Ustavni sud u sastavu: predsednik suda dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Marija Draškić,

Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan
Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković,
Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava
Republike Srbije, na sednici održanoj 20. aprila 2011. godine, doneo je

Rešenje
Rešenje je objavljeno u "Službenom glasniku RS",
br. 44/2011 od 17.6.2011. godine.

1. Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i

nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba Zakona o vraćanju
(restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama ("Službeni glasnik RS", broj 46/06).
2. Odbacuje se inicijativa za ocenjivanje ustavnosti člana 12. Zakona iz tačke 1.

Obrazloženje
Ustavnom sudu podnete su tri inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona
o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama ("Službeni glasnik RS", broj
46/06). Prvom inicijativom osporen je navedeni Zakon u celini, jer podnosilac inicijative smatra
da je nesaglasan sa odredbama člana 21. st. 1. do 3, člana 58. st. 1. i 2. i člana 86. Ustava
Republike Srbije, kao i sa načelom zabrane diskriminacije iz člana 14. Evropske konvencije za
zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, potpisane u Rimu 4. novembra 1950. godine,
odnosno članu 1. Protokola 12 uz navedenu Konvenciju - Rim 4. novembar 2000. godine i
članu 1. Protokola 1 uz Konvenciju. U inicijativi se navodi da je osporeni "diskriminatorski
Zakon", jer jednim subjektima vraća imovinu, a drugi koji su takođe oštećeni, nisu obuhvaćeni
ovim zakonom. Inicijator je mišljenja da je potrebno doneti jedan opšti zakon o restituciji putem
koga će svim oštećenima imovina biti vraćena ili dato obeštećenje za nju, ako imovinu fizički
nije moguće vratiti. Podnosilac inicijative postavlja pitanje "kako to svi oblici svojine imaju
jednaku pravnu zaštitu kada ostali oštećeni čija svojina nije vraćena nemaju nikakvu pravnu
zaštitu", pa je očigledno da pred Ustavom nisu svi jednaki i da je donošenje Zakona o vraćanju
imovine crkvama suprotno članu 21. stav 1. Ustava. Drugi inicijator, takođe, smatra da je
osporeni zakon u celini neustavan, da ugrožava jednakost građana pred zakonom i narušava
načelo vladavine prava, jer se određenoj kategoriji pravnih subjekata stvaraju uslovi, odnosno
propisuju način i postupak vraćanja imovine koja je oduzeta, dok drugim pravnim i fizičkim
licima to nije omogućeno. Stoga je, po mišljenju inicijatora, osporeni Zakon u celini nesaglasan
sa ustavnim načelom zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, a posebno su odredbe člana
3. stav 1. tačka 3), člana 7. i člana 36. ovog zakona nesaglasne sa odredbama čl. 18, 20, 58. i
197. Ustava. Inicijator smatra da su definisanje obveznika iz člana 7. Zakona i objašnjenje
upotrebljenog izraza "obveznik vraćanja" iz člana 3. stav 1. tačka 3) u pravnoj kontradikciji i da
to unosi neizvesnost u pogledu prava titulara i pravnu nesigurnost u pogledu mogućnosti
nastanka obaveze vraćanja nepokretnosti za pravno lice - titulara prava i "apriori negiraju
pretpostavku savesnosti sticaoca i stečeno pravo". Odredbe člana 36. Zakona, po shvatanju
inicijatora, imaju retroaktivno dejstvo, suprotno odredbama člana 197. Ustava, jer propisuju
zabranu raspolaganja imovinom koja je po odredbama ovog zakona predmet vraćanja od 1.
maja 2006. godine, ako se ima u vidu da je Zakon stupio na snagu 10. juna 2006. godine i da je
odredbom člana 39. Zakona propisano da će se ovaj zakon primenjivati od 1. oktobra 2010.
godine. Trećom inicijativom tražena je ocena saglasnosti člana 12. osporenog Zakona sa
odredbama čl. 19, 21. i 58. Ustava i sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i
osnovnih sloboda, protokolima uz Konvenciju i Rezolucijom 1708 Parlamentarne Skupštine
Saveta Evrope. Inicijator navodi da su zabranom prava otkupa društvenih stanova u
zadužbinama koja je inicijalno uvedena odredbom člana 17. stav 1. tačka 4. Zakona o
stanovanju i sada odredbom člana 12. osporenog Zakona, kao i nepostojanjem modela
restitucije kojim bi se zaštitila prava stanara sa stanarskim pravom u zadužbinama, povređena
načela jednakosti i zabrane diskriminacije i zabrane zloupotrebe prava i pravo na mirno
uživanje imovine, kao i pravo na dom, koja su utvrđena, odnosno zaštićena Ustavom i
navedenom Evropskom konvencijom sa protokolima. Stoga je primena člana 12. Zakona u
direktnoj suprotnosti sa interesima građana koji žive u stambenim zgradama zadužbina, kako
crkvenih, tako i drugih verskih zajednica, a osim toga, navedeni model restitucije, predviđen
članom 12. osporenog Zakona, imaće implikacije na opšti model restitucije koji će biti primenjen
i za ostale stanove u zgradama zadužbina koje nisu crkvene ili drugih verskih zajednica u
kojima žive stanari sa stanarskim pravom - pravom korišćenja (zakupa).
U dostavljenom mišljenju Narodne skupštine, kao donosioca osporenog akta, navodi se da
Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama nije u suprotnosti sa
Ustavom Republike Srbije i da je u skladu sa odredbama Evropske konvencije za zaštitu
ljudskih prava i osnovnih sloboda. Naime, Zakon o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine
("Službeni glasnik RS", broj 45/05) imao je za cilj da se, na osnovu prijave fizičkih lica kojima je
imovina oduzeta bez naknade tržišne vrednosti ili pravične naknade, primenom propisa i akata
o nacionalizaciji, agrarnoj reformi, konfiskaciji, sekvestraciji, eksproprijaciji i drugih propisa
donetih i primenjivanih posle 9. marta 1945. godine, sagledaju veličina, vrste i vrednost oduzete
imovine. Pored toga, odredbom člana 9. stav 1. pomenutog zakona, propisano je da će se
pravni osnov i prava u pogledu vraćanja imovine ili obeštećenja po osnovu oduzete imovine
prijavljene po odredbama ovog zakona, kao i postupak po zahtevu za ostvarivanje prava na
povraćaj oduzete imovine ili obeštećenje za tu imovinu, urediti posebnim zakonom, odnosno
odredbom člana 10. - da će se vraćanje oduzete imovine crkvama i verskim zajednicama urediti
posebnim zakonom. U skladu s tim opredeljenjem zakonodavca donet je i Zakon o vraćanju
(restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama. Odredbom člana 21. stav 4. Ustava
utvrđeno je da se diskriminacijom ne smatraju posebne mere koje Republika Srbija može uvesti
radi postizanja ravnopravnosti lica ili grupe lice koja su suštinski u nejednakom položaju sa
ostalim građanima. U tom smislu treba shvatiti i donošenje posebnog zakona kojim se reguliše
restitucija imovine crkvama i verskim zajednicama, za koje je opšte poznato da su tokom više
decenija bile teško diskriminisane. Donošenje posebnog zakona o restituciji imovine crkvama i
verskim zajednicama imalo je za cilj uspostavljanje ravnoteže i ispravljanje nepravde koja je
crkvama naneta donošenjem propisa kojima je posle Drugog svetskog rata, po raznim
osnovama, država u sopstvenu korist ili u korist drugih pravnih ili fizičkih lica, oduzimala
imovinu od crkava i verskih zajednica. Činjenicu da je Zakon o prijavljivanju i evidentiranju
oduzete imovine u članu 10. predvideo donošenje posebnog zakona o vraćanju oduzete
imovine crkvama i verskim zajednicama treba shvatiti u širem kontekstu od onoga na koji se
pozivaju podnosioci u inicijativama, imajući u vidu potrebu da crkvena imovina bude posebno
zaštićena u kulturno-istorijskom smislu. Dalje je navedeno da sve verske zajednice u Srbiji, a
naročito tradicionalne crkve, imaju vekovni kontinuitet u obavljanju svoje misije, koja počinje
mnogo pre datuma koji su navedeni u Zakonu o crkvama i verskim zajednicama ("Službeni
glasnik RS", broj 30/06). Sa druge strane, Zakon o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i
verskim zajednicama poštuje princip jednakosti, što se vidi iz odredbe člana 2. ovog zakona
koja glasi: "Vraćanje oduzete imovine zasniva se na načelima: jednakog pravnog tretmana svih
crkava i verskih zajednica; njihove autonomije volje u pogledu pokretanja postupka; zaštite
pravne sigurnosti sadašnjih savesnih vlasnika i trećih lica, kao i na načelima hitnog
postupanja". Dakle, Zakon promoviše princip jednakog tretmana svih crkava i verskih
zajednica. Iz citirane zakonske odredbe se vidi da prava građana ni na koji način ne mogu biti
ograničena, jer Zakon vodi računa o zaštiti pravne sigurnosti sadašnjih vlasnika i trećih lica,
naravno uz uslov da su savesni, dok se savesnost pretpostavlja. Osim toga, postojanje
posebnog zakona kojim se reguliše "crkvena restitucija" uvod je u ostvarenje ustavnog principa
iz člana 44. stav 2. Ustava koji glasi: "Crkve i verske zajednice su ravnopravne i slobodne da
samostalno uređuju svoju unutrašnju organizaciju, verske poslove, da javno vrše verske
obrede, da osnivaju verske škole, socijalne i dobrotvorne ustanove i da njima upravljaju, u
skladu sa zakonom". Ustavom garantovano pravo da crkve obavljaju niz društveno značajnih
poslova (obrazovanje, dobrotvornu delatnost) ne može se ostvarivati bez imovinske "podloge".
Povraćajem imovine, koja u velikom broju slučajeva podrazumeva upravo povraćaj npr. školskih
ili obrazovanih objekata, ostvariće se ova ustavna garancija. U vezi sa navodom inicijative da
odredba člana 36. Zakona o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama,
kojom je propisano da od 1. maja 2006. nije dozvoljeno bilo kakvo raspolaganje imovinom koja
je po odredbama ovog zakona predmet vraćanja, niti zasnivanje hipoteke, zaloge ili zakupa na
toj imovini, nije u skladu sa članom 197. Ustava, istaknuto je da je odredbom člana 197. stav 2.
Ustava uređeno da pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti
interes. Budući da je na osnovu člana 58. Ustava pravo svojine moguće ograničiti ako je to
ograničenje u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, jasno je da se članom 36. Zakona
o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama štiti javni interes u skladu sa
navedenim odredbama Ustava. Naime, ograničenje raspolaganja imovinom koje je predviđeno
tim članom Ustava odnosi se i na zaštitu prava i interesa trećih lica koja bi mogla da budu
sticaoci ili hipotekarni poverioci, zalogoprimci ili zakupci takve imovine, koja predstavlja predmet
restitucije.
U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da Zakon o vraćanju (restituciji) imovine
crkvama i verskim zajednicama uređuje uslove, način i postupak vraćanja imovine koja je na
teritoriji Republike Srbije oduzeta od crkava i verskih zajednica, kao i od njihovih zadužbina i
društava, primenom propisa o agrarnoj reformi, nacionalizaciji, sekvestraciji i drugih propisa koji
su doneseni i primenjivani u periodu od 1945. godine, kao i svim drugim aktima kojima je
vršeno oduzimanje te imovine, bez tržišne naknade (član 1.). Članom 3. Zakona utvrđeno je
značenje pojedinih izraza upotrebljenih u ovom zakonu, a odredbom stava 1. tačka 3) ovog
člana, koju jedan od inicijatora izričito osporava, utvrđeno je da se pod obveznicima vraćanja,
odnosno isplate naknade podrazumevaju Republika Srbija, privredna društva i druga pravna ili
fizička lica koja su vlasnici imovine i koja su prema ovom zakonu u obavezi da vrate oduzetu
imovinu ili isplate novčanu naknadu. Zakonom je, dalje, propisano: da se oduzeta imovina
vraća, po pravilu, u naturalnom obliku ili se naknađuje u vidu druge odgovarajuće imovine, a
tržišna novčana naknada isplaćuje se samo ako vraćanje u naturalnom obliku ili u vidu druge
odgovarajuće imovine nije moguće (član 4.); da pravo na vraćanje imovine pripada crkvama i
verskim zajednicama, odnosno njihovim pravnim sledbenicima, u skladu sa važećim aktima
crkava i verskih zajednica (član 6.); da je obveznik vraćanja nepokretnosti, odnosno isplate
novčane naknade Republika Srbija, privredno društvo ili drugo pravno lice koje je u momentu
stupanja na snagu ovog zakona vlasnik oduzete imovine, da ako privredno društvo ili drugo
pravno lice dokaže da je svojinu na nepokretnosti steklo teretnim pravnim poslom, po tržišnoj
ceni u vreme prenosa prava svojine ili drugog prava koje u sebi sadrži pravo raspolaganja, to
privredno društvo, odnosno drugo pravno lice ostaje vlasnik nepokretnosti, a Republika Srbija je
obveznik isplate novčane naknade, da je lice iz stava 2. ovog člana, koje je steklo pravo svojine
ili drugo pravo koje u sebi sadrži pravo raspolaganja na nepokretnosti na osnovu pravnog posla
za koje u vreme prenosa nije plaćena tržišna cena, obveznik vraćanja nepokretnosti iz stava 1.
ovog člana (član 7.); da fizička lica, koja su u međuvremenu zakonitim (teretnim ili besteretnim)
pravnim poslom stekla pravo svojine na imovini koja je bila oduzeta crkvama i verskim
zajednicama, nisu obveznici njenog vraćanja ili isplate novčane naknade, da ako je imovina
koja je predmet vraćanja prešla iz državne, odnosno društvene u privatnu svojinu na osnovu
nezakonitih, odnosno fiktivnih pravnih akata i poslova, obveznik vraćanja ili isplate tržišne
novčane naknade je pravno, odnosno fizičko lice koje je na dan stupanja na snagu ovog
zakona neosnovano obogaćeno od te imovine, a da ako takvo lice ne postoji, obveznik plaćanja
novčane naknade je Republika Srbija, te da se nezakonitost, odnosno fiktivnost pravnih akata i
poslova iz stava 2. ovog člana utvrđuju u sudskom postupku (član 8.); da su predmet vraćanja
nepokretnosti koje su u momentu oduzimanja bile u vlasništvu crkava i verskih zajednica, i to
poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište, građevinsko zemljište, stambene i poslovne
zgrade, odnosno idealni delovi takvih zgrada, stanovi i poslovne prostorije, pokretne stvari od
kulturnog, istorijskog ili umetničkog značaja (član 9.); da je obveznik vraćanja dužan da crkvi,
odnosno verskoj zajednici vrati pravo svojine i državine na nepokretnosti koja je bila oduzeta,
ako je u približno istom obliku i stanju u kome je bila u vreme oduzimanja i da je, ako se
imovina ne može vratiti u celini, moguće delimično vraćanje, s tim da se za razliku u vrednosti
plati tržišna naknada (član 10.); da se nepokretnost ne vraća ako je izvan pravnog prometa,
odnosno ako se na njoj ne može steći pravo svojine, odnosno pravo korišćenja, kao i ako bi
usled njenog vraćanja došlo do bitnijeg ometanja rada i funkcionisanja državnih organa, javnih
zdravstvenih, kulturnih ili obrazovnih institucija ili drugih javnih službi i ako bi u tom slučaju
nastupila nesrazmerna šteta, da se nepokretnost ne vraća ako bi njenim vraćanjem bila bitno
narušena ekonomska, odnosno tehnološka održivost i funkcionalnost privrednog subjekta u čijoj
se svojini nalazi i ako bi se znatno otežalo poslovanje tog subjekta (enormnim gubicima,
otpuštanjem većeg broja zaposlenih, nemogućnošću obavljanja delatnosti i sl.) i da će se,
izuzetno od st. 1. i 2. ovog člana, vratiti nepokretnost koja je u imovini obveznika bez pravnog
osnova ili ako je obveznik dao u najam, zakup ili drugi tome srodan odnos (član 11.); da
zakupac nepokretnosti koja je predmet vraćanja ima pravo da, pod uslovima predviđenim
ugovorom, koristi nepokretnost za svoju delatnost za period koji je neophodan za
prilagođavanje njegovog poslovanja izmenjenim uslovima, ali ne duže od dve godine od dana
pravnosnažnosti rešenja o vraćanju imovine, s tim što se crkva, odnosno verska zajednica i
zakupac mogu i drukčije sporazumeti (član 12.). Odredbama čl. 13. do 20. Zakona uređena su
pitanja koja se odnose na: pravnu sudbinu tereta (član 13.); ponovo uspostavljanje službenosti
(član 14.); vraćanje kulturnih, istorijskih ili umetničkih dobara (član 15.); pravo na novčanu
naknadu u državnim obveznicama izdatim u tu svrhu ili u novcu ako se nepokretnost koja je
predmet vraćanja po ovom zakonu ne može vratiti (član 16.); utvrđivanje vrednosti imovine koja
je predmet vraćanja (član 17.); isplatu naknade, ako je obveznik vraćanja Republika Srbija, u
obveznicama Republike Srbije kojima se može trgovati na organizovanom tržištu ili van
organizovanog tržišta, u smislu zakona koji uređuje tržište hartija od vrednosti, s tim da će se
obveznice iz stava 1. ovog člana izdati pod uslovima i u rokovima određenim opštim zakonom
kojim se uređuju pitanja vraćanja i obeštećenja za oduzetu imovinu, a sredstva za izmirenje
obaveza po osnovu izdatih obveznica obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije (član 18.);
uračunavanje u obračun naknade po ovom zakonu vraćene imovine i isplaćene naknade
crkvama i verskim zajednicama po dosadašnjim propisima i isključenje zahtevanja naknade
štete po osnovu izgubljene dobiti zbog nemogućnosti korišćenja, odnosno upravljanja
oduzetom imovinom, kao i po osnovu njenog održavanja u periodu od dana oduzimanja do
njenog vraćanja (član 19.); pravo na regres u novcu od Republike Srbije u korist crkve, odnosno
verske zajednice koja je svoju ranije oduzetu nepokretnost vratila na osnovu teretnog pravnog
posla (član 20.). Postupak za ostvarivanje prava uređen je odredbama čl. 21. do 34, a
donošenje akata za izvršavanje ovog zakona odredbom člana 35. Zakona. Prelaznim i
završnim odredbama Zakona propisano je: da od 1. maja 2006. godine nije dozvoljeno bilo
kakvo raspolaganje imovinom koja je po odredbama ovog zakona predmet vraćanja, niti
zasnivanje hipoteke, zaloge ili zakupa na toj imovini, da su pravni poslovi i pravni akti koji su u
suprotnosti sa odredbom stava 1. ovog člana ništavi i da zabrana iz stava 1. ovog člana
prestaje da važi danom donošenja konačnog i izvršnog rešenja Direkcije kojim se odlučuje o
zahtevu za vraćanje imovine (član 36.); da je podnošenje zahteva i odlučivanje o pitanjima iz
ovog zakona dopušteno bez obzira na to da li je do stupanja na snagu ovog zakona sud ili drugi
državni organ pravnosnažno već odlučivao o zahtevu za vraćanje, odnosno za isplatu naknade,
u slučaju kad zahtevu nije udovoljeno (član 37.); da će Vlada u roku od mesec dana od dana
stupanja na snagu ovog zakona postaviti direktora Direkcije za restituciju (član 38.); da ovaj
zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike
Srbije", a primenjivaće se počev od 1. oktobra 2006. godine (član 39.).
Iz dostavljene dokumentacije koja se odnosi na postupak donošenja osporenog Zakona,
Ustavni sud je utvrdio da su odredbe člana 36. ovog zakona predložene od strane Odbora za
privatizaciju kao Amandman III i da se u obrazloženju tog zakonskog predloga navodi da je, iz
razloga opšteg interesa, neophodno predvideti od 1. maja 2006. godine zabranu raspolaganja
imovinom koja je predmet vraćanja, jer postoji realna opasnost da do stupanja na snagu ovog
zakona obveznici vraćanja otuđe tu imovinu i dodatno opterete budžet u smislu obaveze isplate
novčane naknade za oduzetu imovinu, koja se, inače, mogla vratiti u naturalnom obliku.
Uvidom u Zapisnik sa Četvrte sednice Prvog redovnog zasedanja Narodne skupštine,
održane 8, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24. i 25. maja 2006. godine, Ustavni sud je
utvrdio da je Narodna skupština većinom glasova, (od 128 prisutnih narodnih poslanika, 121 je
glasalo "za", a sedam nije glasalo), odlučila da postoji opšti interes za povratno dejstvo
odredaba člana 36. Zakona o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama.
Ustavom Republike Srbije od 2006. godine utvrđeno je: da se ljudska i manjinska prava
zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno se
primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog
prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima i da se zakonom može propisati način
ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za
ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da
utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. st. 1. i 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi
jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena
svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase,
pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog
uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta i da se ne
smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune
ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima
(član 21.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu
zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom
na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne i da se zakonom može
ograničiti način korišćenja imovine (član 58. st. 1. do 3.); da se jemče privatna, zadružna i javna
svojina, da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice
lokalne samouprave i da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu, da se postojeća
društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim
zakonom (član 86. st. 1. i 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog,
ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, ustavnost i zakonitost, svojinske i obligacione
odnose i zaštitu svih oblika svojine; ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa i druge
odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu s Ustavom (član 97. tač. 2, 7, 8. i 17.); da
zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo i da, izuzetno, samo pojedine
odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju
zakona (član 197. st. 1. i 2.).
Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, koja je od strane
Državne zajednice Srbija i Crna Gora ratifikovana 26. decembra 2003. godine, i koja od aprila
2004. godine čini sastavni deo našeg unutrašnjeg prava, utvrđeno je da se uživanje prava i
sloboda predviđenih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao
što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili
socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status
(član 14.). Članom 1. Protokola 1 uz Konvenciju propisano je da svako fizičko i pravno lice ima
pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u
javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava i
da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje
smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi
obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni. Članom 1. Protokola 12 uz Konvenciju
predviđeno je da će se svako pravo koje zakon propisuje ostvarivati bez diskriminacije po bilo
kom osnovu, kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju,
nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili
drugom statusu (stav 1.) i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima
kao što su oni pomenuti u stavu 1. ovog člana (stav 2.).
Iz navedenog proizlazi da Ustav Republike Srbije ne utvrđuje izričito pravo na vraćanje
oduzete imovine, niti obavezu zakonodavca da uredi denacionalizaciju (restituciju), a takvo
pravo ne jemči ni Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Konvencija
garantuje pravo nesmetanog uživanja imovine, koje podrazumeva i zabranu oduzimanja,
odnosno ograničavanja prava svojine i drugih imovinskih prava po bilo kom osnovu bez
naknade. Kako se Konvencija ne primenjuje retroaktivno, njome se stoga ne utvrđuje obaveza
države u pogledu otklanjanja povrede prava svojine koja je mogla nastati pre njenog stupanja
na snagu. Pojam imovine, u smislu odredaba Konvencije, obuhvata ne samo pravo svojine na
nepokretnim i pokretnim stvarima i ulaganja na njima, već i potraživanje na osnovu koga se ima
legitimno očekivanje da se može steći efektivno uživanje nekog imovinskog prava. Međutim,
ove odredbe Konvencije garantuju prava samo u odnosu na postojeću imovinu i ne uključuju
pravo na sticanje imovine, jer imovina ne postoji sve dok se nad njom ne može uspostaviti
potraživanje. Nada da će se priznati staro imovinsko pravo, koje se već duži vremenski period
nije moglo efektivno uživati, ne predstavlja imovinu u smislu odredaba navedene Konvencije.
Za ostvarivanje prava po navedenim odredbama Konvencije potrebno je da postoji "makar
legitimno očekivanje" da će određeno imovinsko pravo moći da bude realizovano, a legitimno
očekivanje postoji tek kada država ugovornica propiše uslove pod kojima će se to očekivanje
ostvariti, pri čemu države ugovornice nisu ograničene u pogledu propisivanja uslova pod kojim
će vraćati imovinu, koja im je preneta pre nego što su ratifikovale Konvenciju.
Pravni osnov za uređivanje ove materije sadržan je u načelu vladavine prava iz člana 3.
Ustava i odredbama Ustava koje garantuju osnovna ljudska prava, kao i u odredbama koje
utvrđuju ovlašćenje zakonodavca da uređuje oblast imovinskopravnih odnosa. Saglasno
odredbama člana 97. stav 1. tač. 7. i 17. Ustava, zakonom se uređuju, pored ostalog, svojinski,
obligacioni odnosi i zaštita svih oblika svojine, a to znači i uređivanje sticanja i prestanka prava
svojine, kao i promene svojinskih odnosa u skladu sa ustavnim odredbama kojima su uređeni
osnovni principi tih odnosa. Član 86. Ustava određuje da se postojeća društvena svojina
pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom (stav 2.),
kao i da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (stav
3.). Na ovaj način, po oceni Ustavnog suda, Ustav dopušta mogućnost da se na društvenoj,
odnosno državnoj svojini nastaloj originernim načinom sticanja svojine - aktom države
(zakonom, podzakonskim aktom ili pojedinačnim aktom) može, aktom države (u ovom slučaju
zakonom), promeniti oblik svojine, tj. da može biti vraćena u privatnu svojinu, pod uslovima koje
propisuje zakon.
Ustavni sud je ocenio da je uređivanje uslova, načina i postupka vraćanja imovine koja je na
teritoriji Republike Srbije oduzeta od crkava i verskih zajednica, kao i od njihovih zadužbina i
društava, primenom propisa o agrarnoj reformi, nacionalizaciji, sekvestraciji i drugih propisa koji
su doneti i primenjivani u periodu od 1945. godine, kao i svim drugim aktima kojima je vršeno
oduzimanje te imovine bez tržišne naknade, osporenim Zakonom izvršeno u okviru navedenog
ustavnog ovlašćenja iz člana 97. tačka 7. Ustava, prema kome Republika Srbija uređuje i
obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine. Takođe je, u okviru ove
ustavne nadležnosti, zakonodavni organ bio ovlašćen da, uređujući navedena pitanja, utvrdi i
ko su, u zavisnosti od načina i uslova sticanja svojine, obveznici vraćanja nepokretnosti,
odnosno isplate novčane naknade, odnosno da su to, u konkretnom slučaju, Republika Srbija,
privredno društvo i drugo pravno ili fizičko lice koje je u momentu stupanja na snagu ovog
zakona vlasnik oduzete imovine, kao što je određeno odredbom člana 3. stav 1. tačka 3), a
bliže propisano odredbama člana 7. Zakona, koje su izričito osporene u drugoj inicijativi.
Ustavni sud je iz navoda inicijatora utvrdio da se Zakon osporava prevashodno sa stanovišta
opravdanosti njegovog donošenja, jer inicijatori smatraju da je potrebno doneti jedan opšti
zakon o restituciji putem koga će svim oštećenima, kao subjektima prava, imovina biti vraćena
ili dato obeštećenje za nju, ako oduzetu imovinu fizički nije moguće vratiti. Imajući u vidu da
ustavno ovlašćenje zakonodavnog organa da uređuje određenu oblast društvenih odnosa
podrazumeva i njegovo opredeljenje da te odnose uređuje sa jednim ili više propisa, u skladu
sa svojom zakonodavnom politikom, Sud konstatuje da, u smislu člana 167. Ustava, nije
nadležan da se upušta u ocenu opravdanosti i celishodnosti donošenja osporenog Zakona, a
da sa druge strane, donošenje osporenog Zakona nije nesaglasno sa ustavnim ovlašćenjima
zakonodavca, niti Ustavom zajemčenim pravima građana. Naime, Ustavni sud je utvrdio da
osporenim odredbama Zakona nije povređen princip jednakosti iz člana 21. Ustava, jer razlozi
osporavanja prema kojima se osporenim Zakonom određenoj kategoriji pravnih subjekata
stvaraju uslovi, odnosno propisuju način i postupak vraćanja imovine koja je oduzeta, dok se
drugim pravnim i fizičkim licima to za sada ne omogućava, ne predstavljaju osnov za
utvrđivanje neustavnosti ovog zakona. Po oceni Suda, neosnovano je pozivanje inicijatora na
povredu principa ravnopravnosti između crkava i verskih zajednica kojima se imovina vraća po
ovom zakonu i drugih fizičkih i pravnih lica kojima je, prema odredbama Zakona o prijavljivanju i
evidentiranju oduzete imovine ("Službeni glasnik RS", broj 45/05), dato pravo da ranije oduzetu
imovinu prijave, radi njenog evidentiranja, a u cilju ostvarivanja prava na povraćaj kroz
donošenje posebnog zakona, jer Ustav ne poznaje princip jednakosti kao opšti, apstraktni
pojam koji se u svakoj pravnoj situaciji podjednako odnosi na sve pravne subjekte, već
garantuje jednakost u okviru iste kategorije pravnih subjekata, odnosno iste vrste prava. U
ustavnopravnom smislu, o diskriminaciji bi se moglo govoriti u situaciji da zakon koji uređuje
vraćanje imovine crkvama i verskim zajednicama - tzv. konfesionalnu restituciju, postavlja
zabrane i uskraćuje prava drugima na imovinsku restituciju, ili bez osnova postavlja različite
(teže) uslove za ostvarivanje prava na vraćanje imovine između pojedinih konfesija. Međutim,
takvih odredaba u osporenom Zakonu nema, a njegovo temeljno načelo u članu 2. je jednak
pravni tretman svih crkava i verskih zajednica.
Donošenjem osporenog Zakona otklanjaju se pravne posledice ranije izvršenog oduzimanja
imovine crkvama i verskim zajednicama bez ikakve, odnosno bez pravične naknade njene
vrednosti, a činjenica da nije istovremeno donet i jedan opšti zakon o vraćanju (restituciji)
oduzete imovine u odnosu na druga pravna i fizička lica, već da će takav zakon biti donet
naknadno, ne čini sama po sebi osporeni Zakon suprotnim Ustavu. Sadržina Zakona o
prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine iz 2005. godine nedvosmisleno ukazuje na
opredeljenje države Srbije da oduzeta imovina bude vraćena svim nekadašnjim vlasnicima,
kako fizičkim tako i pravnim licima.
Prilikom ocene ustavnosti osporenog Zakona o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i
verskim zajednicama, Ustavni sud je imao u vidu da je, počev od 1991. godine do danas,
vraćanje imovine, koja je bila oduzeta po različitim osnovama, uređeno sa više posebnih
zakona, kojima je vraćanje imovine bilo ograničeno ili po predmetu vraćanja, ili po krugu
subjekata kojima se imovina vraća. Primera radi, to su bili: Zakon o načinu i uslovima
priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu
poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizmirenih obaveza iz obaveznog
otkupa poljoprivrednih proizvoda ("Službeni glasnik RS", br. 18/91, 20/92 i 42/98), čiju je
ustavnost Ustavni sud ocenjivao u predmetu IU-138/91 i doneo Odluku o odbijanju predloga na
sednici od 22. septembra 1992. godine; Zakon o izmenama i dopunama Zakona o raspravljanju
imovinskih odnosa nastalih samovlasnim zauzećem zemljišta u društvenoj svojini ("Službeni
glasnik RS", broj 50/92); Zakon o vraćanju utrina i pašnjaka selima na korišćenje ("Službeni
glasnik RS", broj 16/92), koji je, takođe, bio predmet ocene ustavnosti pred Ustavnim sudom u
predmetu IU-354/93, u kome je Sud doneo Odluku o odbijanju predloga na sednici od 23.
februara 1995. godine; Zakon o uslovima i načinu vraćanja imovine stečene radom i
poslovanjem zadruga posle 1. jula 1953. godine ("Službeni glasnik RS", broj 46/90); Zakon o
zadrugama ("Službeni list SRJ", br. 41/96 i 12/98 i "Službeni glasnik RS", br. 101/05 i 34/06). To
znači da se zakonodavac opredelio za parcijalnu i postupnu denacionalizaciju po vrsti imovine i
po grupama subjekata, stvarajući oslonac i uslove za opštu denacionalizaciju kojom treba da se
okonča postupak vraćanja ili naknade imovine bivšim vlasnicima u Srbiji. Takav stav
zakonodavca po pitanju uređivanja načina povraćaja oduzete imovine stvar je zakonodavne
politike i njegove procene da li pitanje povraćaja oduzete imovine, odnosno obeštećenja za tu
imovinu, treba urediti jednim zakonom, ili u više posebnih zakona zavisno od specifičnosti
pravnih subjekata i imovine koju oni potražuju.
Ovakav stav Ustavni sud je već zauzeo u svojoj Odluci IU-256/2005 od 23. februara 2006.
godine, objavljenoj u "Službenom glasniku RS", broj 27/06, u kojoj se navodi: "Stvar je procene
zakonodavca da li pitanje povraćaja oduzete imovine, odnosno obeštećenja za tu imovinu,
treba urediti jednim zakonom, ili posebnim zakonima zavisno od specifičnosti pravnih subjekata
i imovine koju oni potražuju". U istom smislu, Ustavni sud je, u Rešenju IU-33/2008 od 5.
februara 2009. godine, po pitanju prava na rehabilitaciju i prava na povraćaj imovine i
obeštećenje po članu 8. Zakona o rehabilitaciji ("Službeni glasnik RS", broj 33/06), izrazio stav:
"Da li će, postupajući po ustavnom nalogu, zakonodavac ta pitanja urediti u jednom ili više
zakona, stvar je zakonodavne politike o čijoj celishodnosti Ustavni sud nije nadležan da
odlučuje".
Uključivanje crkava i verskih zajednica u krug restituenata kroz donošenje posebnog zakona,
po oceni Ustavnog suda, nije suprotno ni načelima zabrane diskriminacije iz člana 14. Evropske
konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 12 uz Konvenciju.
Osporeni Zakon ima svoj legitimni cilj, a to je vraćanje konfesionalne imovine koju je država
oduzela bez (tržišne) naknade i time otklanjanje učinjene nepravde. Prema praksi Evropskog
suda za ljudska prava, države u načelu uživaju široko polje slobodne procene u izboru mera i
metoda kojima nameravaju postići legitimni cilj, a posebno kada su u pitanju značajne
ekonomske i socijalne promene, što je kod denacionalizacije u Srbiji učinjeno uređivanjem te
oblasti kroz više zakona koji su donošeni u dužem vremenskom periodu. U odnosu na lica
kojima treba vratiti imovinu ne postoji različit tretman u pogledu prava na denacionalizaciju - svi
oni jednako imaju navedeno pravo, samo što to pravo, prema nahođenju zakonodavca, stiču u
različito vreme. Za takvo razlikovanje, po oceni Suda, postoji razumno i objektivno opravdanje -
zadruge, sela, zemljoradnici i crkve i verske zajednice potražuju ograničenu imovinu, najčešće
šume i poljoprivredno zemljište, koju je zbog njene prirode najlakše vratiti u fizičkom obliku, dok
raniji vlasnici - fizička i pravna lica, predstavljaju najbrojniju skupinu restituenata kojima treba
vratiti i najveću imovinu, raznoliku i teško procenjivu, što ovaj vid restitucije realno čini
složenijim i dugotrajnijim u odnosu na prethodno donetim zakonima obuhvaćene predmete i
subjekte vraćanja imovine.
Pored toga, dovođenje u pitanje ustavnosti osporenog Zakona, zbog nedonošenja zakona o
opštoj restituciji, neizostavno bi imalo za posledicu preispitivanje ustavnosti svih do sada
donetih zakona o restituciji, imajući u vidu da se zasnivaju na istom Ustavu Republike Srbije od
1990. godine i na istim ustavnim principima. Sa druge strane, ukoliko bi se, iz navedenog
razloga, utvrdila neustavnost osporenog Zakona (za šta, po oceni Suda, nema osnova), a zatim
i ostalih zakona o vraćanju imovine, lica koja su donošenjem tih zakona stekla pravo na
vraćanje imovine - to pravo bi izgubila, dok lica koja ovim zakonima nisu obuhvaćena - to pravo
ne bi stekla.
Razmatrajući osporenu odredbu člana 36. stav 1. Zakona, kojom je propisano da od 1. maja
2006. godine nije dozvoljeno bilo kakvo raspolaganje imovinom koja je po odredbama ovog
zakona predmet vraćanja, niti zasnivanje hipoteke, zaloge ili zakupa na toj imovini, sa aspekta
njenog povratnog dejstva, s obzirom na to da je Zakon donet 25. maja 2006. godine, da je
stupio na snagu 10. juna 2006. godine i da je odredbom člana 39. Zakona propisano da će se
ovaj zakon primenjivati od 1. oktobra 2006. godine, Ustavni sud je utvrdio da je u predlogu
odredaba člana 36. Zakona naveden i obrazložen opšti interes koji nalaže njihovo povratno
dejstvo, kao i da je, u postupku donošenja Zakona, Narodna skupština većinom glasova
odlučila da postoji opšti interes koji nalaže povratno dejstvo člana 36. osporenog Zakona,
saglasno odredbi člana 146. stav 3. tada važećeg Poslovnika Narodne skupštine ("Službeni
glasnik RS", br. 56/05 - prečišćen tekst, 81/06 i 74/08), kojom je bilo predviđeno da kada
predlog zakona sadrži odredbe za koje se predviđa povratno dejstvo, prilikom glasanja o tim
odredbama, Narodna skupština će posebno odlučiti da li za to dejstvo postoji opšti interes. S
obzirom na izneto, Ustavni sud je ocenio da osporene odredbe člana 36. Zakona o vraćanju
(restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama nisu nesaglasne sa odredbom člana 197.
stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da, izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati
povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je našao da nema osnova za pokretanje postupka za
utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima osporenog
Zakona o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama, pa je saglasno članu 53.
stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07), rešio da ne prihvati
podnete inicijative, odlučujući kao u tački 1. izreke.
S obzirom na to, da se osporenom odredbom člana 12. Zakona ne uređuje pravni položaj
stanara sa stanarskim pravom, odnosno pravom zakupa na stanovima u zadužbinama koje
pripadaju crkvama i verskim zajednicama, kako to smatra podnosilac inicijative, niti je takva
odredba sadržana u ovom zakonu, jer osporena odredba član 12. Zakona uređuje prava
zakupca koji nepokretnost koja je predmet vraćanja koristi, po osnovu ugovora, za svoju
poslovnu delatnost, Ustavni sud je u tački 2. izreke odbacio ovu inicijativu zbog nepostojanja
procesnih pretpostavki za odlučivanje Ustavnog suda, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka
4) Zakona o Ustavnom sudu.
Ustavni sud je u skladu sa odredbom člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, zaključio
da se ovo rešenje objavi u "Službenom glasniku Republike Srbije", zbog šireg značaja za
zaštitu ustavnosti i zakonitosti.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 46. tačka 5) i člana 48. Zakona o Ustavnom sudu i
člana 82. stav 2. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08
i 27/08), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.
IUz broj 119/2008
Predsednik
Ustavnog suda,
dr Dragiša Slijepčević, s.r.