LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA TU KenN tone MU ae) ets. ied isi e4 is{Couns Fersana Bonguez or un sector impor- Inco para juzgar en disfuncionalidades f Proteccién como felacionadascon los fie claramente son resolver a través de fro denominado de Br exiensiva de los proceso constitu- para dar cabida a Hlnamienco, que Brias de este ti gt una vigencia ie por lo demas nateria Bebe permitir una danos, otorgan- jendo medidas derechos frente b para dar cum- NULIDAD DE DERECHO PUBLICO Pedro Pierry Arvau* Lo primero que desco sefialar sobre el te me ha asignado, objeto de esta conferencia, es que la terminologia no es adecuada, Creo indilocuente hablar de nulidad de derecho pibli- 0. Fl tema. tratar, desde mi perspectiva, es el efecto de las ilegalidades del acto administrativo, ya que alli, inserto en ella, se encuentra el tema dela denominada nulidad de derecho puiblico. La ilegalidad del acto administrative puede producir como efecto el que el acto sea anulado, Yello a su vex estd vinculado con el tema de las acciones contencioso administrativas, donde el juez revisard las ilegalidades del acto admi- nistrativo, Esa es la razén por la que no puede llamar la atencién que en la mayorfa de los tratados de derecho administrativo del derecho comparado, bisicamente francés y espafiol, que son nuestras refer cias obligadas, no exista capfculo que se refiera especificamente a esta denominada nulidad de derecho puiblico. En Chile, sin embargo, y probablemente por el general descono- cimiento del derecho administrativo, y por la audaz proposicién de wdo en Ciencias Juridicas y Sociales, Romifcia Universidad Catélica de or de Derecho Adminscativo, Pontificia Universidad Calica de Valparate 1 Universidad de Valparaiso,parte de la cétedra de derecho administrativo, ya se ha consolidado el término, tanto en cl foro como en la Universidad, lo que no obstante no debe impedir que sca situada en su real dimensir Inicios En la historia de nuestro derecho administrativo los primeros publicistas que mencionaron el tema fueron Mario Bernaschina y Patricio Aylwin, quienes lo hicieron a partir del derecho comparado. El primero distinguia entre inexistencia, nulidad de pleno derecho y anulabilidad o ilegalidad en materia de derecho ptiblico, vinculando la nulidad de pleno derecho con ciertas caracteristicas de la nulidad absoluta del derecho privado y Ia anulabilidad con la nulidad relativa io Bernaschina, la nulidad de pleno derecho operab: automiticamente, pero en la préctica debia ser declarada por el jue La inexistencia era dificil de as, pero en la préctica el problema no se planteaba, ya que si el acto era inexistente, nadie harfa caso a dicho acto. La posicién de Bernaschina estaba basada principalmen: te en el derecho espafiol, debiendo sefialarse que el criterio diferenciador entre la nulidad absolura y relativa era practicamente imposible de efectuar en el derecho administrativo chileno. Patricio Aylwin sefalaba por su parte que en general es causal de nulidad de los actos administrativos la omisién de cualquier requisi- to para su validez, que la ley civil distingue entre nulidad absoluta y relativa pero que en derecho administrativo no hay ninguna ley que regule estas nulidades. No existiendo en Chile tribunales contencio licar estos principios, y no se ina los plazos de cos. Aylwin expresa que podrfa so administrativos, no se pueden pueden hacer los distingos que se hacen en rela preseripcién y en cuanto a los el distinguirse entre la inexistencia, cuando se puede prescindir absolu- nulidad, tamente del acto, sin necesidad de declarar su ineficacia, y : Nuunap be penscn En definitiva, habla de la nul que requiere se cha prudencia, ticular resistirs Los puntos: cha importanci ales contencio con la diferenci raban invariabl actividad admi académico y de Lo anterior ién de los pr tenida princip Inaugural dela’ do Si mente distinta de 1833, en el: cidn de 1925 y 10 Klos muy document leno, la nuliday La mali Pablico dl aso Jornada de Derecho CChilena?. Revi Frases: “Accn 90, Ne 123." vente de 1980 al D Ao 1986, Tomo Ljase ha consolidado el Bsad, lo que no obstante Mimensidn, Binistrativo los primeros bi Mario Bernaschina y uel derecho comparado. Hid de pleno derecho y ipiblico, vinculando Beeriticas de la nulidad con la nulidad relativa pleno derecho operaba Berdeclarada por el juez. le prictica el problema ate, nadie harfa caso a frbasida principalmen- Bilarse que el criterio Baia era pricticamente tio chileno. en general es causal de Bind cualquier requisi- fave nulidad absoluta y fo hay ninguna ley que Bl ribunales concencio- Bis principios, y no se iticiin a los plazos de in expresa que podria file prescindir absolu- fnecaca, yla nulidad. Nuupao De pexsciro noauico En definitiva, Aylwin no distingue entre nulidad absoluta y relativa, habla de la nulidad, que tiene distintos matices, segiin indica, pero que requiere ser declarada, Como cosa curiosa seftala, pero con mu- cha prudencia, que esto no obsta a que eventualmente podria el par- ticular resistirse a su cumplimiento. Los puntos de vista de los profesores mencionados no tenfan mu- cha importancia prictica debido a que en la época no existian tribu- nales contencioso administrativos, como tampoco ocurre hoy, pero con la diferencia que en ese entonces los tribunales ordinarios decla aban invariablemente que no tenfan jurisdiccién para conocer de la actividad administrativa. Fl tema era, por lo tanto, exclusivamente académico y de derecho comparado, sin mayor aplicacién en Chile Profesores Soto Klos: y Fiamma Lo anterior cambié radicalmente en la década pasada, con la po- sicién de los profesores Eduardo Soto Kloss y Gustavo Fiamma con- tenida principalmente en diversos articulos'. En la Conferencia inaugural de la Vigésimo primera Jornada de Derecho Puiblico, Eduar. do Soro Kloss planted que en Chile existia una situacién absoluta- mente distinta al derecho comparado, partiendo de la Constitucién de 1833, en el articulo 160, antecesor del articulo 4° de la Constitu- cidn de 1925 y actual articulo 7°, sefialando con las actas, en forma muy documentada, que allf comienza, en la historia del derecho chi leno, la nulidad de derecho piiblico. Sostiene como conclusién que “La nulidad del Derecho Pic en el Derecho Chileno, en Revista de Derecho Publica del ano 1990 y que cortsponde al conferencia inaugural dla Vics pine Jomada de Derecho Pablco. “La lnvaidacion dels Actos Aiminiswatvoren el Beceig CChitens. Revie de Derecho y Jurprudencia, Ao 1988, Tomo LXXX. Prosar Gena 123, “La Accisn Constcucional de Nulidad. Un Supremo Aperte dal Conoce ene de 1980 al Derecho Procesl Administativo™.Revsa de Derecho y Jurisprudence, Ao 1986. Tomo LXXXII168 Peon Pirszr ARRa lo que alli se establece es una nulidad de derecho piiblico que no puede ener parangén en el derecho comparado y que significa que todas las normas dictadas en contravencién al ordenamiento juridico son nulas. Que la nulidad es ipso jure, insanable, imprescriptible “Carece de validez juridica y ello ab initio, de suyo, sin que se admita “Nulidad ipso jure, nulidad de derecho piiblico, porque el acto del drgano del Estado ha sido realizado con. validez. provisoria alguna’ tra consticutionem, vulnerando, infringiendo, violando el precepto cional...ip: 01 nei i posible constitucional...ipso jure, es en consecuencia insanable, imposible de sanearse, de ser ratificado, de convalidarse, y la razin es obvia, porque lo que es nulo de nulidad de derecho piblico no produce to. Por ello, la expresa prohibicién de la propia Constitucién. No existe, no puede sanearse, ratificarse o convalidarse. Se sanea o valida © ratifica algo que ya tiene existencia, pero irregular, algo que es, pero de un modo impertecto, pero lo que no existe no es y lo que no es, es la nada, la nullus nulitas... si es ipso jure ¢ insanable, se trata de nulidad perpetua ¢ imprescriptible, vale decir, imposible de sanearse por el transcusso del tiempo’ La posicién del profesor Soto Kloss sobre la nulidad de derecho piiblico, que puede exasperat y al mismo iempo divertir a sus cole- gasy estimular intelectualmente a los alumnos, haciendo interesante tradicionalmente aburtida, tiene sin embargo una parti cular gravedad cuando es acogida por los tribunales. Peligrosa cam- bign, por cuanto, como ha ocurtido, ha sido utilizada en diversos fallos para solucionar situaciones de evidente injusticia, pero que ha dejado establecido un criterio jurisprudencial que después ha sido seguiido en otro tipo de materi El plantcamiento de Sovo Kloss se complementé con la denomi- nada accidn de nulidad, propuesta por Gustavo Fiamma, que sostu- Yo quc ella emana de los articulos 6° y 7° de la Constitucién Politica; que hay un principio de inexcusabilidad en relacién con la actividad del juezs que la accién de nulidad se construye sobre la base del dere oon cho ala accié: tribunales co que los conter los tribunales Ia accién den la declaracién derecho, dad, a través ¢ doctri la qu la préctica jud dad de dereche La posicié: controvertitse miin; a los fund ral, iversos p Hegado a sosten cién o ka caduci Gionales. Asi, n Ordenanza de A todas 5 Pensemos, hace décadas po por nulidad de responsabilidad oportunidad de declarat la nulid los terrenos indPeon Prey ARRAL echo piblico que no go y que significa que brisnamiento juridico uble, imprescriptible hyo, sin que se admita nulidad de derecho ba sido realizado con- Priolando el precepto insanable, imposible ya raz6n es obvia, piblico no produce it Consticucién. No we. Sesanea o valida us algo quees, pero es y lo que no es, es Bsanable, se trata de posible de sanearse tulidad de derecho P divert a sus cole- liciendo interesante Pembargo una parci- ful. Peligrosa tam- ilizada en diversos Hsicia, pero que ha fue después ha sido n la denomi Fismma, que sostu fnsirucién Politicas fin con la actividad bre la base del dere- Nuupao ne nenecto rewtico cho ala accién, que ahora no se podria dar lo que ocurtié en la Cons. titucién Politica de 1925, en que debido a que nunca se crearon los tibunales contencioso administrativos, la existencia del artfculo 87 que los contemplaba impidié la accién de nulidad; que actualmente los tibunales son plenamente competentes para el conocimiento de Inaccién de nulidad; que el objeto de ella es un acto administrative que no ha cumplido con los requisitos de validez contemplados en el articulo 7° de la Consticucién, y su finalidad es el reconocimiento y la declaracién de la nulidad preexistente, que lo invalida de pleno derecho, inicial y perpetuamente. O sea, el juez reconoce esta nuli és de esta accién de nulidad. Ha sido precisamente esta doctrina la que ha originado lo que hoy se ha extendido en el foro y la préctica judicial chilena y que se ha denominado accién de nuli- dad de derecho pablico, La posicién propuesta por los profesores mencionados puede controvertitse ficilmente a nuestro juicio, recurriendo al sentido co- mndin; a los fundamentos de la institucién de la prescripcién y, en gene ral, a diversos principios del derecho publico. El profesor Soto Kloss ha llegado a sostener que todas las normas que contemplan la prescrip- cién o la caducidad de las acciones de derecho puiblico son inconstitu- cionales. Asi, normas como las contenidas en el Cédigo Tributario, Ordenanza de Aduanas, Ley de Municipalidades, Ley de Expropiacio- nes, etc., todas serfan inconstitucionales. Podemos imaginar las conse- cuencias que de este planteamiento podsian derivar para la vida social Pensemos, por ejemplo, que las liquidaciones de impuestos practicadas hace décadas por el Servicio de Impuestos Internos sean impugnadas por nulidad de derecho ptiblico ante los tribunales y demandada la responsabilidad patrimonial del Estado. -Podria alguien racionalmen te sostener que ello es posible o conveniente? Como hemos tenido la oportunidad de advertir, de seguirse esta doctrina se podria llegar a declarar la nulidad de los actos administrativos que traspasaron a los terrenos indigenas como consecuencia de la denominada pacifica-cién de la Araucanfa y si bien los propictatios actuales de los predios podrfan alegar prescripcién adquisitiva, al menos lugates como la plaza de Caftete 0 el certo Nielol de Temuco, habrfa que devolverlos. Tam- poco parece que del articulo 160 de la Constitucién Politica de 1833 pueda extraerse la idea de nulidad de pleno derecho, pues precisamen- teotro articulo, el 158, la contempla expresamente para el excepcional caso que alli sefala, lo demas lo ha sefialado un reciente fallo de la Corte Suprema, como se veré més adelante. Lo que aqui deseo plantear, sin embargo, en esta conferencia, es que cémo se ha producido en Chile una evolucién sobre el tem comenzé con la aceptacién pura y simple de la tesis resefiada ante- rior mente, para llegar actualmente a una posicién diametralmente puesta, tanto en lo judicial como en lo legislativo, donde se relativiza el tema y se adoptan criterios similares a los del derecho comparado. ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS Antes de revisar la situacién actual y para comprender adccuad mente el tema de la accién de nulidad de derecho piblico, es conve- niente explicar que desde el punto de vista doctrinatio y de derecho comparado, es necesario distinguir entre las acciones encaminadas Ginicamente a obtener la nulidad de un acto administrativo y aquellas destinadas a obtener Ia declaracién de un derecho a favor de un par- ticular. Las primeras y que corresponden a lo que se denomina en e derecho francés “tecours pour excés de pouvoir”, son aquellas que pueden interponerse por cualquiera que tenga algiin interés. Sus pla- 20s son muy breves y tienen la particularidad de hacer desaparecer el acto administrativo con efectos generales “erga omnes”. La brevedad ¢ los plazos se comprende por la absoluta necesidad de establecer la certeza de los actos administrativos. En Chile, un ejemplo de este tipo de acciones es el denominado recurso de ilegalidad en derecho municipal. El otro tipo de acciones son las declarativas de derechos, Nouoao oe nentc denominadas ciar un derech da para elo, in toa plazo de p tica principal cién de actos juicio concrete tencioso de lo importante es En Chile, de nulidad de realidad son in nulidad con ef comprometide cién de nulida declaracién de que se ejerce s en que sonorat de nulidad de citando la dec! cialmente I La distinci Ios efectos de y para el tema Presc EXTRAC DERIVAD El tema de por la polémicaProno Phen Aneau le los predias Blazes como la plaza clos. Tam- Bt, pues precisamen- Bre para el excepcional Brest conferencia, es in sobre is resefiada ante- iin diametralmente i, donde se relativiza cho comparado, Rprender adecuada- Bpiblico, es conve- tio y de derecho fones encaminadas sratvo y aquellas Bi fivor de un par- sedenomina en el hson aquellas que Bi interes. Sus pla- parecer el °. La brevedad te de establecer la nplo de esce plidad en derecho thos, Nuunan oe nexecuo roatzc0 denominadas “de plena jurisdiccién’, por cuanto el juez al pronun- ciar un derecho de un particular puede hacer todo lo que correspon. da para ello, incluso anular el acto para declarar el derecho. Esté suje- toa plazo de prescripcidn de carcter general, de afios. Su caracteris tica principal es que todo pronunciamiento que implique la anula- cidn de actos administrativos es de efectos relativos y sélo para el juicio conereto. Esta accién de plena jurisdiccidn corresponde al con tencioso de los derechos en general y de los cuales su aspecto més importante ¢s el contencioso de la responsabilidad. En Chile, generalmente se ha confundido la denominada accién de nulidad de derecho piblico sin hacer la distincién anterior, En realidad son inexistentes 0 muy pocos los casos en que se solicita la nuulidad con efectos generales por alguien que no tenga un derecho comprometido, que es lo que propiamente debiera denominarse ac- cidn de nulidad de detecho piiblico. Siempre lo que se solicita ¢s la declaracién de un derecho, por lo que estrictamente hablando, lo que se ejerce son acciones de plena jurisdiccién. En todos los juicios en que sonoramente se comienza sefialando que se ejerce la “accién de nulidad de derecho piblico”, en realidad siempre se termina soli- citando la declaracién de un derecho a favor del demandante, espe cialmente la condena por responsabilidad del Estado. La distincién anterior resulca particularmente importante para los efectos de establecer el efecto general o relativo de las sentencias, ¥ para el tema de la prescripcién de las acciones, que es al que me referiré a continuacién. PRESCRIPCION DE ACCIONES DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL Y DECLARACION DE DERECHOS, DERIVADA DE LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS El tema de la nulidad de derecho piiblico ha estado dominado Por la polémica acerca de si ésta se produce de pleno derecho o no yacerca de cudles son sus efectos y consecuencias, particularmente acer de sila denominada accidn de nulidad es 0 no prescriptible. Adem: y como ya se indicd, por el hecho que en la préctica la accién de je derecho piblico es en realidad una accién de declaracién de derechos, lo resuelto sobre prescripcidn de la nulidad de derecho piiblico inluye decisivamente en materia de declaracién de derechos, principalmente en la responsabilidad extracontractual del Estado. 1.- Ya habfa seftalado la Corte de Apelaciones de Santiago en el fallo de 10 de octubre de 2000, dictado en la causa seguida por cuasi delito de lesiones, contra Hernén Zambrano Garcfa, redactado por el abogado integrante don Francisco Merino Scheihing, que “el con- tenido patrimonial del derecho subjetivo que se genera para el parti cular en el caso de incurrir el Estado en falta de servicio que produzca dafo, es idéntico al que podria originarse en el supuesto de un in- cumplimiento contractual o en el evento de un proceder ilicito es trictamente civil desu parte”, Dicho fallo, del que no se recurrié ante fa Corte Suprema aplicé las normas sobre prescripcién del Cédigo Civil, peto lo hizo a partir de la “equidad” como fuente del derecho, aplicando para ello “a la materia especifica en que incide la contro versia, como elementos integradores, cl espititu general de la k cién y la analogia, declarando que dicho espiitu, cho Publico como en el Derecho Privado es que las acciones sean prescriptibles. Tampoco se pronuncié sobre la aplicacién del 2332 0 “el plazo de presctipcién de la accién ordinatia pro de la responsabilidad contractual 2.- Fue la sentencia dictada el 27 de noviembre del afio 2000, por la Tercera Sala de la Corte Suprema, redactada por el abogado inte- grante Sr. Enrique Barros B. en la causa “Aedo Alatoén, Paulina Raquel ‘on Fisco”, la primera que presenta un enfoque sistematico y una solucién global al problema de la prescripcidn de la nulidad de dere- cho piiblico. En dicho fallo se establece que por aplicacién de los articulos 6 y 7 de la Constitucién Politica los actos que se realicen exctalimi dico, lo q nal comp mas gene nes”, con que tiene Ia cosa y Ia consid que prete dad.,” co1 La sen ticulo 251 dinero qu ‘cosa, y el perjuicios Sefiala segundo ¢ acciones f especial, a rando 9, 3.- El parecié m fallo recat cho fallo s Public pp lia ysPeDao PiRaY ARRAU wlarmence acerca iptible, Ademas, ca Ia accién de de declaracién dad de derecho jén de derechos, del Estado. Santiago en el uida por cuasi bg, que “el con- el parti- der ilicito es- fin del Cédigo ic del derecho, ide la contro- de la legisla- to en el Dere- ‘ones sean in del articulo oveniente io 2000, por hogaclo inee- ulna Raquel itico y una fidad de dere- Nuupap pe pexecro rostic0 extralimitindose de las potestades conferidas “carecen de valor jurt dico, lo que puede ser declarado en cualquier momento por el tribu- nal competence”... “sin que en esta materia resulten aplicables las nor- mas generales del derecho privado sobre prescripcién de las accio- nes’, considerando 7; “Que, por el contrario, las acciones personales que tienen por objeto que quien dejé de poseer restituya el valor de la cosa y la indemnizacién de perjuicios también deducida por la actora, cuyo antecedente es la nulidad de derecho ptiblico referida en laconsideracién precedente y que son objeto de los capftulos de casa- cién primero y ultimo, son de evidente contenido patrimonial, pues se reficren a las restituciones y reparaciones de un valor econémico que pretende obtener la actora en virtud de tal declaracién de nuli- dad.,” considerando 8. La sentencia postetiormente, en el considerando 11, aplica el ar- ticulo 2515 del Cédigo Civil a la accién restitutoria de una suma de dinero que sustituy6 a la accién real para recuperar la posesién de la cosa, y el arciculo 2332 a la accién indemnizatoria de reparacién de perjuicios. Sefiala, por tiltimo, que de los articulos 7 inciso final y 38 inciso segundo de la Constitucién Politica “no se sigue que las respectivas acciones patrimoniales no estén sujetas, a falta de un estatuto legal especial, a las reglas de prescripcién del derecho comtin’, conside- rando 9. 3.- El 14 de mayo de 2002, la Tercera Sala de la Corte Suprema parecié modificar el criterio establecido en “Aedo con Fisco” en el fallo recaido en la causa “Pey Casado Victor con Fisco”®, que conté con uno solo de los miembros que concurrieron al primero. En di cho fallo se rechaza la casacién de fondo del Fisco después de “ 2 Publicado en Revista ce Derecho y Jurisprudencia. Tomo XCIX, 2 Pane, secciin 54 Penn Pray Aueay cordar con el Fisco de Chile en orden a que no existe ninguna norma ripcién de la denominada accién de “nulidad de derecho piblico”, por lo que necesariamente habrfa que ai que se refiere a la pre dir a la normativa del Cédigo civil sobre la materia, contenida en una ir titucién de naturaleza similar, como lo es la nulidad de las obligacio- nes, como sancién civil para determinados actos 0 contratos derando 10. El fallo hace obligatorio asimilar la nulidad del acto administrati- vo a la nulidad absoluta o relativa, sefialando que se debié haber invocado la norma pertinent, sin pronunciatse el Tribunal acerca de cual nulidad habrfa que aplicar; todo ello ademas de haber dado por infringidas, a continuacién, las normas sobre prescripcidn. Se debie- ton dar por infringidas las normas relativas a la nulidad civil por falta de aplicacién y, acto se ido, las referidas a la prescripcién. Como ello no ocurrié el fallo sefiala que no se podria dictar sentencia de reemplazo. sta sentencia que, en principio, acepta la prescripcién de las acciones de nulidad de derecho puiblico, presenta el problema de determinar en q caso existirfa nulidad relativa y en qué caso ab soluta, lo que en derecho ob Francia, cuna de la disciplina, no se plantea, pues se utiliza la dis- tincién que ya vimos, entre accién de plena jurisdiccién y accién de nulidad, de efectos generales, que nada tiene que ver con la nu: lidad absoluta o relativa; y en otros, como Espafia, la ley dispone que la regla general es el equivalente a la nulidad relativa y excep- cionalmence, en los casos que ella sefiala, existe nulidad de pleno derecho. lministrativo resulta muy dificil que sea le lajurisprudencia. Dicho problema en algunos pafses, como El allo “Pey Casado con Fisco” no ha sentado jurisprudencia den- tro de la Corte Suprema, ya que sentencias posteriores de la misma sala han retomado el critetio sentado originalmente por “Aedo con Noupap oe oe 4 El fl enero de 201 criterios sus los con ottos 12 que sefia muchos autc realidad de s forma espeet suponerse qu lidad”. Este Fisco”, tiene | de la Corte § Fisco! 5.-Con fi Corte Supren con Fisco”, en nulidad de d Fisco ha term EI fallo niulidad, al se sido nulos des cién para req considerando “Que puede a para que se de 2 Bl eexto tn Tnerés* de la Reisninguna norma cin de “nulidad ibria que acudir a nenida cn una ins- kde las obligacio- fontratos”. Consi- cto administraci- Be se debié haber Hlibunal acerca de haber dado por debie- ed civil por fala Bccipcién. Como fat sentencia de ctipcién de las dl problema de en qué caso ab- ver con la nu- haley dispone tiva y excep. dad de pleno Bpudencia den. B dela misma “Ado con Nuunao oe Dexecio ratsoo 4- El fallo “Robles Robles Hugo con Fisco”3, dictado el 23 de cnero de 2003 por la Tercera Sala de la Corte Suprema, confirms los criterios sustentados en el fallo “Aedo con Fisco”, complementindo. {os con otros argumentos. Entre éstos, cabe destacar el considerando 12 que sefiala que el articulo 38 de la Constituciin Politica, que muchos aurores le han dado una interpretacién muy alejada de la telidad de su texto y desu historia, “establece el derecho de los pa iculares para accionar en contra del Estado ante los tribunales ordi. narios en caso que sean lesionados sus derechos, pero no se refiere en forma especifica ala accién de nulidad de derecho piblico,ni puede ponerse que establezca un estatuto constitucional de impresctiptibi- lidad” Este fallo, si bien es en gran medida la repeticién de “Aedo con Fisco”, tiene la importancia de haber recuperado el critetio de la sala de lz Corte Suprema que habfa alterado el fallo “Pey Casado con Fisco 5. Con fecha reciente, 21 de enero de 2004, la Tercera Sala de la Corte Suprema, en el juicio caratulado “Galetovic Sapunar Marie Fisco", en que la demandante, Radio La Voz dedujo demanda de nulidad de derecho puiblico y acciones patrimoniales en contra del Fisco ha terminado por establecer, a nuestro juicio de modo definit- 0, su criterio frente al problema que nos ocupa EF fallo sefiala que se sostiene por parte de la doctrina que la nullidad, al ser declarada, “debe entenderse que aquellos actor han sido nulos desde su nacimiento y lo son y seran para siempre: la ne. ci6n para requerirla serd por eso imprescriptible ¢ inextinguibl censiderando 11; y a continuacién, en el considerando siguiente “Que puede admitirse que la nulidad de derecho piiblico y la accion Para que se declare tengan las caracteristicas y efectos ya menciona > BI texto imegro del fal wuentra publicado en la seccién “Jurisprudencia de Inver” de la Revista de Derecho del Consejo de Defensa del Eoeale No wa10 cabe decir lo mismo de las acciones de carécter patrimo- no las que se han i han de quedar incluidas en la prescripcidn aplicable a favor y en contra del Esta do...”.S reglas de prescripcidn a la responsabilidad del Estado el que esta i dos; pero ercido en autos, qj ‘iala en el considerando 16 que no es ébice para aplicar las situcién se fundamente en principios de derecho piiblica, ya que “de no haber un procedimiento especial, ha de hacers iante una accién ordinaria, cual ha sido ef caso de autos, que teniendo un objetivo y un contenido patrimoniales, queda sujeta a la prescripcién general de las acciones de ese cardctet”. 6.- En idénticos términos al fallo anterior, se pronuncié la Terce- s. o un recurso de casacidn del Fisco, en la causa “Juan Carlos ala de la Corte Suprema, con fecha 27 de abril de 2004, acogien- Soncha con Fisco”. Sus considerandos son pricticamente los mismos que en Ja sentencia tovic Sapunar Mario con Fisco’ Yo no necesariamente comparto el criterio de la Corte Suprema, pucs estimo que la nulidad de derecho pablico puede prescribir; ea realidad lo que prescribe son las acciones para obtener la nulidad en relacién con los derechos subjetivos de los particulares. Quiza hubie- ra sido preferible la adopci6n de reglas vinculadas ala distincién em jurisdiccién formuladas original mente por el derecho administrativo francés y ya explicadas anterior tre recurso de nulidad y de ples mente. Aplicando entonces los criterios establecidos para el tema de responsabilidad extracontractual del Estado, y en general de la ded racién de derechos, que constituyen las acciones de plena jurisdic: de derechos, se le debiera cripcién del Cédigo Civil, sin distinguir si se trata en su origen, de cidn o dec! aquella proveniente de la mal denominada nulidad de derecho pi blico no, La Corte Suprema sin embargo ha dicho otra cosa. Quizd por distintas salas de la Cor tener su off en que la Cuarta Sala ba Nuuoan oe prseci conocido en gene de la nulidad de tre la responsabil do derechamente quelas acciones d proveniente de l sin embargo, en | dos fallos princip correspondiente sagra la preseripci Fisco”, que ya he del autor de la do Existe sin em adoptar el critetio nnulidad y la de pl de nulidad de acto aquellos que afect dificil de aceptar efecto por un trib interesados en la n * Publicado en Revi sec. 5 pp. 126 ys También en Gaceta Jur IN®499, junio, afo 200 “Aedo con Fisc’ Dp 250'y ss, También en Comentario del profesor Comentario de Pedso Peono Penn ARAL begla de pres wwotigen, de derecho pii- Quizd por Puarta Sala ha Nuuoan ve perecio rosuco conocido en general de la responsabilidad del Estado y laTercera Sala de la nulidad de derecho piiblico, se hace necesaria la distincién en- tre la responsabilidad en general, donde la Corte Suprema ha aplica~ do derechamente el articulo 2332 del Cédigo Civil y ha establecido uelas acciones de responsabilidad prescriben en cuatro afios, y aquella proveniente de la nulidad de los actos administrativos. La solucién sin embargo, en la prdctica, viene a ser la misma, y es por e50 que los dos fallos principales, cada uno sobre la diferente materia y de la sala correspondiente de la Corte Suprema, “Domic con Fisco”, que con- sagra la prescripcidn de las acciones de responsabilidad’ y “Aedo con Fisco”, que ya he comentado, han merecido violentos comentarios del autor de la doctrina de la imprescriptibilidad de las acciones* . EPECTO GENERAL DE LOS FALLOS Existe sin embargo un problema, que se habria solucionado de adoptar el criterio que he propuesto de distinguir entre la accién de nulidad y la de plena jurisdiccién; el de los efectos de la declaracién denulidad de actos administrativos de naturaleza teglamentaria, 0 de aquellos que afecten a una pluralidad de sujetos, en que resulta muy dificil de aceptar que en cualquicr tiempo puedan set dejados sin efecto por un tribunal, aun sin la participacién de todos los terceros interesados en la mantencién del acto, transgrediéndose de esta for- * Publicado en Revista de Derecho yJurspnidencia. Torte XCIX. Ato 2002, 2 Pate, seccién 5, pp. 126 ys. Comentaio dl profesor don Eduard Sota Kloss en pp. 152s. También ent Gacera Juridica, N° 263, mayo 2002, pp. 29 y ss. También en Fallos del Mes 1N® 499, junio, aio 2000-2082, pp. 1146 ys. > “Acdo con Fisco". Fall publicado en Gaceta Juridica mimeo 248, febee 2002, ‘pp. 250 ys. También en Fallosdel Mes N° 504, noviembre, ha 2000-2002, pp. 4126 ys. ‘Comentatio del profesor don Ealardo Soto Kloss en Semana uriica N°, diciembre 2000. (Comentario de Pedr Pierce Arrauen Semana Juridica, NP LI, enero 2002ma el efecto relativo de la cosa jurgada. Es por ello precisamente que la accién de nulidad en el derecho comparado, la nulidad pura y no vinculada a la declaracién de di echos, tiene efectos generales, pero sélo puede ejercerse dentro de un plazo muy breve Un ejemplo de las contradicciones que puede llevar la no aplics cién de los critetios doctrinales de derecho administrativo lo encom tramos precisamente en el fallo * Galetovic con Fisco”, donde se po nen como cjemplos de casos especiales en que la ley ha establecide plazos de exti Sn de acciones, considerando 14 casos de plazos de dias, como el reclamo de ilegalidad municipal o del Dédigo Sanit ca dela lea compat ble con los criterios del propio fallo en que se utilizan, que sostiene quel impr rio, lo que no tiene nada de peculi la doctrina, pues s accién de nulidad a que nos referimos, pero que ni accién de nulidad, donde no hay aspectos patrimoniales set iptible por disposicién constitucional JURISPRUDENCTA SOBRE NULIDAD DE PLENO DERECHO Un comentario aparte merece la sentencia dictada por la Cuattr Sala de la Corte Suprema en el juicio “Edgardo Henry Rios con Use versidad de Atacama”, en que analizando la Constitucién Politicg de 1833 y sus articulos 160 y 158, expresa que la frase “nulo de plene derecho” que figuraba en el voto particular de Egafia, no se incorpo. 16 en el articulo 160, que corsesponde al inciso iiltimo del ar de la actual Constitucién, sino que al excepcional articulo 158 q \cionaba con “nulidad de derecho” toda resolucién “que acordrs el Presidente de la Repiiblica, el Senado o a de Dipuradoss al frente de fuer- za armada o alguna reunién del pueblo, que ya sea con armas o da presencia o requisicién de un gjército, de un gene! Publicado en Gaceea Juridica. Ano 2003, N° 280, pp. 79s Nuusnno pe vete ellas, desobed de la Constit cin de 1980 El fallo ir Sesiones de k 1980 “tampo final del artic sino por el este efecto au de manera, p que sucesivar tucidn de 18: articulo 7° de ipso jure a es Como m: nulidad de de administrati ocasionar a d ocasién de lc hizo en Franc apertura’, pal 08 del acto a tente territor Ja sancién. As tivo y su efect teal analizarPeoao Prenny Anat Bl prisamente que Bs nulidad pura y no Bros generales, pero llevar la no aplica- lo encon- ifsc", donde se po- B ley ha establecido 230s de plazos de kel Cédigo Sanica- pues se trata de la po resulta compati- Blan, que sostiene patrimonialcs serfa BoencHo ads por la Cuarca ry Rios con Unit siucién Politica se ‘nulo de pleno incorpo- fino del articulo 7° aiculo 158 que in “que acordara putados a Bll frente de fuer B con armas o sin dllas, desobedeciere a las autoridades"; norma que pasé al articulo 23 dela Constitucién Politica de 1925 y no se reprodujo en la Constitu cidn de 1980. El fallo indica en su considerando duodécimo que las Actas de Sesiones de la Comisién de Estudios de la Constitucién Politica de 1980 “tampoco conducen a que la nulidad que contempla el inciso final del articulo 7° de esta Carta Politica deba producirse ipso jure, sino por el contrario, denotan que la Comisién desestimé atribuir este efecto automtico a la infraccién de dicha norma constitucional de manera, pues, que bien puede inferirse que las disposiciones que sancionan con nulidad la contravencién del principio de legalidad y que sucesivamente se contuvieron en los articulos 160 de la Consti tucién de 1833, 4° de la Carta de 1925 y en el aludido precepto del articulo 7° del texto constitucional vigente no reconocieron eficacia so jure a esa sancién” ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ‘Como manifesté al comienzo de esta conferencia, el tema de la nulidad de derecho ptiblico esté vinculado a las ilegalidades del acto administrativo, y corresponde a la sancién extrema que éstas pueden ocasionar a dicho acto. El estudio de ellas, si bien puede hacerse con ocasién de los casos en que procede Ia accién de nulidad, como se hizo en Francia en el “recours pour exces de pouvoir” como “casos de apertura’, parece més adecuado hacerlo en relacién con los elemen- tos del acto administrativo; y asf, por ejemplo, al estudiar la compe tencia en razén del tertitorio, se sabré que sila autoridad es incompe tente territorialmente, el acto estara afectado de ilegalidad y cudl ser la sancién, Asf también, la omisién de requisitos del acto administra tivo y su efecto, en algunos casos la nulidad, se estudiar precisamen- te al analizar dichos requisitos.Tradicionalmente se consideran como elementos del acto admi nistrativo la competencia, forma, fin, motivo y objeto, y por consi guiente las ilegalidades se dardn precisamente en relacién con dichos atos constituyendo Las il ades por incompetencia, vicio je forma, desviacién de poder, ilegalidad por ausencia de motivos legales o inexistencia de motivos invocados, y violacién de la ley en cuanto al objeto. Las diversas infracciones del acto administrativo acarrean diver- y eventualmente, ni siquiera ello, El tema esté tratado en el ders ho compatado. En Espafia en la propia ley, donde se dis- tingue entze nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularida- des que no anulan el acto; en Francia, por la jurisprudencia del Con- sejo de Estado. En Chile esta materia no esta regulada en forma ge- neral por lal ia de importancia so- ni tampoco existe jurisprude bre la materia. Sin embargo la ley de Procedimiento Administrative dictads el afio 2003 ha venido a solucionar algunos aspectos del pro blema, como se verd a continuacién. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Ties son los aspectos en que la Ley Ne 19.873 de mayo de 2003 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, ha afectado a la doctrina chilena sobre la nulidad de derecho puiblico. En primer tét mino la no formalizacién de los actos administrativos en segundo) lugar, la posibilidad de convalidar los actos administrativos y, por tt mo, la consagracidn de la facultad invalidatoria de la Adminiseracién, El articulo 13 de cidn, y seftaa en su inciso segundo que “El vicio de procedimiento 0 de forma slo afecta la validez del acto administrativo cuando recat ley establece el principio de la no formaliza en algtin requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza 0 pot mandato del ordenamiento juridico y genera perjuicio al interesado” Noupan oe DERECHO Si bien es cier la que se bas6, el afectan la validez chileno no acept pleno derecho”, c significa aceptar | des” que ni siqui mucho menos qu tién no es menor evitardn en el fur siones, ya sea en infraccién a aspe eado ningsin per construccidn te6i sustento con lan Lo anterior s. ‘mismo articulo q sanat los vicios ¢ con ello no se afe tracién convalid que hemos menc Ja nulidad que pi ble. El tercer aspé ticulo 53 de la Le so primero expre 0.4 peticién de p audiencia del int contados desde | posible, por el tPunk Pinay ARaay Benios del acto admi- 5 objeto, y por consi« Bt rclacién con dichos ircompetencia, vicio ausencia de motivos iolacidn de la ley en tivo acarrean diver- Bl tema esté tratado ia ley, donde se d lidad ¢ irregularida- prudencia del Con- ulada en forma ge de importancia so- ato Administrativo pos spectos del pro- B de mayo de 2003 ps ha afectado a la Batis en scgundo untivosy, por Wlei- lh Administracién, sla no formaliza- procedimiento 0 vo cuando recac saturaleza 0 por cal interesado” Si bien es cierto que la Ley de Procedimiento Administrativo no contiene normas sobre la nulidad, a diferencia de la ley espafiola en laque se basé, el consagrar que determinadas ilegalidades del acto no afectan la validez del mismo, o sea, que no producen como efecto su anulacién, necesariamente significa que el ordenamiento juridico chileno no acepta que toda infraccién constituya una “nulidad de pleno derecho”, como sostuvo parte de la doctrina. Por el contratio, significa aceptar la sicuacién espafola, donde existen “irregularida- des” que ni siquiera permiten la anulacién del acto y por supuesto mucho menos que se trate de nulidades de pleno derecho. La cues- tidn no es menor, ya que muchas discusiones se habrfan evitado y se evitardn en el futuro, donde los reclamantes han fundado sus preten- siones, ya sea en recursos de proteccién o en acciones ordinarias, en infraccién a aspectos formales de procedimiento que no han signifi cado ningiin perjuicio para los reclamantes. Por otra parte, toda la construccién teérica de parte de la doctrina se desmorona y picrde su sustento con la norma transcrita Lo anterior se ve reforzado con lo dispuesto en el inciso final del mismo articulo que al establecer que “La Administracién podré sub sanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros”, permite a la Adminis. tracién convalidar los actos administrativos, lo que segiin la doctrina que hemos mencionado anteriormente era imposible, debido a que a nulidad que producia cualquier ilegalidad resultaba no convalida- ble El tercer aspecto importante lo constituye lo dispuesto en el ar- ticulo 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que en su inci- so primero expresa que “La autoridad administrativa podrd, de oficio 0a peticién de parte, invalidar los actos concrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos afios contados desde la notificacién o publicacién del acto”. No resulta posible, por el tiempo asignado a esta presentacién, explicar el temaen profundidad. Me limicaré a sefialar que formaba parte importante y complementaria de la doctrina sobre la nulidad de pleno derecho, cl sostener que la Administracién “carece de autotutela declarativa porque le corresponde al juez”, no pudiendo por lo tanto dejar sin efecto sus actos, ni aun parcialmente. Esta posicidn, concraria a la tradicional d. tacién en la jurisprudencia judicial, hasta que ello se revirtis con fallo “Salinas Lolic”” de 20 de octubre de 1999, qui Ley Ne 19,880 la habia aceprado, que la invalidacién de los actos administrati- Contralorfa General dela Rep\ tuvo gran acep- antes dela Es necesario sefial vos como institucién, resulta incompatible con una nulidad de dere- cho piiblico concebida en los cérminos tan absolutos como la formu- Jada por el profesor Soto Kloss. Concuusion Despues d sobre la ios afios en que una posicién extn nulidad de derecho puiblico sostenida por parte de la doctrina tuvo gran acogida porlajurisprudencia de los eribunales de justicia, hoy ka situacidn ha cambiado, pues se ha reforzado Ia doctrina contrat y los tribunales han aceptado que los efectos de la nulidad no son aque Ilos que en un principio se sostuvo, lo que ha venido a complemen- tasse con la nueva Ley de Procedimiento Administrative. illo publcado en la Revista de Derecho y Jrisprudencia, Ao 1999, Tomo XCV1, 28, Pate selon 5, pp. 175 ys. También en Gaceta Juridica N°235, enero 2000, pp. 47 imnbign en Flos del Mes Ne 491, octubye 1999, pp 2 La present dor, entre 199 por actos u oni hecho, qué car forense del « principal cont la investigacié Los result En la primera fart alos prim dedicacién. Junto dos. Fn el cami Lia cho Adminicratin