La percepció i les capacitats de gestió de les

externalitzacions: els ajuntaments de Catalunya

Oriol Garcia Codina, Becari FPU, Doctorand en Ciències Polítiques i Socials, Universitat
Pompeu Fabra, Departament de Ciències Polítiques i Socials

Oriol Garcia i Codina. Llicenciat en Ciències Polítiques i de l’Administració per la Universitat

Pompeu Fabra (2004). Premi extraordinari fi d’estudis (2004). Doctorand de segon any, 12a
edició del programa de doctorat en Ciències Polítiques i Socials (UPF). Becari FPU en el
Departament de Ciències Polítiques i Socials (UPF), col·labora en el projecte d’investigació
CICYT Transformación del Estado en América Latina: Nuevos Diseños Institucionales,
Servicio Civil y Políticas Regulativas i en el projecte subvencionat per l’EAPC Els
determinants i la gestió de l’externalització: món local i món autonòmic

Resum

Les administracions públiques s’enfronten de fa uns anys a una pressió doble en la

provisió de serveis públics. D’una banda, els canvis que comporta la globalització,
concretats en l’esfera econòmica en la internacionalització dels mercats financers i l’obertura
dels estats a la inversió estrangera, genera una pressió en les administracions públiques per
a no seguir augmentant els pressupostos públics i incórrer en dèficit. D’altra banda, la
creixent especialització tecnològica i unes societats més complexes pressionen per disposar
d’uns serveis públics que impliquen uns costos en termes d’especialització i de renovació
tecnològica que el sector públic no pot assumir. La necessitat de les administracions de
prestar uns serveis públics de qualitat s’ha vist renovada mitjançant l’ús de l’externalització.

L’externalització constitueix una forma de gestió estratègica referida a la provisió de

serveis públics adreçada a modernitzar la gestió pública tradicional. De fet, l’estratègia
d’externalització de serveis públics troba el seu aixopluc en el concepte de Nova Gestió
Pública, una etiqueta paraigües que conjumina un corpus heterogeni d’escassa vertebració
interna de perspectives modernitzadores nascudes a partir dels anys noranta.

Les administracions catalanes no han restat alienes al canvi introduït per la gestió
diferida de serveis públics; tot i això, pocs estudis s’han encarregat d’analitzar quina és la
realitat de gestió dels serveis públics de producció externa, així com les percepcions dels

1
gestors públics envers la susdita eina de gestió. En aquest sentit, l’objectiu de la presentació
és il·lustrar quines són les percepcions així com els canvis en la gestió de serveis públics
que s’han originat en les administracions públiques catalanes arran de la introducció de la
externalització. Mitjançant aquest doble focus d’atenció es combinaran indicadors indirectes
de l’impacte de l’externalització amb les realitats de gestió específiques.

Text complet

Introducció

Les administracions públiques afronten de fa uns anys una pressió doble en la

provisió de serveis públics, situada en la vessant de la demanda així com en el de l’oferta de
serveis públics. D’una banda, els canvis que comporta la globalització, concretats en l’esfera
econòmica en la internacionalització dels mercats financers i l’obertura dels estats a la
inversió estrangera, generen una pressió en les administracions públiques per a no
augmentar els pressupostos públics ni incórrer en dèficits (Minogue et al. 2000; Salamon
2002). D’altra banda, la creixent especialització tecnològica i unes societats més complexes
pressionen per disposar d’uns serveis públics que impliquen uns costos en termes
d’especialització i de renovació tecnològica que el sector públic no pot assumir. En l’àmbit
públic aquestes realitats es transmuten en la necessitat de prestar serveis amb menor cost,
però alhora en la pressió de mantenir un equilibri entre productivitat, equitat i qualitat en la
prestació. La necessitat de les administracions públiques de prestar uns serveis públics de
qualitat s’ha vist renovada, entre d’altres, mitjançant l’ús de l’externalització.

L’externalització constitueix una forma de gestió estratègica referida a la provisió de

serveis públics adreçada a modernitzar la gestió pública tradicional. De fet, l’estratègia
d’externalització de serveis públics troba el seu aixopluc en el concepte de Nova Gestió
Pública (Osborne i Gaebler 1994; Ramió 2001; Bresser-Pereira et al. 2004), una etiqueta
paraigües que conjumina un corpus heterogeni de perspectives modernitzadores nascudes
a partir dels anys noranta que gaudeixen d’una escassa vertebració interna (Peters, 2001).
L’externalització de serveis en l’àmbit de l’Administració consisteix en la contractació de part
de la producció o dels serveis en agents externs a l’organització, amb o sense afany de
lucre, per tal de guanyar en eficiència (Fernández Díez 2003). Amb l’externalització, a
diferència de la privatització (Ballart i Ramió 2000), la provisió és pública i la producció
privada, és a dir, l’Administració Pública garanteix i és la responsable de la prestació del
servei públic que ha contractat.

2
 El fenomen de la prestació privada de serveis públics no és un fet nou, ja que cap
organització, bé pertanyi al sector públic bé ho faci al sector privat, és completament
autosuficient i per al desenrotllament de la seva activitat necessita serveis i productes
d’altres organitzacions (Metcalfe i Richards 1989, Williamson 1999). L’externalització
nogensmenys sí que constitueix un fet innovador, atès que esdevé una estratègia de gestió
per a guanyar en eficàcia i eficiència, una mena de desideràtum polític (Brown i Potoski
2004), atès que serveix per expandir els objectius socials de protecció pública sense danyar
la iniciativa privada pel que fa a la seva provisió.

Com s’ha avançat en un inici, la Nova Gestió Pública conforma una perspectiva
modernitzadora de millora de l’eficiència i l’eficàcia de les administracions públiques sorgida
a partir dels anys noranta que té com a signe d’identitat l’aportació d’una visió managerial a
l’estudi de l’Administració Pública, tradicionalment dominada per enfocaments legalistes
assentats en el Dret Administratiu. L’etiqueta de la Nova Gestió Pública inclou tot un seguit
de corrents poc cohesionats que pretenen la substitució del principi de jerarquia pel de
mercat (Krüsselberg, 1991), o en altres termes, la importació de tècniques de gestió privada
a la pública. Donada l’escassa cohesió interna dels corrents reunits al sí del concepte de
Nova Gestió Pública, poden distingir-se dos grans subgrups o enfocaments dins seu: d’una
banda, els enfocaments neoempresarials, que solament emfasitzen l’economia, l’eficàcia i
l’eficiència, i proposen clientelitzar els ciutadans; i per l’altre, els enfocaments neopúblics
que procuren d’adaptar els nous instruments de gestió a l’especificitat del sector públic i dels
seus valors i principis d’actuació (Ramió 2001). Tot i això, aquesta divisió no respon al pes
real de cada enfocament, atès que els enfocaments neoempresarials –agencialització,
privatització, gerencialització, externalització, desregulació– gaudeixen d’una influència molt
major que els enfocaments neopúblics (repolitització, control i avaluació, nova regulació,
participació ciutadana i ètica pública).

D’acord amb això, l’externalització té el seu naixement en les corrents

neoempresarials de la Nova Gestió Pública, d’important empremta neoliberal, atès que
l’assumpció subjacent d’aquests és la idea d’òptim paretià de la gestió privada enfront de la
pública. El principal problema de l’enfocament neoempresarial de la Nova Gestió Pública és
el seu èmfasi gairebé exclusiu en el concepte d’eficiència i, secundàriament, d’eficàcia,
sense parar esment a les característiques particulars del sector públic. És per això que
l’enfocament neopúblic pretén donar més consistència a la Nova Gestió Pública i a les
pràctiques que propugna, entre d’altres l’externalització, tot adaptant-les a la realitat

3
específica d’allò públic, i d’aquesta manera assegurar que la millora en eficàcia i eficiència
no provoqui una minva en els objectius socials, que són prioritaris1.

El punt de sortida del present document és la constatació que l’elaboració teòrica a

l’entorn de l’externalització de serveis públics gaudeix de poca contrastació empírica, sigui a
nivell internacional, sigui a nivell estatal, on les dades presentades en els diversos estudis
acadèmics són encara més escadusseres. Concretament, l’interès s’emplaça en analitzar
empíricament en quina mesura l’externalització de serveis públics per part dels ajuntaments
catalans obeeix a una pauta isomòrfica de la tècnica de gestió empresarial, o bé, l’ús de la
contractació de serveis públics s’adapta a l’especificitat del sector públic i implica
vertaderament una millora en la gestió dels serveis públics. La presentació s’estructura
primerament mitjançant la descripció dels principals eixos de discussió acadèmica al voltant
del concepte d’externalització, centrats principalment en els determinants de la decisió
d’externalitzar. En segon lloc, es contrasten els arguments de caire teòric amb l’evidència
empírica al nivell internacional, que assenyala factors explicatius addicionals. En tercer lloc,
es presenta el marc analític i l’evidència empírica de l’estudi Els determinants i la gestió de
l’externalització: món local i món autonòmic, a partir de la qual s’il·lustra el pes dels diferents
arguments existents a l’hora d’externalitzar, així com l’ús d’instruments de gestió dels serveis
externalitzats i el seu impacte en les pràctiques de gestió més comunes. Per últim, en les
conclusions se sintetitzen els principals problemes detectats i s’assenyalen possibles vies de
solució.

1. L’estat de la qüestió: els determinants de l’externalització

L’externalització, constitueix un centre de creixent interès acadèmic de diverses

disciplines, en d’altres la teoria econòmica (López-Casasnovas 2003), la ciència política
(Kooiman 1993; Bresser-Pereira et al. 2004), la sociologia del treball (Hebson et al. 2003), o
l’economia financera (Johnstone 2002). Tot i això, el management tant públic com privat –
donat que l’externalització és una estratègia de gestió nascuda en el sector privat –, són els
enfocaments que han abordat el seu estudi d’una forma més integral, i han sistematitzat els

1
MAS, Jordi Un nuevo modelo de externalización (terceriarización/outsourcing) en la administración pública” IX
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública.Madrid, 2-5
Noviembre de 2004, p. 1.

4
determinants de la decisió d’externalitzar amb major completesa, fet pel qual se’ls atorgarà
precedència en l’anàlisi.

L’origen de l’estudi acadèmic de l’externalització se situa en el camp de la teoria

econòmica, lligat al concepte de costos de transacció (Williamson 1999) i circumscrit a
l’anàlisi de les condicions estructurals en què l’externalització suposa un increment de
l’eficàcia i l’eficiència en l’organització (Cachon i Harker 2002): el funcionament dels mercats
comporta costos, i d’acord amb aquest fet, les organitzacions estableixen els seus límits allà
on la producció interna del bé o servei és més costosa que la contractació externa. Per a
major concreció, aquesta decisió de contractar o produir restarà vinculada a l’existència d’un
mercat en competència, induïda o preexistent, on els costos de planificació, avaluació i
control – costos de transacció – no excedeixin els estalvis potencials (López-Casasnovas
2003).

Tot i que l’externalització, en tant que tècnica de gestió, fou analitzada primerament
des del camp de la teoria econòmica, fou el paradigma de la Nova Gestió Pública el que la
institucionalitzà com una estratègia superior a la gestió directa de serveis públics (Fortin
2000:10). La literatura acadèmica en gestió pública, estructurada a l’entorn del paradigma de
la Nova Gestió Pública, distingeix l’externalització com a estratègia de la tècnica de gestió
de la contractació externa, mitjançant l’element intencional: en optar per la gestió externa
d’un servei públic, les organitzacions públiques fan un ús intencional de l’externalització,
adreçat a assolir uns determinats objectius, entre els quals sobresurt l’eficiència:
s’externalitza la producció d’un bé o un servei a un agent que gaudeix de major nivell
d’especialització. Així doncs, el factor explicatiu destacat per la literatura en gestió pública
(Osborne 1994; Grimshaw 2002; Mas 2004; Young 2005; Ramió 2005) –igualment ocorre
amb la gestió privada (Kakabadse 2000)– que es considera principal en la decisió
d’externalitzar, en tant que conduent a major eficiència, és l’especialització o delimitació de
les activitats core. L’organització ha de definir quines són les seves activitats distintives o
core business, crítiques en el seu rendiment, i és allà on ha de concentrar la seva inversió i
la gestió. En la resta d’activitats, en les quals l’organització no disposa d’unes capacitats
especials ni són estratègiques per a la seva activitat, cal que s’hi implementi la contractació
externa, atès que permet l’obtenció de serveis de major qualitat. Mitjançant un ús estratègic
de l’externalització, l’organització s’especialitza en activitats que li aporten valor afegit i
aprofita les capacitats d’innovació dels proveïdors, fet pel qual obté béns i serveis de qualitat
i guanya en eficàcia i eficiència.

5
 El segon argument destacat per la literatura teòrica és la reducció de costos
(Krüsselberg 1991; Grimshaw 2002; Mas 2004; Young 2005; Ramió 2005), lligat a
l’argument anterior, i que recull en bona manera l’explicació econòmica. En concentrar-se en
les activitats core, les organitzacions transformen els costos fixes variables, traslladen el
cost fix al proveïdor, i guanyen en flexibilitat. D’altra banda, en externalitzar el cost
descendeix, ja que se substitueix el principi de jerarquia per el de mercat, que promou la
competència mitjançant el contracte i d’aquesta manera incentiva l’eficiència.

Així doncs, les aportacions de tipus teòric al voltant de l’externalització la plantegen

com una estratègia capaç de reduir costos i alhora augmentar el rendiment (Kakabadse
2001:403), és a dir, òptim paretiana de la producció interna de serveis públics en les
activitats no nuclears de les organitzacions, siguin públiques o privades.

2. La importància de la gestió de les externalitzacions

Els estudis empírics conduïts a nivell internacional (Ferris 1997; Minogue 2000;
Kakabadse 2001; Grimshaw 2002; López-Casasnovas 2003:220) ofereixen una realitat
diferent de la reducció de costos i del guany en eficiència propugnats per la teoria, amb uns
resultats mixtes i inconcloents. Així per exemple, en l’estudi de Ferris (1997) fet a partir de
les dades de l’enquesta ICMA en municipis americans dels anys 1982 i 1988, els costos dels
serveis municipals externalitzats depenien de la grandària del municipi o del nivell
d’implicació política de la ciutadania entre d’altres variables. D’altra banda, López-
Casasnovas (2003) presenta cinc estudis sobre el cost externalitzat del servei de recollida
de residus en diferents municipis catalans i al·lòctons, dels quals dos casos indiquen
invariació entre el cost de producció interna i el cost del servei externalitzat. En tercer lloc,
l’estudi de dos processos d’externalització mitjançant contractació competitiva durant la
dècada dels anys noranta al Regne Unit palesa una tendència a la baixa de la qualitat del
serveis externalitzats (Grimshaw 2002).

D’altra banda, els determinants de la decisió d’externalitzar no es corresponen en

tots els casos amb la millora de l’eficàcia i l’eficiència, o si més no, no funcionen en solitari.
Mentre que en l’estudi realitzat en directius del sector públic i privat del Regne Unit
(Kakabadse, 2001) les principals raons d’externalitzar destacades pels directius públics eren
la millora en la qualitat, l’actualització tecnològica i la concentració en activitats core; l’estudi
de Grimshaw (2002) destacava la restricció legislativa i la pressupostària com a

6
determinants principals de l’externalització. Semblantment, l’estudi de Bryntse (2002) sobre
l’impacte desigual de l’externalització a Suècia i Dinamarca o l’estudi de cas del processos
d’externalització a Dinamarca de Greve (2003) es fixaven en les aliances de poder entre elits
burocràtiques i polítiques, i la fortalesa o debilitats dels sindicats com factors explicatius de
l’opció de producció externa de serveis públics. Així doncs, els recursos humans, bé des
d’una perspectiva de poder i conflicte, bé pel que fa als costos dels treballadors públics en
relació als del sector privat (Ajuntament de Barcelona 1999), tenen un paper molt rellevant
en la decisió.

D’acord amb això, s’estableix una relació contingent entre externalització i rendiment,
i en conseqüència, l’element de gestió de l’externalització pren rellevància en l’explicació
dels resultats de la gestió externa (Kakabadse 2000; Brown 2003). Principalment, la
literatura s’ha centrat en dues dimensions de la gestió de les externalitzacions. D’una banda
el nivell de riscos contractuals i de l’altra l’alineació d’interessos entre organitzacions, que es
correspon a grans trets amb la distinció entre els conceptes d’externalització – gestió pública
de contractes- i partenariat – governança relacional –.

El concepte de gestió de l’externalització, més arrelat en la dimensió de gestió

pública, respon a una lògica de minimització de riscos del contracte, analitzats mitjançant el
paradigma principal-agent (Salanié 1997; Salamon 2002). D’acord amb aquest paradigma
l’organització pública és el principal que delega en un agent l’especificació del producte. En
concordància amb això, la gestió del risc s’adreça a identificar i a limitar els efectes
perjudicials de les asimetries d’informació – és a dir, el comportament oportunista dels
agents–, així com tutelar l’acompliment del contracte, tot assolint un punt d’equilibri entre
costos de control i estalvis del contracte. Les asimetries apareixen fruit del propi contracte,
atès que no es disposa d’informació directa dels costos i la qualitat, que el sector privat té
més experiència en la negociació i la gestió de contractes, i que l’organització
externalitzadora disposa d’una especialització creixent (Grimshaw 2002; Ramió 2005). Tot
això fa que la gestió de l’externalització sigui imprescindible en temes de control i avaluació
(Metcalfe 1993)

D’altra banda, l’anàlisi de la gestió del partenariat públic-privat emfasitza la dimensió

sistèmica de la relació entre sector públic i privat que es produeix en cooperar sector públic i
privat, introduïda a partir del concepte de governance (Kooiman, 1993), interactiva i
sinèrgica. El paradigma dels Partenariats Públic-Privat (PPP) palesa la possibilitat de
coexistència de marcs de col·laboració basats simultàniament en principis de jerarquia i de
mercat. L’èmfasi no recau tant en l’estalvi de recursos com en l’accountability i la idea de

7
bon govern, d’eficiència mitjançant la transferència de riscos (Fernández-Miranda 2005). En
aquest cas, la gestió activa del contracte, la col·laboració amb el partner privat constitueix un
requisit indispensable per al seu rendiment (White 2000:97). Cal observar però, que el
prerrequisit de la gestió relacional és l’existència d’interessos confluents entre sector públic i
privat, i no jocs no cooperatius de suma zero entre principal i agent, que són la majoria en el
cas de la contractació de la producció.

En darrer lloc, cal tenir en compte que l’element de gestió de l’externalització no

només influeix en el rendiment d’aquesta, sinó que també té implicacions en termes del
rendiment institucional i de cultura organitzativa de les organitzacions públiques. D’una
banda, l’opció per la gestió externalitzada suposa un canvi en l’estil administratiu de les
organitzacions públiques ja que es canvia el principi de jerarquia per la governança basada
en el contracte, i el gestor públic passa de gestionar persones a gestionar organitzacions en
xarxa (Ramió 2005), la qual cosa planteja necessitats de noves competències de gestió.
D’altra banda, la cultura organitzativa també pateix un canvi rellevant respecte de l’ideal
burocràtic i el rendiment de comptes es debilita, cosa que pot obrir les portes al
comportament estratègic i la manipulació (Hebson et al. 2003).

3. Marc d’anàlisi

L’estudi Els determinants i la gestió de l’externalització a Catalunya: món local i món

autonòmic constitueix la base empírica a partir de la qual s’analitzen les oportunitats i els
dèficits de l’externalització en els ajuntaments a Catalunya. El present estudi és fruit de la
línia de subvencions a doctors de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya per a
estudis en Administració Pública de l’any 2005. El projecte d’investigació té un doble
objectiu, d’una banda abordar els determinants de la decisió d’externalitzar, i de l’altra els
instruments de gestió aplicats als serveis externalitzats. Per a atènyer aquests dos objectius,
s’instrumenta una metodologia doble, qualitativa i quantitativa: d’una banda, entrevistes
semiestructurades amb gestors públics de l’administració autonòmica i de municipis de
referència, i d’altra banda, un qüestionari d’administració telemàtica a una mostra
qualitativament representativa d’ajuntaments de Catalunya.

8
 El present anàlisi s’ocupa de l’explotació estadística dels resultats del qüestionari
administrat entre els mesos de març i juny a un total de 81 gestors públics2 segons criteris
de representativitat poblacional i territorial als ajuntaments de Catalunya. Per tal d’obtenir
comparabilitat entre unitats d’anàlisi i alhora maximitzar la variança pel que fa a tipus de
servei públic, es varen seleccionar els caps dels següents serveis: serveis informàtics –
representatiu dels serveis interns i dels serveis d’alta innovació tecnològica–, serveis
d’atenció personal –serveis on els receptors tenen escassa capacitat d’organització–, i
serveis de promoció econòmica – els usuaris dels quals es troben altament organitzats– .

L’opció metodològica, per tal que pugui servir per a l’establiment d’inferències
vàlides, ha d’anar lligada amb l’assumpció ontològica al voltant de les relacions que
s’estableixen entre variables i fets socials (Hall 2003). En el cas de l’externalització de
serveis públics, les conseqüències del fenomen externalitzador poden destriar-se en tres
dimensions analíticament distingibles:

En primer lloc, l’externalització de serveis públics es pot copsar com un instrument de

canvi organitzatiu i de modernització de les Administracions Públiques: el canvi introduït per
la prestació externa de serveis permet d’hipotetitzar un canvi en el rol i en el funcionament
dels ens públics.

La segona perspectiva analítica de l’externalització de serveis públics s’orienta al

sistema de relació entre sector privat i sector públic: la provisió externa de serveis públics
s’ha d’entendre així doncs en termes de problemes de coordinació. La relació en aquest cas
és una relació bidireccional i interactiva en el canvi en la gestió, d’adaptació mútua entre
proveïdor i gestor públic. Els instruments de selecció, planificació, avaluació i control són en
aquest cas els elements d’anàlisi prioritaris.

Finalment, l’externalització constitueix un instrument de millora de l’eficiència i

l’eficàcia dels serveis públics. En aquest cas, el tipus d’anàlisi s’orienta als efectes de
l’externalització en els resultats dels serveis públics.

2
Val a dir que la mostra total és de 100 individus, per bé que el present és un primer estudi exploratori quan
encara no ha acabat el treball de camp (N=81).

9
 Taula 1. Tres prismes d’anàlisi de l’externalització de serveis públics

1. Instrument de modernització de les Administracions Públiques

Externalització Administració Pública

2. Gestió relacional: sector públic i sector privat

Externalització Administració Pública

Sector privat

3. Instrument de millora de l’eficàcia i l’eficiència dels serveis

públics

Externalització Serveis públics

Font: Elaboració pròpia

Totes tres concepcions s’harmonitzen de forma additiva en el disseny d’investigació

general, tot i que d’acord amb l’enfocament de gestió, l’èmfasi analític rau en les dues
primeres perspectives: el canvi d’administració productora a administració gestora en les
administracions públiques catalanes d’una banda, i de l’altra els instruments de gestió dels
serveis externalitzats. Així doncs, l’objecte d’estudi s’articula en dos nivells d’anàlisi i en
dues estratègies d’obtenció de l’evidència empírica diferenciades, per bé que
complementàries, que s’han enunciat més amunt: l’entrevista en profunditat i el qüestionari,
és a dir, la perspectiva case-oriented i la variable-oriented (Ragin 1989). Tot i aquest
disseny, en el present anàlisi es tindrà en compte gairebé exclusivament l’evidència de tipus
quantitatiu fruit dels qüestionaris.

Per a major concreció, el focus d’anàlisi en el present document es troba en

l’externalització com a instrument de modernització de l’Administració Pública. Per tal
d’aproximar aquest canvi, cal distingir els següents elements, que s’esdevenen objectius de
l’anàlisi: En primer lloc, l’abast de la gestió privada de serveis públics, i l’impacte diferencial
en els diferents tipus de serveis públics. En segon lloc, els determinants de l’externalització,
les motivacions en l’ús de l’externalització. I en tercer lloc, la percepció de l’ús i el rendiment
dels instruments de planificació, avaluació i control dels serveis públics externalitzats.

El segon dels objectes d’anàlisi s’adreça de forma específica a la gestió dels serveis
públics externalitzats, és a dir, a la creació d’instruments de coordinació entre proveïdors
privats i gestors públics. Per tal de perfilar amb major precisió el canvi en la gestió dels

10
serveis públics externalitzats, es poden identificar un seguit d’objectius d’anàlisi: el contracte,
en tant que instrument formal principal de gestió dels serveis externalitzats; i les capacitats
de gestió específiques, és a dir, la planificació, l’avaluació i el control dels serveis
externalitzats.

Tot i que la gestió dels serveis públics s’institueix en el factor explicatiu principal del
rendiment dels serveis externalitzats (Brown 2004), alhora es troba íntimament connectada
amb les motivacions per les quals s’externalitza, fet pel qual els dos objectes d’anàlisi es
troben concatenats. La baula entre motivació i capacitat de gestió pot semblar a primer cop
d’ull dèbil, nogensmenys, l’ús de contrafactuals (Fearon 1991) il·lumina la relació entre
ambdues dimensions: si els gestors públics perceben que l’externalització no s’escomet per
tal de guanyar en eficàcia i en eficiència, no instrumentaran –si més no, no intencionalment–
mecanismes d’avaluació i control per tal d’assolir aquests dos principis.

4 . Evidència empírica

4.1 L’abast de les externalitzacions a Catalunya

L’Estat espanyol i, més concretament, Catalunya no han restat aliens a les receptes
modernitzadores de la Nova Gestió Pública, entre elles l’externalització de serveis públics,
que ha rebut una atenció prou important per part de la Ciència de l’Administració. Tot i això,
fins al moment actual s’han dut a terme pocs estudis empírics d’entitat que connectin amb
algun punt del debat acadèmic (Oliver 2003; Huete 2005), que no amb el conjunt. Així
doncs, la informació disponible és força fragmentària.

Per tal d’aproximar l’abast de l’externalització en els ajuntaments de Catalunya, s’han

emprat preguntes al voltant de les percepcions generals dels enquestats en lloc d’emprar
indicadors de comptabilitat pública. L’estratègia escollida, tot i estar subjecta a majors
marges d’error en l’estimació de la incidència exacta de la producció externa de serveis
públics, és vàlida per tal de caracteritzar l’abast de l’externalització en termes generals, tot
basant-se en criteris d’intersubjectivitat, d’acord amb la visió que en tenen els propis gestors
de serveis públics dels ajuntaments de Catalunya.

Després d’adaptar la tipologia de serveis públics (Fernández Díez 2003) als diferents
nivells competencials per número d’habitants, es va plantejar de valorar el nivell d’incidència

11
de l’externalització en cadascun dels tipus de serveis per al conjunt dels ajuntaments
catalans, en una escala de l’u al cinc de menor a major ús de l’externalització3.

D’acord amb la valoració mitjana dels enquestats per al conjunt dels ajuntaments
catalans, la incidència de l’externalització presenta variacions importants segons el tipus de
serveis externalitzats. Així, els serveis més externalitzats són els serveis d'infrastructures
urbanes, tals com la recollida i tractament de residus, la neteja viària, la pavimentació i
manteniment de la via pública, amb una mitjana de 4.27 sobre 5. D’altres serveis on
l’externalització ha tingut un alt nivell d’incidència són els serveis de sanejament, aigua i
enllumenat, els serveis de transport i els serveis funeraris. Tots ells tenen en comú ésser
serveis altament especialitzats, de tipus tècnic, i amb uns costos enfonsats relativament alts.

En un nivell promig inferior, es troben els serveis d’equipaments municipals d’oci,

comercials, esportius, culturals i educatius, tots ells serveis on la cooperació públic-privada
és preferible a l’externalització, atès que l’alineació d’interessos entre sector públic i privat és
fàcilment implementable mitjançant dissenys institucionals alternatius. Per últim, els serveis
en els quals la incidència de l’externalització se situa en nivells baixos i molt baixos són els
serveis socials, d’urbanisme, de promoció econòmica, els serveis interns de l’ajuntament i
finalment, amb un impacte testimonial, els serveis de seguretat ciutadana. Val a dir que els
darrers serveis citats, en els quals l’externalització té un paper menys rellevant, són tots
serveis que impliquen cert exercici d’autoritat i on la neutralitat axiològica de caire
tecnocràtic és inabastable. Així doncs, es pot inferir cert patró d’ús de l’externalització
segons la distribució sectorial esmentada, en què els serveis tècnics són els més
externalitzats, mentre que els serveis que impliquen l’exercici d’atribucions polítiques reben
un menor impacte.

Un altre indicador rellevant a l’hora de caracteritzar l’impacte del fenomen de la

prestació diferida de serveis públics, en aquest cas de forma inespecífica, és el referit a la
valoració general de l’impacte de l’externalització a Catalunya. En una escala de 0 a 10, la
mitjana d’ús de la contractació externa de serveis públics se situa en el 5.66. Així doncs,
l’externalització és percebuda pels gestors locals com una eina de gestió de serveis públics
no intensiva, sinó situada en un nivell mitjà d’ús. És interessant arribat en aquest punt
connectar la darrera dada amb la valoració general de l’externalització en tant que eina de
gestió, que és de 5.33 sobre 10. Així doncs, l’externalització no és percebut pels gestors
públics de serveis municipals com l’instrument òptim paretià en la prestació de serveis

3
Vegeu Annex 2. Abast de l’externalització per tipus de servei públic

12
públics, més aviat genera escepticisme el guany en qualitat i eficiència propugnats per la
teoria. De tota manera, aquesta primera noció serà desenrotllada en els apartats que
segueixen.

4.2 Els determinants de l’externalització

L’ús de l’externalització pot respondre a diversos determinants, tot i que no tots es

vinculen d’una forma incontrovertible als criteris de maximització de l’eficàcia i l’eficiència
(Kakabadse 2001). D’acord amb allò presentat en la part inicial, poden destriar-se fins a
dotze determinants en la decisió d’externalitzar. Dins d’aquests determinants és oportú
d’establir la distinció entre dos tipus d’arguments: d’una banda, els arguments de tipus
proactiu (Ramió 2005), que busquen la millora dels serveis públics i de la seva gestió
mitjançant l’externalització, fer-los més eficaços i més eficients, tot aprofitant l’experiència i
la capacitat d’innovació tecnològica del sector privat, canviar el funcionament i l’estructura de
les administracions i fer la gestió més transparent i d’aquesta manera incrementar el
rendiment de comptes. L’objectiu darrer d’aquesta perspectiva serà així doncs emprar
estratègicament l’externalització per a la millora dels serveis públics i de la gestió pública.

I d’altra banda, els arguments de tipus reactiu, en que l’externalització implica no tant
un element de millora dels serveis públics i de la gestió, sinó més una resposta als dèficits
del sector públic per a la prestació directa. En aquest cas, la recerca de menors costos no es
vincula a la qualitat del servei, sinó que és l’element econòmic el que es prioritza en
l’avaluació d’alternatives. D’acord amb la lògica reactiva, són les limitacions autoimposades
pels ajuntaments al seu creixement les que fan que l’externalització sigui l’única via de
prestar nous serveis, i per tant l’ús de nous instruments de gestió no cerca major
transparència ni serveis de major qualitat. El posicionament reactiu veu així doncs
l’externalització com una vàlvula d’escapament, com una sortida a les rigideses de la gestió
pública, sense reflexionar sobre els requeriments en termes de gestió que implica.

Tot seguit es presenten els dotze determinants i se n’indica la seva orientació

reactiva o proactiva:

1. La reducció dels costos (proactiu/reactiu)

2. La impossibilitat de contractar més personal a causa d’un acord de govern per tal de
no ampliar el Capítol 1 (reactiu)
3. La impossibilitat de contractar més personal per raons de cost vinculades amb
l’estatut laboral dels treballadors del sector públic (reactiu)

13
 4. La impossibilitat de contractar més personal a causa de la pressió sindical (reactiu)
5. Aprofitament de l’experiència del sector privat (proactiu)
6. L’avaluació prèvia de la prestació interna n’indica la conveniència (proactiu)
7. Es tracta d’una “moda” administrativa (reactiu)
8. La majoria de serveis de nova creació (reactiu)
9. La prestació de serveis de major qualitat (proactiu)
10. El canvi en el funcionament i l’estructura dels ajuntaments (proactiu)
11. La millora en innovació tecnològica (proactiu)
12. La millora en transparència en la gestió (proactiu)

Els resultats de l’anàlisi descriptiu4 il·lustren un escenari en què arguments de caire

reactiu i proactiu es combinen i en bona mesura s’anul·len els uns amb els altres. Així per
exemple, el factor que obté la mitjana més alta de valoració, amb una mitjana de 3.315 sobre
5 en una escala de 1 a 5 de menor a major grau d’importància, és el primer dels enunciats,
la voluntat de reducció de costos, l’element central en la literatura acadèmica de caire
econòmic. Tot i això, la reducció de costos no és un determinant completament proactiu ni
completament reactiu, sinó que s’ha de contextualitzar: d’una banda, la reducció de costos
pot ser una reacció a uns costos massa alts del sector públic, que el desestimen per a la
producció del servei; d’altra banda, cal que l’obtenció de serveis més eficients estigui guiada
per un cert criteri de qualitat dels serveis per a poder considerar que la reducció de costos
s’orienta a millorar el servei. Tenint en compte aquests dos condicionants, en el cas dels
ajuntaments catalans l’èmfasi en la reducció de costos respon més a una lògica reactiva que
no pas a una de proactiva. Així doncs, l’èmfasi en el concepte d’eficiència no s’acompanya
del de qualitat i eficàcia, atès que la voluntat d’assolir serveis de major qualitat esdevé el
sisè factor en ordre d’importància, amb un valor promig de 2.91. A més a més, l’èmfasi en la
reducció de costos resta vinculat a la diferència salarial entre treballadors públics i privats,
atès que el segon factor en ordre d’importància és la impossibilitat de contractar més
personal a causa de l’acord de govern per tal de no ampliar el Capítol I, un argument de
caire reactiu, sensiblement allunyat de la millora en eficiència del sector públic. Així doncs,
l’èmfasi en l’eficiència resta vinculat a un argument reactiu previ, l’alt cost dels treballadors

4
Vegeu Annex 1. Estadístics descriptius. Determinants de l’externalització en els ajuntaments catalans. Les
mitjanes s’han calculat en una escala de 1 a 5 en què 1 = molt poc important i 5 = molt important.
5
És oportú fer notar que la gran majoria dels valors promitjos s’han situat al voltant del valor central, amb un
nivell de dispersió de les respostes força baix. Aquest fet és un indicador indirecte de la indefinició d’objectius a
l’hora d’externalitzar: no és fruit d’un anàlisi detallat dels avantatges i els inconvenients, sinó l’eina disponible per
prestar els serveis, que no és qüestiona en absència d’alternatives plausibles.

14
públics, les rigideses en la gestió del personal del sector públic, i la impossibilitat
d’incrementar la partida de personal dels ajuntaments, i no tant a obtenir serveis de major
qualitat.

Un altre exemple de la tensió entre arguments proactius i reactius a l’hora

d’externalitzar el trobem en analitzar els determinants que incideixen en l’esfera de la gestió
d’aquests serveis: si bé el canvi en el funcionament i l’estructura de les administracions és el
tercer argument més rellevant, que el canvi impliqui major transparència en la gestió és el
segon argument menys important. Mentre que d’una banda es vol modificar les funcions de
les estructures administratives i les tasques dels treballadors públics, aquests no consideren
que l’ús de l’externalització hagi de conduir a major informació dels serveis, cosa que
qüestiona la millora introduïda. Emprant el marc analític de la teoria del principal i l’agent, val
a dir que el principal, en cedir la realització d’una tasca – en aquest cas la producció d’un
servei o d’una part – es preocupa més d’identificar l’agent, però no així d’establir canals de
comunicació per tal de minimitzar l’asimetria d’informació.

Per tal de delimitar amb major precisió en quina mesura arguments proactius i
reactius conflueixen en la decisió d’externalitzar, es varen presentar de forma dicotòmica
dues preguntes successives en què es preguntava quin era el motiu més determinant a
l’hora d’externalitzar. El primer eix es corresponia a la dicotomia necessitat–oportunitat, és a
dir, les dues opcions de resposta eren “La necessitat de prestar serveis que el sector públic
no pot o no vol assumir” i “La millora en la gestió dels serveis públics”, mentre que la segona
part oferia les alternatives “Prestar serveis de major qualitat” o “Prestar serveis amb menor
cost”, al·ludint en aquests casos als conceptes de qualitat i d’eficiència. Si bé la primera
dicotomia és més definitòria, en tant que el criteri de necessitat obeeix a una lògica més
reactiva i el d’oportunitat, a una de proactiva, en el segon cas també es pot equiparar
qualitat a proactivitat i eficiència a reactivitat, en tant que la qualitat implica un valor afegit a
l’eficiència, que no una alternativa oposada.

Mitjançant la classificació en una taula de doble entrada de les respostes a aquestes

dues preguntes es podrà identificar en quina mesura els criteris reactius i proactius es
combinen o no en la percepció que els gestors públics dels ajuntaments catalans tenen de
l’externalització.

15
 Taula 2. Nivell de solapament dels arguments proactius i reactius de l’externalització

Pregunta: Quin creu que és el motiu més determinant en l’externalització de serveis públics als
ajuntaments de Catalunya, dels dos que figuren a continuació? (Les opcions de resposta són
excloents)

Qualitat Eficiència Total Fila

Oportunitat 22 (59.5%) 15 (40.5%) 37 (100%)

Necessitat 23 (52.3%) 21(47.7%) 44 (100%)

Total Columna 45 36

Font: Elaboració pròpia.( N=81). Els percentatges corresponen al marginal de fila.

Poc més de la meitat dels enquestats (53%) s’ubiquen en la diagonal, és a dir, en

escenaris on els arguments proactius o bé els reactius actuen en puritat, i tant l’un com
l’altre tenen un pes gairebé idèntic sobre el total de la mostra. Però tal i com s’apuntava en
analitzar els diferents determinants, la combinació d’arguments proactius – la millora en la
gestió i major qualitat en els serveis – es combinen amb arguments d’orientació reactiva – la
necessitat de prestar serveis i l’estalvi de costos -. Des d’un punt de vista conceptual, no
només l’existència d’arguments reactius en solitari, sinó també el solapament d’arguments
reactius i proactius planteja interrogants pel que fa a la gestió dels serveis externalitzats: que
l’externalització s’empri per a millorar la gestió dels serveis o per a suplir les deficiències de
la prestació directa té implicacions diferents pel que fa a la importància assignada a la gestió
del servei.

En una altre ordre de coses, l’argument subjacent al raonament segons el qual

l’externalització esdevé un instrument de gestió que permet d’obtenir serveis més eficients i
eficaços és l’argument de l’especialització, que alhora també es troba inclòs dins la teoria de
l’agent i el principal: el nivell superior d’especialització de l’agent és el fet que justifica el
guany en eficàcia i en eficiència per al principal en optar per la producció externa. Però cal
tenir present que l’especialització no es predica en exclusiva de l’agent – una organització
privada amb o sense afany de lucre -, sinó que també ateny al principal, en el cas que ens
ocupa, els ajuntaments catalans, que han de definir el seu core business públic: les funcions
de direcció, avaluació i control. Si bé la consciència de la necessitat de definir les funcions
pròpies del sector públic és present entre els gestors de serveis públics –la totalitat de la
mostra manifesta la necessitat d’establir límits a l’externalització–, en cap dels casos

16
analitzats es detecten protocols interns on s’identifiquin serveis externalitzables i serveis no
externalitzables.

A tall d’exemple, els serveis “d’intel·ligència” – estudis, planificació i estratègia –, un

tipus de serveis especialment sensibles, que afecten directament l’orientació futura del
sector públic, són externalitzats en bona mesura, d’acord amb les respostes de més del 48%
dels enquestats. Aquest fet no és inherentment negatiu, però esdevé preocupant si
l’externalització s’escomet sense definir quins elements dins d’aquest tipus de servei
constitueixen assessorament de la decisió i quins impliquen decisió.

4.3 La gestió dels serveis externalitzats

Tot i la valuosa aportació de la teoria dels costos de transacció a l’hora d’explicar el

guany en eficiència i eficàcia que comporta la prestació de serveis públics pel sector privat,
aquesta teoria és incompleta atès que considera que l’estructura del mercat de proveïdors i
de la informació disponible per a l’ens públic és exògena a la pràctica contractual, quan la
realitat s’adreça en el sentit contrari. Els mercats són construccions eminentment polítiques
(Lindblom 1977) afectats per problemes d’asimetries en la informació que són regulats pels
legisladors. En aquest sentit, el mercat de serveis públics no es troba exempt d’assimetries,
fet pel qual la comprensió de l’externalització en tota la seva dimensió ha d’incloure els
elements de gestió dels serveis externalitzats.

Pel que fa a l’estructura dels mercats, aquest element és, donat els constrenyiments
institucionals i legals existents, de difícil solució: llevat de serveis fàcilment segmentables en
l’espai o el temps i prestats a administracions de grans dimensions – l’excepció al capdavall
– l’estructura del mercat de prestadors privats de serveis públics és monopòlica o com a
molt oligopòlica. A més a més, les iniciatives de cooperació interadminstrativa per a la
prestació de serveis són escasses i actuen més en un sentit subsidiari – per tal d’aconseguir
un volum d’usuaris prou estimable, o per la incapacitat tècnica d’assumir-ho individualment –
que no pas per a assolir una millora real, ja que els interessos polítics contraposats i
canviants, els canals de comunicació inexistents o de difícil instrumentació, i les dificultats
d’ordre legislatiu – no tant per la seva inexistència com per la seva cosificació o
“fossilització” organitzativa- actuen com a desincentius per a l’assoliment de la cooperació
en aquests temes . Així doncs, l’opció més viable des d’una perspectiva de gestió a l’hora de

17
donar solució a les limitacions actuals passen per la millora dels canals de comunicació,
primerament al nivell individual, mitjançant la formació en gestió de serveis, i
secundàriament, a un nivell agregat, mitjançant l’establiment de xarxes cooperatives de
comunicació i de transmissió d’informació.

A més a més, tot i acceptar que l’externalització sigui més eficient que la producció
externa, aquesta pot danyar els valors públics de l’equitat i la qualitat en favor d’una mirada
centrada exclusivament en els costos. Des d’una vessant neopública, el guany en eficiència
no pot significar una disminució en l’eficiència, altrament s’estaran establint transaccions
entre eficiència i eficàcia dels serveis públics injustificables. L’element crític per a evitar
aquest tipus de transaccions és de nou la gestió del servei externalitzat. D’acord amb allò
presentat fins ara, l’externalització als ajuntaments de Catalunya té un impacte diferencial
segons el tipus de sector i en la majoria dels casos no obeeix a una lògica de maximització
conjunta de l’eficàcia o qualitat i de l’eficiència. Donats aquests condicionants, els
instruments de gestió dels serveis externalitzats difícilment obeiran a una lògica de millora
dels serveis públics.

Els gestors públics locals entrevistats varen expressar majoritàriament la seva

preocupació per l’element de gestió dels serveis externalitzats6: una gestió incorrecta pot
comportar riscos inacceptables, no solament als usuaris, sinó també al sector públic. En un
altre ordre de coses, si bé la coincidència és gairebé total en indicar que l’ús del contracte
per a gestionar serveis públics és un incentiu a l’eficiència, hi ha un acord molt important
entre els enquestats a l’hora d’assenyalar que l’estalvi de costos es redueix amb el decurs
del temps. Aquest fet és indicatiu de la incapacitat dels sistemes d’avaluació i control
disponibles fins ara a l’hora de capturar l’evolució de costos, de manera que l’asimetria
d’informació entre principal i agent s’incrementa.

Un tercer element que il·lustra l’escenari de gestió dels serveis externalitzats és

l’absència de formació i de cooperació entre administracions en matèria de serveis
externalitzats. Així doncs, es produeix un fenomen d’insularització (Ramió 2001) de les
administracions públiques: a l’hora d’acudir al sector privat per a la prestació de serveis
públics, els ajuntaments catalans es troben mancats de formació per a gestionar-los, així
com de sistemes d’informació i coordinació entre gestors públics. Així doncs, en contractar
un servei, el gestor públic disposa de menys informació –o si en disposa és de tipus
fragmentària i no sistemàtica– sobre les condicions de gestió, els proveïdors i els costos

6
Vegeu Annex 4. Escenari de gestió de les externalitzacions

18
reals que de la que disposen els mateixos proveïdors. Aquesta asimetria informativa pot ser
alleujada mitjançant la creació de xarxes interadministratives(Kickert et al. 1997), no
necessàriament institucionalitzades, que proveeixin els gestors públics d’informació dels
proveïdors, dels costos, els mecanismes d’avaluació, així com bones pràctiques per tal de
minimitzar aquesta assimetria en iniciar la relació contractual per a la provisió del servei.
L’ús de sistemes de coordinació entre administracions municipals i autonòmiques esdevé
així doncs una de les vies de solució dels problemes que planteja l’ús de l’externalització, i
més si es té present que els propis gestors públics reconeixen els dèficits existents en la
planificació de les condicions dels contractes, així com en la comprovació de la qualitat dels
serveis.

De fet, els indicadors de gestió dels serveis externalitzats7 indiquen de nou els
mancances manifestes a l’hora de gestionar els serveis externalitzats: els enquestats es
reconeixen mancats d’informació, de formació i d’instruments. En primer lloc, val a dir que,
de mitjana, els gestors valoren per sota d’allò normal o desitjable l’actuació dels ajuntaments
catalans en la selecció prèvia del mercat, la planificació de les condicions de prestació del
servei, l’especificació en els plecs de condicions de compromisos amb la qualitat del servei,
els mecanismes continuats d’avaluació i control i d’establiment de cooperació amb altres
administracions. Així doncs, les funcions pròpies dels gestors públics – planificació,
avaluació i control, principalment –, aquelles que permeten d’assolir uns serveis més
eficients alhora que més eficaços, són desenvolupades en uns nivells insatisfactoris. Aquest
fet pot atribuir-se a la manca de formació especialitzada, a l’absència de xarxes de
cooperació, però també, i de forma molt important, amb la confusió prevalent entre
arguments de caire reactiu i proactiu a l’hora d’emprendre l’externalització.

A fi de caracteritzar amb major profusió els dèficits en la gestió cal dir que els únics
instruments que són valorats satisfactòriament són els referits al control administratiu-legal
de les condicions del control i la informació de tipus informal sobre el servei per part del
proveïdor. De nou, la diagnosi es repeteix: la introducció de l’externalització no respon tan a
la voluntat de millora com a la necessitat de prestar serveis públics. Això implica que el canvi
introduït per l’externalització del servei no s’acompanya d’un canvi en el funcionament dels
gestors públics: mancats de formació, l’avaluació i el control se cenyeixen en exclusiva a les
disposicions legals i el control exercit esdevé merament formals, sense invertir en

7
Vegeu Annex 5. Indicadors de gestió de les externalitzacions i Annex 6 Instruments de gestió

19
instruments d’avaluació i de control efectius que ofereixin informació rellevant sobre el
funcionament real del servei contractat.

Bibliografia

- Ajuntament de Barcelona (1999) Barcelona: Gobierno y Gestión de la Ciudad. Ed. Díaz

de Santos, Barcelona.
- BALLART, X.; RAMIÓ, C. (2000) Ciencia de la Administración. Valencia, Tirant lo Blanc.
- BRESSER-PEREIRA, L.C. et al. (2004) Política y Gestión Pública. Buenos Aires, Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.
- BROWN, Trevor L.; POTOSKI, Matthew (2003) “Contract-Management Capacity in
Municipal and County Governments” Public Administration Review, Vol. 63(2), pp.153-
164.
- BROWN, Trevor L.; POTOSKI, Matthew (2004) “Managing the Public Service Market”,
Public Administration Review, November/December 2004, Vol. 64, No. 6
- BRYNTSE, Karin; GREVE, Carsten (2002) “Competitive Contracting for Public Services:
a comparison of policies and implementation in Denmark and Sweden” International
Public Management Review, Vol. 3(1), 2002, pp. 1-21.
- FORTIN, Yvonne; VAN HASSEL, Hugo (eds.) (2000) Contracting in the New Public
Management. Amsterdam, IOS Press.
- CACHON, Gérard P.; HARKER, Patrick T. (2002) “Competition and Outsourcing with
Scale Economies” Management Science,Vol. 48(10), October 2002, pp. 1314-1333.
- FEARON, James (1991) “Counterfactuals and hypothesis testing in Political Science”
World Politics, Vol. 43 (2), January 1991.
- FERNÁNDEZ DÍEZ, Estrella (2003) Tipología de la gestión de los servicios en el
Ayuntamiento de Madrid. II Curso de Dirección Pública Local. Madrid, 17 de noviembre
de 2003, mimeo.
- FERNÁNDEZ-MIRANDA, Enrique (dir.) (2005) Externalización de la gestión y la
financiación del sector público en España. Madrid, PricewaterhouseCoopers.
- FERRIS, James (1997) “Iniciativas locales para la prestación de servicios públicos. C.6”
en BAÑÓN, Rafael; CARRILLO, Ernesto (comps.) La Nueva Administración Pública.
Madrid, Alianza editorial, 1997, pp. 171-198.
- GREVE, Carsten (2003) “Public Sector Reform in Denmark: Organizational
Transformation and Evaluation” Public Organization Review, Vol. 3, 2003, pp. 269-280,
2003.

20
- GRIMSHAW, Damian; VICENT, Steve; HILLMOTT, Hugh (2002) “Going Privately:
Partnership and Outsourcing in UK Public Services” Public Administration, Vol. 80(3),
2002, pp.475-502.
- HALL, Peter (2003) “Aligning ontology and methodology in Comparative Politics”. In
MAHONEY, James and RUESCHEMEYER, Dietrich (eds.) Comparative Historical
Analysis in the Social Sciences. Cambridge, Cambridge University Press
- HEBSON, Gail; GRIMSHAW, Damian; MARCHINGTON, Mick (2003) “PPPs and the
changing public sector ethos: case-study evidence from the health and local authority
sectors” Work, employment and society, Vol. 17(3), September 2003, pp. 481-501.
- HUETE GARCÍA, Mª Ángeles (2005) “Outsourcing in Spain and USA. Comparisons
about two different local and welfare systems”. EGPA Conference, Berne August 31st -
September 3rd, 2005.
- JOHNSTONE, David (2002) “Public Sector Outsourcing as an Exchange Option”
ABACUS, Vol. 38(2), 2002, pp.153-176.
- KAKABADSE, Nada; KAKABADSE, Andrew (2000) “Outsourcing: a paradigm shift”
Journal of Management Development, Vol. 19(8), 2000, pp.670-728.
- KAKABADSE, Nada; KAKABADSE, Andrew (2001) “Outsourcing in the public services: a
comparative analysis of practice, capability and impact” Journal of Management
Development, Vol. 21(5), pp.401-413.
- KICKERT, Walter; KLIJN, Erik-Hans i KOPPENJAN, Joop (1997) Managing Complex
Networks. Sage, London.
- KRÜSSELBERG, Hans-Günter (1991)“18. Markets and Hierarchies: About the Dialectics
of their Antagonism and Compatibility” en KAUFMANN, Franz-Xaver (ed.) The Public
Sector. Challenge for Coordination and Learning. Berlin, Walter De Gruyter, 1991,
pp.369-395.
- LINDBLOM, Charles Edward Politics and Markets. Basic Books, New York, 1977.
- LÓPEZ CASASNOVAS, Guillem (dir.) (2003) Els nous instruments de la gestió pública.
La Caixa, Col·lecció d’Estudis Econòmics 31, Barcelona, 2003.
- MAS, Jordi (2004) “Un nuevo modelo de externalización (terceriarización/outsourcing) en
la administración pública” IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública.Madrid, 2-5 Noviembre de 2004
- METCALFE, Les; RICHARDS, Sue (1989) La Modernización de la gestión pública. MAP,
Colección Estudios, Madrid.

21
- METCALFE, Les (1993) “Public Management: from Imitation to Innovation” en
KOOIMAN, Jan (ed.) Modern governance. New Government- Society Interactions.
London, Sage, 1993.
- MINOGUE, Martin; POLIDANO, Charles; HULME, David (eds.) (2000) Beyond the New
Public Management. Changing Ideas and Practices in Governance. Northampton,
Edward Elgar Publishing.
- OLIVER, Josep (dir) (2003) Índice laboral Manpower. El empleo en el sector público.
Manpower, Madrid.
- OSBORNE, D.; GAEBLER, T. (1994) La Reinvención del Gobierno. Paidós, Barcelona.
- RAGIN, Charles (1989) The comparative method:moving beyond qualitative and
quantitative strategies. Berkeley, University of California Press.
- RAMIÓ, Carles (2001) “Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en
las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional” en
Revista del CLAD Reforma y Democracia. nº.21 octubre 2001.
- RAMIÓ, Carles (2005) “Las debilidades y los retos de la gestión pública en red con una
orientación tecnocrática y empresarial” Revista Sistema: Número 184-185, Enero 2005,
pp. 87-106, 2005.
- SALANIÉ, Bernard (1997) The Economics of contracts. Cambridge, MIT Press.
- SALAMON, Lester (ed) (2002) The tools of Government. New York, Oxford University
Press.
- VVAA (2003) Informe Pi i Sunyer sobre l’Administració de la Generalitat de Catalunya.
Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals, Barcelona, 2003.
- WHITE, Gordon; ROBINSON, Mark (2000) “6.Towards synergy in social provision: civic
organizations and the state” en MINOGUE, Martin; POLIDANO, Charles; HULME, David
(eds.) Beyond the New Public Management. Changing Ideas and Practices in
Governance. Northampton, Edward Elgar Publishing, 2000, pp. 94-116.
- WILLIAMSON, Oliver (1999) The Mechanisms of Governance. New York, Oxford
University Press.

ANNEXOS. Estadístics descriptius bàsics

Annex 1. Determinants de l’externalització en els ajuntaments catalans

Desviació
N Mitjana típica

22
 Les administracions catalanes externalitzen per tal de
reduir els costos 81 3,31 1,125

Les administracions catalanes externalitzen perquè no

poden contractar més personal donat que hi ha un acord 80 3,23 1,312
de govern per tal de no ampliar el Capítol I

Les administracions catalanes externalitzen perquè no

poden contractar més personal per raons de cost
vinculades amb l'estatut laboral dels treballadors del 77 2,65 1,178
sector públic

Les administracions catalanes externalitzen perquè no

poden contractar més personal a causa de la pressió 79 1,85 ,833
sindical

Les administracions catalanes externalitzen per aprofitar

l'experiència del sector privat 81 3,02 1,012

Les administracions catalanes externalitzen després

d'avaluar la possibilitat de prestar-lo internament 81 2,98 1,037

Les administracions catalanes externalitzen perquè es

tracta d'una moda administrativa 81 2,36 1,297

Les administracions catalanes externalitzen la majoria de

serveis de nova creació 81 2,86 1,034

Les administracions catalanes externalitzen per tal de

prestar serveis de major qualitat 81 2,91 ,911

Les administracions catalanes externalitzen per a canviar

el seu funcionament i la seva estructura 80 3,23 1,079

Les administracions catalanes externalitzen per millorar

en innovació tecnològica 81 3,00 ,987

Les administracions catalanes externalitzen per millorar

en transparència en la gestió 81 2,27 ,949

Annex 2. Abast de l’externalització per tipus de servei públic

Valoracions mitjanes en una escala 1-5 de menor a major nivell d’ús de l’externalització ( N=
81)
Mitjana Vàlids

Nivell d'externalització dels serveis de distribució 4,09 79

(sanejament, aigua i enllumenat)

Nivell d'externalització dels serveis d'infrastructures 4,27 79

urbanes (recollida i tractament de residus, neteja
viària, pavimentació i manteniment de la via pública,
senyalització)

23
 Nivell d'externalització dels equipaments urbans 3,25 79
(parcs i mercats)

Nvell d'externalització dels serveis de promoció 2,34 80

econòmica

Nivell d'externalització dels serveis d'urbanisme 2,18 79

Nivell d'externalització dels serveis de seguretat 1,63 79

ciutadana

Nivell d'externalització dels serveis de transport 3,85 79

Nivell d'externalització del serveis esportius 2,90 79

Nivell d'externalització dels serveis d'educació i d'oci 2,75 80

i cultura

Nivell d'externalització dels serveis socials 2,34 79

Nivell d'externalització dels serveis funeraris 3,85 79

Nivell d'externalització dels serveis interns de 2,22 79

l'ajuntament (informàtica, personal, etc.)

Annex 3. Valoració general de l’externalització a Catalunya i del seu nivell d’ús

Valoració
general de Nivell d'us de
l'externalització l'externalització
a Catalunya a Catalunya

N Vàlids 81 81

Perduts 0 0

Mitjana 5,33 5,66

Annex 4. Escenari de gestió de les externalitzacions

Pregunta: Expressi el seu grau d’acord amb les següents afirmacions: (1 molt desacord –5 molt d’acord):

Mitjana Vàlids

Les administracions catalanes planifiquen bé les condicions 2,53 81

dels contractes d'externalització

L'ús dels contractes és un incentiu a l'eficiència 2,93 81

Les administracions externalitzen allà on hi ha un mercat de 3,08 80

proveïdors competitiu

L'estalvi de costos es redueix amb el decurs del temps 3,47 79

La qualitat dels serveis externalitzats és difícilment 2,68 80

comprovable

Els ajuntaments necessiten cooperació i formació per a 3,90 81

gestionar els serveis externalitzats

24
 L'externalització pot ser perillosa si no es gestiona prou bé 4,66 80

Annex 5. Indicadors de gestió de les externalitzacions

Pregunta: En una escala on 1 és molt deficient i 5 molt bo, ¿com considera que és l’actuació dels ajuntaments
catalans en..?

Mitjana Vàlids

Anàlisi prèvia del mercat 2,66 79

Planificació de les condicions de prestació del servei 2,82 79

Especificació en els plecs de condicions de compromisos del 2,94 79

proveïdor amb la qualitat del servei

Mecanismes continuats d'avaluació i control de les condicions 2,24 79

d'acompliment del contracte

Foment de relacions cooperatives amb els proveïdors 2,42 78

Cooperació entre diferents administracions en matèria 2,10 79

d'externalitzacions

Annex 6. Instruments de gestió

Pregunta: Dels següents, quins considera que són els instruments de gestió dels serveis externalitzats que els
ajuntaments catalans empren més? (1 ús molt escàs – 5 ús molt freqüent) (N=81, perduts =0)

Mitjana Mediana

Control administratiu-legal de les condicions del 3,62 4,00

contracte

Planificació de les condicions de prestació del 2,89 3,00

servei i de la qualitat

Avaluació continuada del rendiment i la qualitat 2,30 2,00

Control periòdic de la qualitat, el cost i la 2,49 2,00

demanda del servei

Reunions entre la unitat i els proveïdors 2,90 3,00

Informació de tipus informal sobre el servei per 3,19 3,00

part del proveïdor

25
Conclusions

Els ens locals catalans estan sotmesos a una triple pressió: expansió dels serveis,
qualitat i equilibri financer. L’externalització de serveis públics ha esdevingut en aquest
context la solució per a prestar serveis públics sense incórrer en alts costos. Ara bé,
l’externalització de serveis públics escomesa pels ajuntaments catalans es correspon més a
l’ús d’un instrument de gestió que no pas a una estratègia de gestió de millora dels serveis
públics: l’element intencional –orientat al canvi i la millora de la gestió pública– és en molts
casos absent, vençut per l’imperatiu de prestar serveis amb uns costos assumibles. Així
doncs, els arguments de caire reactiu –la impossibilitat de prestar el servei directament–
guanyen la partida a la visió proactiva, segons la qual la contractació de serveis públics és
una estratègia de millora de la gestió pública –per bé que no mancada de problemes–. La
indefinició d’objectius a l’hora d’optar pel contracte com a eina de gestió de serveis públics
es transmuta en l’ús deficitari dels instruments de planificació, avaluació i control.

Des d’una òptica neoinstitucionalista, allò que caracteritza el procés en què es donen
bona part de les externalitzacions a Catalunya és el desacoblament entre les institucions
formals – la introducció l’ús del contracte com a instrument de gestió de serveis públics– i
les institucions informals, les normes, les pautes culturals de funcionament de les
administracions públiques, eminentment prestadores directes de serveis i encara molt poc
gestores de serveis contractats. Així doncs, encara no s’ha produït el canvi cultural –
l’establiment d’objectius clars i incontrovertibles en favor de la millora de la gestió– dins les
administracions municipals catalanes. Els gestors públics, mancats d’una orientació clara en
favor de la millora dels serveis públics i d’una comprensió profunda dels nous condicionants
de la gestió, es limiten a exercir una avaluació i un control formals, sense invertir en la gestió
dels serveis externalitzats.

L’èmfasi en el procés d’externalització s’adreça a identificar l’agent més avinent, tot

procurant sistemes competitius. Ara bé, la inversió en les funcions pròpies del principal –la
planificació, l’avaluació i el control– és residual, de tipus formal. Les competències de gestió
de serveis públics externalitzats es troben en un estadi de subdesenvolupament, els
instruments no tenen un caràcter sistemàtic, i són fruit de les necessitats del dia a dia més
que no pas de l’avaluació de les possibilitats d’avaluació i control de què disposen els
gestors. Aquest fet resta vinculat a l’ús reactiu de l’externalització, però també a la manca

26
d’informació sistematizada dels gestors públics sobre les implicacions de l’ús dels contractes
com a eina de gestió.

Idees força

ƒ Els arguments reactius i proactius conviuen i se solapen a l’hora d’optar per

l’externalització d’un servei públic. Conseqüentment, l’obtenció de serveis de major
qualitat i més eficients resta vinculada a la voluntat que se segueixi en triar
l’externalització: millorar o bé
ƒ Cal establir límits a l’externalització. Nogensmenys la indefinició d’aquests límits és
absoluta. L’Ajuntament ha d’ocupar-se no solament de seleccionar l’agent, sinó
també definir-se en tant que principal.
ƒ La gestió de les externalitzacions – planificació, avaluació i control – és el factor clau
per a l’obtenció de serveis de major qualitat i més eficients. Al seu torn, aquest
element resta en bona part connectat a l’ús d’arguments proactius a l’hora
d’externalitzar.

Propostes

ƒ L’externalització s’ha d’afrontar com un instrument de millora de la gestió, altrament

el seu ús serà subòptim.
ƒ Cada Ajuntament ha de definir un esquema conceptual on diferenciï quins serveis
són susceptibles de ser externalitzats de quins presenten més problemes, i de quins
no han de ser externalitzats en cap supòsit.
ƒ L’establiment de xarxes de comunicació entre gestors de serveis públics per tal
d’intercanviar informació sobre els proveïdors, així com tècniques d’avaluació, és una
opció per a millorar la gestió dels serveis externalitzats.
ƒ L’avaluació dels serveis externalitzats ha d’incloure informació dels usuaris del
servei.
ƒ Oferir formació especialitzada en gestió de serveis de prestació externa als nivells
autonòmic i supralocal, no solament en allò atenyent a tècnica legislativa sinó també
en instruments d’avaluació i de control.

27