernational Global Economy, New York, Routledge, 1999, pag. 35, Es muy comiin on a literatura de Ios estudios internacionales el empleo de estos dos conceptosen forma indistinta, Por ejemplo: “The constant element of Chinese foreign policy during the Cold War was the desire to participate in the bipolar international stem only to the extent necessary 10 preserve and enhance Chinas autononny. China would lean ta one side and then to the other, and it would seek friend in the Thind World, bits continual security imperative zuas the jealous preservation of ie sovereigsty”. Vex John Fausty Judith Kornberg, China in World Politics, Bouldes, Lynne Rienner Publishers, 1995, pg. 17. POST Data 7, Mayo!2001 (pags. 71-92)Roberto Russeil / Juan Gabriel Tokadlian La autonomfa como principio/derecho ha sido frecuentemente transgredido tanto por la accién de actores estatales y no estatales que se valieron de contextos circunstancias caracterizadas por asimetrlas de po- der, como por la voluntad propia de los gobiernos que subordinaron la auto- nomf{a a otros principios considerados mas valiosos (por ejemplo, la defensa y promocién de los derechos humanos y la demecracia)*. 2. Como una condicién del Estado-nacién que le posibilita articular y alcanzar metas polfticas en forma independiente. Conforme a este significado, autonom(a es una propiedad que el Estado puede o no tener a lo largo de un continuo en cuyos extremos se dan dos sicuacio- nes ideales: total dependencia o completa autonomia. Esta acepcién del concepto se aplicaa situaciones domésticas e interna- cionales. En términos generales, el Estado goza de autonomia interna cuando las metas que procura y formula no reflejan simplemente las demandas © intereses de grupos sociales particulares‘. Del mismo modo, la nocién de au- tonomia externa se emplea comuinmente para caracterizar la habilidad del Estado, entendida como capacidad y disposicién, para tomar decisiones basa- das en necesidades y objetivos propies sin interferencias ni constrefiimientos del exterior y para controlar procesos o acontecimientos que se producen mas alld de sus fronteras. En ambos casos, la autonomi{a es siempre una cuestién de grado que depende, principalmente, de las capabilities, duras y blandas, de los estados y de las condiciones externas que se les presentan, 3. Como uno de los intereses nacionales objetivos de los estados {los otros dos serfan la supervivencia y el bienestar econdmico)’. Estos tres intere- 3 Stephen Krasner, “Compromising...”, op. Vale sefialar aqu{ que para la escuela realisea el conflicto enere los estados en el sistema internacional es un elemento que contribuye de manera importante reforzar la auto- noma interna del Eseado, Desde una perspectiva liberal, Ikeaberry y Deudney opinan que las précticas de seguridad co-vinculance exdtosas que climinan o acerian las hipéte- sis de conflicto interestatales hacen innecesarios aparatos estatales fuertes y auténomos. Ver John G. Tkenberry y Daniel Deudney, “The Nature and Sources of Liberal International Order”, en Review of International Studies, Vol. 25, N° 2, abril, 1999, pags. 4-6. + Alexander Wendt sostiene que la autoestima colectiva constituye otro interés nacional objetivo de los escados. Ella expresa las necesidades de un grupo de sentitse bien, por respeto o status. Ver Alexander Wendt, Social Theory of International Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, pag. 138. 2POST Data 7, De la autonomia antagonica. ses pueden describitse informalmente como “vida, propiedad y liber- tad”, Seguin Alexander Wende, estos incereses, que son comunes a to- dos los estados, no son meramente gufas normativas para la accién; son ademés poderes causales que los predisponen a actuar de cierta mane- ra’, Parafraseando a Hans Morguenthau, ellos son una “categorla obje- tiva de validez universal”, aunque no inmutables. Su relevancia y jerar- gofadepende del concexco pote y clr denro del ques frrula la politica exterior’. Por cierto, las politicas dirigidas a promoverlos pueden definirse en términos de los intereses generales de la sociedad, de una clase social, de ciertas élites o del propio Estado”. La defensay ampliacién de Ja autonomia se convierte asf en un patron de actividad que todos los estados seguirfan en la medida en que tedos quie- ren reproducirse. El cardcter de este patron depende sustancialmente de factores nacionales y de la “légica” prevaleciente en la estructura andrquica del sistema internacional. Asf, cambios en las estructuras internes pueden llevar a los estados a definir de manera diferente el objetivo autonomia aun ante las mismas presiones u oportunidades externas. Del mismo modo, el paso de una situacién sistémica de alto nivel de anarquia —un siszema mds cercano a la racionalidad hobbesiana—a otra con mds elementos de sociedad. incernacional 4 /a Bull deberfa tener igualmente consecuencias significativas sobre este patrén de actividad". Durante la larga vida del sistema westfaliano, los estados han adap- tado numerosas veces sus formas para amparar 0 conseguir los tres inte- reses nacionales objetivos mencionados. EI logro de estas metas, precisa- mente, dependié en buena medida de su capacidad de transformacién frente a las nuevas circunstancias polfticas y econémicas, tanto internas como internacionales. Al mismo tiempo, estos intereses se han presenta- do con frecuencia como opuestos 0, al menos, han colocado a los estados ante dificiles disyuntivas. Asi, por ejemplo, han tenido que ceder mu- chas veces, al igual que fos seres humanos, espacios de libertad en aras de ‘ ‘id, pigs. 217-238. 7 Ibid. pig 234. ve Hans]. Morgenthau, Politica entre las naciones. La lucha por el podlery la paz, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1986. Ver Bruce G. Carruthers, “When is the Stare Autonomous? Culture, Organizational Theory, and the Policical Sociology of the State”, en Sociological Theory, Vol. 12, N°1, marzo, 1994. \ Ver Hedley Bull, The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, Nueva York, Columbia University Press, 1977. 74Roberto Russell / Juan Gabriel Tokadian, una mayor seguridad o mejores condiciones materiales. Como recuerda Mark Zacher “while states seek autonomy, they are, in fact, willing to trade off autonomy against other goals such as the preservation of life, economic welfare, and even ethical values under certain circumstances, States ranking of preferences can change as international conditions evolve and hence gene~ ral policy priorities must be seen as endogenous to any theory of international relations. IL Autonomia, soberania y relaciones internacionales La polisemia del concepto emana de la diversidad de enfoques tedricos utilizados para caracterizar la autonomfa como asf también de las distintas circunstancias de tiempo y lugar en las que se ha reflexionado sobre su signifi- cado, alcance ¢ importancia. No obstante ello, hay un aspecto que une a todos Jos autores: la autonomfa se define como un concepto esencialmente politico. Asf fue concebida en sus orfgenes en Grecia, primero por Sécrates y luego por Aristételes. Ambos pensaron la autonomfa en términos polfticos; mds especificatnente como una propiedad de las ciudades-estados’®. Recién con la Tlustracién, la nocién de autonomia, entendida como “el estado en que al- guien, sujeto singular o colectivo, as explicicamente autor de su propia ley’, se aplicarfa a Jos individuos'*; de allé que, como dice Joel Feinberg, la idea de autonomfa personal “exprese una mecéfora politica” En la visién de Kant (compartida por Mill y Locke), la autonomia es una propiedad de la voluntad y ésta es auténoma cuando no est4 motivada por los deseos, inclinaciones o las érdenes de otros'*. Esta misma idea es la que subyace en esencia a toda consideracién sobre la autonomia externa de 1 Mark Zacher, “The Decaying Pillars of the Westphalian Temple: Implications for Inter- national Order and Covernance”, en James N. Rosenau y Ernst-Otto Czempiel (eds.), Governance without Government: Order and Change in World Polities, Cambridge, Cam- bridge University Press, 1992, pég. 63. 82 -VerM. Ostwald, Autonomy: lis Genesis and Early History, Chico, Scholars Press, 1982. Ver John Macken, The Autonomy Theme in the Church Dagmatics, Cambridge, Cam- bridge University Press, 1990. : 1 “pean refer either 0 the capacity to govern oneself which of course isa matter of degree: o the actual condition of self government and its associated virtues”. Ver Joel Feinberg, The Moral Litnits of the Criminal Law: Harm ta Self, New York, Oxford University Press, 1986, Vol. Ill, pég, 28. ° Juan Ramén de Pérama Arguelles, “Toleranciay liberalismo”, en Cuadernasy Debates del ‘Centro de Estudios Constitucionales, N° 45, 1993. 14POSTPata 7, Dela autonomia antagénica... los estados. Es la que le otorga un definido caricter politico y posibilita, ala vez, trazat una linea gruesa que separa a la autonomfa de la soberania. Esto Ultimo tiene una particular significacién debido a que existe en la literatura una amplia zona gris entre ambos conceptos, Mas atin, se los emplea con cierta frecuencia en forma intercambiable dando lugar a confusiones varias. En su ya clasico texto Theory of International Politics, Kenneth Waltz, por ejemplo, propone una definicién para el rérmino soberanfa que co- tresponde en realidad més propiamente a la nocién de autonom(a enten- dida como condicién. Dice: “To say that a state is sovereign means that it decides for itself how it will cope wich its internal and external problems including whether or not seek assistance fiom others and in doing so to limit its ‘icedom by makivag commitments tothe Su frase “To be sovereign and t0 be dependent are not contradictory conditions” se entenderta mejor si hubiera dicho: “ Zo be autonomus and to be dependent are not contradictory conditions? dado que la idea con la que trabaja es que los estados nunca estén libres de ta influencia de ortos y no pueden invariablemente actuar como les gusta. En sus palabras: “States have seldom led free and easy life”. Nuevamente, autonomia y dependencia son caras opuestas de una misma moneda y siempre una cuestidn de grado, Oura cosa es sefialar, como lo hacen muchos analistas, que es posible que “un Estado soberano pierda su autonomia al tiempo que mantiene su soberanfa”", Aqui, autonomfa se emplea en el sentido de una condicidn (que disminuye o se pierde) y soberanfa en su acepcién de derecho internacional (mutuo teconocimiento ¢ igualdad juridica de los estedos). En un trabajo sobre relaciones internacionales y la politica mundial de principios de los setenta, Robert Keohane y Joseph Nye concluyen: “ The impact of transnational relations creates a control gap between the aspirations for control over an expanded range of matzers and the capability to achieve it, The problem is not a loss of legal sovereignty but a loss of political and economic autonomy”, Puede incluso darse el caso de “estados fallidos’ que conservan una soberanfa nominal. Esta es la situacién de muchos estados afticanos, tales como Burundi, Congo-Zaire, Liberia, Mozambique, Sierra Leona y Sudan, ‘© Kenneth Waltz, Theory of ternational Politics, New York, Random House, 1979, pig. 96 "Ibid. ‘8 Grahame Thompson, “Economic Autonomy and the Advanced Industrial Seate”, en Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol (eds.), Bringing the State Back Jn, Cambridge, Cambridge University Press, 1985, pag. 197 Robert O. Keohane y Joseph S. Nye, “Transnational Relations and World Polities: A Conclusion”, en Letand M. Goodrich y David A. Kay (eds.), /nternational Organiza- sions: Politi and Process, Wisconsin, Wisconsin University Press, 1973, pag. 393 18Roberto Russell / Juan Gabriel Tokatlian para mencionar sélo algunos, que ni siquiera pueden controlar sus propios territorios WY qe sin embargo, conservan “the trappings of international sovereignty”: son reconocidos por otros estados, pertenecen a organismos in- ternacionales y cuentan con representaciones en el exterior”®. ‘También se presta a confusidn el tratamiento que hace Robert Gilpin del vinculo entre “autonomfa nacional y globalizacidn” en su libro reciente The Challenge of Global Capitalism. Dice alli: “Those who argue that globalization has severely limited economic sovereignty appear to believe that governments have previously possessed considenable autonomy". Es bueno ob- servar que en un mismo parrafo emplea los términos soberania y autonomfa asigndndoles un mismo significado, esto es; capacidad de control por parte del Estado de sus cconomias nacionales. Hubiera sido mds claro decir que la globalizacién, en la visién de algunos autores, “limita severamente la auto- noma nacional en la definicién de las politicas econémicas”. Para evitar este tipo de confusiones es conveniente reservar el concep- to soberan‘a para el Ambito juridico y J de autonomia para lo politico. En consecuencia, nos parece a un tiempo més claro y dtil aplicar el concepto autonomia sélo para sus significados como condicién e interés nacional ob- jetivo. El significado principio/derecho es menos comprensible que el de soberania “westfaliana-vatteliana”; esta ultima nos trae inmediatamente ala mente una imagen juridica, en particular la regla de no intervencién en los asuntos internos de otros estados. Cuando el canciller mexicano Genaro Estrada presenté en 1930 su doctrina proclamando que el reconocimiento de un gobierno debe ser auto- miético sin hacer referencia a sus origenes tenia en su cabeza més la soberania de México que su autonomia, Su preocupacién era evitar que Estados Unidos utilizara, tal como lo habfa hecho durante la revolucién mexicana, el no reco- nocimiento para inmiscuirse en los asuntos internos del pais”. Una preocupacién similar habfa [levado casi treinca afios antes al can- ciller argentino, Luis Marfa Drago, a buscar una formula para preservar la soberania de los paises latinoamericanos frente a la accién de las potencias europeas orientada a cobrar deudas ptiblicas impagas. Su doctrina, conteni- 20" Julius E. Nyang’oro, “Hemmed in? The State in Afftica and Global Liberalization”, en |. William Zarunan (ed.), Collapsed States: The Disintegrationa and Restoration of Legiti- mate Aurbority, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1995, pag. 273. 2 Robert Gilpin, The Challenge of Global Capitalism. The World Economy in the XXT Cen- pury, Princeton, Princeton University Press, 2000, pags. 316-7. % Rodrigo Borja, Enciclopedia de la politica, México 1D. #, Fondo de Cultura Econdmica, 1997, pag. 322. 16POST@ata 7, De la autonomfa antagénica... da en una nota dirigida el 29 de diciembre de 1902 a su ministro en Was- hington para conocimiento del gobierno de los Estados Unidos, expresaba que “el principio que quisi¢ramos ver reconocido es el que la deuda publica no puede provocar jamés la intervenci6n armada, y mucho menos la ocupa- cién del suelo de una nacién americana por una potencia europea”. Clara- mente, la primera parte de la doctrina apunta a defender la soberania “wesefaliana-varceliana’ de nuestros paises. La segunda, sin embargo, ya en- tra en el terreno de la autonomfa: Ja ocupacién del suelo de una nacién americana (Iéase latinoamericana o caribefia) implica una obvia disminu- cidn o pérdida de fa habilidad del pais ocupado para controlar la asignacién de sus recursos. Mds simplemente, importa una merma absoluta o parcial de su libertad. Asf entonces, las sucesivas intervenciones de Estados Unidos en Centroamérica y el Caribe durante las dos primera décadas del siglo XX bajo el paraguas del Corolario Rooselvelt a la Doctrina Monroe no sélo violaron la soberania “westfaliana-vatteliana” de esos paises, sino también su auconomfa, por ejemplo, a través del control de sus aduanas. Lareflexién acerca de la autonomia en la disciplina de las relaciones inter- nacionales ha girado fundamentalmente en torno del Estado-nacién. Para libe- rales, realistas, marxistas y constructivistas (entre otros), el sujeto de la autono- mia ha sido el Estado, aunque las dlos tiltimas escuelas trabajan con el comple- jo Estado-sociedad civil siguiendo la idea gramsciana del Estado extendido™. En efecto, para Wendt la autonomia “refers to the ability of the state-society complex to exercise control over its allocation of resources and choice of government, 25 Esinteresante comparar esta doctrina con el Corolatio Roosevelt ala Doctrinta Monroe para apteciarladivergencia deinteresesy de perspectivas entre Estados Unidos como gran potencia y los pafses lainoamericanos como potencias pequefias. Como recuerda Connell-Smith el CCorolario se promuncié igualmence contralainterveneién europea en el Hemisfetio Ocei- dental pero no contrala intervencién como tal. En realidad lo que hace es reclamar para los, Estados Unidos el monopolio deese derecho de intervencién. Ver Gordon Connell-Smith, Elsistema interamericano, Mico D. E, Fondo de Cultura Econémica, 1971, pag. 72. Por cierto, los estudios sobre la autonomia no se agotan en el Estado. Existe una profusa literatura sobre la autonom(a de otros actores sociales vis 2 vis el Estado-nacién y sus implicancias para las relaciones internacionales. O, en otto sentido, sobre la relacién entre autonomia y los intereses de una determinada clase o grupo social, En su tiempo, Rosa Luxemburgo concluyé: “La autonomia nacional moderna, en el sentide de un autogobierno en un determinado territorio, sélo es posible ahi donde la nacionalidad respectiva tiene un desazrollo burgués propio, una vida urbana, una intelliguenizia, una vida literaria y cientifica propias”. Ver Rosa Luxemburgo, La euestién nacional la autonomia, México DE, Ediciones Pasado y Presente, 1979, pag. 141. Alexander Wends, op. cit, pag. 235. 2 7Roberto Russell / Juan Gabriel Tokatlian_ Nuestro trabajo ~del cual este ensayo constituye una versién prelimi- nar y resumida~ sigue esta Ultima linea de reflexién; esto es, nuestra princi- pal unidad de andlisis es el complejo Estado-sociedad civil. Més espectficamente, nos ocupamos de la cuestién de la autonomfa para los esta- dos y sociedades latinoamericanas en un contexto caracterizado por cuatro variables principales: la globalizacién, la pos-Guerra Fria, la integracién y la democratizacién. Ill. América Latina y la autonomia Elalto interés académico que siempre desperté la cuestién de la auto- nomia en América Latina se explica en esencia por la posicién de la regién en el lado de los Aave nots del sistema internacional”®, La autonomia fue percibida aun tiempo como una condicién que no era propia de los pafses latinoame- ricanos y, por consiguiente, como una meta a alcanzar. Alo largo del siglo XX, el logro de fa autonomfa se convirtié en. una poderosa idea-fucrza que unié a sectores ideolégicamente diversos y, en mu- chos casos hasta opuestos, y que se expresé en esléganes politicos movilizadores tales como “unidos 0 dominados” o “liberacién o dependencia”. La autono- mfa politica se concibié en un sentido tanto negativo (fortalecer la identi- dad de la regién en términos de opuestos) como positivo (incentivar, au- mentar, potenciar las posibilidades propias “para devenir y hacernos ~como dice Esperanza Guis4n— mds nuestros, mds nosotros mismos”)’”. En la década del setenta, esta idea-furerza llegé a su apogeo de fa mano de un fuerte activismo en materia de politica exterior y de los cambios pro- ducidos en el sistema internacional, una de cuyas tendencias bdsicas, se decfa entonces, cra la gradual (y casi inexorable) declinacién hegeménica de los Estados Unidos”, Asi, no es para nada casual que los analistas latinoame- 2 Cortesponde recordar que en contextos distintos.al Latinoamericano, como el afticano, el asidtico y el europeo, la auconomia en politica exterior fue también un tema de andlisis. Ver, entre ottos, B.C. Koh, “North Korea and its Quest for Autonomy”, en Pacific Affairs, Vol. 38, Nros. 3-4, invierno, 1965-19665 Richard B. Bisell, “Southern Aftica in the World: Autonomy or Interdependence”, en Foreign Policy Research Institute Mono- graphs, N° 22, 19783 y Aurel Braun, Romanian Foreign Policy Since 1965: The Political and Military Limits of Autonomy, New York, Pracget Publishers, 1978. Esperanza Guisdn, La érica mira a la iaquierds, Madrid, Editorial Tecnos, 1992, pag. 196 ‘Alberto Van Klaveten,“Entendiende las politicas exceriores latinoamericanas: Modelo para armar”, en Estudios Internacionales, abtil-junio, 1992, pag. 172 78POSTOata 7, Dela autonomia antagénica... ricanos de las relaciones internacionales dedicaran en esos afios grandes es- fuerzos a reflexionar sobre la cuestidn de la autonomfa, tomando como ante- cedentes algunos desarrollos tedricos interesantes producidos a partir de la década del cincuenta en la regién. Estos trabajos al igual que los producidos en los ochenta y noventa, no construyen un pensamiento teérico original y untvoco sobre la autonomfa”. Sin embargo, tienen un alto interés dado que fueron, usando palabras de Jos¢ Luis Romero, “conciencia de una situacién > Seguidamente, se citan los trabajos mds importantes que analizan la cuesti6n de la autonomfa externa de América Latina: Guillermo O'Donnell y Delfina Linck, Dependenciay autonomla, Buenos Aires, Amorrortu Editores, 1973; Helio Jaguaribe, “Dependencia y autonomia en América Latina’, en Varios Autores, Le dependencia politico-econdmica de América Latina, México D.B, Siglo XXI Editores, 1970; Helio Jaguaribe, “Autonoma periférica y hegemonsa céntrica”, en Estudios Internacionales, abril-junio, 1979; Gerson Moura, Autonomia na Dependencia: A Politica Externa Brasileira de 1935 a 1942, Rio de Janeiso, Editora Nova Fronteira, 1980; Juan Carlos Puig, Doctrinas internacionales y autonomia latinoamericana, Caracas, Instituto de Al- tos Estudios de América Latina, Universidad Simén Bolivar, 1980; Gerhard Drekonja, “Contenidosy metas dela nueva politica exterior latinoamericana’, en Gerhard Drekonja yJuan Gabriel Tokzatlian (eds.), Téoriay prdctica de la politica exterior latinoarnericand, Bogoté, CEREC/Cento de Estudios Internacionales, Universidad delos Andes, 19833 Juan Carlos Puig, “Introduccién’”, en Juan Carlos Puig (ed.), America Latina: Politicas cexteriores comparadas, Buenos Aires, Grupo Edicorial Latinoamericano, 1984; Heraldo Mutioz y joseph Tulchin (comps.), Entre ls autonorata y la subordinacién: Polsica exterior de los paises atinoamericanos, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1984; Gerson Moura, Paulo Kramer y Paulo Wrobel, "Os Carninhos (Dificeis) da Autonoma: As Relacoes Brasil-Estados Unidos”, en Contesto Internacional, Nol. , N° 2, julio-diciembre, 1985; Guillermo Miguel Figari, “Pautas para la elaboracién de una politica exterior argentina de cardcter autonomista”, en Nuevo Mundo, Nros. 29-30, julio-diciembre, 1985; Fernanda Cepeda Ula, “Ta lucha por la autonomi gran encrucijada de la politica exterior de Betancur”, en Heraldo Muhoz comp.) América Latina y el Caribe: Politicas exteriores para sobrevivir, Buenos Aires, Grapo Editor Latinoamericano, 1986: Gerhard Drekonja, “The Rise of Latin America’ Foreign Policy: Between Hegemony and Autonomy”, en Latin American Research Review, Vol. XX1, N 2, 1986; Rodrigo Pardo y Juan Gabriel Tokatlian, Politica exterior colombiana: :De la subordinacién ala auronoméa? Bogotd, Texcer Mundo Edivores/Ediciones Uninades, 1988; Carlos Esoude, “La politica exterior de Menem y su sustento teérico implicico” en América Latina Internacional, enero-marzo, 1991; Juan Gabriel Tokatiian, “Auconomia y politica exterior colombiana: Entee la necesidad y la oportunidad”, en Juan Gabriel “Tokadlian (ed.), “Integracién, autonomia y negociacién: Opcién o utopia”, en Documentos Ocasionales CEI, N° 26, abril-junio, 1992; Varios Autores, “Redefiniendo la autonomia en politica internacional”, en Dacumentos Ocasionales CEI, N° 31, julio- septiembre, 1993; Juan Gabrie] Tokatlian, “;Hacia una redefinicién de la autonom‘a? 79Roberto Russell / Juan Gabriel Tokatlian y motor de conductas”**, Ademds, son una manifestacién contundente de la preocupacién que el tema de la autonomfa politica externa, al igual que el de las vias para alcanzarla, despertaron en la regién. Nada comparable se dio, por razones obvias, en Estados Unidos. ‘Al mismo tiempo, las obras citadas permiten apreciar que la cuestién de la autonomia fue un asunto mds sudamericano que latinoamericano. En América del Norte (de la que hacen parte Estados Unidos y Canadé més México, Centroamérica y el Caribe), el acento estuvo puesto mds en la cues- tidn de la soberania, debido a que esta regién fue histéricamente objeto de diversas acciones de fuerza por parte de Washington —conquista y anexién de territorios, invasidn ¢ intervencién militar, operaciones clandestinas, etc-. Por su parte, América de! Sur, desde Colombia hasta Argentina, dispuso de un margen de maniobra diplomatico, comercial y cultural relativamente mayor frente a Washington. No es sorprendente entonces que la literatura principal sobre el tema se haya producido en América del Sur y, més especificamente, en el Cono Sur. Los autores que se han ocupado de la autonomia se dividen en dos co- rrientes principales que denominamos el “realismo de la periferia” y el “utilitaris- mo de Ja periferia’. Los primeros produjeron sus obras més destacadas en los ailos setenta, aunque no formaron una escuela realista al estilo estadounidense o britdnico. Sus figuras més notorias fueron Juan Carlos Puig en Asgentina y Helio Jaguaribe en Brasil, Tuvieron un puente intelectual muy claro con Ratil Prebisch, particularmente en lo que se refiere al rechazo del stusw quo mundial, el respaldo a deliberadas politicas puiblicas de industrializacidn y la promocién de propues- tas de accién conjunta multilateral para revertir la condicién periférica de los paises latinoamericanos. Al enfatizar este punto produjeron al mismo tiempo Postguerta fila, politica exterior ¢ insercién internacional”, en Carlo Nasi (comp.), Posmodernismo 9 relaciones internacionales, Santalé de Bogoté: Pontificia Universidad Javeriana/ Universidad de los Andes/ Universidad Nacional, 1998; Juan Gabriel Tolatlian y Leonardo Carvajal, “Autonomia y politica excerior en América Latina: Un debate abietto, un futuro inciesto”, en Revista CIDOB 'Afers Internationals, N° 28, 1995; Rodrigo Pardo, “Colombia y los No Alineados: Cooperacién, autonomia y universalizacién’”, en Revista Javeriana, N° 618, septiembre, 1995; Carlos Escudé, El vealismo de los estados débiles: La politica exterior del primer gobierno Menem frente a la teoria de las relaciones internacionales, Buenos Aires, Grapo Editor Latinoamericano, 1995; y Heraldo Mutior, “The Strategic Dependency of the Centers and the Eco- - nomic Importance of the Latin Ametican Periphery”, en Latin American Research Re~ view, Vol. XVI, N° 3, 1981. José Luis Romero, Las ideas poltticas en la Argentina, Buenos Aires, Fondo de Culeura Econémica, 1992, pég. 9 80POSTDate 7, Deta autonomia antagénica. tuna ruptura tedrica significativa respecto del determinismo de los enfoques de la dependencia, especialmente el de sus primeras versiones". ot Existe un conjunto de aspectos comunes a todos estos autores que constituyen el nticleo de la visién realista de la periferia sobre la cuestién de Ja autonomfa: * Percibieron que el sistema internacional tenfa un efecto particular- mente negativo en América Latina, tanto en el plano politico como econémico, aunque reconocieron que ofrecia margenes de “permisibilidad” que podian ser aprovechados de modo creativo y propositivo por los estados de la region. + Prestaron une especial atencién, a diferencia de la escuela realista y neo-realista anglosajona, a la dimensién vertical del poder y, mas par- ticularmente, al fenémeno del imperialismo y a las asimetrias de po- der existente entre Estados Unidos y América Latina. © Caracterizaron la situacién de dependencia de la regién, al igual que Jas teorfas de la escuela de la dependencia®, como un conjunto com- plejo de interrelaciones entre factores y fuerzas externas ¢ internas. Esto llevé a construir esquemas menos deterministas de las relaciones centro-periferia que los propuestos por los modelos marxistas mds ortodoxos y, sobre todo, a poner también el acento en las cuestiones y procesos internos en el contexto de la situacién de dependencia®. + Tuvieron una ideologfa nacionalista, se definieron politicamente como reformistas, promovieron el desarrollo capitalista nacional y, por con- siguiente, asignaron al Estado un rol clave en materia econémica. * Utilizaron al Estado-nacién como principal unidad de andlisis, a pe- sar de insistir en a importancia de los agentes internos no estatales en. la configuracién de las relaciones de dependencia y en la necesidad de construir alianzas sociales capaces de alterar esa situacién. n 2 n restar importancia a los aportes de la escuela de la dependencia, es preciso tener en cnenta que este enfogue nunca fue concebide como una teorla para explicarla politica extetior, Tal como lo sefialara hace varios afios Van Klaverei, esta perspectiva “ha sido usilizada como un marco teérico general y muy amplio que intenta describir y explicar el subdesarrollo econémico y sus multiples repercusiones en cl campo social y politico”. Ver Alberto Van Klaveren, op. cit Ver Gabriel Palma, “Dependency: A Formal Theory of Underdevelopment or a Meth- odology for the Analysis of Concrete Situations of Underdevelopment?”, en World Development, Vol. V1, 1978. Ver Maria Regina Soares de Lima, “Enfoques analfticos de politica exterior: el caso brasilefio”, en Roberto Russell (ed.), Enfoquestedvicos y metodolégicos para el estudio de la politica exterior, Buenos Aires, Grapo Editor Latinoamericano, 1992. a!Roberto Russel! / Juan Gabriel Tokatlian, * Concibieron ala autonomia estatal como un interés nacional objetivo (sin subrayar suficientemente un vinculo indispensable o ineludible con un tipo de régimen democratico) que puede lograrse a través de la autodeterminacién racional y no en virtud de simples deseos y pasiones. + Propusieron distincas estrategias para aumentar el grado de autono- mia nacional que debian articularse a partir de un uso inteligente de los recursos de poder tangibles e intangibles de América Latina, Con mds o con menos, todos juzgaron que Ja concertacién y la inte~ gracién regional o sub-regional eran el camino adecuado ¢ inevitable hacia una mayor autonomia. Por cierto, la concertacién politica y Ia integracién econémica en si mismas no fueron percibidas como necesariamente “auronomizantes’; fueron consideradas como instrumentales, y su sentido dependfa del objeto fijado por fas élites que podian ser o no “funcionales” — para utilizar una expresién conocida y compartida por Puig y Jaguaribe— al proceso de auconomizacién. Hacia fines de los afios setenta, Puig conclufa al respecto: “Tal vez porque los objetivos no fueron propiamente autonémicos es que no han avanzado decididamente los procesos de integracién en Ameé- rica Latina’, Frente a Estados Unidos, su principal foco de atencién, los realistas de la periferia recomendaron estrategias de balancinge incluso, segtin las ocasio~ nes, de hiding en el sentido de Paul Schroeder”, Asimismo, abogaron por politicas exteriores de alto perfil y asertivas que se definicron en la préctica como “independientes” y se cortespondieron con los propésitos de mayor autodeterminacién politica y econémica propios de esas afios y, en gencral, con las posiciones del nacionalismo desarrollista®. Por ultimo, y fuertemente influidos por los trabajos de la CEPAL iniciados en los afios cincuenta, sostu- vieron que la integracién a la economia mundial no era “un camino hacia la prosperidad, sino més bien hacia la dependencia y el subdesarrollo””. En suma, estos realistas de la periferia construyeron una teorfa nor- mativa orientada a la accién politica, Con bastante optimismo, no despro- * Juan Carlos Puig, Doctrinas..., op. cit., pag. 155 % Sobre la estrategia de hiding, ver Paul Schroeder, “Historical Reality vs. Neo-realist Theory”, en Jnternational Security, Vol. 19, N°1, verano, 1994. Ver José Paradiso, Debates y trayectoria de la politica exterior argentina, Bucnos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1993, pag. 134. Geoffrey Garrett, “Global Markets and National Politics: Collision Course or Virtuous Circle?”, en International Organization, Vol, 52, N° 4, otofio, 1998, pég. 195 36 82POSTBata 7, Delaauronomia antagénica.. visto de cierta ingenuidad, creyeron con firmeza en la posibilidad de au- mentar en forma significativa la autonomfa de la regién entendida como condicién. Esta conviccién, que fue igualmente un anhelo, se inspird en la asimetria de la relacién con Estados Unidos y gané vuelo con cada ciclo de distensién Este-Ocste. En los afitos ochenta, la teoria normativa del “tealismo de la periferia”, de cufio “conosurefic”, corrié dos destinos diferentes: por un lado, fue par- cialmente retomada por autores que se ocupaban més, y producian mayor- mente, en el mundo andino y, por el otro, fue categéricamente rechazada por otra teorfa también normativa -el “utilitarismo de la periferia’-. En esta Ultima direccién, su representante més notorio en Argentina ha sido Carlos Escudé quien ha intitulado a su teorfa “tealismo periférico"”®. Aunque este autor se valié de conttibuciones de la escuela realista a las relaciones interna- cionales, Ja filosofia utilitarista es la que predomina en ‘sus escritos, La optimizacién de la felicidad entendida exclusivamente como el logro del bienestar material; el hincapié en la nocién de utilidad como criterio de validacién de lo que realmente genera dividendos; el énfasis notorio en el cdlculo racional y estratégico costo-beneficio, sobre la base del interés perso- nal, para comprender canto la motivacién como la accién humanas; la rei- vindicacién de una ética de las consecuencias por sobre una ética de los principios; el rechazo al pensamiento especulativo e idealista; fa compren- sida de la politica como instancia inicamente dirigida a la gratificacién econémica egofsta ~todos ellos elementos sustantivos del utilicarismo- es- tdn presentes en sus trabajos. Escudé propone un replanteamiento de la autonomia, Dice: “La autonom{a no es libertad de accidn. La libertad de accidn de casi todo Estado mediano es enorme y llega al Ifmite de la autodestruccién, y no sirve por lo tanto como definicién de la autonomfa. [Esta] se mide en términos de los costos relatives de hacer uso de esa libertad de accién 5° Ver Catlos Escudé, Realismo perifevico: Fundamentos para la nueva politica exterior argentina, Buenos Aires, Editorial Planeta, 1992. 2 Sobre utilicarismo ver, entre otros, Jeremy Bentham, Introduction to the Principles of ‘Morals and Legislation, Londres, Methuen, 19705 J.J. C. Smarty Bernard Williams, Usilivarisen For & Againse, Cambridge, Cambridge University Press, 1973; D. M. Farrell, Usilitarismo, Esica y politica, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1983; Jobn Stuart Mill, Eluilitarismo, Madtid, Alianza Editorial, 1984; Josep M. Colomer, El utilitariomo: Una teoria de la accién racional, Barcelona, Montesinos Editor, 1987; R. M. Hare, Essays on Political Morality, Oxford, Clarendon Press, 1989; Alan O. Ebenstein, The Greatese Happiness Principle: An Examination of Usilitarianism, New York, Garland Publishing Co., 1991; y Geoffrey Scatze, Usitizarianim, London, Routledge, 1996. 83Roberto Russell / Juan Gabriel Tokatlian {...] [Asimismo] es preciso saber distinguir entre la autonomia en si mis- ma y el uso que a ésta se le da. A su ver, ese uso puede conceptualizarse como inversién de autonomfa cuando apunta [con o sin acierto] a ali- mentar la base de poder y/o bienestar del pafs, 0 como simple consumo de autonomfa, caando apunta a la demostracién exhibicionista de que uno no estd bajo el tutelaje de nadie”#°, Desde esta lectura, Escudé reco- mienda a un pafs como Argentina, empobrecido, altamente vulnerable y de escaso valor estratégico para una superpotencia como Estados Uni- dos, poner en préctica una polftica exterior que elimine las conftontacio- nes politicas con las grandes potencias, reduciendo el 4mbito de los enfrentamientos externos a aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa al bienes:ar y base de poder del pajs*'. Asf, la politica exterior debe desplegarse no sdlo a partir de “un riguroso célculo de costos y benéficios materiales, sino también en funcidn de los riesgos de costos eventuales”*, Varios elementos de interés se desprenden de este planteamiento®. Todo pais posce una suerte de autonomfa bdsica, mayor o menor segiin cl poder acumulado, que no debe derrocharse buscando gratificaciones elitistas ni malgastarse en gestos y actitudes simbdlicas, contestatarias y desafiantes, En cambio, la autonomfa debe mantenerse y acrecentarse a través de deci- siones y acciones que contribuyan a elevar el conjunto de atributos de poder de un pais y mejcrar ef biencstar material de la poblacién en su totalidad. Esto implica una postura prudente, una visidn estratégica y un cdlculo uti- litarista para decerminar tanto el alcance y el sentido como el contenido y la practica de la autonomia. El esquema propuesto por Escudé tiene puntos de contacto muy es- trechos con las condiciones de “aliado dependiente” de Coral Bell, “de- pendencia nacional” de Puig® y “dependencia consentida” de Féliz Pefia y © Carlos Escudé, La politica exterior... op-cit, pags. 396-397 4 Ibid. pag. 396 ® Ibid. pig. 396 * Lavisién predominante de la autonomia en este caso se deriva implicitamente de un uilitarismo negativo debido a que un Estado sélo deber‘a procurarla a partir del imperativo de minimizacién de sus eventuales costes mis quea partir dela aleernativa de maximnizacién de sus potenciaies beneficios. Conceptualmemte, y en el plano personal, un utiitarismo positivo persigue la optimizacién del placer y un uciltarismo negative busca la dismminucién del dolor. “Ver Coral Bell, Dependent Ally: A Study in Australian Foreign Policy, Sydney, Allen and Unwin, 1988. “Ver Juan Carlos Puig, Doctrinas... op.cit pégs. 150-2. 84POSTData 7, De la autonomia antagénica... Carlos Juan Moneta‘®, como asi tambign con las estrategias de reinforcement de Dolan y Tolim®, de “intercambio heterénomo” de Frank Klink®, de “consenso dependiente” de Moon’ y de “aquiescencia defensiva” de Hans Mouritzen®. Otro autor recientemente enrolado en las files del “utilitarismo de la periferia’, el austriaco Gerhard Drekonja que estudié sisterndticamente la politica exterior de Colombia, reformuld en los noventa, de modo sustan- cial, el enfoque sobre la autonomfa externa latinoamericana que mantuvo entre finales de la década de los setenta y comienzos de los ochenta. En su etapa optimista, ya partir de las contribuciones de Jaguaribe y Puig, Drekonja habfa definido la auronom{a con relacién a dos variables: el comportamien- to de un pats regional frente a Fstados Unidos y la interpretacién del alcance del mismo por parte de Estados Unidos’. Para el autor, la busqueda de la autonomfa por parte de Jas naciones latinoamericanas debia hacerse gra- dualmente, esperando la coyuncura més propicia para ampliar la capacidad de accién propia. La finalizacién de la Guerra Fria alteré dramdticamente, en su con- cepto, la potencialidad autonémica del area‘. La recuperacién y profundizacién de la hegemonia estadounidense en el hemisferio, la desva- lorizacién estratégica de América Latina por la escasez de recursos cruciales para los paises mas industrializados, las graves dificultades econémicas y Ver Félix Pefia, “Argentina en América Latina’, en Criterio, N° 10, 1970; y Carlos J. Moneta, “Un modelo de politica exterior”, en Andlisis, N° 532, 1971. Ver Michael B. Dolan y Brian Wi Tomlin, “Foreign Policy in Asymmetrical Dyads: Theoretical Reformulation and Empirical Analysis, Canadé-United States Relations, 1963-1972", en Futernational Studies Quarterly, Vol. 28, N° 3, septiembre, 1984. Ver Frank Klink, “Rationalizing Core-Periphery Relations: The Analytical Foundations of Stractural Inequality in World Politics”, en International Studie: Quarterly, Vol. 34, N° 2, junio, 1990. Ver Bruce E, Moon, “Consensus or Compliance? Forcign-Policy Change and External Dependence”, fnternational Organization, Vol. 39, N° 2, primavera, 1985. Ver Hans A. Mouritzen, “Defensive Acquiescence: Making the Best out of Depen- dence”, et. Oumar Hill (ed.), Srmall Staves in Europe and Dependence, Viena, Wilhelon Braumuller, 1983. En un libso posterior el propio Mouritzen desartolla con mas detalle esta estrategia a la que propone denominar “aquiescencia adaptativa’. Ver, Hans A. Mouritzen, Finlandization Towards a General Theory of Adaptative Politic, Brookfield, Avebury, 1988. 5! Ver Gethard Drekonja, “Contenidos...”, op.cit. Ver Gerhard Drekonja, “Autonomia periférica redefinida: Américz Latina en la década de los noventa”, en Varios Autores, “Redefiniendo...”, op. sRoberto Russell / Juan Gabriel Tokadian politicas interns de la regién, la evaporacién de cartas alternativas de vincu- lacién politica (Unién Soviética) 0 econémica (Europa occidental), han he- cho de Latinoamérica un actor internacional con estrechas posibilidades de diversificacién y menores espacios de proyeccidn, Por todo lo anterior, segin Drekonja, “el futuro de Latinoamérica [..] solo puede imaginarse al lado de Estados Unidos". Como Escudé, la estrategia que propone hacia Washing- ton para el conjunto de la regién es la del bandwagoning. En suma, el “tealismo de la periferia” fue desplazado —en especial, en el Cono Sur desde fines de los ochenta por la corriente utilitarista que identificé al realismo politico con la concordancia con lo “histéricamente necesario”; esto es, con el calculo correcto de medios y fines, Fn la actuali- dad, la cuestién de fa autonomfa ocupa un lugar de segundo orden en la literacura latinoamericana sobre relaciones internacionales y politica exte- rior, IV. Redefiniendo la autonomia Las nuevas circunstancias mundiales (globalizacién contempordnea y fin de la Guerra Fria) y de Sudamérica (democratizacién e integracién), requieren una resignificacién profunda del concepto autonomfa como con- dicién; es decir, la habilidad de los estados para tomar decisiones sin sepuir los deseos, preferencias u érdenes de otros estados. Estas mismas circunstan- cias problematizan el significado de autonomta como interés nacional obje- tivo, su lugar frente a otros intereses similares y el cardcter de las polfticas que se desarrollan para procurarlo. La resignificacién del concepto autonom(a constituye el nticleo de un proyecto de investigacién en curso a cargo de los autores que se ordena a partir de los siguientes presupuestos: * que la globalizacién contempordnea ha ejercido un impacto desigual sobre fa autonomia como condicién de los estados. Ibid, pag. 21 Para un debate sobre ef zealismo como necesidad y como posibilidad, ver Norbert Lechner (et a.), ¢Quées el reatismo politica?, Buenos Aixes, Catélogos Editora, 1987. % Aunque recientemente el interés por este ema parece emerger pradualmente, por ejemplo, en Brasil. Ver al sespecto, Helio Jaguatibe, “Brasil e mundo na perspectiva do século XXI’, en Politica Externa, Vol. 9, N° 1, junio-agosto, 20005 y Celso Lafer, “Brazilian International Identity and Foreign Policy: Past, Present, and Future”, en Daedalus, Vol. 129, N? 2, primavera, 2000.POSTData 7, Dela auconomia antagénica.. + que la autonom(a del complejo Estado/socieded civil juega un papel importante vis-a-vis el impacto del proceso de globalizacién sobre las naciones, pot ejemplo, la capacidad de transformacién de los estados a las circunstancias econémicas/tecnolégicas mundiales, la estabili- dad politica o la solidez de las instituciones. + que ef efecto de la globalizacién y del fin de la Guerra Frfa sobre la autonomfa como condicién de los palses mediznos y pequefios no ha sido similar. Mientras que la primera ha disminuido incontrastablemente su atitonomia econémica, la segunda tiene un impacto més enigmidtico en el campo politico. + quelanocidn de la autonomia tal como fue concebida por los realistas de la perifetia, si bien presenta aportes valiosos, resulta en gran parte anacrénica y que la desarrollada por los utilitaristas de la periferia, si bien introduce aspectos vilidos, es limitada c inconveniente como estrategia de politica exterior dado que se ocupa de la dimensién ne- gativa de la autonomia. «que el contexto actual (externo y dentro del Cono Sur en especial) favorece en la sub-regién el trénsito de una autonom(a que se define por conttaste a otta que se construye con otros, y que Ilamamos “aut tonom(a relacional”. Esta nocién ha sido trabajada expresamente en nuevas perspectivas analiticas y sociales, como los estudios de género, cindirectamente en algunas corrientes filoséficas y sociolégicas, como las del pensamiento complejo, De modo esquemstico, la autono- mfa relacional se funda en la conviecién de que las personas estén Ver, por ejemplo, Edgar Morin, /ntroduccidin al pensamiento complejo, Barcelona, Eiro- rial Gedisa, 1996; y Edgar Morin, “Antropologia de la libertad”, en Gazera de Antropologta, N° 16, 2000. Segén Morin, “[..J la nocién de autonomia humana es compleja porque depende de condiciones cultusales y sociales. Para ser nosotros inismos, nos hace falta aprender un lenguaje, una cultura, un sebes,y hace falta que ese misma cultura sea suficientemente variada como para que podamos hacer, nosotros mismo, la eleccién denteo del sustido de idcas existentes y reflexionarde manera autonome. Bsa auronom/ase nutre, por fo tanto, dela dependencia” (Batroduccién..., op.cit, pag. 97)- ‘Adems, el autor sefiala que “hace falta sustituirla concepcién de que el medio exterior impone sus fatalidades” al tiempo que se puede ampliar laeleccién de alternativas de modo independiente; lo cual requiere de una visién distinta de la autonomia. En ese sentido, autonomia y dependencia no serfan opuestos; no existe un ser 0 una organizacién autoadmica que, al mismo tiempo, no sea dependiente de un medio externo. En consecuencia, “lo que produce la autonomia produce la dependencia que produce la autonomia” (“Antopologia...”, op. cit. pags. 10-12). 87Roberto Russell / Juan Gabriel Tokarlian socialmente enraizadas” y que la entidad de los actores se forma den- tro de un contexto de relaciones mas que en oposicién a ellas®, Desde la perspectiva que aqui proponemos, el aumento del nivel de autonom(a de nuestros paises no puede resultar hoy de politicas nacionales o sub-regionales de aislamienco, de autosuficiencia o de opasicién. Antes bien, I auconomfa nacional tiene que ser pensada “as embedded within broader frameworks of governance in which it has become but one set of principles, among others, underlying the exercise of political authority”. Resulta dificil imaginat la autonomia de este modo ya que la nocién tradicional de este concepto ha tenido en las relaciones internacionales un fuerte sustento realista y neo- realista. Autonomfa ha tendido a ligarse con autosuficiencia, bajo involucramiento en esquemas cooperatives y regimenes intemacionales ¢ identidades nacionales que se construyen por oposicién. La definicién que proponemos asigna otro significado a la auttonomfa como condicién y como interés nacional objetivo: "auronomfa relacional” debe entenderse como la capacidad y disposicién de los estados para tomar decisiones por voluntad propia con otros y para controlar conjuntamente procesos que se producen dentro y més alld de sus fronteras®. 7 Laideade autonomta enraizada’ (embedded atctonomy) laa trabajado muy especialmente el socidlogo Evans en sus trabajos sobre el Estado, las clases sociales y la industrializacién ex contextos perifericos (por ejemplo, Brasil, India y Corea), Ver Peter Evans, Einbedded Av- tonomy: States and Industrial Trangformation, Princeton, Princeton University Press, 1995. Sobr¢la auronom(a relacional en los estudios de género ver Catriona Mackenzie y Nalalie Storljar (eds.), Relational Autonomy. Feminist Perspectives on Autonomy, Agency, and the Social Seif, New Yorks, Oxford University Press, 2000. Sobre el rema de la autonomfa en el Ambito de las relaciones internacionales desde unna perspectiva de género ver, etre otros, Christine Sylvester, “Feminists and Realists View Autonomy and Obligavon in Incetna- tional Relations”, enV. Spike Peterson (ed.), Gendered States: Feminist (Re) Visions of ater- national Relations Theory, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1992. David Held (etal.), Global Transformations. Politics, Economies andl Culture, Stanford, Stanford University Press, 1999, pag, 444 En un informe recientea los estados y a la opinién publica prepacado por académicos colombianos y venezolanos, se presenta una nocién de autonomfa que tiene algunos elementos en comtin con la que aqui proponemos, Alli se habla, aunque en forma todavfa muy imprecisa, de la necesidad de desarrollar una “autonomfa concertada” frente a Estados Unidos en particular. Entre otros aspectos importantes, esta autonom(a implica que los intereses divergences con esa nacién deben “ser procesados mediance mecanismos de colaboracién y no de confrontacién’. Ver Grupo Académico Binacional, “Colombia-Veneaicla. Andlisis de la agenda del siglo XXI”, en Andlisis Pelitico, Edicion Especial 1999, pag. 59. on 88POST Data 7, Delaautonomfa antagénica... Varios aspectos interesantes se derivan del trdnsito de un tipo de au- tonom(a hacia owra para jos estados de América Latina: + El primer efrculo externa pata el ejercicio de la autonom(a telacional estarfa formado principalmente por los paises de América Latina. Lo mismo valfa para la autonomia tradicional pero en un sentido cualitativamente distinto. Su alcance mds alld de la regién o de espa- cios sub-regionales dependerd dé dos factores ajenos 2 América Lati- na: a) de la légica prevaleciente en la anarqufa internacional (hobbesiana, lockeana o kantiana); y b) de la conducta que asuma Estados Unidos frente a América Latina, Vale recordar aqui que en Grecia autonomia y hegemonia no eran términos contradictorios. Segtin Jacqueline de Romilly, la hegemonia de los poderosos no sélo se preservaba con una conducta activa y generosa frente a los mas débiles, sino también evitando recortar su autonomia®. * El nivel de autonomia de una accidn de polftica exterior en América Latina no deberfa evaluarse en funcién de su mayor o su menor opo- sicién a las preferencias de Estados Unidos. $i se define (y mide) la auronomfa como la habilidad de un pais para poner en practica poli- ticas que sirvan al interés nacional resulta poco significativo que este gjercicio politico coincida o no con los intereses de Washington o de otros paises. Asi podria darse el caso de una gran autonoméa con un muy elevado nivel de coincidencias con Estados Unidos. De nuevo, no es el alto o bajo nivel de oposicién o confrontacién lo que caracte- riza a la autonomfa, sino la capacidad propia de establecer y ejecutar polfticas que mejor sirvan al interés nacional®, * La autonomfa relacional abarca todas las dreas de accién estatal in- cluida ciertamente la militar. Es de interés citar en este punto la expe- riencia de los pafses europeos que han comprometido decididamente su autonomfa militar a través de acuerdos y compromisos que los vinculan en forma estrecha. En estos casos, ia autonom(a se procura mediante una estrategia de internacionalizacién o regionalizacién més que de nacionalizacién. Jacqueline de Romilly, The Rise and. Fall of States According to Greck Authors, Ann we Harbor, University of Michigan Press, 1991, pag. 67 Laidea de “estableces y ejecutar” politicas autonémicas surge a ale de la importancia de siempre tener en cuenta la distineién hecha por Rousseau entre “possesing autonomy and excercising autonomy”. La autonomia relacional demands la existencia de arabes. Ver Geraint Parry, “Thinking ones own thoughts: Autonomy and the citizen”, en Robert Wokler (ed.), Rousseau and Liberty, Manchester, Manchester University Press, 1995, pig. 100. 89Roberto Russell / Juan Gabriel Tokaclian 8 “ 5 90 * Lo mismo cabe para la autonom{a econdmica. Algo de esto hubo tam- bién en el pasado, aunque en otra clave politica, Existe una importan- te diferencia cualitativa entre la integracién clasica de América Latina y laactual. La primera fue una derivacién légica del modelo de indus- trializacién volcado hacia adentro; ante la creciente estrechez de Jos mercados nacionales, la integracién fue concebida como un instru- mento clave para mantener y profundizar ese modelo en una escala regional o sub-regional siempre bajo la égida de barreras proteccio- nistas y de una activa participacién del Estado®. En breve, los paises buscaron la integracién para fortalecer su autonomfa siguiendo los supuestos del “realismo de la periferia’, La segunda orientacién se liga estrechamente a las politicas de reforma estructural y de apertura eco» némicas que han trazado el camino para una nueva insercidn interna cional de América Latina. Menos retérico que en el pasado, este re- gionalismo muestra en su haber avances concretos que se reflejan en un creciente nivel de interdependencia intra-regional, de integracion fisica y energética y de cooperacidn politica. Los diversos mecanis- mos de integracién en marcha en América Latina presentan impor- tantes diferencias que exhiben la heterogeneidad propia de un conti- nente también diverso. Sin embargo, la integracidn retine dos aspec- tos comunes importantes: a) procura profundizar los vinculos comer- clales, financieros y de inversién con los principales centros de poder econémico del mundo; y b) se concibe como compatible con el orden mundial de comercio. Por cierto, esto no implica que América Latina haya renunciado a la utilizacién de la estrategia regional como un instrumento de politica para fortalecer su bargaining power vis d vis otros actores externos, tales los casos de Estados Unidos y la Unién Europea. * La democratizacién favorece la definicién de la autonomia relacional como un interés nacional objetivo. Este tipo de autonomia tiene en si mismo un fuerte componente democratico® ya que requiere mucha Heraldo Muiioz, Polttica internacional de los nuevas tiempos, Santiago de Chile, Los Andes, 1996, pag, 102 Ver Alberto van Klaveren, “América Latina: Hacia un regionalismo abierto”,en Alberto van Klaveren (ed.) América Latina en el mundo, Santiago de Chile, Los Andes, 1997, pags. 216-223 y Roberto Pizarro, “Renovacién y dinamismo de la integracisn Jatinoamericana de los afios noventa”, en Estudios Internacionales, abril-junio, 1995, dg. 199. Entendemos acta lademocracia desde una perspectiva sustantiva e incegeal que ubica ala consecucién yal afianzamiento dela justicia en el centro de las précticas sociales,POSTPaza 7, Dela autonomia antagénica... interaccién y negociacién con otros estados y la transformacién de identidades sustentadas en nacionalismos excluyentes 0 sectatios. ‘Ademés, y esto es fundamental, implica un patrén de actividad que ovoga una amplia participacién a fas sociedades civiles de nuestros paises y, con ello, se problematiza la definicién de los incereses nacio- ales objetivos (incluso el de la propia autonomia). Asimismo, este tipo de autonomia se sustenta més sélidamente en el marco de una amplia “solidaridad ciudadana consciente”®. Finalmente, también requiere la cesién de espacios de soberanta de jure (en materia econé- mica, politica y de seguridad) que sélo pueden pensarse y levarse a cabo desde la democracia. Los regimenes asi creados, junto a un ma- yor foralecimiento de las instituciones democraticas de cada pais, pueden ayudar enormemente a llenar el actual déficix democrético” para hacer frente a los efectos nocivos de la globalizacién y evitar asf que ella degenere en una fuerza incontrolable®. 6 Usamosla idea de “solidaridad ciudadana consciente” de acuerdo a la mdltiplee inclusiva acepcidn qui en inglés (solidarity, group feling, group consciousness) seleda al concepto de asabiyah desarrolledo por el pensador arabe del siglo XIV Ibn Khaldun. Su pensamiento ha sido recientemente recuperado en nuestra disciplina para comprender mejor el cambio y la continuidad en los escudios internacionales, as{ como el auge y la cafda de las naciones, Ver Ibn Khaldun, The Mugaddimah: An Introduction to History, Princeton, P-inceton University Press, 1969 y Mustapha Kamal Pasha, “Ibn Khaldun and World Order”, en Scephen Gill y James H. Mictelman (eds.), Innovation and ‘Transformation in International Studies, Cambridge, Cambridge Universicy Press, 1997. Los estudiosos mds serios de la transicién democratica en Latinoamérica concuerdan en que despuésde tres lustros de notables cambios insticucionales, que permitieron a la regidn dejar atris ios regimenes autoritarios, el alanzamiento de la democracia esté muy distante y corre atin enormes peligros. Existe una amplia gama de términos que se usan para calificarel estado de la democracia en el 4rea, apuntando con ello a su naturateza defecttiosa, inacabada y/o limitada: democracies no consolidadas, democracias formales, democracias -utcladas, democraciasiliberales, son los mas usuales. Todos es0s calificativos apuntan a ur diagnéstico comin, Los paises de América Latina viven hoy bajo sistemas ‘quesi bien tienen periddicas elecciones competitivas y con rotacién de partidos en el gobierno, carecen de los pilares basicos del Estado derechos es deci, el real imperio de la Tey, la efectiva salvaguardia de libercades y derechos fundamentales, y la irrestricta separacién Ce poderes, Ademas, estén desprovistos de los componentes materiales sustantivus dslus tegimenes demectiticas; eto es, justicia social, distibucién dl ingreso y desarrollo con equidad. Finalmente, adolecen de os ingredientes intangibles esenciales; a saber, una sélida ética publica, un mayor compromiso ciudadano con la ley y una cultura plutalista. © “Ver Natalio 3otana, “El tiempo de la globalizacién”, La Nacidn, 6 de julio de 2000. oF oRoberto Russell / Juan Gabriel Tokatiian En breve, la idea de auronom(a relacional intenta traer nuevamente al centro de la atencién académica y politica una cuestidn tedrica y emplrica bdsica para la insercién mundial de los pafses latinoamericanos a comienzos del siglo XI. Esta versién introductoria de la cuestién de la autonomia apunta también a suscitar una necesaria polémica en torno al estado temati- co de los estudios internacionales en Argentina. Resumen Este ensayo, que hace parte de un proyecto més amplio sobre el tema, busca presentar, analizar y evaluar el “estado del arte” en roi- noalacuestign de la utonomia en las rela- ciones internacionales contemporineas. El rexto explica la importancia de la idea de autonomia en términos teéricos, asi como su evolucién més reciente en los andlisis de politica exterior de Ameériea Latina. El escri- tosubraya la nacuraleza polisémica de dicha nocién, al tempo que remarca la importan- cia de los aportes de nuestra reyién en cuan- toasu conceptualizacion. En ese sentido, se esclarecen las diferencias entre antonomiay soberanfa y se precisa la impronta regional cen relacién.asu tratamiento tedrico y st furt- damento prictico. Como consecuencia de lo anterior, se intenta establecer la significa- ign delaautonornia para los estudios inter- nacionales en Latinoamética (con mayor énfasisen Sudamérica), mientras se preten- de des:acar la importancia de introducir cambios en la conceptusilizacién deaguella en losinicios de un nuevo milenio marcado por el proceso de globalizacién, el final de la Guerra Fria y la revalorizaci6n de a integra- cidn enef 4rea. De alli que se sugiere la per- tinencia, tanto tedrica como empirica, de pasar deuna autonomia concebida de modo mids anragénico a una autonomia definida de manera mas relacional. Palabras clave Relaciones Internacionales - politica exterior - latinoamérica - globalizacién - incegracién 92