LA DEMOCRACIA “TECNIFICADA” EN LA CONSTITUCION DE 1980 JORGE VAN DE WYNGARD MOvANG. Protesor de Derecho Constitucional U. Bernards O'Higgins Una de las innovaciones mis trascendentes y pordurables de ta Constitucién Politica de 1980 est relerida a la consagracién de tin Capitulo, como el Primer, que no reconoce antecedentes en nuestra historia constitucional y que bajo ta denominacién de “Bases de la Institucionalidad” exablece un ampli espectro de principlos, valores y ‘normas esenciales que dan forma juridica sustantiva al Estado chilens, Dentro de los aspectos relevantes establecidos en el citado Capi- tulo | de fa Carta Fundamental, el articulo 4* de la misma define la forma de gobierno imperante en nuestro pais, establecienda de manera sencilla y directa que “Chile es una repiblica demoeratica A diferencia de ly dispuesto en la Constincidn de 1925 y otras Precedentes, la Carta de 1980 no sefiala expresamente el tipo o forma de gobierno democritice que prmee i] pals ni las caracteristicas mids relevantes de dicha forma gubernativa, en el entendido que ella admvite varinciones ef cuanto a su forma de expresidn y materializacién. La Constituciin de 1925, por ef contrario, en su anticulo 1° esta blecia el caricter de “representativa” de nuestra sistema democritica definicién que guardaba plena concordancia con lo establecido en el resto de las disposiciones de la misma, que apuntaban, en to medutar, 4 la existencia de autoridades paliticas, en el imbito del Poder Eject wo y en el Congreso, clegidas mediante votacién popular directa, y que, en calidad de “representantes” del pueblo, ejercian las funcianes de gobernar, adminisirar y legistar. Na se contemplaban en dicha Constitucidn otros mecanismos de participacién politica en beneticto de fos ciudadanos que no fueean los estrictamente nelerides. al ejerci- clo del derecho de sufragio para las elecciones presidenciales, parla- mentarias y municipales y, excepctonalmente, una postbilidad de con- voeatoria facultativa a plebiscita por parte del Presidente de laJomer Repibtica en caso de discrepancias con el Congreso en relaciGn con In tamitacién de una reform constitucional La historia fidedigna del establecimienty de ta notma prevista en el articulo 4” de la Constitucién Politica de 1980 da cuenta que en el seno de la Camisién Constituyente se acordé no explicitar caracterist a alguna de nuestro sistema democritico, en particular la de tener un eardcter “representative”, para no encasillarse en una determinada far mula democraticn que hiciera mas dificultoso -en el entendido que requeriria una reforma constitucional el avanzar progresivamente des dela pura “representatividad” democratica hacia expresiones de la denominada “democracia semidirecta” y que implican ta Introduccion de otros mecanismos de participacién popular en las decisiones guber. nativas, adicionales al derecho a elegir autoridades puilsicas por medio del sufragio Sin embargo, la propia Comision Constituyente dejé abierta la puerta pata que las extudiosos de la politica y ef derecho, a partir de un andlisis logico y distemdticn del texto constitucional, pudieran ir estableciendo, mediante la deduccion, las caracteristicas mas relevan- tes de nuestro sistema democritico y que estén implicitamente estable- cidas en la propia Carta Fundamental Pues bien, en ese entendida es que electivamente puede llevarse a cabo él ejercicio légico sefialade y fijar ciertas conclusiones. LAS CARACTERISTICAS DE NUESTRO SISTEMA DEMOCRATICO. Una primera caracteristica de muesto sistema democritica que puede deducirse del texte constitucional es que este sigue siendo, en lo Sustantivo, de cardeter "representative", al estilo: tradicional, Se alegard en cantrario que la Constitucisn prevé la posibilidad de que se comve- que a plebiscito al cuerpo electoral, tanto para fines de una reforma constitucional como para resolver materias de administracién runic} pal!, pero ta verdad es que los condicionamientos y limiaciones que establoce la propia Carta Fundamental, © en su caso la legislacidn com plementaria, para la reallzacién de tales eventos participativos, en espe= ial respecto del plebiscite de cardeter nacional, hacen poco viable 1 Aelia 128 9 11, reapectngre ba Gira 198 A preps i wn cofce echo eave ol Lecatve yf Lian velaciin conf sjercine del Seto persilenclal rapecta de ar precede sa oped tape[A DEMOCRACIA “TEONENTCADA® [6 tA COSSTITUCION DE 1980 operatividad factual. Y los hechérs dan razn a este aserto: eit 16 alias de vigencia de la Carta Constitucional en fa pane pertinemte, nunca se ha convocado a un plebiscitn de reforms constitucional, Respecto de los plebiscitos 0 consultas comunales, en 15 afios de vigencia de les mis- Than, se cuentan con los dedos de las manos las corivocatorias a fox mis- Mos, No obstante la existencia de 345 municipalidades en nuestro pals En todo caso no es el propésito de este trabajn el polemizar y profundizar en este punto y simplemente dejamos sentada nuestra po~ Siciin en el sentido de reiterar que el sistema democrstica chileno sigue siendo esencialmente tan representative: como to fue bajo la vigencia de la Constitucién de 1925, sin petjuicio de admitir que, al menos nominalmente, se consagran en la Carta de 1980 timidas aper- turas hacia una democracia semidirecta Donde pprobablemente ta discesidn sea casi inexistente, es en rela cidn con una segunda caracteristica de nuestra sistema demacritico que ex posible: rescatar de las disposiciones constitucionales. analiza- das en su Conjunto, como e3 la de ser una democracia "presidencialis- tw". Son variados los argumentos que pueden esgrimirse en orden a Jar este caricter “presidencialista’, per tan solo basta analizar de manera conjunta lo dispuesto en los articulos 24 y 32 de la Constitu- cidn, ef telacién con las atribuctones gonéricas y espectiicas del Prest- dente de la Republica em los mas variados campos, para concluir el ‘enorme poder que le atribuye: la Ley Supremaal Prinver Maridatarie. No podemos en todo casa dejar de advertir que uno de lox signos mis caracteristicas de la dhima reforma a ta Carta Fundamental? es el importante aumento de las atrihucinnes fisealizadoras de la Cmara de Diputadas frente a las actos del Gobierno, asi como ef mayor rol del Congreso en el proceso de farmacién de fos tratados y la presencia més relevante de las jefaturas del Senado y la Camara de Diputados en cl orden de precedencia de las autoridattes patslicas y del Congreso en la integracién de drganos constitucianales. Creemos audvertir en lo an {eriat, unido a una cierta disminucién del poder presidencial maniier- tada én relaci6n con el mismo proceso de formacidn de los tratados, el término de la legislature extranedinaria, y las facultades bajo los Esta: dos de Excepcién que se le permite adoptar, un debititamiento de ta autoridad presidencial y un fortalecimiento del poder parlamentario ‘que podria ser el inicio de una tendencia en el mismo sentido hacia un futuro no precisabile au 1 wahinean ny 20.50, et 26 se apne el 20S "fom Vine De Womens Maran Un tercer rasgo caracterizador de nuestro sistema democratico ha dado y en cierta medica sigue dandu origen a sustantivas y enérgicas discusiones politicas, ideologicas © incluso morales. Nos teletimas al carscter de “protegida* que tendiia nuestra democracia y que se fur daria, principalmente, en Io dispuesto en el articulo 9", en ewanto se condena al terrarismo en cualquiera de sus formas; y én lo sefalado en el articulo 19 N° 15 inciso sexto y siguientes, en cuanto permite declarar inconstitucionales & partidos, movimientos u organtzacianes que par sus objetivos, actos © conductas no tespeten los principios bisicas dol ségien democritica y constitucional, procuren el estable cirmiento de un sistema totalitario, como asimismo. aquellos que hagan uso de la violencia, la propugnen a inciten a ella como método de acckin politica, y que también posibilitan sancionat a las persemas natu- vales que hayan tenido participacién en lis conductas sentenciadas. En la discusién en tore 4 esta caracteristicn de nuestro sesterna democratica, que por lo dems encuentra su iuente de inspiracién en la Constitucién alemana, muchas veces se han disirazado, bajo el ar- umento de desconocer este rasgo de nuestro sistema politico, posicio~ ‘nes que on realidad apuntan a manifestar su rechaze al hecho de que la democracia chilena contemple mecanismos que puedan sancionar dristicamente a personas o asociaciunes que en definitiva no ention- den 0 no aceptan el sistema democnitico, 0 que no extén dispuestor aceptar sus reglas y condicionamientos, tan pronto estos 160 resuilten Convenientes a sus particulares abjotivos y estrategias politicas. No obstante lo anterior, tampoco es la pretension de este trabajo el analizar este rasgo dé nuestro sistema democritico, el cual, sin embargo, nos parece de toda evidencia (A *DEMOCRACIA TECNIFICADA": ORIGENES Y FUNDAMENTACION Habiendo establecide ya a lo menos tres caractoristicas de la de mocracia chilens, nos interesa abordar a continuscién el aspect me dular cle estas lineas, cual es el andiisis de una cuarta caracteristica que tendria el sistenia democrdtico plasmado en la Constiqucién de 1900 y que se ha dado en lamar por algunos como la “democracia lectiificada” Consideramos que esta caracteristiea de *tecnificade” que tendria #1 16gimen democritico chileno imperante bajo fa Carta del 80 na ha sido suficiewemente destacida. ni profundizada, no obstante la enor nLA DEMOCRACIA “TECNIFICADA® EN LA CONSTITIPCION DE 1980 Me trascendencia que tiene a nuestro juicio no solo para el sistema politica, sine que fundamentalmonie para el desarrollo econémico y social del pats y su estabilidtad Lo primero que cabria precisar es qué se entiende por “tecnifica cuando se hace referencia con dicha palabra a un rasgo de nuestro: sistema demacriticn. En lo sustancial, “democracia tecnificads” quiere poner de mani- fiesto ol claro propésito del constituyente de ervadicar en la mayor medida de lo posible todo rasgo o vestigio de demagogia y/o popullis- mo en la adopcidn de las decisiones politicas, sea an ef mbito guber nativa como en el legislative, En efecto, eh ta Comisién Constituyenie® se asumid. que uno de Ios problemas politicos y socioecondmices mas gravitantes ¥ efastos que tuvo que enirentar el pais durante buena parte del siglo XX fue piecisamente ef desarrolie de una actividad palitica fundada en parte he menor en el recurso a las medidas de corle popullsta, cargadas de demagogia electoral, eon toda su secucla de inmediatez, pura coyun- turalidad, trresponsabilidad, falta de perspectivas y te seriedad, nulo Fespeto 0 ignorancia de los principios mas elementales de la clencia ecandmica y, en definitiva, perniciosas para el desarrollo del pali, #! Bien Comin y la superacién de la pobreza y las desigualdades De este modo, fue una preocupacién preferente de ta Comisitin Constituyente el fijar en ta propia Constitucidn un conjunto de precep- tox que contribuyesan de manera definitive a la superacién de esa forma de hacer politica que tante dato causs al pais y que eh lo posible erradicaran los. vicios advertidos, encauzando a Chile por el camino de un manejo de la economfa pélica serio y responsable, que dignificara la politica y conilevara una mejor calidad de vida para los chilenien A su vez, em el informe elahorado por el Consejo de Estado*, con fecha 1 de julio de 1960, mediante el cual se remite a ta H. Junta de Gobiemo ef anteproyecto de nueva Constitucién Politica, luego de + hn renin a a Cmte de betes de um Amtaproyects de nssva Constnses Polit a, mbit comacida came “Comunids Onna” em elena Gu ses In pansion ha ‘A ow Mhiniten de hatin cel gto de diss forge Alessondt Waripuan. dom Eni Omar taco *—Gegamo snesat de ta M. hunt se Cubiernan ems en 197. rete jor den Jog ‘Aleta ede 1">mo WA haber sido revisado durante dos ahios por dicha instancia, se aborda con detalle este aspect caracteristico de ia Constitycidin de 1980 En efecto, en dicho informe, Jorge Alessandr recucrda su propio jxcurso de julio de 1976, mediante el cual el Consejo de Estado epté ef encarge de la funta de Gobierno en que le policitaba revisar el Anteproyecto de Constitucién Politica elaborado pd li denaminada ~Comisién Ortdzar” Allf, en La parte pertinente, Alessands manifest: “Durante altos estuve sefalando, con incansable insistencla, que ef négimen censtitu- clonal yigente y las pricticas politicas imperantes eran contraprodu- centes para lograr las solucianes que se buscaban en ardon a loge Una mds justa Convivencia econdmica, ya que las problemas sociales solo podian aicanzar soluciones satisiactorias ~especkilmente para los més humildes- mediante un crecimienta econamica acelerado que aquel régimen y aquellas prdeticas haciat imposible. Las dolorosas experiencias vividas por nuesto pais han demoatrado Ia efectividad de este aserto™® Mis adelante, en la resefta general del proyecto de tiuewa Constitu. cin, el informe en cuestidn establece que: “Ante estas realidades, que pilode desconocer ya que el pais Las sultid en carne propla-, ef objetivo fundamental del proyecto ef informe es precisamente construir tina democracia dotads de mecanismos juridicos que ta preserven de sus principales adversarios: el totalitariumo y la demagogia En la parte mas sustantiva y bajo el epigrafe “Contra tas practic demagdgicas® se setala que “La demagogia, entendida come la practi a viciosa de halagar y satisfacer fos intereses, aun aquellos injustos y desmedidos de ciertos grupos electoralmente numerasos, para canse: guit asi el favor de sus sufragios a despecho de lus efectos resultantes Para el bien comdn, ha sido, evidentemente, da causa mas visible de 1a progresiva erosién de nuestra vieja institucionalidad y la quo termind por destruirla. Entre las razones que contribuyeran 4 que las practicas senragSgicas alcanzaran tan fatalcs repercusianes, debe citarse wf en trelazamiento de las actividades gremiales y politicas y ta irresponsaby © Ialoreme del Cameo te tatido recur om Ia coms banlals por Saf Peeberte de a Repose acer se aramproyecay sobee nave Conmaitacinn Roles del Esteda, pr “ren comnjurabos ea Constitcaen Politic de a Mepublica de Chile Y9AD y Coane «ie Politica la Replica de Chi 19% bain se ak fara Sanwa de Cie, 8, gg 116 lem pag 11914 DEMOICRACIA “TECNINICADA™ EN LA CONSTITUCISN DE 1900 lidad parlamentaria en materias fiscales y econdmicas. Ambas, en core Junin, determinaron el paulating deteriora y. por dltimo, la vittual ruina de la economia nacional. Luge, baja ef titulo “Resporsabilidad parlamentaria”, apucta que “El proyecto contempla también notmas especificas para desterrar de nuestra politica otro mal gravisimo y al que ya aludimos: la irrespoesab. lidad parlamentaria, originada por ta po i impunidad politica que amparaba 4 diputados y senadores, y agravada (pese a las muy esforee das y laudables iniciativas en contrario desplegacas por algunos Pres. sSdentes de la Repdlilica) por las facilidades que la distorsion de los textos Cconstitucionales vigentes hasta ayer les brindaban, en sus pretensiones de coadministrar el Estado, de intervenit en el manejo de la hacienda Pailica y de entrometerse en los mecanismos financieros”? Finalmente. bajo el titulo “Orden Publica Econdémico”, ef informe del Cansejo de Estado establoce que: “Se tha reservado toca iniciatha en fa inateria (gasto pablico) al Presidente de ls Republica, quicn, coma administrador del Estado y part poder realizar una gestion dtl, debe tener en Ia materia una exclasivicad absoluta, de manera que su medidas no se vean. Como eeurrid ten 4 menudo en el pasado, entra- badas o enteramente destiguradas y anuladas, por indicaciones caren. tes de estudio, imprudentes o simplemente demagégicas”, agregando que “las experiencias vividas por el pais, cuya historia economics no fs off cosa que la crémica de wna inilacién Constante \: progresiva contrastadas can Jox tesultxdos que el gobierna de VE ha obtenide merced a Ios planes econdinicos puesios en prictica, dey didas en cuanto a que uno de los principales motores dees y de dos mates devivados de ella lea estacko on las exageradas emisiones Mmonetarias La ilegitima, y # veces énconstitucional. intromisida de! Congreso en la aciministracién financiers del pais, provocd gastos y compromisos para 1a cuales 90 se disponia de recursas, pero que livianamente se obtuvieran por la vie de apelar al cndeudamiento con et Burnico Central, institucién que, pese a tener la misésn legal de ‘controlar #! circulante. carecta de armas suficrontes para oponerse 4 das exigencias de créditos fiscales. Esto ya no sucedert en ef futuro, en razdn de la autonomia e independencia de que gozard dicho Baie 2 1a prohibicion de que gastos pulblicas © préstamos puxdan financiar- Se por of instituto emisor. ya sea directa o indirectamente’ 15‘van De Wrncan MOVAr No es de extrafar, entonces, que el Presidente de a Repablica de la época, general Augusto Pinochet, en wl discursa mediante el cual dt 3 conocer oficialmente ol texto definitive de Constitucién Politica aprobado por la H. Junta de Gobiemna y convoca a un plebiscito para ‘que 1a eiudadanis se pronuncie sobre dicho texto, establecié que “Re- falta, en su creatividad y sentido moderno, 1a forma camo se plasma et tistema de Gobiemo. Junto con vigorizarse e| presidencialismo, rad cando en ef Gobierno y no en ef Partamento el eje de la comduccidn politica y econdmica del Estado, s¢ refuerzan las instanclas judteiales ¥ técnicas que eviten sus eventuales excesos contra los particulares o Impidan sus poxibles tentaciones demagogicas contrarias al interds ra cional™"" Podemos concluir, pues, que al hacerse alusidn al caracter “tecni- ficado” de nuestro sistema democritica, lo que se quiere resaltar es que son precisamente los criterios técnicos de la cleficia economica los que deben presidir la adopcidn de las deciviones pablicas relacio- nadas con vl manejo dé Lis finanzas poblicas y la negulacién de las actividades econdmicas en general, no abriende la puerta a la intie- duccidn de factores puramente oloctoralistas, demagagicos © idealdg)- cos que solo terminan por contaminar para mal tales decisiones Los antecedentes hist6ricos que avalan esta decision del con yente y la manera como este propésito se ha consagrado en la Const tuciin de 1980, y que a continuacién se detallan, permitirén apreciar fen toda su magnitud! y con mayor claridad e| aserto. precedentemente establecido. Si se analizan las principales variables econbmicas de nuestro pais y las caracteristicas de nuestro sistema econdmica bajo la vigen- ia de la Constitueién de 1925 se puede concluir que las cifras no fueron para nada alentadoras: tasas de crecimiento en promedio inte- tiores. al 5%; tasas de inflacién permanentemente de des digitos, © incluso con cifras superiores al 50% © 100% ew algunas afas; deficit muy frecuentes de la balanza de pagos y comercial; déficit sisteméti= ‘cos y de proocupante magnitud del presupuesto fiscal, sobreendeuda- miento pilblico Interne y externa; emisidn inorgénica: neto predomi- ‘Exponicion Rocha at pale por SE. ol Freviderte de ta Republica penenal de [Apis Pinochet tiga af 10 de agoua de 180, wn “exten compara {ise Politica do la Repu dle Chilo 1900 ‘Chole HORE Avan a Katabs Camenales, pin 1[A DEMOCRACIA “TECNIFICADA* EN iA CONSTITUCION DE 1980 fio de-criterins politicos, electorates, demagdgicos @ ideoldgices en la adopcion de medidas de impacto eeondmico: dependencia politica dol Banco Central; nula voluntad politica para tratar de superar los vicios adveitiden; presencia exorbitada del Estado. en la actividad eco. némica, con altos niveles dé inefickencia ineficacia; falta de profesio~ nalismo y experticia en algunas de las personas encargadas de adoptar decisiones econdmicas trascendentes; muy poca apertura al comercio internacional: sobreproteccionismo a la praduccin nacional sin ma- yores andlisis de conveniencia, calidad y diversificaciin, etc El resultado de tades esters raygas es en general el de un pais muy alejado de las vias de desarrotla, extancada en un nivel bajo de creci- miento econdmico, enirascade en un neto predominio de lus ltichas paliticas © ideoldgicas, donde las variables macroceondimicas no eran mas que instrumentas.a disposicidn de ser usados bajo conveniencias totalmente ajenas a las de ta ciencia econéinica. Como consecuencia de lo anterior, Chile se presenta, ademas, como un pais can grandes cantidades de su poblacién ya sea en extiema pobreza (1 de cada 5 chilenos al aho 1974), 0 catalogables camo “pobtes” (casi un 40% al misma af 1974) De entre las varias razones que explican todo ese panorama, deficiemte normativa constitucional de la Carta de 1925 en este aspec~ to resulta ser un factor fundamental En efecta, la Constitucién de 1925 adopt importantes medidas destinadas a superar el resurgimiento del “parlamentarismo” de hecho que vivid Chile en las décadas previas a la dictacién de esa Car Fundamental y, en general, alcanzé ese objetivy, Incurrié, empero. en una omisiGn muy relevante. Es asi como no se cantemplaron disposiciones suficientes y ade- cuadas que estuvieran destinadas a pone? cote a la actividad parla. mentaria —via mociones o indicaciones. en su caso~ destinada, con los ya mencianados (hits electonilistas, demagdgicas y pop mentar los gastos publicos propurstes por el Poder Ejecutive 0, ef sis £280, a Crear nuevos gastos Este vacio constitucional tuvo una enorme trascendencia como ya sefalamos, unido a la falta de autonomia de! Banco por cuan: to posibilité que los parlamentarios dieran rienda suelta a una actitud muy imesponsable y de mero interés particular en la mayoria de los reasonfomca Vin Or Wncann MewnaO Este se debe a que la Constiticién de 1925, pot tos procesos histéiricos y sociales que comenz6 a vivir Chile y el mundo en general en esa épocu, y que implicaron una ampllacién de la participacién cludadana cada vez mayor", Hlevaron a los parlamentarios a actuar de un mode menos elitista y mucho mds abiona a la ciudadania, con Campanas y actos electorales con ¢l objeto de acceder a ue cuesp electoral cada vex may im TO), Y li forma mis simple y directa de conquistar esas mucvas masas de voios terming siendo una verdadera campetencia en pos dé offe- cet beneficios de toda naturaleza a Jas perwunas, mediante la aproba- ci6a do nuevos gaslos, aun cuande ello significara una verdadera crisis financiera para el erario nacional, obligandi al Ejecutiva a incurrir en pricticas tales como la emisién inorginica y el sabreen- deudamicnto, amén de los ya referidos deficit fiscales ya inveterades Toda to-anteriot, sin perjuicio de las practicas del cohecho y el clien- telismo politico que también, indirectamente, ‘esultaban igualmente periciosas Toda esta situacién trajo unas consceunncias sociales gravisimas, alimentadas, ademds, por un ideologismo galopaite que cada aia te ‘hia mais presencia en la politica nacional En efecto, al aprobane continuamente nutves reajustes a otorga mientos de beneficios econrimicos sin mayores ponderaciones ¥ «quill bbrias se incitaba a que los productores subieran las precios, al visuali- zar quo la gente dispondria de mayores ingresos, y esa alza de precios gencraba inflacién, la cual, a su vez, trminaba en poco tempo ha kendo ilusorio ef reajuste o los beneficios econémicos obtenidos, to que a su ver llevaba a ta gente a realizar huelgas, marchas, protestas y paros Nacionales fin de presionar par nuevos feajtistes y beneficios, frente a lo cual fos parlamentarios cortian presurosos a asegurar la dictackin de nuevas leyes que accedicran a esas peticianes crudadanas con el objeto de captar sus votos y asi, sucesivamente, este verdadero circulo vicioso se dio por décadas en Chile. Consecuencia de ello lue un pals ne sul con cifras dé economia Publica muy deficitarias, sino que ademas prea de pormanentes fend- menos de agitacién social como los ya descritos, fo que en muchas oponunidades obligo a casi todas lis Presidentes de la Repdblica a ‘ho Ls diamond hn requisite pa shag este nt ls ampliaecn penteron dal eames on ls nm 104 y 194g!EA DEMOCRACIA “TECNIFICADA” EN LA CONSTITUCION DE 1980 tecurrir a la dictacidin de Zonas de Emergencia o Estados de Sitity por las graves alteraciones al orden péblico 0 la conmocién intertor que esa agitacion social creaba en el pais. Solo mediante La reforma constitucional"’ de enera de 1970, que recogid en medida importante las advertencias que ya insistentemente habia realizado el presidente Jorge Alessandri durante su mandato'*, se procedié a ajustar algunas normas de la Constitucién de 1925 con el fabjeto de limitar la actividad parlamentaria demagingica. Bien cabris preguntaree par qué sen fendmenas de agitacién s0- etal extrema y de declaracién de Estados de Excepciin ya no se ven hace mucho tiempo en él pais En buena medida, pensamon, obedece a que hoy no €s pasible n) la demagogia 0 ¢! populismo, ni la Irresponsabilidad parlamentaria, y porque la economia piblica se maneja seria y técnicamente, todo to Cual ha terminade. por cambiar fa cultura de la poblacién chilena, por cuanto las personas ya se han dado cuenta de los heneficios de una economia manejada adecuadamente; de que fos parlamentarios ya no- pueden 6 no tienen facultades para ofrecer verdaderas regalos o preben- tas a sus olectores: ¥ de que teniendo las cuentas on orden La inflacién ‘es muy baja, todo le cual disminuye las presiones casi desesperadas que tenia la gente antes par obtener nuevos beneficios ecandmicos Pues bien, es en este contexte donde cobra una extraordinaria importancia lo que prescribe nuestra Carta Fundamental y que, soste~ nemos, en buena medida es la responsable de este nueva cuadro de nuestra economia publica tan diametralmente distinto al caracteristi co de Chile bajo la Carta de 1925 y que boy es objeto de reconoci- miento e incluso admiracion en muchas partes del mundo, Now parece que se ha cometide une gran injusticia al omitir importancia de las normas de la Constitucidn de 1980 en el logro de situacién alcanzada y que en clerta medida han permitide “discipli- par” a todos, en particular a los Presidentes, sus ministros de Hacier da, os parlamentarios y al propio electorada en tome al propssito comdn de dotar a Chile de un sistema econdmico serio y un manejo Taqwa por Key N° 174 se }e Rien mayorer arntexdentm sabre of lageeation, stvestenciaa y prmposicionm que hixoees fen wa cpomunidad of x presidente Forge Aletsand’ dean seanciato y haber emt Gateria tea “Aiewaeui. Su pewsaniiente contitvcional. Raed de au vice wiles”. ‘feegio Careanen Digan, Ea harchca de Chit, Satin se Cie, 1007Val OW WYracAE) Maman de lis finaineas ppdblicas muy responsable y orientado hi Comin sobre la base de postuludos econdmicas cientificas CONCRECION DEL CARACTER “TECNIFICADO” DE NUESTRA DE- MOCRACIA EN LAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION DE 1980 Etrando a analizar cudles son as disposiciones constitucionalies que de manera mis especifica y diructs han sido establecidas com los propdsiios ya resefiades cabe detenorse en las siguientes 1. Eo primer tugar tal vez cabe hacer una consideracién gonérica pero tascendente: Si se trata de demestrar la manera como la Carta Fundamental ha buscado eliminar, ojalé de manera (otal, Jos tipicos recursos politicos de la demagogia y cl popullamo, es evidente que un punto fundamen: tal para el logro de ese objetivo apunta a reducir el tamafie dol Estado ¥ por consiguiente, la posttilidad real de este de intervenir en mult ples aspectos de fa vida de las personas La presencia de un Estado eatralimitado y la comsccuente: mayor dopendencia de los gobernadas Prestaciones, servicios, subs dios, ayuilas y heneficios de aquel, indudablemente que hace mucho ms propicio ef recurso electoral facil de aumentar esos beneficias y ayudas para conseguir ia adhesion ciudadana, a pesar de que las reall dades objetivas de desarrollo ecundmico del pais indiquen que ello no es posible, Distinto es ef caso do un Estado que se rige por of Principia te ta Suibsidiariedad y donde la matric fundamental radica en que:las perso- nas deben apuntar en la medida de lo posible. raxonable y conveniente, a la satisfaccidn de sus necesidades por sus propics exfuerzos, Iniciativas y capacidades, contando can un Fstado que se limita a crear y favorecer las condiciones sociales necesarias para ese denenvolvimienta auténo- mmo de las personas y en donde el peso de la propia superacién personal recae oh cada individuo y en #1 cetrecto use de su libertad. Ese enfoque implica om detinitiva un profundo cambio cultural ef Ii visiéa que tienen las personas del Estado, el cual pasan a ver como un factor que les ayuda y contribuye a su propia rmalizaciin Personal, y no como una especie de pater en quien deben descansar para fa satisfaccién de la mayor parte de sus necesidatlestA DEMON 1A “TECNIFICADA" EN 1A CONSTITUCION OE 1980 Cualo ese cambio de actitud ha operade es evidente que hace més fdetl apuntar a la construccin de una democracia teni cada, donde el manejo del presupuesto publica se hace de manera seria ¥ responsable, ajeno a todo afin demagépico. bajo una pers. Pectiva subsidiaria, encauzindolo hacia aquellas necesidades que los Particulares po han podido 0 no han querida resolver y que sin embargo son limportantes para el Bien Comin y centrdndolo expect. camente en los mas necesitadas y-en aras de generar én ellos iguales Sportunidades de surgir, gracias a atlecuados apoyos en reas claves como salud, vivienda y educacion. Nuestra Carta Fundamental consagra el Principia de Subsidiarie- dad! de manera implicita en el amiculo 1" incisa 3 y lo conereta en varias otras disposiciones especiticas tales como lus roles del Estado son materia de proteccién de la salud (art. 19 N*'9), de famento y desarrollo de Ia educacién (art. 19 N10), en Jo tocante ala seguridad social (art, 19 N° 18) y en Lo referide al desarrollo de actividades empresariales (art.19 N° 2 |. La innovaciéin mas importante y a su vez especttica que intro- duce fa Carta de 1980 pura reafirmar el carkctitr “tecnificado” de nucs tro sistema democratino, en el sentida que le hemos dado més arriba, dice relacién con los limites sue se consagran en relacisn con la actividad parlamentaria frente a los gastos piblicos. En efecto, La médiila del asunto esté en el articulo 65, que es ef Primero det titulo roierida a ta “letmacidn de la ley". Pues bien, cicha isposicitin, y: lwvego de fijur algunos requisitos en relacién con la inicie thva y el origen de las leyes, consagra un conjunta de materias ptopias de ley conocidas como de “tniciativa exclusiva del Presidente de la Repuibslica", lo que significa que corresponde solamente a él la iniciativa para poder presentar un proyecto de ley en dichas materias. Esa iniclati, Ya exclusiva abarca un abanien bastante amplio de aapocion, tales come: 1 Las rolativas a imponer, suptimir, mducir © condonar tributos de cualquier clase o naturaleza Las que estalilecen exenciones tributarias o modifican las existentes Las que determinan la forma, proporcionalidad © proyresiéin de Jos tributes. Las relativas.4 ta creacién de nuevos servicios pablicos. "Jomce Vame De Wc 5- Las relativas a ts creacién de empleas rentadas, sean fiscales, semifiscalés, auténomes. « de las empresas del Estadd, las que los suprimen y determinan sus funciones y atribuciones fs Las que dicen relacién can la contratacién de empréstitos 0 cele brar cualquier clase de operaciones que puedan comprometer ol ertidito o la responsabilidad financiers del Estado, de las entidades semifiscales, auténomas, dé los gobiemos regianales o de las mu nicipalidades J ‘Las que condonan, reducen 0 modifican obligaciones, intereses u ‘otras cargas financieras de cualquier naturaleza extablecidas a fa- vor del Fisco 0 de los organismos.o entidiades referidies B~ Las que fijan, modifican, conceden o aumentan remuneraciones, jubilaciones, pensiones, montepios. rentas y cualquiera otra clase de emolumentos, préstamos o beneficios al personal ett servicio 0 fen retito ¥ & 10s beneficiarios de montepio, en su caso, de la Administracién PObilica y demas organisms y entidades anterior mente senialados. 9 Las que fijany las remuneraciones minimas de los trabajadutes del sector privado 0 aumentan obligatoriamente sus remuneracianes v beneficios econdmicos & que alteran las. bases que sirvan para determinarlas. 10.-Las que establecen o modifican las natmmas sulte seguridad so- cial o que Incidan en ella, lanto del sector publica como del privado 11.-Las que tengan que ver can ta ad puestaria del Estado. pistracion financlera o presu- 12--iLa Ley de Presupuestos y sus madificaciones 13. Las que tijan las normas sobre enajenacidin dhe biees del Esra de las municipalidades y sobre su arrendamiento 0 concesion 14. Las que fijen las fuerzas de aire, mar y thera que han de mante- ere en pic en tiempa de paz 0 dé guerra. Pues bien, de este amplio catélogo de materias propias de ley que se reservan de manera exclusiva a la iniciativa presidencialLA DEMOCRACIA “TECNIFICADA" EN LA CONSTITURION DE 1980 queda fuera de toda duda que {a intenciin del constituyente es centrar el manejo de la economia y finanza diblicas en el Poder Fjecutivo, fundamentalmente en el Presidente de la Repablica y su ministo de Hacienda, como por ln demas se ha padide comprobar que asi acontece en todos estos afos, incluso. bajo gobiernos de signos politicos bastante diversas (militar, democratactistiano, pope: dé, socialista) De ahi que se haya reservade a la Iniciativa presidencial exclusiva #1 activar cualquiers de los sensibles temar resefiados, purcsto que pvidente que una decisién poco rigurosa y mal axewarada en a materia puede tener consccuencias niefastas para la economia del pais Por lo demas, esta centralizacién permite asignar una mayor res ponsabilidad y compromisn en el Priinet Mandatario en el manejo rigurose de las variables macroecondmicas, toda vez que en caso de ferrores importantes la responsabilidad y escrutinio pdblice recaerin precisamente en su persona. Por lo tanto, se ha vedado a los parlamentarios la pesibitidad de proponer nuevos gastos piblicas en todo ese amplisine abanico de materias, que eran las més tipicas donde aquellos recurrian para los electos electoralistas y demagogicos ya senalados Sin embargo, la norma habria quedado en la absoluta indefensidn i al mismo tiempo el articul 65 no hublese establecido un esencial resguarde en 44 Inciso final: “Ef Congreso Nacional sole pod’ acepta disminuir © rechazar los servicios, empleos, enrolumentos, présiamos, beneficios, gastos y demds iniciativas sabre la materia que proponga e! Presidente de la Republica” Jal norma viene a cerrar el circulo, toda vex que nada se habria Jogrado con reservar a la iniciativa exclusiva del Presidente de tn Republica tan amplio abanico de materias proplas de ley de trascen- dencia econdmica, si por otro lado durante ta tramitacién de dichos proyectos de ley, ¥ vla indicaciones aditivas o sustitutivas, los parla- Inentarios pudieran haber aumentada tos gastos, beneficios, emol mentors. empleos, et, que propustera el Primer Mandatai Este verdadere: marco referencial fijado por e! constituyente se ratifica plenamente can lo dispuesto en el articulo 67 de la Carta Fundamental, disposicin que regula de manera especitica la tramita cidn y discusién de ta Ley de Presupuestos de la nacién. 3En eiecto, alli se sefala claramente que 1° Ei proyecto de Ley de Presuipuestos ex de iniciativa exclusiva dil Presidente de Ia Re- publica; 2" EI Congreso: Nacional no podra aumentar a disminuir ta estimacién de fos ingresos que haga el Presidente de la Republica #n la citada ley; 3° El Congreso solo podra reducir las gastos conte- nidos en el proyecto ¥ salvo los que estiin establecidos en ley per- manente; 4° La estimacion lel rendimienio de los recursos que con sulla la Ley de Presupuestos y de los nuevos que establezca cualquiera otta iniciativa de ley correspande exclusivamente al Pre« aidente de la Repdblica previo informe de los organismos técnicos respectivos HH Pero, ademis, y para evitar cualquier asare indirect de ta demagogis parlamentaria, la Constitucién también aborda atros puntos telacionados con la materia en andlisit. £% asi como el anticulo 60 inciso 2 establece como usal de cesacién en el carge de parlamenta- ‘lo aquel que durante su ejercicio actuare como “procurador 0 agente ff gestiones particulares de cardcter adnvinistrativo, en ta provision de empleos pablicos, consejerias, (unciones 9 comisiones dé similar natu. raleza™, Esta inhabilided procede incluso cuando el parlamentatio ac ide por sf.o por interpésita persona, natural o juridica, 0 por medio de luna sociedad de personas de La que forme parti: También es causal de cesacién en el carga parlamentario, de acuerdo al articulo 60 inciso 4, ayuel de ellos que “ejercite cualquier Influencia ante las autoridades administrativas. judiciales a favor o- representation del empleador o de lox trabajadores en negoclackanes © conilictos laborates, sean del sector public o privado, 0 que inter. Yengan en ellos ante cualquiera de las partes* Tales normas san plenamente pertinentes por cuanto las condut las alll sancionadas eran, muy habituales en nuestra clase parlamenta- ria de antatio y constitulan mecanismos indirectos que favarecian una Politica demagégica y el clientelismo politico tan nefasta y atentatorio de la igualdad ante fa ley. Desgraciadamente. bajo la vigencia de ta Cana del 80 hemos asistide a conductas de algunos parlamentarios que 4 nuestro juicio ineuiren en los hechos ya sefialados y que, sin embargo, han quedado impunes por falls de voluntad politica pata Perseguirlas. Dobe recordarse que por despracia ta legitimidad activa para [a persecucién de estas infracciones ante el Tritunal Constitucio- nal radica exclusivamente en of Presidente de la Repiblica a en # lo menos diez parlamentarios en ejercicio, PyLA.DEMOCRACIA "TECNIFICADA" EN LA CONSTITLICION DE 1980 {V, Las disposiciones hasta hora citadas apuntan a evitar la presen- cla © iniciativa parlamentaria en todo Jo relativo a la generacién 0 aumento de gastos pablicos, centralizéindose, como ya se vio. el mane- jo de las politicas econdmicas pablicas en ef Ejecutivo. Sin embargo, también cabe la posibilidad cierta de que la den: provenga del propio titular del Poder Ejecutivo, dadas las am- plias facultades que tiene en el drea econdmiica, Anite ese riesgo, la Carta Fundamental también toma importantes resguardas para cerrar igualmente por este lado la puerta al populism, Ex asi como cabo xefialar que una norma que resulta muy impor- tame para evitar propésitas demagdgicos, aunque desgraciadamente ha estado siendo burlada impunemerite pat lus autoridadis det Poder Ejecutivo en los Ultimos aos, esté consagrada en el aniculo 19 N* 20 bajo ef denominado “Principio de la no afectacton de las tributos”. En ielecto, estahlece el inciso tercera de la disposicién citada que “low tribulos que se recauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresarin al patrimonia de la nacién no podrin estar afectos a un-destino determi nado", La norma contempla das excepciones, mais una tercera establec da en la disposicion sexta transitoria de la Constitucion, pero, en lo fundamental, apunta a evitar que se ligue la imposicidin o incremento de un tribute a la consecuciin de determinados objetivas de politica social. [Ei propdsito de esta norma es obvio a ta luz de la experiencia histérica. De lo que se trata es de evitar el verdadero chantaje politi- co-tlectoral que se puede ejercer sobre uno o mas parlameniarios que deciden oponerse a la cracién o ineremento de un tribut expaniéndolos 4 la opinidn publica como: egoistas, individualistas 0 sin conciencia sacial, cuando previamente se ha sefialado que ese nuevo tribute o alza del mismo esta destinado a tal o cual finalided especifica de ayuda social, generando naturales expectativas de be neficios en clertos sectores cludadanos, De esta manera, liganco tri- butos con beneficios sociales concretos es muy dificil para un parla- mentario opanerse a lox mismos, por el casio electoral que elle: le puede canllavar y de este modo puede terminar sumindose a una Memagégica, abusiva o poco racional alza de tributos."* 19 La aaperan ie tes Wtiiaon ote Megaaclaloncinie Masene cing bw Re cusbajeds Viicilade comihicacnel » péllicamems Mk Bnpeslelin 6 alsa de imposaies 8 toeticos Serif tes comes menerie de jess avitonclale, programs Chie sail, ays (a a wecevlas do baton rerircontin, te We iid Retoslanmee Ne fadinalad ow Wo pectin de be rama 3Nowe Vax OX WY NEAR McrmNO ¥, Tampoce puede dejar de citarse aqui la regulacién que hacen ta Carta Fundamental y la Ley Onginica Constitucional respectiva det Banco Central. En efecto, en ta Constitucién de 1980 se le otorga a este decisive Sryano un rango comstitucional y se le califica por la misma Carta Constitucional como wh “rgano auténeme, can patrimo: ‘Alo propia, de caricter técnica”, lo cual resulta esencial para asegurar una. gestifin netamente econdmica y financiers del mismo, ajena a presiones. politicas y/o demagdgicas del Ejecutive o el Legislative. Su Ley Onginica Constitucional te atribuye el manejo de dos pollticas ‘eenciales para la buena marcha de la economia, como san la maneta- ria y Ia cambiaria, relacionadas directamente con el control de la inflacién, flagelo que ocups lamentablemente durante tantas décadas 1 cardcter de una verdadera cruz para el ciudadana comin. El extraordinario manejo que ha hecho ef Banco Central de estas paliticas ha permitido aleanzar tasas de: inflaci6n histiricamente bajas ¥ comparables a tas de los paises desarrollados y, por otro lade, ha posibilitade cantar con un tipo de cambio real y fijado por «1 meread, que ha otorgarla beneficios tanta a consumidores como. a exportado- res, en diferentes mamentos del devenit de la economia nacional, Como una manera de evitar la permanente tentacién de las autor. dades politicas, tan comin en el pasado, de recurrit al Banco Central para $us propdsitos electorates y demagdégicns, la Constiweién Politica #9 su articulo 109 establece que dich organo “de manera alguna podid (...) adquirir documentos (se entiende de deuda pablica) emitie ‘dos por el Estado, sus organismos o empresas”, agregande que "ningiin gasto pablico @ préstamo podra financiarse con eréditos directos 0 indivectos del Banco Central® (salvo caso de guerra externa o peligro de ella, calificado por el Consejo de Seguridad Nacianall En palabra simples, ¢1 Banco Central no es ni puede ser financista del poder politico ni tampoca su aval Detse acomrse finalinente que para reafirmar el perfil téenico de sus integrantes, estos nu pueden ser candidatos 4 diputadis o sonado- Fes, a menos que desde un ao antes al dia de la eleccién ya no ostenten el cargo de consejero dell Banco (art. 57 N° 3 ) VL. Por otte lado debe sefalase el Principio de legalidad del gasto pablico ‘art. 32 N° 20) que rige imperativamente para el Presl- dente de la Republica y la Administraciény del Estado y la minuciosa regulacidn y control 4 que estén aujetos los denominados decretos de 2LA DEMOCRACIA, LA CONSTITUCION DE 1900 ‘emergencia econdmica (art, 12 N° 20) que constituyen la unica exe cepcidn al citado Principio de Legalidad det gasto pablico, A esto abe agregar que segin lo dispuesto en el articulo 100 “las Tesores del Estado no podrin efectuar ningin pago sino en virtwd de un decraio o tesolucién expedido por auloridad competente, en que se exprese Ia ley o la parte del presupuesto que autorice aque! gasto. Los pagos se efectuaran considerando, ademis, e! orden cronobogico establecido en ella y previa relrendacién presupuestaria del docu mento que otdene el pago” Vil. Se suma a este mecanismo de control el hecho de que de acuerdo al articule 98 de Li Constitueién corresponde a la Contraloria General de la Republica “fiscalizar ol ingreso y. ia inversién de. los fandos del Fieco, de las municipalidades y de los demas organismos y servicios que determinen las leyes" y *examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades”, de modo tal que ef Principio de Legalidad del gasto piblico sea efectiva- mente respetade siempre y en todos sus alcances, sobre todo por las autoridades del Ejecutivo. Vill. Aurt cuando sea mils tangencial, nu puede dejar de sefialarse que por mandato de la Constituci6n (art. 38 inciso 1) la Administra clén Pblica, cuya jetatura corresponde al Presidente de la Republica, debe estar fundada en “principios de cardcter técnicn y profesional", Jo cual también sparta toda consideracion palitica, idealégica, de clientelismo o popuilista en cuanto a su composicin y operatividiad 1X. Finalmente cabe detonerse en ef anticulo 63 N* 7, 8 y 9 en cuanto 90 de ley las que autoricen al Estado y a sus onganis- mos a contratar empréstitos, los cuales deben destinados a finan- Glar proyectos especificos. Ademés la ley debe indicar las fuentes de recursos can cargo a los cuales deba hacerse el servicio de la dewda ¥, evitar traspase de verdadeess *machilas” de deuda a la siguien Sdministracién por parte de mandatarios irresponsables demagon ens, se Exige ley de quérum calificado para autorizar ta contratacian de emprestitos cuya vencimienta exceda el término de duracién del rexpectivo periodo presidencial. ‘Son igualmente materia de ley las. que autoricen la celebracién de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer ef forma directa o indireecta el crédito o 1a responsabilidad financier del Estado Y sus organismos, como también son materia de ley las que fijen tas hormas con arreglo a las cuales las ermpresas del Estado y aquellas en eque este tenga participaciGn puedan contratar empréstitos. Jos que en ningdn case podnin efectuarse con el Estado, sus organismes o empre- 3a. Esto diltimo para evitar otra vieja practica demagogica de mantenes empresas. priblicas absnlutamente ineficaces y desfinanciadas con el solo objeto de asegurar el clientolismo palitico y subvencionindalas artificialmente con préstamas otorgados por el Estado o sus organises © empresas, los cuales naturalmente no se pagan nunca. En ol fondo, este altimo ramillete de disposicianes, en la medida que se trata de materias canstitutivas de ley, permiten ef control constl tucional y parlamentario de la eventual demagegia presidencial, y vie~ nen a unite a los ya reletidas que llevan a efecto ta Contraloria ‘General de la Repablica y el Banco Central y a las demis normas que ya hemos citado y que apuintan a establecer por parte de a Canstitu- cidn eficaces resguardos para impedir que la concentracién de atribu- clones scondémicas en el Primer Mandatario dé pibulo para que sea este el que las ejerza con prapésitos electorales de canto plazo y en desmedro del Bien Comin.