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    Funciones esenciales de salud publica Fin este capitulo empezamos a teansi« cidn que va desde el concepto de la salud priblica hasta su puesta en préc- tica,y que continuaré en el capitulo sie sguiente con la misma finalidad, es deci | de definir elementos y formes por ‘meio de los aspectos conceptuales ana- lizados en los capitulos 3, 4, y 5 pueden ‘eapresarseen instruments operativos y en stt aplicacion en la préctca de fa salud piblica. La amplirud del concepto de sahud pi- bea que hemos analizado, fa eompleji- dad resucance de su campo, asf como Ia tnliplicidad y variedad de los objeos considerados plantean dificultades evi- dentes para su funcionemiento, Esto obliga a la adopciéa de un plancer- Inento operativo centrado en un nticleo funcional bien definido y, por canto, ma- tujable, pero de amplieud y signficacion sstradgica suficiente para que puede sberearinegeamente a toda la salud pd biics. Afortunadamente, es ficilideneif- ‘aceste nico funcional etratégico dela salud pablicaen las América, al tatarse de las fianciones que estin bajo la res- ponsibilided directa del sad, y hay tres tipos de razones que lo justifcan, y hasta obligan a lleger a esa conchusién, En primer liga, Estado es el principal actor institucional de la salud piblica y es una entidad individuolizada desde el punto de vista operativo, con personal- dad juridiea¢ instramentos de actuacién propios y poderosos: la identifiacién ‘operatva, en particular, la aignacién de responsabilidades y f posibilidad de re- ‘lamar su cumplimiento, se hace todavia mds Ficil si se ceneraen las instituciones pertenecientes al Eseado que son respon- sables directos del sector de Ja salud (el ministetio o fa secrratia de salud), alas que denominaremos autoridad sani- taria nacional (ASN), tegional/provin- Cialestadal (ASR) o local (ASL). En se- undo lugar, los objetos de la salud priblica son, mayortaiamente, de nau raleza piblica tales como los bienes pi- 39 blicos o de mérito social y, por lo canto, el principal responsable es trbign el Es- tado. Por timo, como ya hemos visto, ‘una de las funciones mds importantes det Bsado en materia de salud piibica es la smovilzacién de la sociedad civil y ba cx- pacitacién de la poblacién para la parti- ‘ipacién social. De este modo, parts de las funcionesestaales desempefadas por Te autoridad sinitatia, no sdlo es posible aleanzar todas los demés actors y todo dl campo de k salud publica, sino que también resulta ser la manera mis ade- ‘cada yestrartgicameate, Js forma més poderasz de hacerlo. Ast el uso de los inserumentos de actuacin del Estado es Tabase obligntocay la mejor para a pre tica mais efcaz de la salud publica. Ea las pares IIL y IV se trata dealla- damente algunos aspectos operativoses- pecifcos de ese enfoque. El presente ca- piculo se centraré en los aspectos mis sgenerales de las funciones de fa salud priblica, desde el punto de vista de las tesponsabilidades de Ia auroridad s tatia, con el fin de precisar més el con- cepte y hacerlo més operativo, desde los cuatro aspectos siguientes: * Bl concepro de Funciones Bsenciales cde Salud Publica (FESP). * Las Funciones Esenciales de Salud ublicay las practias sociales para fa sald, + Las responsabilidades insttucionales cen materia de salud pibica, + Las Funciones Bsenciales de Salud Pitblica. 1. El concepto de funciones esenciales de salud pablica Por sus objeto, sus sujetos y dos campos de conocimiemto y de prictica que le son propios, la salud piblica es una parte funcional y operativa idenificable dentro del sistema de salad en el que se incluye y puede tenes, como se ha visto, identidad funcional y operacva espectfi- as. En consecuencia, no s6lo es posible, sino necesario, identificar las funciones de la salud prilica para caraecerizatla operativamente como parte del sistema de salud y para opcimizar su desempefo, ‘Se entiende como funciones de la sad piblice al ennjunto de actuaciones que leben ser realizadas con Fines concretos, necestrios pata la obtencién del obje- tivo central, que €5 asimismo fa Final dad de la salud pablica, es decir, mejo- rar la salud de as poblaciones, En otras palabras, dentro del conjanto de todas las actuacionesy responsabilidades de la sled piiblica, es posible y conveniente definir subconjuntos especificos més homogéneos, las finciones, con una identidad operativa definida con rela- cidn a objetivos o tareas propias nece- varios para kt comsecucién del obj final de la salud publica La operatvidad de una fancidn de- pponde, en primer lugas, de una defini- cin suficience de sus contenidos, obje- tivos y actividades y también de ln asignacién espectica de a quien cortes- ponde la responsabilidad de su ejecu- cn, Sin la identifcaci6n precisa de responsablidades es imposible fs verif- cacién, el acompafiamiento y Ia evalua~ cién operativa y la planifcacién 0 pro- pramacién de estratepias y actividades. De ah fa necesidad de una definicién operativa que inclaya la identiicacién de contenidos y responsabilidades de la salud publica en cada stuaci6n concreta Bn exte documento, y en consonancia con el marco conceptual descrto en el capitulo 4 y las razones mencionadas en Ja introduceiéa. del presente capfeuto, hemos adoptado como je operative para le salud piiblica ls responsabilide- des que debe asumic el Estado, y més ‘exactamente lo que le correspond haces, dentro de los gobiernos, las autoridades ‘oficiales en materia de salud, a las que ‘hemos llamado de forma genérca auro- Fidad sanitaria, Exo incluye no slo las responsbilidades de cjecucién ditecta de actividades o actuaciones especifias de salud piles, sino también y de forma cestratégicamente priortaria, las acteaciow res de movilzacién, promocién, orien- tacién y artcnlacién de los otros agentes sociales y el apoyo que se necesita de ellos ala hora de que se curmplan las 2¢- tuaciones en materia de salud piblicas en ‘otras palabras, se erata de hacer que los dderuds las cumplan anies bien que haoer- las ditectamente. En este sentido, es de 60. particule importancta l trabajo de pro- rmocién de las précicas sociales saludae bles; en efecto, el trabajo de promocidn de estas prdcicas, como vector principal dl fornento y proteccién dela salud, es el componente estructural bésco de una buena salud piblica, De esta maneca el Estado, haciendo de actor conductor por medio de la autoi- dad sanitaria, moviiza a la sociedad en general y a los dversos agentes sociales en todos los sectores pertinentes, para conseguit ol cumplimiento de las fine ciones de la salud piblea. La salud pie blica se percibe asf como una obligacién socal que, sin embargo, se manifiesta cespecialmence en fa responstbilidad es pecifica y definida operativamence de kx autoridad sanitaria, que es el inseeu- mento institucional capaz de movilizara todos los actores pertinentes y el porta- dor dels fancionesejecuivas propias. FE caicter social y amplio de la salud pblice adquiere ast una manifestacién ‘opecativa concreta que posibilia su pla nificacién, seguimiento y evaluacién, EL cconcepto de responsabilidad como “res ponsable de" queda artculado con el concepco de asumir responsabilidad, como “responsable ante" 0 de “rendi cuentas por la responsabilidad”. La res- ponsabilided social genética y por lo tanto difusa y de “responsabilizacin” impracticable es susticuida por la res ponsabilidad operativa precisa y amy dela autoridad sanitaria, que se ma fiesta como indicadora de aquell. Las fanciones de salud piblica, definidas como las funciones que estén bajo fx tesponsabilidad de la autoridad sanica- tia, constituyen asf un recorte operative que sirve como indicador de todo ol campo de a sal publica para cuyo fin serh necesaro identificar y definielas Sin embargo, ls actuacionss en materia de salud publica, atin con fa limicacién coperativa discutide, pueden dae origen @ Ja identificacién de numerosas funcio- nes, dependiendo de los criterios utiliaa- dos, Cuanto mayor sea cl ndmero de fanciones, mayor sera la complejidad de su operatvidad artculada paca a vealiza- én del cbjetivo final de la salud pi- blica; una agregacién exagerada que asi vez reduzca la especificidad de la funcibn on telacién a sus objetivos propios de- terminados y mensurable, deja de lado algunos references pricticos imporcantes. Como solucién para esta dispuntiva, a concapto de fancién esencial de la salud publica es de gran utlidad. Ast pues, se trata de reunic las intervenciones en ma- tecia de salud piiblica denero de grupos fancionales limirados © identificables desde el punto de vista operativo con ta idencficacién de su finalidad, objetivos, actividades, recuss y formas de orgaai- zacién que sean esenciales al fin ileimo de ba salud pablice, es deci a salud de fas poblaciones, y que sean suficientes para expresarla en su totalidad. Se entiende que es eencial lo que se considera fandamencal¢ incluso indis- pensable para la realzaci6n de los obje- tivosy paral caracteizacidn de la salud piblica como tal, Ademés, el séemino hace referencia eambién a la definicisn de las responsabilidades del Estado a través de las autoridades sanitaties, con- sideradas esenciales para el desactollo y Ja prictica de la salud pliblca. Las FESP Constieuyen, en consecuencia, el nicleo de la caracterizacién funcional de todo Leampo dela salud pilblica y son, a su ex, requisitos indispensables para la Ijora dela salud de hs poblaciones. Se Pueden aftadir otras funciones © 10, eto las esenciales deben estar siempre Presentes, ya que configuran también la matriz pata lx construccién de la cstructura operativa de una salud pi blica efcas dentro de las circunstancias y posibitidades de cada Smbico de ea- bajo: nacional, regional y local. Segyin la complejidad y la vaviedad de as situaciones sociales y de los sistemas de salud, se puede identificer un gran ni mero de funciones de salud piiblca. Di- fecentes petspectivasy situaciones dati ‘tigen a lista diferentes de Funciones de salu pitblica. Sin embargo, es posible, de acuerdo con criterios 2cordados pre- viamente, identificar un imero limi- tado de funciones esenciales de la salud publica, mancjable desde el punto de vista operativo, que cumplan las earac- teristicas mencionadas anteriormence y cuenten con un elevado nivel de con- senso para una aplicacion internacional, ‘como en ef caso de las Américas y, més particularmente, en los palses de Amé- rica Latina y el Caribe, Una lista de este tipo permite el desarollo de instrumen- tos comunes paca el diagnéstico de la situacién de salud piblica en la regién « incluso el andlisis comparativo del desempetio en el cumplitniento de las fanciones, asi como para el disefio de las intervenciones necesarias correspon dienes, sin olvidar numea la situceién specifica de cada pals. Ea Ia seccidn 4 de este capiculo se pre- seta una lista de las FESP que han adoptadas por la piblica en las Américas", junto con los principales criterios utilizados para Jdentificarlas, En a parte Il del libro se decallan las caractersticas de cada FESP ‘como base del procedimiento para evae luar su cumplimiento 0 desempefo, iciativa “La salud ‘Coma la finalidad central de la Iniciativa cs dl desarrollo de la capacidad institu- a cional de la autoridad sanitaria paca el cjercicio de ura buena préctica de salud publica, cl principal criterio para la iden- sifcaci6n de las FESP es privlegiar las fanciones que permitan dicha expacidad. Las aetuaciones en maceria de salud pi- blica se llevan a cabo sobre objetos sus cantivos de su campo de actuacin, tales como la salud ambiental, salud ocupa- cional, salud maternoinfantl, enferme- dades exénicas, ete. La intervencién en esas éreas de actuaciOn es posible gracias ala efecucibn de funciones genéricas que se aplican sobze los diversos campos de aceuacibn expecifios o programéticas. Bs- tas fnciones genérieas conforman asi el nicleo de la capacidad de accuacién de la salud piiblica. Son ejemplos de estas fanciones el seguimiento del estado de salud, la vigilancia deta salud pablica, fa regulacin y fiscalizacién, etc. Si las fun- ciones esencales son definidas adecuads- mente ¢ ineluyen las capacidades reque- tidas para la buena peéctica de fa salud publica, su funcionamiento apropiado cesar asegurado en todas y cada una de fas dceas de trabajo, El culo 1 repre- senta de forma esquemtica lo descrto, La distincion entre funciones estructus rales y 4eas 0 campos de actuncién pro- gramétices es de gran utilidad para fa seleccién de las funciones esenciales descinadas al proceso de desarrollo de la capicidad institucional en materia de salud pablica. No implica, sin embaego, conceptos absolutos mmutuamence ex- luyentes, sino que kes funciones estruc- cuales son también dreas de actuacidn propias de tipo progeamético y los cam- pos de actuacion espectficos conllevan a su vex un significado funcional evidente ¥ algones de ellos pueden ser can im- portantes para la salud publica en sieua- ciones concretas ques imponen como csenciales — Cuadro 1 Funciones esenciales y campos de actuacién de la salud pul ‘Areas de aplicacién otras (00 fas FESP. FES Salud Sal Salud Enfermedas ambiental ‘ooupacional ——_materne-infentil ‘erénicas 1.Saguimiento del estado Seguimiento Soguimiento de Sequimiento de do salud de iesgos en el riasgos parela ——_riaagos da salud lugar de trabajo salud do las ma- en enfermedades Gres y los niios —erdnioas 2, Roguiacién y flacalizecion su cumplinionto 3.6. Seguimiente del Sogumianto de! cumplimionte —_eurmplimianto de sobre salud de de leyes de ‘aormativas que los trabyladores protecsién de fermenter com- famatornided ——_portemientos saludabies —_—_— En realidad, habe siempre un equlibrio centre los dos ipos de actuacidn, aunque con la primacta de las funciones esteuc- tucales. Ese equiibrio depende, en gene- ral, de la megnicud ¢ imporeanci de los problemas especificas que aborde la salud publica y del nivel de desarrollo de las sociedades y de su estructucacién institucional en el rea de la salud, En las sociedades mejor esteucturndss, que ‘cuentan con una infaestructura institu- cional de salud consolidada y eficaz, las fanciones genéricas o esteuceurales, que constituyen el eje de la infraestructura necesaria de salud publica, son, generale mente, suficientes para responder a las necesidades de intervenciones espectfcas pare la solucién de los problemas de salud pblica. En cambio, en las socie- dacles con riesgos y datios colecivos imn- pottantes y priocitarios para la salud pit- blica que tienen una base institucional abil y poco eficza, puede ser necesario ‘adorns considerar una mayor presencia de funciones especificas o programaticas que conforman una capacidad de res puesta direca de la salud publica a las necesidades prioritarias de la poblacin. Algunos de estos aspectos serin eratados ‘con més detalle en el eapiculo 7. En relaciéa con los objetivos iltimos del sistema de salud y de lx salud pit- blica, las Funciones pueden ser conside- fudas finalistas 0 instrumentales. Las funciones finales contibuyen dicecta- mente a la realizacién de esos objetivos, tales como el fomento de la salud, cl control de resgos y dafios, la proteccién del ambiente o a calidad de la atencién, Las fanciones instrumentals, por su parte, sven como medio pata conse- gic ess objetivs, creando 0 concribu- yendo a fa cteacién de condiciones uw ‘otros elementos para la realizacién de acciones finatistas, como el segueniento y andlisis dela situaci6n de salud, el de- satrollo de las ectarsos humanos y de Ia informactn puibliea, y la rogulacién en smatera de salud piiblica, Ota dimensién del concepro de fun-

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