CAPITULO 4 Planificacién y gesti6n ambiental integradas en programas de desarrollo econédmico Stephen W. Bennett Alberto Uribe Ariel Cano-Vicario Planificacién del desarrollo, ordenamiento ambiental del territorio y evaluacién del impacto ambiental La planificacién, gestion e incluso el mejoramiento del ambiente se refie- ren a la busqueda de la armonia de las relaciones entre el hombre y su entorno fisico y social para lograr el desarrollo cuyo objetivo sea la satis- faccidn de las necesidades humanas basicas, a través del manejo racional de todos los recursos disponibles, con criterios de equidad y maxima par- ticipacién de la poblacién. En la mayoria de los paises latinoamericanos los servicios de protec- cién del medio ambiente estan dispersos administracién publica, existiendo duplicaciones y competencias divididas, lo cual, a su vez, oca- siona que los recursos humanos y materiales no sean aprovechados en forma dptima. Estas actividades estén distribuidas, en la mayoria de los casos, en ministerios o secretarias de estado de recursos naturales (aspec- tos de vida silvestre, parques nacionales, explotacién de minerales, hidro- carburos, aspectos agricolas); de industria (evaluacién de proyectos reali- zados teniendo en cuenta solamente aspectos econémicofinancieros y en algunos casos de control de la contaminacién); de agricultura (aspectos de utilizacién de recursos hidricos para irrigacién, manejo de cuencas y usos de tierras agricolas); de salubridad 0 sanidad (aspectos de saneamiento basico principalmente); de planificacién urbana y de asentamientos hu- manos (saneamiento, uso del suelo urbano, control de ruido y de basura en algunos casos); de energia (explotacién de recursos energéticos princi- palmente hidroeléctricos, hidrocarburos, térmicos y nucleares). En algunos paises la planificacién del desarrollo se limita a linea- mientos generates, a la formulacién de los grandes objetivos nacionales. En otros, se hace s6lo desde el punto de vista de la utilizacién del territo- rio para las operaciones mas rentables econémicamente, en general a corto plazo, sin que en la planificacién existan criterios globales de orde- [24]PLANIFICAGION Y GESTION AMBIENTAL — 25. namiento del territorio nacional a largo plazo de acuerdo con sus capaci- dades y limitaciones ecolégicas. En las evaluaciones del impacto ambiental el primer requisito es establecer una comunicacién efectiva entre las diferentes dependencias y los grupos u érganos sectoriales sefialados, con el propésito, en un prin- cipio, de intercambiar experiencias técnicas e integrar informacién para una serie de investigaciones. En segundo lugar, la comunicacién efectiva se requiere para resol- ver, en caso de que existan, problemas administrativos, institucionales o de tipo legal que impidan llegar a una coordinacién de intereses y activi- dades. Una vez logrado el paso anterior, resulta necesario establecer una oficina o dependencia con las funciones de recolectar, ordenar, interpre- tar integrar la informacién necesaria para la planificacién del uso del suelo y de los recursos ambientales, sabre los medios fisicos y sociocultu- rales. Con esta actividad de inventario y diagnéstico de recursos ambien- tales y de estudios basicos de los sistemas naturales y sociales nacionales, se sientan las bases para un posible ordenamiento del territorio nacional, de acuerdo con sus capacidades y limitaciones (necesidades, carencias) ecoldgicas, econémicas, socioculturales y politicas. Seria conveniente que este ordenamiento territorial fuera institucio- nalizado legalmente a través de una entidad normativa, pues al disponer del ordenamiento global del territorio se facilita la tarea de evaluacién de proyectos especiticos de desarrollo en lo relativoa la seleccién de la locali- zacién mds adecuada (la que causa el menor impacto ambiental o la que Jogra la utilizacién éptima de los recursos disponibles y el mayor apro- vechamiento de sus potencialidades del suelo), de entre las varias alterna- tivas disponibles en todo el territorio. En los pafses en los que por razones politicas o de otra indole no se pueda implantar el ordenamiento territorial / ambiental, las evaluacio- nes del impacto ambiental pueden tener una seria limitacién; pero sin embargo conviene establecerlas porque constituyen, por si misma, una herramienta de extraordinaria importancia para la minimizacién de los impactos ambientales de proyectos especificos a la luz del andlisis de su localizacién y de la tecnologia ambientalmente apropiada. ‘Obviamente, tanto el establecimiento de la ordenacién del territorio como la evaluacién de impactos ambientales deben ser ejecutados por una organizacién, localizada de tal manera dentro de la organizacién publica que disponga de suficiente autoridad y competencia para dictar normas y ejecutar estudios que tendrdn su aplicacién en todos los sectores. Para esto, deberd contarse con un Sistema de Planificac: ‘ny Ges- tién (proteccién-mejoramiento) Ambiental, un érgano técnico que reali- ce inventarios de recursos naturales, los integre con los inventarios (po- tencialidades y necesidades) socioeconémicos correspondientes para producir el diagnéstico ambiental. Ademds, proponga los criterios de impactos ambientales de los proyectos especificos, proponiendo criterios ambientales para la ejecucién de los mismos. Serd también un érgano26 INTRODUCCION A LA EVALUACION normativo que apruebe y formule normas sobre el ordenamiento del territorio y sobre la aprobacién ambiental de los proyectos de desarrollo. Naturalmente, todo este sistema requeriria, en primer lugar, un marco legal que lo apoye y exija la obligatoriedad de las evaluaciones. Este marco legal podra derivarse de la estructura legal ya existente, intro- duciendo los conceptos de ordenamiento del territorio y/o la evaluacién del impacto ambiental de proyectos especificos de desarrollo, pero en otros casos serd necesario promulgar una nueva legislacién. Pueden identificarse diversas alternativas para la realizacién de las evaluaciones de impacto ambiental de un proyecto dado, entre las cuales se pueden mencionar las siguientes: a) El Sistema de Planificacién y Gestién Ambiental, con su propio per- sonal técnico, y basado en los requisitos de ley, hace la evaluacién del impacto y concede o no el visto bueno 0 autorizacién ambiental para el proyecto; 4) el Sistema de Planificacién y Gestién Ambiental coordina la realiza- cién de la evaluacién a cargo de entidades tales como universidades, grupos técnicos dentro del gobierno y organismos internacionales, y en base a ella concede o no el visto bueno para el proyecto; ¢) el proponente del proyecto, sea éste empresa privada u érgano del gobierno, se responsabiliza por la evaluacién del impacto ambiental, se haga con medios propios o a través de la contratacién de consul- tores; pero en todo caso con estricta supervisién y control por parte del Sistema de Planificacién y Gestién Ambiental, quien finalmente con- cede 0 no la autorizacién o visto bueno para el proyecto. Desde el punto de vista de su efectividad y répida respuesta, Ia alter- nativa a) aparece como Ja mejor. Costo y financiamiento En relacién con la responsabilidad por los costes necesarios para la eva- luacién del impacto ambiental, existen basicamente las siguientes al- ternativas: Ira. El proponente del proyecto es responsabilizado por los costos de la evaluacién en la siguiente forma: a) la empresa proponente del proyecto realiza los estudios con re- cursos humanos y financieros propios; b) la empresa proponente del proyecto contrata consultores, y ¢) la empresa proponente del proyecto paga al érgano de proteccién ambiental una tasa para la evaluacién del proyecto. Esta tasa puede ser proporcional al tipo de proyecto y a la cuantia de su inversi6n.PLANIFICACION Y GESTION AMBIENTAL = 27. En los casos a) y 6) deberd haber una estricta supervisi6n y control de la evaluacién por parte del érgano de proteccién ambiental. Esta alter- nativa se aplica especificamente para los proyectos de la empresa privada. EI gobierno se responsabiliza por los costos de la evaluacién dei impacto ambiental del proyecto especifico. Esta alternativa debe aplicar- se solamente para proyectos del gobierno, y se puiede realizar de dos ma- neras: 4) el érgano de proteccién ambiental hace la evaluacién del proyec- to proveniente de cualquier entidad piblica, con recursos téc- nicos y econémicos propios, 0 6) la entidad pablica proponente hace la evaluacién, bien directa: mente o a través del contrato de consultores, y la somete al érga- no de proteccién ambiental. Cabe subrayar que el esquema de evaluacién de impactos ambien- tales deberd ser implantado tomando en consideracién, prioritariamente, aquellos aspectos més importantes por sus efectos en el medio que pue- dan provenir de la realizacién del proyecto {impactos fisicos, y/o impac- tos socioculturales, segiin su prioridad e importancia relativa). Organizacién para la gestién del desarrollo y el ordenamiento integrado territorial Las prevaluaciones del impacto en el ambiente y la salud se realizan mejor en un contexto nacional que incluya una legislacin para los pro- blemas ambientales y Ia creacién de organizaciones con funciones y auto- ridad definidas. Implica algo mds que la creacién de otro organismo. Los temas fundamentales de politica de desarrollo dictardn la localizacién de la autoridad encargada de tomar las decisiones. Los paises de América han creado varias organizaciones y estructuras bsicas diferentes para la planificaci6n ambiental y de desarrollo. En las figuras 1-8 se presentan ejemplos de las estructuras organizacionales existentes y de sus correspon dientes niveles de autoridad para tomar decisiones. EI problema reside en dénde situar la autoridad encargada de las decisiones sobre la necesidad y la aprobacién de las valoraciones del efecto faturo en la salud, de los proyectos de desarrollo, o de las prevaluaciones relacionadas con el uso éptimo de los recursos ambientales. Los sistemas més recientes tratan de incorporar componentes de varios sectores --agri- cultura, salud, medio ambiente, etcttera— en una sola organizacién que formule politica ambiental, tome decisiones y tenga la capacidad de inte- grar los diversos elementos, para alcanzar la meta de desarrollo con un uso ambientalmente éptimo de los recursos humanos y naturales. Estas autoridades politicas estén siendo apoyadas con frecuencia creciente por equipos técnicos multidisciplinarios. Esta reorganizacion se puede llevar28 — INTRODUCCION A LA EVALUACION a cabo en forma administrativa sin ningun costo adicional, 0 si acaso muy pequefio, y se puede asi evitar la creacién de otra estructura buro- qratica, En la formulacién de estos Sistemas de Planificacién y Gestion Ambiental, a partir de organismos sectoriales ya existentes, es impor- tante enfatizar la necesidad de una “descentralizacion coordinada”. Pueden surgir muchas dificultades. Los conflictos entre las garan- tias a corto plazo y a largo plazo son quiz los mds frecuentes. Los expe- rimentos de reorganizacién gubernamental son intentos de crear un mecanismo eficiente para resolver los conflictos. Por un lado existe el peligro de que las exigencias del procedimiento retrasen proyectos urgen- tes. El riesgo opuesto es que los proyectos incompletamente analizados introduzcan a la larga efectos perjudiciales. Por lo tanto, el esfuerzo por reestructurar la autoridad gubernamental est basado en la seguridad de que los efectos de las acciones de un solo sector tienen importantes reper- jones en otros sectores. (Se podria sustituir la palabra sectores por inisterios). El concepto de desarrollo armonioso adecuado para la mo- ficacién ambiental éptima y para la proteccién de la salud y el bienestar exigird organizaciones gubernamentales nuevas e innovadoras. EI proceso basico de la administracién de un programa para la imposicién de prevaluaciones del impacto en el ambiente y la salud es fundamentalmente el mismo, independientemente de la estructura orga- nizacional que se haya creado. 4) El primer paso es hacer una definicién del proyecto, que incluya metas Y objetivos con suficiente precisién como para que se puedan preparar los términos detallados de referencia que describan las necesidades de informacién. Esto exige que se haga la recopilacién y e? andlisis de Ia informacién en forma tal (concisa, sin ambigiiedades, indicando las areas de incertidumbre o preocupacién), que permita su utilizacion por parte de los principales responsables de las decisiones al deliberar. El anilisis debe incluir un estudio del proyecto, en términos de posi- bilidades y limitaciones ecolégicas nacionales, para asegurarse de que a decisi6n tomada en relacién con el proyecto considera sus efectos en la politica general de desarrollo y es adecuada para el ecosistema. b) después se toma una decisién sobre la politica, a alto nivel, asignando la planificacién y la prevaluacién del proyecto a las agencias respon- sables. Este es un paso clave, porque si se asigna la valoracién a un ‘organismo sectorial limitado, se pueden omitir consideraciones glo- bales basica ¢) se debe definir el plan de direccién y funcionamiento, para llevar a cabo la valoracién; 4) hay que crear un mecanismo para presentar a los encargados de las decisiones las alternativas desarrolladas durante la prevaluacién.PLANIFICACION Y GESTION AMBIENTAL — 29 LOCALIZACION DE LA AUTORIDAD PARA DECISIONES AMBIENTALES Y DE DESARROLLO (0 gas [ ome COMITE INTERSECTORIAL, AUTORIOAD PARA DECISONES —=-| ‘SOBRE PROYECTOS OE DESARROLLO UNIDAD DE APOYO TECNICO 1, AUTORIDAD DE DECISION INTERSECTORIAL AUTORPAD| waster 0& | | mwisteRW oF | | MINSTERODE | | wwsrERIC DE Saino mecca | | MOESAROUD | | ReEURSDE TnaNRS CUERPO CONSEJERO COMITE INTERSECTORIAL DE COOROINACION REPRESENTACION TECNICA ‘DEL MINISTERIO 2.AUTORIDADES DE DECISIONES SEPARADAS CON EL COMITE COORDINADOR30 INTRODUCCION A LA EVALUACION PRESIDENTE Y GABINETE MINISTERIO PLANIFICAC! U OFICINA PLA- NerICADORA DE teenie AUTORIOAD DE DECISIONES 3. AUTORIDAD DE DECISIONES A NIVEL PRESIDENCIAL AUTORIDAD DE DECISIONES A NIVEL PRESIDENCIAL COMITE PRESIDENCIAL MINISTERIOS Y ORGANISMOS TECNICOS. 4. AUTORIDAD DE DECISIONES SUPRA E INTERMINISTERIALES A NIVEL PRESIDENCIALPLANIFICACION Y GESTION AMBIENTAL — 31 B.AUTORIDAD DE DECISION SECTORIAL SEPARADA 6.ACCESO DEL CIUDADANO AL SISTEMA JURIDICO DE LOS TRIBUNALES32 INTRODUCCION A LA EVALUACION MINISTERIO DEL SUPRAMINISTERIO OE AMBIENTE Y DE DEFENSA Y pecisiones | PE RECURSOS DE_RELACIONES: NATURALES: EXTERIORES 7.AUTORIDAD SUPRAMINISTERIAL B.AUTORIDAD SUPRAMINISTERIAL PERO ORIENTADA HACIA EL PROBLEMA Referencia Uribe, A. ""Bases para ¢l Plan Nacional de Proteccién y Mejorar 10 del Ambiente (1979- 1988)". PNUMA. pNUD/CONSUPLANE, Tegucigalpa, Hondura: 1978.